Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ (ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ) ., 16
1. Понятие избирательной системы, ее сущностные признаки и соотношение с избирательным правом и избирательным процессом 16
2. Институционально-правовой дизайн избирательной системы .42
3. Избирательная система как способ политико-правовой трансформации институтов государственной власти 61
Глава 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ КРИТЕРИИ ТИПОЛОГИ-ЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ: КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ 83
1. Мажоритарная избирательная система 83
2. Пропорциональная избирательная система 95
3. Смешанная избирательная система 107
4. Специфика законодательного выбора избирательных систем на постсоветском политико-правовом пространстве 114
Глава 3. ГЕНЕЗИС И СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ КАК ИНСТИТУТА (ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ КОНТЕКСТ) 125
1. Демократизация советской избирательной системы: законодательное обеспечение многопартийности 125
2. Юридическая институционализация новой избирательной технологии политического волеизъявления российских граждан 151
Глава 4. СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ 166
1. Парламентские избирательные кампании: трансформация законодательства о выборах 166
2. Президентские избирательные кампании: правовая легитимациявластных полномочий ...206
Глава 5. РОССИЙСКИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ: ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ НА ВЫБОРАХ 237
1. Юридическая конфликтогенность регионального избирательного законодательства 237
2. Политико-правовое влияние избирательных систем на формирование региональных и местных элит 271
Глава 6. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РЕФОРМИРУЕМОЙ РОССИИ 291
1. Перспективы и основные направления совершенствования избирательной системы в современных условиях 291
2. Роль избирательной системы в дальнейшем развитии российской многопартийности как политико-правового института 320
Заключение 344
- Понятие избирательной системы, ее сущностные признаки и соотношение с избирательным правом и избирательным процессом
- Специфика законодательного выбора избирательных систем на постсоветском политико-правовом пространстве
- Демократизация советской избирательной системы: законодательное обеспечение многопартийности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление подлинно демократической избирательной системы изначально предполагает институционализацию политико-правовых механизмов формирования властных инструментов, способствующих эффективному взаимодействию гражданского общества и правового государства.
В последнее время в связи с проведением президентских и парламентских избирательных кампаний возрос научный интерес исследователей к государственно-правовому регулированию выборов, вызванный потребностью политико-правового реформирования российской избирательной системы на всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном.
Обозначенная ситуация определяется целым рядом факторов: несовершенством современного российского избирательного законодательства; недостатками мажоритарной избирательной системы на парламентских выборах в период радикальных перемен политической системы России; фрагментарностью существующих научных исследований российской избирательной системы, избирательного права и избирательного процесса; необходимостью государственного признания социальной ценности демократического воспроизводства государственной власти в рамках правовой институционализации адекватной избирательной системы; противоречивостью российского избирательного законодательства, порождающего скептицизм и недоверие к выборам как эффективной и легитимной форме свободного равноправного и основанного на законах волеизъявления граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти; отсутствием единых правовых критериев для признания закона субъекта Федерации по формированию выборных органов государственной власти и местного самоуправления противоречащим федеральному законодательству.
В связи с изложенным становится очевидным тот факт, что перечисленные и другие проблемы не могут быть решены без адекватного теоретико-методологического исследования избирательной системы в контексте политико-пра-
5 вового анализа опыта функционирования избирательных формул в зарубежных странах, институциональной эффективности партийных и избирательных моделей на постсоветском пространстве, а также становления и развития современной избирательной системы России.
Таковы основные причины, которые актуализируют политико-правовое исследование российской избирательной системы как политико-правового института в качестве предметной определенности.
Степень научной разработанности проблемы. К анализу различных измерений избирательной системы как способа воспроизводства органов государственной власти и местного самоуправления обращались многие российские философы, политологи, юристы, социологи и другие специалисты.
В юридической и политической литературе проблема определения и ти-пологизации избирательных систем, особенностей их функционирования и влияния на политическую систему общества всегда занимала приоритетное направление.
Общетеоретические и методологические аспекты исследования избирательной системы представлены в трудах российских дореволюционных госу-дарствоведов В.В. Водовозова, В.М. Гессена, К. Каутского, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, В.А. Маклакова, Б.Н. Чичерина; советских ученых И.А. Азовкина, Л.Д. Воеводина, А.А. Головко, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, А.И. Ким, М.Н. Круглова, Н.Я. Куприц, А.С. Матвиенкова, А.Х. Махненко, Н.И. Полянцева, Т.М. Пальгунова, В.М. Сафронова, Н.А. Теплова, Б.В. Щетинина и др.
Обсуждение политико-правового статуса понятий избирательной системы, избирательного права и избирательного процесса, выяснение их содержания, соотношения и структуры осуществляются в работах А.С. Автономова, Л.Г. Алехичевой, М.В. Баглая, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Зиновьева, С.Д. Князева, Д.Б. Каткова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко,
СВ. Навального, Ю.А. Новикова, И.С. Поляшовой, А.Е. Постникова, Н.Т. Рябова, Б.А. Страшуна, Е.Н. Хрусталева, В.Е. Чиркина и др.
Среди работ, посвященных юридическому измерению избирательной системы, институционализации избирательного права как самостоятельной отрасли, следует выделить теоретико-правовые исследования С.С. Алексеева, А.Ю. Мордовцева, B.C. Нерсесянца, В.Н. Протасова, Ю.А. Тихомирова и др.
Важный вклад в сравнительное изучение и классификацию избирательных систем в контексте их политико-правового генезиса внесен трудами С.А. Авакья-на, Т.А. Васильевой, Ю.А. Веденеева, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Мак-лакова, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, Н.Е. Шишкиной и др., что способствовало переносу на российскую правовую почву опыта применения избирательных систем, накопленного в странах со стабильным демократическим политико-правовым режимом, зарубежного опыта развития и функционирования тех базовых институтов избирательного процесса, которые в силу своей универсальности оказали существенное влияние на развитие избирательной системы и избирательного законодательства в Российской Федерации.
Следует также отметить работы П.И. Гаркуши, Г.В. Голосова, Е.П. Дубровиной, О.П. Кудинова, В.Н. Козлова, М.Л. Луговской, Д.Б. Орешкина, А.В. По-неделкова и др., посвященные региональным проблемам становления российской избирательной системы.
Анализ избирательных систем как способа политико-правовой трансформации институтов государственной власти содержится в работах В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, А.Ю. Глубоцкого, А.В. Кынева, В.В. Никитина, Н.Б. Яргом-ской, В.Л. Шейниса, И.С. Яжборовской и др. Авторами исследованы проблемы воздействия пропорциональных и смешанных избирательных систем на политическую систему общества. При этом критически оценивается неспособность мажоритарной системы стимулировать развитие многопартийности в переходных обществах.
Эта же тема разрабатывалась зарубежными исследователями Дж. Хога-ном, Э. Лейкманом, Дж. Ламбертом. Политическим последствиям применения избирательных систем в стабильных демократиях посвящены работы Д. Рае, А. Липхарта, М. Дюверже, Дж. Сартори.
Критический анализ особенностей специфических и редких избирательных систем, в том числе и отдельных институтов пропорциональной избирательной системы (заградительный барьер, преференциальное голосование, па-наширование и т.д.), был осуществлен Р. Катцом, Д. Ривом, А. Вэром, П. Тааге-перой, М. Шугартом и др.
Признавая важность вклада и отмечая определенные заслуги ученых в различных областях знания об избирательной системе, следует все же отметить, что в изучении данной проблематики остаются значительные пробелы: по-прежнему дискуссионны вопросы концептуализации понятий «избирательная система», «избирательное право» и «избирательный процесс», определения особенностей правовой институционализации норм российской избирательной системы и ее источников, кодификации избирательного законодательства.
Кроме того, рассмотрение процесса реформирования российской избирательной системы с позиций теоретико-методологических, политических и юридических доктринальных подходов, концептуально-правового обоснования ее генезиса, осуществления политико-правового анализа избирательных систем в период избирательных кампаний с 1993 по 2004 г. еще не имело системного и институционального характера в контексте политической компаративистики, становления гражданского общества, деятельности политических партий.
Объектом диссертационного исследования является политико-правовая трансформация российской государственности в условиях ее либерально-демократического реформирования, а предметом диссертационного исследования выступает процесс политико-правовой институционализации российской федерализации посредством избирательных технологий.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в концептуально-правовом обосновании теоретической статусности избирательной системы как политико-правового института, обеспечивающего воспроизводство российской государственной власти и местного самоуправления демократическими технологиями и процедурами.
Поставленная цель диссертационного исследования обусловила решение следующих задач:
- определить содержание и соотношение понятий «избирательная систе
ма», «избирательное право» и «избирательный процесс», раскрывающих инсти
туционально-правовое понимание избирательной системы;
- представить избирательную систему как способ политико-правовой
трансформации институтов государственной власти;
в ходе компаративного анализа типологизировать избирательные системы на основе политико-правовых критериев;
выявить особенности генезиса и становления российской избирательной системы в политико-правовом контексте;
показать специфику юридической институционализации новой избирательной технологии политического волеизъявления российских граждан;
обосновать институционально-правовые формы современного российского избирательного процесса в условиях федерализации;
обобщить опыт законодательного реформирования и применения на выборах российских региональных избирательных систем;
концептуализировать технологии политико-правового влияния избирательных систем на формирование региональных и местных элит;
проанализировать роль избирательной системы в становлении российской многопартийности как политико-правового института;
дать прогностический анализ политико-правовой трансформации современной российской избирательной системы.
9 Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
Впервые в научной литературе на основе институционально-правового анализа избирательных кампаний выборов в органы публичной власти с 1993 по 2004 г. представлена авторская концепция трансформации российской избирательной системы в качестве самостоятельного политико-правового института, обеспечивающего преемственность и воспроизводство государственной власти и местного самоуправления демократическими технологиями и процедурами.
Обоснована авторская концепция институционально-правового дизайна избирательной системы как способа политико-правовой трансформации институтов государственной власти и местного самоуправления.
Проведен компаративный политико-правовой анализ избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанной) и осуществлена их ти-пологизация в российском правовом пространстве.
Выявлены особенности генезиса и становления российской избирательной системы в контексте законодательного обеспечения многопартийности.
Установлены политико-правовые критерии институционализации новой избирательной технологии политического волеизъявления российских граждан.
Концептуализированы и систематизированы институционально-правовые формы современного российского избирательного процесса в условиях федерализации (президентские, парламентские, региональные избирательные кампании).
В теоретико-правовом плане обобщен опыт законодательного реформирования и применения на выборах российских региональных избирательных систем.
Классифицированы технологии политико-правового влияния избирательных систем на формирование региональных и местных элит.
9. Показана системообразующая роль избирательной системы в становле
нии российской многопартийности как политико-правового института.
10. Определены перспективы и основные направления политико-право
вой трансформации институционального дизайна российской избирательной
системы.
Основные положения, выносимые на защиту:
Избирательная система как политико-правовой институт, обеспечивающий преемственность и воспроизводство государственной власти и местного самоуправления демократическими технологиями и процедурами, устанавливает политико-правовые критерии легализации свободного волеизъявления граждан правового государства в избирательном процессе с учетом интересов многопартийности и идеологического плюрализма на основе избирательного права.
Институционально-правовой дизайн избирательной системы как способа политико-правовой трансформации институтов государственной власти и местного самоуправления определяется нормами избирательного права, находящегося в прямом субсидиарном взаимодействии не только с конституционным правом, но и с другими отраслями права, что дает основание рассматривать его за пределами конституционного права как систему правовых норм, представляющих собой самостоятельную отрасль права, которая определяет правила и условия участия граждан в избрании органов публичной власти и местного самоуправления, имеет собственные предмет, метод и систему правового регулирования.
Специфика законодательного выбора избирательных систем на постсоветском политико-правовом пространстве обеспечивается системой норм избирательного права посредством юридического инструментария реализации права граждан на участие в формировании государственных органов власти и местного самоуправления. Основным источником политико-правовой институциона-лизации современной российской избирательной системы является избирательное законодательство, которое слагается из трех относительно самостоятельных
подсистем: федеральное избирательное законодательство, избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, нормотворческие акты местного самоуправления по вопросам избирательного процесса. При этом каждый вид источников легализации избирательной системы имеет свое функциональное назначение, разную юридическую силу и пределы своего действия.
4. Генезис и становление политико-правового института российской из
бирательной системы исходят из процесса демократизации советской избира
тельной системы, направленного на формирование института многопартийно
сти и его законодательное обеспечение, требующее кодификации федерального
и регионального законодательства выборов в органы государственной власти и
местного самоуправления. С учетом двойственной природы российского феде
рального избирательного законодательства наиболее обоснованной формой
систематизации избирательного законодательства являются кодификация феде
ральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Феде
рации», «О выборах Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации», приведение федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к рамкам основных базовых гарантий избирательных прав граждан. В отличие от федерального законодателя, региональные правовые субъекты вправе кодифицировать все виды выборов (кроме выборов депутатов Государственной Думы и выборов Президента Российской Федерации).
5. Институционально-правовые формы современного российского изби
рательного процесса в условиях федерализации (президентские, парламентские
и региональные избирательные кампании) подтверждают эффективность зако
нодательного выбора типа избирательной системы в рамках юридической ин-
ституционализации новой избирательной технологии политического волеизъяв
ления граждан, обусловленного критерием оптимальности избирательной фор
мулы, применяемым в комплексе других критериев: деятельность парламента,
12 его результаты и эффективность; стабильность исполнительной ветви власти; стадии избирательного процесса - от выдвижения и регистрации кандидатов до методов определения итогов голосования и т.д.
Институционально-правовой анализ избирательных кампаний разного уровня показывает, что смешанная (мажоритарно-пропорциональная) система парламентских выборов, мажоритарная система региональных выборов не в полной мере способствовали формированию политической системы общества, авторитетных массовых политических партий как главного субъекта избирательного процесса, структурированию политических интересов различных общественных сил, что фактически привело к кризису системы российского парламентского и партийно-политического представительства, к отрыву проводимой государственной властью правовой политики от реальных потребностей общества. Более того, критическая оценка последних избирательных кампаний наглядно демонстрирует недостатки мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Очевидна необходимость реформирования российской избирательной системы, которая бы способствовала становлению многопартийности как политико-правового института реализации интересов различных слоев гражданского общества и избирательных прав граждан на формирование органов публичной власти.
Опыт законодательного реформирования и применения на выборах региональных избирательных систем свидетельствует о том, что прямые выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях применения «грязных» электоральных технологий, административно-властного ресурса, существенного возрастания роли бизнес-структур федерального и региональных уровней в альянсе с действующими губернаторами противоречат политико-правовым требованиям равенства условий для всех кандидатов, сужают электоральное поле путем использования властных полномочий, идут вразрез с процессами демократизации российского общества, ограничивают реализацию принципов и положений международных стандартов организации выборов в
13 органы публичной власти, препятствуют ротации экономических и политических элит, ставят под сомнение данный вид выборов и практикуемую избирательную систему в целом. В силу отсутствия развитых структур российского гражданского общества с учетом процесса становления многопартийной системы законодателю необходимо предусмотреть различные варианты выборов, в том числе и непрямые (косвенные) выборы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Политико-правовая трансформация современной российской избирательной системы определяется институтом многопартийности, требованиям которого адекватна пропорциональная избирательная система парламентских выборов, что предполагает выдвижение политическими партиями открытых, свободных списков своих кандидатов в соответствующих регионах страны с фиксированным числом избираемых кандидатов в зависимости от территориальных единиц и с уравнивающим распределением остаточных голосов в масштабе всей страны или в рамках нескольких избирательных округов, а также соответствующим расчетом избирательного метра по методу д'Ондта. Введение пропорциональной избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы обусловливается необходимостью дополнительного стимулирования развития партийной системы и формирования партийного большинства в нижней палате парламента, повышением партийной ответственности за деятельность органов исполнительной власти перед избирателями, за результаты посредничества между гражданским обществом и правовым государством в осуществлении политической воли народа депутатами.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют сравнительно-правовой и структурно-функциональный методы, принципы правовой логики и юридической антропологии, историко-политический и теоретико-правовой подходы, метод институционального анализа политико-правовой системы и специальные правовые методы познания.
14 Научно-теоретическая и практическая значимость исследования.
Проведенный в диссертации анализ правового регулирования выборов за рубежом и в Российской Федерации существенно дополняет имеющиеся по этой проблематике исследования, расширяет возможности многоаспектного изучения избирательной системы как политико-правового института, законодательного обеспечения избирательных кампаний, рецепции отдельных избирательных институтов и процедур, углубляет представления об институционализации политических интересов различных социальных слоев гражданского общества через борьбу конкурирующих политических и экономических элит за электоральную поддержку, позволяет определить оптимальные пути реформирования избирательной и партийно-политической системы российского общества.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов в деятельности государственных органов власти и участников избирательного процесса, в частности в ходе дальнейшей работы по совершенствованию избирательного законодательства, подготовке нормативных правовых актов, регламентирующих и регулирующих трансформацию избирательной системы современной России. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для последующих этапов научных исследований в рассматриваемой сфере общественных отношений, справочного и учебного материала для повышения квалификации работников государственных учреждений и организаций федерального и регионального уровней, связанных с выборами в государственные органы власти и местного самоуправления, преподавания учебного курса по избирательному праву как самостоятельной отрасли права, а также в качестве дополнительного материала к курсу истории и теории государства и права России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научно-теоретических и научно-практических конференциях, среди которых можно выделить: «Проблемы COOT-
15 ветствия партийной системы интересам гражданского общества современной России» (Ростов-на-Дону, 2004); «Правовое и политическое взаимодействие» (Таганрог, 2004); «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы» (Москва, 2003); «Региональное законодательство: практика и пути совершенствования» (Ростов-на-Дону, 2004), в ходе парламентских слушаний на тему: «Практика проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 годах и перспективы развития избирательного законодательства» (Москва, Государственная Дума, 19 октября 2004 года).
Полученные в ходе исследования теоретические положения изложены в двух авторских монографиях «Избирательные системы: становление и развитие» (Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2003. - 15,7 п.л.) и «Избирательные кампании в современной России» (Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2004. - 16,7 п.л.), использовались при подготовке учебного пособия «Роль и место ОВД в избирательном процессе» для курсантов и слушателей образовательных учреждений системы МВД России, участвовавших в обеспечении охраны правопорядка и общественной безопасности на выборах Президента Российской Федерации, апробировались при чтении авторского курса лекций по избирательному праву в Южно-Российском центре подготовки адвокатов Института по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных наук при Ростовском государственном университете.
Основные положения диссертационного исследования отражены в 28 работах, в том числе 6 из них - в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России для публикации результатов докторских исследований.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой их раскрытия и состоит из введения, 6 глав, содержащих 15 параграфов, заключения, списка литературы, включающего свыше 600 источников.
Понятие избирательной системы, ее сущностные признаки и соотношение с избирательным правом и избирательным процессом
Вопрос об избирательной системе, несмотря на обилие научных публикаций, а также множество дискуссий по данной проблеме, не утрачивает своей актуальности и в настоящее время. Вместе с тем до сих пор многие принципиальные вопросы юридической стороны избирательных отношений освещаются весьма противоречиво. Рассматривая избирательную систему, необходимо определиться с данным понятием, его содержанием и соотношением, с рядом близких категорий (избирательное право и избирательный процесс).
Представляется, что избирательная система, избирательное право и избирательный процесс - это важнейшие институты демократии, которые в современных условиях объективно выдвигаются в разряд самостоятельных и весьма значимых явлений публично-правовой и социально-политической действительности. Происходит становление принципиально новой российской избирательной системы, избирательного права и избирательного процесса.
Четкое научное определение данных институтов, а также выяснение содержания и структуры этих понятий поможет лучше представить механизм функционирования системы выборов на федеральном, региональном и муниципальных уровнях, сделает возможной выработку единой законодательной и научной терминологии, позволит правильно сгруппировать в правовые институты нормы, регулирующие выборы, что, на наш взгляд, будет в определенной мере способствовать развитию избирательного законодательства как внутренне стройной, научно и практически обоснованной системы правовых норм .
См., например: Мясников А.П. Избирательная система и избирательное право: понятие и соотношение // Путь в науку: Молодые ученые об актуальных проблемах социальных и гуманитарных наук. - Ростов н/Д, 2004. - Вып. 5. - С. 200-208. Анализ источников исследуемых понятий позволяет сделать вывод о том, что в отечественной правовой литературе имеется ряд определений избирательной системы. Многие ученые понимают под ней совокупность юридических норм, регулирующих выборы в представительные органы власти, или, иными словами, институт государственного права1. При этом одни из них употребляют понятия «избирательная система» и «избирательное право» как тождественные2, другие же считают избирательное право совокупностью норм, устанавливающих условия избирательной правосубъектности граждан3. В этом случае ему отводится место составной части избирательной системы как государственно-правового института4.
Имеются и другие определения избирательного права и избирательной системы, которые получили широкое признание. Под избирательным правом в 70-80-е гг. понималась вся совокупность государственно-правовых норм, регулирующих выборы, а под избирательной системой - фактические общественные отношения (как урегулированные, так и не урегулированные правом), которые возникают в процессе избрания Советов1.
В указанный период избирательная система рассматривалась как комплекс фактических отношений, которые принципиально отличаются от избирательного права как совокупности юридических норм. Она не совпадает с ним по широте охватываемых общественных отношений, имеет некоторые особые функции в осуществлении демократии, вступает в активное взаимодействие с избирательным правом в качестве критерия его эффективности и как одна из движущих сил его развития.
Помимо рассмотренных выше наиболее распространенных определений избирательной системы в советский период имеются и иные взгляды на эти понятия. Так, А.А. Головко и Н.А. Теплова понимают избирательное право как совокупность юридических норм, но в то же время рассматривают избирательную систему не как комплекс фактических отношений, а как систему принципов избирательного права, закрепленную в соответствующих статьях Конституции2.
С этой позицией не соглашается ряд ученых по той причине, что авторы пытаются классифицировать общественные отношения исключительно по юридическому источнику их регулирования - Конституции. Вместе с тем, как справедливо отмечалось в правовой литературе, в российском конституционном законодательстве не всегда имеется достаточная терминологическая четкость3. Лишь некоторые нормы Конституции непосредственно регулируют общественные отношения, большинство же из них только закрепляют основные принципы государственно-правовых институтов, которые реализуются через текущее законодательство. Закрепление в Конституции именно основ того или иного института не всегда находит свое отражение в названиях ее глав и разде 19 лов1. Так, в действующей Конституции РФ, в отличие от предыдущей, отсутствует вообще глава об избирательной системе.
По мнению И.А. Азовкина, избирательная система - это «совокупность закрепленных законом принципов, норм, а также организационных обычаев, определяющих порядок избрания и переизбрания в органы власти»2.
Такое определение имело ряд достоинств, так как автор справедливо подчеркивает как правовую, так и неправовую форму укрепления избирательных отношений.
Ряд авторов утверждали, что избирательная система - это предмет избирательного права3.
Другие авторы возражали против такого определения, аргументируя тем, что в избирательную систему помимо правовых норм входят также и отношения, не урегулированные избирательным правом, а значит, не являющиеся его предметом4.
Специфика законодательного выбора избирательных систем на постсоветском политико-правовом пространстве
Путь, пройденный странами бывшего советского блока, а также республик, входящих в СССР, со времени радикальных перемен политических систем, несомненно, также представляет интерес для России.
Важнейшей составной частью изменений общественно-политических систем в странах была принципиальная реформа существовавших до сих пор избирательных систем. Прежде всего проведение парламентских выборов на основе новых избирательных законов позволило отразить принципиально иную расстановку общественно-политических сил в составе высших законодательных органов, законодательно оформить произошедшие перемены демократического обновления и определить будущее государственно-политического развития.
Для достижения определенного уровня стабильности казалась более представительной избирательная система, ориентированная на мажоритарный принцип, с сильной и пользующейся доверием исполнительной ветвью управления. Желательность установления более тесной взаимосвязи между избирателями и теми, кто ими избран, также свидетельствовала в пользу мажоритарной системы. Вместе с тем избирательные системы, основанные на принципе пропорциональности, обеспечивали более надежную гарантию того, что в новых законодательных органах будут представлены все слои и группы населения, включая меньшинства, - довод немаловажный после стольких лет однопартийности. Однако, наряду с факторами общего порядка, на выбор избирательных систем влияли и другие обстоятельства. Особое значение имели электоральные традиции коммунистического периода, а также, если говорить о странах, где имелся соответствующий опыт, память о периоде демократии в предшествовавшие коммунистическому режиму времена1.
Следует, прежде всего, отметить, что практически во всех странах в новом избирательном законодательстве был устранен принцип мажоритарной избирательной системы, повсеместно существовавший при фактически однопартийном правлении в годы социалистических режимов.
В тогдашней Чехословакии однозначно была принята пропорциональная система с правилом Хагенбаха-Бишоффа, которая применялась в буржуазной Чехословакии и была неотъемлемой частью политической жизни и политической культуры страны. Страну разделили на 12 избирательных округов. Был введен 5-процентный общенациональный «заградительный барьер» для отдельных партий, 7-процентный - для 2-3 партийных коалиций, 10-процентный -для коалиций из более 4 партий.
Слабость пропорциональной системы была нейтрализована представлением избирателям возможности «преферентного» голосования. Хотя избиратели голосовали по партийным спискам, они могли выделить четырех кандидатов соответствующей партии и тем самым дать им преимущество.
В 1992 году был принят договор о разделе единого государства на Чехию и Словакию. В Чехии с 1992 года действует пропорционально-списочная система Хагенбаха-Бишоффа на базе 8 многомандатных избирательных регионов, (с 2002 г. - в 14 округах) с 5-процентным «заградительным барьером» для одной партии, с 7-процентным - для блока 2 партий (с 2002 г. - 10 %), с 11-процентным - для блока свыше 3 партий (с 2002 г. - 15 %) - и 20-процентным -для блока 4 и более партий. В Словакии также действует партийно-списочная пропорциональная система с правилом Хагенбаха-Бишоффа и 5-процентным «заградительным барьером» для одной партии, 7-процентным - для блока 2, 3 партий, 10-процентным - для блока, состоящего из 4 и более партий. Первоначально выборы в национальный совет в составе 150 депутатов осуществлялись по четырем многомандатным округам, а с 1998 года - по единому общенациональному избирательному округу1.
В Польше в переходный период по-прежнему применялась мажоритарная система с голосованием в два тура. С согласия оппозиции было предусмотрено свободное выдвижение кандидатов для избрания всех 100 депутатов сената и 35 % (161 и 460) депутатов сейма. Право претендовать на остальные 65 % мест в этой нижней палате было зарезервировано для кандидатов, которых выдвигает и поддерживает правящая партия совместно с другими партиями, выступающими в коалиции с ней. Чтобы быть избранным сразу в первом туре, кандидату необходимо было собрать более половины всех поданных голосов. Если абсолютного большинства в первом туре не получал ни один из кандидатов, то на второй тур проходили двое, набравшие наибольшее количество голосов. Как и в Венгрии, выборы считались в данном округе состоявшимися, если проголосовало не менее половины зарегистрированных избирателей2.
С 1991 года в Польше законодательно устанавливается действие мажоритарно-пропорциональной системы. При выборах в сейм (нижняя палата парламента) второй тур не предусмотрен. С 1993 года вводится 5-процентный «заградительный барьер» для каждой партии и 8-процентный - для коалиции. Партии имели на выборах в сейм два типа списков - окружные и общенациональный3. В 2001 году общенациональные списки были отменены. Выборы в сейм, куда избирается 460 депутатов, являются пропорциональными, а выборы в сенат - мажоритарными. Для выборов в сейм создаются многомандатные избирательные округа. В избирательном округе избираются не менее 7 депутатов сейма. Избирательные объединения или блок могут выдвинуть один окружной список кандидатов в депутаты. Число кандидатов в списке не может быть меньше, чем число депутатов, избираемых в данном избирательном округе и не должно превышать число депутатов, избираемых в нем, в два раза. В бюллетене для голосова 1 См.: Выборы во всем мире. Электоральная свобода и общественный прогресс: Энциклопедический справочник. - С. 403; Яжборовская И.С. Развитие парламентской избирательной системы в странах Центрально-Восточной и Юго-Восточной Европы //
http://www.potitstudies.ru.
. Выборы и представительные органы в Новой Европе: политологический опыт и тенденции 80-90-х годов. на выборах в сейм кроме номера списка и названия избирательного объединения или блока указываются фамилии и имена всех кандидатов, зарегистрированных в данном списке. Во время голосования избирается не только партийный список, но и один из кандидатов в этом списке. В 2001 году Польша отказалась от применения метода д Ондта, выгодного большим партиям, в пользу метода, при использовании которого в более выгодном положении оказываются средние и мелкие партии1.
Демократизация советской избирательной системы: законодательное обеспечение многопартийности
В истории достижения человеческой цивилизации избирательная система занимает особое место. Право граждан участвовать в формировании органов публичной власти является в настоящее время общепринятым элементом современного общества. Каждое государство в своем стремлении к осуществлению формирования выборных органов государственной власти открыло ряд новых возможностей в реализации политико-правовых интересов граждан. И Россия в этом случае не является исключением.
Проблема историко-правового анализа развития российской избирательной системы уже явилась предметом внимания ряда ученых, исследовавших как общетеоретические, так и конкретные процедуры реализации данного института (С.А. Авакян, А.С. Аникеев, СМ. Бродович, Н.А. Богодарова, В.В. Водовозов, А.А. Вешняков, М.Ф. Владимировский, Ю.А. Веденеев, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, Г.С Гурвич, Н.Н. Ефремова, А.В. Иванченко, Д.Б. Катков, Н.М. Кор-кунов, С.А. Корф, Е.В. Корчиго, О.Е. Кутафин, В.О. Ключевский, Е.В. Корчито, Н.И. Лазаревский, В.В. Лапаева, В.В. Леонтович, А.Б. Лосицкий, В.В. Луговой, В.В. Лысцов, В.А. Маклаков, В.И. Наумов, В.В. Никитин, Ю.А. Новиков, Т.Е. Новицкая, В.А. Рогов, П.Л. Рудик, Ю.А. Сандулов, В.В. Смирнова, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, О.И. Чистяков, Б.Н. Чичурин и др.)1.
В этой связи представляется целесообразным наиболее полно проанализировать причины и основные составляющие реформы избирательной системы в России с конца 80-х годов прошлого столетия.
История становления и развития избирательной системы в России рассмотрена
Как показывает исторический опыт, серьезные политические реформы в различных странах неизбежно затрагивали избирательную систему или даже выдвигали необходимость ее изменения на первый план. Такие реформы нередко становятся поворотом либо к беззаконию и реакции, либо, напротив, к интенсивному развитию демократической общественной системе. Все это в полной мере относится к реформе избирательной системы в нашей стране1.
В начале 80-х годов СССР столкнулся с целой группой кризисов (кризис сверхдержавы, кризис «государственного социализма», кризис авторитарной политической системы). Одним из проявлений глубокого общественного кризиса, охватившего экономическую, политическую, правовую и иные сферы, стал кризис власти, который неизбежно породил дестабилизацию политической обстановки в обществе2. Советские люди уже не хотели мириться с ролью бессловесных объектов управления, тем более что коммунистическая идеология объявляла, что в СССР существует демократия и народ является хозяином страны. Постепенно сформировались основы гражданского общества - самостоятельные от власти общественные течения.
Согласно планам преобразований идеологов перестройки предполагались рост темпов развития производства, прежде всего машиностроения, его техническая модернизация («ускорение»), увеличение самостоятельности и углубление рыночных отношений (самоуправление и хозрасчет), расширение информированности общества о положении в стране (гласность), привлечение граждан к участию в политической жизни при сохранении однопартийной власти КПСС (демократизация), улучшение отношений с капиталистическими странами на основе равноправия и открытости (новое мышление)3.
Проблема реальных преобразовательных процессов в СССР рассматривалась сквозь призму развития социализма. Среди основных направлений «системы преобразованного социализма» центральное место отводилось реформе политической системы. Главное ее содержание - обновление структуры Советов народных депутатов, порядка формирования и деятельности высших органов власти и избирательной системы.
Что же не удовлетворяло общество в сложившемся порядке выборов? Прежде всего, нарушение демократических принципов советской избирательной системы, закрепленных в Конституции. Однако устранить их можно было и без реформы.
В этот период определились вопросы более существенные. Как справедливо отмечают ряд авторов, присущая Советам свобода трудящихся выбирать в них представителей по своей воле в результате разрастания бюрократизма и формализма, при господстве административно-командных методов управления была подменена такой организацией выборов, при которой гражданам оставалась возможность главным образом выразить полное одобрение и поддержку единственному кандидату, намечавшемуся практически без их участия. Торжество такой «управляемой демократии» базировалось на двух постулатах. Первый исходил из убеждения, что при отсутствии антагонистических классов в условиях однопартийной системы нет почвы для предвыборной конкуренции кандидатов. Второй, подспудно формировавший практику выборов, заключался в том, что при административно-командном стиле руководства и акценте на перспективу превращения Советов в общественные организации депутатская деятельность фактически рассматривалась как разновидность не столько политического представительства, сколько обычного общественного исполнения1. «Выборы долгое время, - пишет Е.К. Глушко, - были скучной формальностью, не имевшей какой-либо значимости для решений государственных дел» .
Так, законодательство после принятия Конституции СССР 1936 года последовательно проводило мысль о возможности выдвижения и включения в бюллетень для голосования нескольких кандидатов и даже выдвигало такой вариант на первое место, а практика уже с середины двадцатых годов нацеливала на исключение предвыборной конкуренции, состязательности кандидатов. За 128 конодательство предусматривало свободное выдвижение кандидатов на различных собраниях, директивная же практика четко определяла социальные пропорции депутатского корпуса, вплоть до каждого конкретного Совета.
Таким образом, существенным признаком советской избирательной системы явилось несовпадение норм закона, внешне достаточно демократического с политической реальностью (отсутствие реальной альтернативы выборным демократическим вариантам построения органов публичной власти и фиктивного характера избирательных процедур).
Все это, справедливо отмечают Г. Барабашев, К. Шеремет и другие, не могло не сказаться как на массовом сознании, так и на настроениях работников аппарата, а также на самих депутатах. Среди многих граждан распространились безразличное отношение к личности кандидатов и одновременно не лишенная оснований уверенность в том, что голосование против единственного кандидата есть демонстрация недоверия власти вообще. Итог прежнего, почти стопроцентного, голосования избирателей за единственного кандидата и искусственно создаваемого единодушия сегодня хорошо известен - фактическое отчуждение граждан от реального осуществления политической власти1.
