Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методология, теоретические основания и понятийный аппарат исследования 17
Методология исследования 17
Понятийный аппарат исследования 28
Теоретические основания исследования 52
Характеристика исторического развития института обращений граждан...77
Основные выводы 88
Глава 2, Структура, функции и роль обращений граждан 91
Функции и роль обращений граждан 91
Классификация обращений граждан 101
Особенности правового регулирования работы с обращениями в органах государственной власти и местного самоуправления РФ 120
Основные выводы 128
Глава 3. Формирование схемы взаимодействия «власть-общество» в рамках института обращений граждан 131
Основные формы гражданского участия 131
Особенности обращения в органы власти как специфической формы гражданского участия 147
Изменения в нормативном регулировании работы с обращениями граждан как отражение трансформации политического режима в России 158
Основные направления модернизации института обращений граждан в современной России 172
Заключение 185
Библиографический список 191
Введение к работе
Пожалуй, не было в политической науке более длительной и более глубокой дискуссии, чем дискуссия о соотношении государства и личности. На эту тему было написано так много, что даже самый краткий обзор всех этих трудов занял бы отдельную книгу, И совсем уж невозможно как-либо завершить эту дискуссию, окончательно разграничив государство и личность. Объект нашего исследования - формы и возможности влияния граждан на принятие решений в органах государственной власти и обращения граждан как одно из таких средств - прямо относится к сфере взаимодействия государства и личности, поэтому её вполне возможно рассматривать и как часть этой фундаментальной проблемы политической науки. Часто утверждается, что в нашей стране крайне низок уровень доверия населения к власти и система государственного управления, становясь всё более закрытой, теряет всякую связь с социальным целым. Президент России В- Путин говорил: «каждый гражданин России должен чувствовать свою сопричастность судьбе государства» , но добиться этого можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, ко-
1 Аристотель. Политика, Афинская полития,- М: Мысль, 1997, с. 96 2Токвиль А. Демократия в Америке. Пер. с франц., М., 2000, с. 189 3 Путин В.В, Послание Федеральному собранию 20Q7 г. // .
гда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами.
Обращения граждан, как одно из важнейших и древнейших средств «обратной связи» могут помочь в устранении закрытости власти и расширении участия граждан в управлении делами государства. Но для этого необходим новый подход к пониманию этого института. Каким должен быть этот подход, мы и попытаемся обозначить в настоящем исследовании.
Методология исследования
Приступая к исследованию такого явления политической жизни, как политическое, а, точнее, гражданское участие (ниже мы ещё остановимся на проблеме соотношения этих терминов), необходимо остановиться на вопросах политической методологии, особенно в той части, которая касается изучения участия автономных личностей («граждан») в политическом процессе. Немногие современные авторы выделяют достаточно места методологическим проблемам, а между тем невнимание к ним обедняет исследование. Для данной работы вопросы методологии особенно важны потому, что объект и предмет нашего исследования относятся к иной области политической реальности, чем электоральные процессы, на которые в значительной степени ориентированы методы современной политологии. Поэтому мы и считаем необходимым уделить некоторое внимание методологическим вопросам.
Сама по себе политическая методология носит отпечаток двойственности, присущей понятию «политика». Понятия, обозначаемые в англоязычной литературе двумя разными терминами ("policy", "politics") в русском языке часто обозначались одним словом «политика». Поэтому, говоря о политической методологии, следует чётко различать политический метод сам по себе, как совокупность принципов действия в рамках реального политического процесса, и метод политической науки в смысле способа познания политики как особой формы социальной действительности. Поскольку настоящее исследование в значительной степени посвящено формам и технологиям влияния граждан на власть (преимущественно посредством обращений), являясь одновременно попыткой научного анализа проблемы гражданского участия, нам, вне всякого сомнения, придётся затронуть оба аспекта. Таким образом, нас интересуют: методика осуществления участия граждан в политическом процессе посредством направления обращений в различные властные структуры, и одновременно методология и методика изучения означенной формы участия. Очевидно, что методы учасіия (т.е. действия) и методы познания принципиально различны, следовательно, и рассматривать их необходимо по отдельности. Первой проблеме будут посвящены главы 2 и 3 нашего исследования- Данную же главу мы посвятим именно методологическим вопросам познания такого политического феномена как гражданское участие и такой особой формы его как обращения граждан в органы власти.
Естественно, что, переходя к вопросу о познании одного из феноменов социальной реальности, мы не можем не коснуться вопроса о методах познания данной реальности вообше. Как указал М- Хайдеггер, «в исследующем, то есть специфически теоретическом вопросе, спрашиваемое должно быть определено и доведено до понятия»11, при этом под «понятиями» понимаются «определения, в которых лежащая в основании всех тематических предметов объектная область достигает предваряющей и ведущей всё позитивное исследование понятности»12. Вместе с тем, мы не можем себе позволить детального рассмотрения отвлечённо-теоретических вопросов методологии политической науки, поскольку оно может увесіи нас далеко в сторону от собственно предмета и цели нашего исследования.
Таким образом, хотя здесь мы затронем и общие вопросы политической методологии, главным образом наше внимание будет сосредоточено на той её части, которая касается исследуемых проблем, а именно проблем гражданского участия и обращений граждан.
Следует отметить, что доминирующая ныне политическая методология в значительной степени во-первых, несовершенна, во-вторых, не соответствует реалиям России, в-третьих, не вполне отвечает целям нашего исследования. Проблема заключается в том, что с одной стороны, как неоднократно отмечалось в литературе, в современной социальной (и политической) науке не существует никаких иных теоретических концептов, кроме западных13, чему есть целый ряд объяснений, на которых мы не будем останавливаться. Значимым для данного исследования представляется, что политическая методология Запада, особенно последних лет, ориентирована преимущественно на изучение избирательного процесса, на формирование различных концепций электорального поведения и разнообразных прогностических методик, в которых могут широко применяться математические модели . Это и не удивительно, поскольку в западной (особенно американской) политической науке господствует мнение, что «ни один политический институт не определяет политический ландшафт страны в такой степени, как её избирательная система» , Между тем, в России (как и других постсоветских государствах) избирательная система нестабильна, подвержена серьёзным сбоям, открыта для разнообразных подтасовок и применения «административного ресурса», к тому же и влияние законодательных (избираемых) органов постоянно сокращается, а выборы глав исполнительной власти в регионах вовсе отменены в 2004 году.
Функции и роль обращений граждан
Значение обращений граждан в системе государственного управления очень велико. Сегодня «не вызывает сомнений и спора огромная значимость института обращений граждан в системе публичного управления. Комплекс осуществляемых данным институтом функций важен и незаменим» . Однако упомянутый «комплекс функций» понимается всеми по-разному.
Очевидно, что если бы обращений граждан не было новее, государственному аппарату было бы куда труднее собирать информацию о проблемах населения, и, следовательно, труднее следить за изменениями ситуации и оперативно на них реагировать. Это было замечено давно и всегда подчёркивалось специалистами по государственному управлению: «Государство рассматривает обращения граждан как важное средство реализации их конституционного права вскрывать недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносить предложения по совершенствованию их работы, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости.»1 3. Но подобная точка зрения, по нашему мнению, является однобокой и несколько поверхностной. В институте обращений граждан заложены гораздо большие возможности, нежели предоставляются им вышеуказанным подходом. В современных условиях, в государстве демократическом (или стремящемся стать таковым), обращения граждан приобретают ещё одну важную функцию. Они могут стать не только средством право-зашиты, но и формой реализации права граждан на участие в управлении делами государства, введённого Всеобщей декларацией прав человека 1948 года (чЛ ст.21) и закрепленного, втом числе, и российской Конституцией (ч Л ст.31).
Исходя из итого, мы можем видеть, что институт обращений граждан в органы власти выполняет три функции. Сущность первой заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено - устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Эту функцию можно назвать правозащитной. Вторая функция состоит в том, что обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан. Эту функцию можно назвать информационной. Наконец, третья заключается в следующем; обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане смогут так или иначе влиять на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Такую функцию, на наш взгляд, можно назвать коммуникационной или парты-ципаторной (от participation - участие).
Правозащитная функция, вне всякого сомнения, является определяющей, центральной. Она, пожалуй, проявилась ранее прочих. Ведь изначально обращения (как мы уже писали в гл. 1) представляли собой исключительно жалобы или просьбы о милости, следовательно, имели целью или восстановление нарушенного права или приобретение некоего нового права. Именно с позиций «чистой» правозащитной функции рассматривает обращения граждан юридическая наука, и шире - традиционный подход {о котором также говорилось в гл. 1). Естественно, что с точки зрения интересов большинства граждан эта функция является наиважнейшей. Каждому человеку более всего близки его частные интересы и личные права. Поэтому всё то, что помогает эти права укрепичь и защитить, представляет для него нечто важное. Работа и функционирование института обращений, конечно же, рассматривается большинством граждан именно с позиции правозащитной функции. Если с помощью обращений не удаётся защитить свои права, если обращения «повисают», «кладутся под сукно», т.е. правозащитная функция не реализуется, граждане разочаровываются в обращениях. Впрочем, несмотря на то, что в России свыше 70% обращений не рассматриваются в срок или вообще «зависают» между различными ведомствами , граждане продолжают направлять обращения, и год от года их поток увеличивается. В России сегодня существует альтернативный порядок защиты нарушенных прав. Гражданин, чье право нарушено, может либо подавать иск в суд, либо искать защиты в административном порядке, направляя обращения в органы исполнительной власти. По мнению Н.Ю. Хашнёвой, административный и судебный порядок представляют собой «две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»134. Однако граждане испытывают к судебной системе, вероятно, ещё меньше доверия, нежели к исполнительной власти. Кроме того, суды, перегруженные исками, вряд ли способны лучше справиться с потоком жалоб на нарушения гражданских прав. Таким образом, обращения являются, наряду с судебными исками, правозащитным и правовосстановителъным институтом.
К тому же, очень часто и судебные решения не исполняются по причине волокиты со стороны службы судебных приставов, подчинённой Министерству юстиции и, стало быть, входящую в систему исполнительной власти. Количество обращений в Минюст, содержащих жалобы на бездействие судебных приставов составляет едва ли не наибольшую долю среди них. Но большому счёту, здесь обращения выступают как бы дополнительным средством правозащиты, приложенным к судебному иску, без которого последний не может привести к результату. Поэтому, как мы видим, значение обращений как средства защиты прав очень велико. Рискнем даже предположить, что в условиях столь высокой зависимости судебной системы от деятельности исполнительных органов обращения остаются даже более значимым средством правозащиты, нежели судебные иски. Потому в любом случае эта функция останется доминирующей и наиболее важной для граждан- И судить об уровне развития института обращений граждан надлежит исходя в первую очередь из того, насколько качественно реализуется именно правозащитная функция.
Конечно, сразу же возникают вопросы относительно критериев качества реализации этой функции. Ведь далеко не всегда обращения содержат обоснованные жалобы и требования. Возможно, гражданин по незнанию (а иной раз и по злому умыслу) сообщает в обращении ложные сведения, или жалуется на нарушение несуществующего права и т.п. В таком случае отклонение обращения вполне обосновано. И судить об эффективности правозащитной функции по результатам рассмотрения подобных обращений неправомерно. В конце конпов, уровень правовой культуры граждан не может служить критерием для опенки эффективности института обращений.
Основные формы гражданского участия
Как мы показали выше, гражданское участие, с одной стороны, отличается от участия политического в узком смысле, но с другой не может быть отнесено всецело к сфере «неполитического». Одной из главных целей гражданского участия является влияние на власть, воздействие на принимаемые в структурах публичной власти решения, и в этом смысле оно неотделимо от- политического процесса. Таким образом, формы такого воздействия являются неотъемлемыми составляющими политического процесса (и то, что некоторые акторы прямо стали прибегать к подобным формам воздействия, преследуя уже «чисто политические», т.е. направленные на взятие и удержание власти, цели, говорит о многом).
Для гражданского участия (в принятом нами смысле) характерно большое разнообразие форм и ещё большее разнообразие технологий, возникающих в рамках этих форм. В отличие, например, от избирательного процесса, гражданское участие в гораздо меньшей степени связано правовыми нормами и другими институциональными ограничениями системы- Надо полагать, это и есть одна из основных черт, отличающих гражданское участие от политического (в «чистом» виде)- Следует отметить, что эта черта отнюдь не является негативной; как указывали Д, Коэн и Э, Арато, «...именно посредничество закона нарушает коммуникативные структуры той сферы, которая была подвергнута юридификации... Следующее за :лим административное проникновение в гражданское общество останавливает развитие процедур урегулирования конфликтов, которые соответствуют структурам дейстрия, ориентированным на взаимопонимание. Это блокирует появление дискурсивных процессов формирования воли...» . Таким образом, большая независимость этой сферы от правовых норм и административных предписаний делает её гораздо более гибкой, динамичной, чуткой к изменениям; открывает совершенно иные возможности для поиска компромисса, для идеологического и ценностного дискурса в рамках социальной структуры по сравнению с традиционными формами представительной демократии. Потому и формы гражданского участия свободно возникают, развиваются, изменяются и исчезают вместе с изменениями социальной среды намного быстрее, чем институты политической системы.
Институциональная «фиксация» форм гражданского участия требуется далеко не везде и не всегда. И более того, она может препятствовать реализации главной функции гражданского участия - защите интересов конкретных граждан. Как утверждают российские исследователи, «Институционализация профсоюзов и становление системы социального партнёрства в России, как и на Западе неизбежно ведёт к тому, что эти организации перестают представлять интересы наемных работников» ; и очевидно, что это справедливо не только по отношению к профсоюзам. Как указывают, например, X. Арендт, Н. Смелсер и некоторые другие авторы, гражданское участие часто может выражаться в «неинетитуционально-коллективных» действиях, суть которых заключается в том, что они «руководствуются не наличными социальными нормами, а необходимостью найти разрешение неопределённых или неструктурированных ситуаций» \
Из этого следует, что форм гражданского участия может быть очень много. Конечно, это сильно затрудняет их научное исследование, поскольку крайне сложно уловить различие между разными неинституционализированными формами участия, трудно определить, в какой степени могут они считаться формами «политического», «гражданского» участия или иных видов социальной активности. В силу тех же причин приводимые в литературе количество и название форм гражданского участия у разных авторов могут существенно различаться 6 (кроме того, часто эти формы перечисляются под названиями «социальные технологии», «виды межсекторного взаимодействия» и т.п; однако, это не вполне верно, что мы попытаемся показать ниже).
Поэтому в данном разделе диссертации мы не будем пытаться охватить все возможные формы (только отечественные авторы называют их более 30), но обратим внимание на наиболее существенные с нашей точки зрения. Впрочем, даже их детальное описание не входит в наши задачи. Мы попытаемся лишь показать основные характерные черты, достоинства и недостатки этих форм, дабы чётче обрисовать место, которое могут занять среди них обращения граждан. Итак, вновь обратимся к сформулированному нами в гл.1 определению гражданского участия: «гражданское участие есть активность граждан и их объединений, направленная на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти, в целях реализации нрав и интересов граждан или общего изменения социальной действительности». Согласно этому определению, не всякая форма социальной активности может быть признана іражданским участием. Поэтому невозможно согласиться с теми авторами, которые смешивают понятия «гражданское участие», «социальное партнёрство» и «межсекторное взаимодействие». По нашему мнению, за этими терминами скрываются несколько различные явления.
