Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЕГО МЕСТО В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА 15
І.І. Теоретико-методологические основания исследования местного самоуправления 15
1.2. Зарубежный опыт организации местного самоуправления и возможность его применения в Российской действительности 43
1.3. Эволюция форм местного самоуправления в России и их социально-политическая значимость 66
ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 89
2.1. Демократизация российского общества как основа развития местного самоуправления 89
2.2. Социально-политические проблемы институционального периода местного самоуправления 113
2.3. Региональная специфика местного самоуправления (на примере Ставропольского края) 137
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 170
- Теоретико-методологические основания исследования местного самоуправления
- Зарубежный опыт организации местного самоуправления и возможность его применения в Российской действительности
- Демократизация российского общества как основа развития местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс демократизации, начавшийся в России во второй половине 80-х годов XX столетия, обусловил необходимость модернизации политических институтов и формирования гражданского общества. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребность в ее реорганизации, с обязательным использованием ресурса новых гражданских институтов. В полной мере это относится к местному самоуправлению, которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и активизировать социальные инициативы.
Всплеск интереса к местному самоуправлению связан с существенными изменениями, произошедшими в социальной, политической и экономической сферах, начиная с 1985 года. Перемены эти обусловлены распадом системы социализма и появлением свободных и демократических обществ в странах, находящихся длительное время под властью тоталитарных режимов.
К числу таких государств относится и Россия, которая приступила к институциализации местного самоуправления в 90-х годах XX столетия. Выражая намерение соответствовать стандартам демократического государства, Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления в сентябре 1998 года, предварительно закрепив конституционно право граждан на осуществление местного самоуправления.
Особенность становления российского местного самоуправления состояла в отказе от прежней практики государственного строительства. Его организационная обособленность как бы противопоставлялась прежней форме политической системы, существовавшей в виде вертикали власти, и знаменовала собой наступление эпохи демократии на российской земле. Закрепленный на федеральном уровне автономный характер местного самоуправления демонстрировал начало организационной реструктуризации в традиционной системе политической власти.
Становление институциональных форм местного самоуправления в Российской Федерации продолжается более 10 лет. Важными вехами этого периода стали Конституция РФ 1993 г, федеральные законы о местном самоуправлении, а также серия президентских указов 90-х годов XX столетия. Все эти документы легли в основу нормативно - правовой базы местного самоуправления.
Современный этап российской политической науки характеризуется активным накоплением материала по проблемам местного самоуправления как сложного социально- политического явления. Поэтому на передний план все более выдвигается потребность в комплексных, междисциплинарных исследованиях, направленных на поиск не столько теоретико-правовой основы местного самоуправления, сколько на осмысление его социально-политической составляющей.
Актуальность темы исследования связана с тем, что хотя в современном российском государстве местное самоуправление декларируется как инструмент тесного взаимодействия с населением и использования общественного контроля за властью, на практике муниципальный институт в России не реализовал свои возможности. Судьба местного самоуправления вызывает в настоящее время большую тревогу у многих ученых и практиков потому, что оно по - прежнему остается придатком государственной власти, уделом самоуправства чиновников, а не выражением активности и самоорганизации местных сообществ.
Причины пассивного поведения основного субъекта муниципальной системы - населения - состоят в директивном характере формирования института местного самоуправления, отсутствии тесного взаимодействия между органами управления и населением, неразвитости территориального интереса и т.д.
'Прим. авт. «муниципальный» в данном тексте употребляется в значении аналогичном понятию «местное самоуправление».
В основе социально-политической компоненты местного самоуправления лежит его общественная природа и те принципы, на которых она базируется: самоуправление, самоорганизация, свободное волеизъявление. Актуальность предлагаемой темы усиливается повышением статуса локального сообщества в социальной структуре современного российского общества. Социально-политический аспект проблемы проявляется через деятельность местного сообщества, которое, используя указанные принципы, участвует в управлении на местном уровне и решает вопросы, связанные с его жизнедеятельностью.
Непосредственное или косвенное участие населения муниципального образования в процессе принятия решений на местном уровне позволяет судить о действенности системы самоуправления на местах.
В политической науке разработка проблемы местного самоуправления опирается в основном на зарубежный опыт, поэтому сравнительное исследование систем организации местного самоуправления за рубежом дает возможность выявить формы, положения и принципы, которые могут быть использованы в современной российской практике.
Актуальность темы подтверждается начавшимся реформированием системы местного самоуправления ввиду ее неудовлетворительного современного состояния. Цель реформы - отрегулировать ряд позиций правового и экономического характера и, внеся необходимые изменения в структурную организацию муниципальных органов управления, «включить» механизм действия и обеспечить, таким образом, дееспособность всей системы местного самоуправления.
Однако успешное реформирование и полноценная деятельность местного самоуправления в дальнейшем зависят от теоретической разработки проблемы, в частности, от изучения социально-политической составляющей этого института власти.
4 Степень научной разработанности проблемы. Количество исследований по проблемам местного самоуправления свидетельствует как о его актуальности, так и многоаспектности.
При рассмотрении сущности местного самоуправления, его основных понятий и принципов определенную ценность представляют труды В.Ф. Абрамова, Е.Г. Анимицы, А.Т. Тертышного, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, Е.А. Незнамовой, Е.Е. Некрасова, Л.А. Парадиза.1
В вопросе идентификации местного самоуправления особый интерес представляют исследования В.В. Еремяна2, который на примере стран Латинской Америки дает анализ двух основных подходов к данной проблеме. С одной стороны он рассматривает самоуправление как форму децентрализации власти, с другой - выделяет местные коллективы в качестве основного компонента местного самоуправления.
На неоднозначность понятия местного самоуправления, его двойственный характер, включающий государственную и общественную составляющие, делает акцент в своих работах Г.В. Барабашев.3
Общественную природу местного самоуправления, которая определяет социально-политическую значимость этого института власти, отстаивают в своих в трудах Т. Джефферсон, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, А. де Ток-виль, Дж. Милль.4 Из российских исследователей сюда можно отнести работы русского экономиста XIX века князя А.И. Васильчикова 5, современного
1 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социс- 1997.- № 1. -С. 124-129; Анимица Е.Г., Тер-
тышный А.Т. Местное самоуправление: Основы местного самоуправления.- M, 2000. - 208с; Незнамова
Е.А. Местное самоуправление. Органы власти.- М., 2001. -96 с; Некрасов Е.Е. Государственная власть и
местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. - М., 1999. -
365с.
2 Еремян В.В. Генезис местного самоуправления в Латинской Америке// Известия высших учебных заведе
ний. Правоведение.- 2000.- №1. - С. 66.
Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и Российская действительность// Государственно и право.- 1996.-№ 11. - С. 137-142. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства. - М., 1971. - 445 с.
4 Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре./ Пер. с фран. А. Хаютина, В. Алексеева - Попова. - М, 2000;
Jefferson Thomas. The Declaration of Independence// 75 readings: An anthology. N.Y., 1991. -P 397-401. \ Lock John. An essay concerning the true original extent of civil government// Great Books of the Western World// In 60 books. Chicago, 1994.-B.33.- P 25-81. Tocquelle Alexis de. Democracy in America// Great Books of the Western World// In 60 books. Chicago, 1994.-B.44. -P 423-448. Васильчиков А.И. О самоуправлении. - СПб, 1871.- Т. 1. -352 с.
5 общественного деятеля А.И. Солженицына, сторонников Российского земского движения и других.
На государственной природе местного самоуправления настаивают преимущественно юристы, и среди них такой авторитетный ученый правовед как В.И. Васильев. ] Он смещает приоритет в сторону органов местного самоуправления и делает акцент на их относительной независимости от системы государственной власти.
Объемное представление о важнейших сторонах местного самоуправления (его основные модели, организационные формы, структура и функции) дает учебное пособие под редакцией А.С. Автономова, Дж. Дебарделебена «Основы местного самоуправления».2
Достаточно большая часть источников отражает историческое развитие форм организации власти на местах с использованием принципов самоуправления. К ним относятся работы В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, А. Д. Градовского, П.Н. Зырянова, И.С. Иманаевой, Е.М. Ковешникова, Б.Н. Миронова Л.Ф. Писарьковой, В.З. Черняк.3
Самобытной форме организации местного управления - земству, в котором находит свое отражение социально-политическая проблематика, посвятили свои работы: В.Ф. Абрамов, Е.Н. Заборова, В.В. Куликов, П. Лиссе-ман Д.А. Николаев, Т. Новицкая Н.Д Судавцов, А.Ю. Шутов, 4.
Демократизация российского общества способствовала формированию нового направления в рамках юридической науки - муниципального права. Исследование местного самоуправления в данном направлении нашло свое
1 Васильев В.И. Местное самоуправление .- M, 1999. -С. 18, 20-23; Васильев В.И. Местное самоуправление:
закон и практика// Журнал российского права.- 2001. -№ 8; Васильев В.И. От Советов к муниципалитетам//
Журнал Российского права. -1998. - №4-5.
2 Основы местного самоуправления/Под ред. А.С. Автономова, Дж. Дебарделебена - М, 2000. - 209с.
Безобразов В.П. Избранные труды. - М., 2001. - 278 с. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправле
ния в России до великих реформ: обычай, повинность, право// Отечественная история. - 2001.- №3.
4 См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996; Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом// Социс. - 2002. - № 2; Куликов В.В. История земства без коньюктуры // История государства и права. - 2000. - №3. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства// Журнал российского права. - 2000.- № 9; Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы первой мировой войны. - Москва-Ставрополь, 2001. -718 с; Ставропольское земство в революциях 1917 г. - Москва-Ставрополь, 1999.-205 с.
развитие в трудах Выдрина и А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева1 и других.
Демократические преобразования в России, повлекшие за собой активизацию института местного самоуправления, позволили в полной мере приступить к изучению опыта зарубежных государств в муниципальной сфере. Изучению системы местного самоуправления за рубежом посвятили свои работы О.А. Токвиль, О. Оффердал, В. Руднаи. В России эта тема нашла свое отражение в трудах Л.А. Велихова, И.Г. Животовской, Е.Л. Моревой, Е.А. Первышова, Л.М. Симановской, А.И. Черкасова, В.И.Шибаевой и других.
В практическом плане проблема местного самоуправления оказывается связана с демократической формой правления, что способствует наиболее яркому проявлению его социально-политической сущности и на что ука-зывают работы А. де Токвиля и Ш. Монтескье. Это же подтверждает Дж. Ст. Милль, исследуя представительную форму демократии.4
В России позиция органической взаимосвязи демократии и самоуправления представлена в трудах философа и юриста начала XX столетия П.И. Новгородцева5, который определяет демократию как «самоуправление народа». Такой же точки зрения придерживается современный общественный деятель А.И. Солженицын 6, убежденный в том, что процесс демократизации общества происходит через эффективное осуществление местного самоуправления. Специфика демократических преобразований в современном
1 Муниципальное право России /И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. - М.:, 2002. -358 с; Кутафин О.Е, Фадеев В.И.
Муниципальное право РФ. - М.., 2000. - 412 с.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства// Основы местного самоуправления. - М., 2000. - С. 17-29; Жи-
вотовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии. - М, 1994. - 32 с; Морева Е.Л.
Местная власть в Испании: управление финансами// Серия: Региональное управление и местное самоуправ
ление.-M, 1994.-35 с.
Руднаи В. Самоуправление в Швеции// Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. -2000.-№2.-С. 169-177.
3 Токвиль А. Демократия в Америке. - М, 1994; Монтескье Ш.Л. О духе законов. - М, 1999. - 672 с.
4 Размышления о представительном правлении/ Дж. Ст. Милль / Перепеч. с изд. С. Яковлева. - СПб, 1863. -
263 с.
5 Новгородцев П.И. Демократия на распутье// Об общественном идеале. - М., 1991.
6 Солженицын А.И. Россия в обвале. - М, 1998. -203с.
7 российском обществе исследуется в работах, Л.Е. Бляхера, Е.В. Галкиной, А.Ю. Мельвиля, Т.В. Наумовой.1
Изучением сложного процесса институциализации местного самоуправления и причин, обусловивших проблемный характер его современного состояния, занимаются В. Дейнега и А. Ермоленко, В.Д. Нечаев, Д.А. Тихонов.2
Научный интерес представляют материалы сайта «Местное самоуправление в Санкт-Петербурге», где один из ведущих политологов Г.М. Хит-ров3 рассматривает такие темы, как: действие местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и взаимоотношения партий и местного самоуправления как общественного института.
Для изучения социально-политической проблематики исследуемой темы особый интерес представляет теория Е.А. Демьянова,4 который, анализируя причины неудовлетворительного состояния российского местного самоуправления, констатирует состояние эксклюзии в данной сфере, объясняя пассивное поведение населения.
Не менее значимым в социально-политическом плане нам представляется учение академика Ф.М. Бородкина,5 который сравнивает процессы самоуправления и децентрализации власти и приходит к заключению о том,
1 Бляхер Л.Е. Властные игры в кризисном социуме: преобразование российской институциональной структуры// Полис-2003. -№ 1. - С. 63-73; Галкина Е.В. Институт самоуправления и формирование гражданского общества в современной России/ЛГосударственная власть и самоуправление, - Ставрополь, 2003. - С. 12-16. Мельвиль А.Ю. Так что же случилось с «Российским выбором?»// Полис. - 2003. - № 4. - С. 161-165; Наумова Т. В. Россия: какие реформы нам нужны// Вестник Московского университета. - Сер.12. - Полит, науки.-2000.-№ 2. - С. 34-35.
2Дейнега В. Ермоленко А. Формирование институциональных основ местного самоуправления// Муниципальная власть.- 2003.- № 5; Нечаев В.Д. Инновации и традиции в реформе местного самоуправления постсоветской России.// Политая. 2001. № 5; Тихонов Д.А. Об эволюции политико-правового статуса местного самоуправления в постсоветской России// Вестник Московского университета. - Сер. 12. - Полит, науки.-2001.-№4.-С. 24-34.
3 Хитров Г.М.. Степень зрелости демократии в обществе определяется выбором в предоставленных воз- (
можност^хЗ^униципалы активизируются / сайт Местное самоуправление в Санкт-Петербурге//
4 Демьянов Е.А. Эксклюзия в сфере местного самоуправления// Регионология.- 2001.- № 1.
Бородкин Ф.М. Родится ли из созвучий мелодия // Муниципальная власть. -1998. - № 2; Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. -1997. - №1.
8 что они развиваются в противоположных направлениях и потому никак не связаны между собой.
Вопрос взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти наиболее содержательно отражен в материалах М.Н. Кирюхиной, А. Мальцева.1
Общую картину действительного состояния местного самоуправления дополняют выступления глав субъектов Федерации, руководителей муниципальных образований, политологов на страницах таких общественно- политических изданий, как: «Эксперт», «Политический журнал», «Муниципальная власть», «Российская Федерация», «Профиль» и другие.
Таким образом, анализ научной разработки исследуемой темы, свидетельствует о большом интересе к проблемам местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не отметить, что социально-политический аспект этого института власти не получил должного освещения в современной научной литературе и это вызывает необходимость его дальнейшей глубокой проработки.
Объектом исследования является местное самоуправление как общественно-политический институт власти.
Предметом исследования выступают социально-политические факторы, определяющие становление и развитие местного самоуправления.
Цель диссертационной работы - определить содержание социально-политической компоненты местного самоуправления в контексте рефор-мационных изменений в современной России.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Выявить характер изменений в институте местного самоуправления в условиях демократизации общества.
1 Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти органами местного самоуправления в России: историко-теоретический аспект. Дис... кан. юрид. наук. - Ставрополь, 2001. -161с.
Рассмотреть степень эффективности действующей в России модели организации местного самоуправления и уровень ее адаптации к современному российскому политическому контексту.
Изучить опыт действия института местного самоуправления на примере ряда европейских государств с целью определения тех положений и принципов социально-политического характера, которые могут быть использованы в современной российской практике становления и развития института местного самоуправления.
Проследить степень участия российского населения в системе местного самоуправления и провести сравнение его вовлеченности в процесс управления на местном уровне в современной России и в других государствах.
Проанализировать особенности влияния властных органов субъектов Федерации на динамику развития процесса местного самоуправления.
6. Определить способы наиболее эффективного использования принципа
разделения властей на местном уровне.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились следующие политологические подходы: нормативный подход, требующий определения значений политических явлений для общества, и институциональный подход, ориентированный на изучение процессов становления и развития политических институтов. Использование структурно-функционального анализа, позволяет рассматривать местное самоуправление как некую систему, обладающую сложной структурой, где ее компоненты -местное сообщество и органы муниципальной власти - имеют свое назначение и выполняют специфические функции. Применение сравнительно-правового метода дает возможность проследить процесс институциализации местного самоуправления и определить характер, происходящих с ним изменений. На основе историко-логических методов были рассмотрены формы организации местного самоуправления как в России, так и за рубежом.
Теоретическую основу исследования составили общетеоретические и теоретико-прикладные работы политологов, философов, историков, юристов
10 и других ученых, рассматривающих вопросы реорганизации политической власти в современной России, модернизации политических институтов и формирования основ гражданского общества, политической социализации российских граждан, эксклюзии в сфере местного самоуправления, природы этого политического института власти, влияющие на процесс становления местного самоуправления.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили указы Президента РФ, Конституции РФ и СССР, постановления съезда народных депутатов РСФСР и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросу местного самоуправления, законы РСФСР и СССР о местном самоуправлении, нормативно- правовые акты Правительства Ставропольского края. В качестве основополагающего международного документа использована Европейская хартия местного самоуправления. Основой для исследования зарубежного опыта послужили конституции зарубежных государств, американская Декларация независимости, материалы научного и публицистического характера.
В качестве эмпирической базы использовались результаты социологических исследований проблем власти и института местного самоуправления, в частности, а также материалы эмпирических исследований соискателя, полученные путем применения следующих социологических методов: анализа документов, опроса экспертов, анкетирования, контент-анализа. Научная новизна исследования заключается в следующем:
к исследованию местного самоуправления применен институциональный подход, позволяющий произвести анализ его соотношения с институтом государственной власти;
выявлены причины социально-политического характера, тормозящие процесс институциализации местного самоуправления в условиях современной России;
- определены факторы повышения эффективности местного самоуправления с учетом социально-политического контекста;
на основе институционального подхода уточнено определение этого института власти;
- установлена степень соответствия действующей модели организации местного самоуправления в России современному уровню политической социализации общества;
- на основе использования зарубежного опыта обоснованы и внесены
предложения по взаимодействию всех уровней власти в вопросе становления
и развития местного самоуправления;
- выявлен характер институциональных изменений местного самоуправ
ления в условиях демократизации российского общества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Местное самоуправление представляет собой не только низовой уро
вень публичной власти, но и общественный институт, поскольку именно в
этом заключается его сущность и основное отличие от государственной вла
сти. Тяготение к схеме, когда субъектом местного самоуправления опреде
ляется не само население, а избранные им местные органы власти объясняет
ся традициями политической власти и особенностями российского ментали
тета. Такое наследие сказалось на уровне политической социализации об
щества, что объясняет весьма ограниченное участие жителей муниципаль
ного образования в решении вопросов местного значения и свидетельствует о
неразвитости муниципальной системы.
2. Институт местного самоуправления будет полноценно функциони
ровать лишь в том случае, если все органы власти будут действовать, исходя
из положения, что именно население, проживающее на территории муници
пального образования, является основным субъектом муниципальной систе
мы и потому должно быть самым непосредственным образом вовлечено в
процесс принятия решений по вопросам местного значения. Вовлечение ме
стных сообществ в решение вопросов, связанных с их жизнедеятельностью,
является содержательной основой социально-политической составляющей и
12 необходимым условием эволюционного развития всей системы местного самоуправления.
Анализ социально-политических аспектов местного самоуправления показал, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о вариантах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления. Решению этих задач будет способствовать передача функции правового регулирования деятельности муниципального института с федерального уровня на региональный, что позволит минимизировать вмешательство федеральных властей в сферу местного самоуправления и использовать имеющиеся уровне субъекта Федерации предпосылки для успешного развития этого политического института власти.
Сравнительное изучение российского и зарубежного опыта организации и функционирования системы самоуправления свидетельствует о сложности адаптации европейских принципов и форм к российскому социально-политическому контексту. Попытки принудительного «встраивания» чужеродной модели организации местного самоуправления в российскую политическую систему не привели к положительным результатам, так как не была учтена специфика уклада жизни населения, традиции организации политической власти в России, мировоззрение и менталитет российских граждан.
5. Анализ проведенных в 1996 году муниципальных выборов в Став
ропольском крае показал, что создание системы местного самоуправления
на базе бывших местных органов власти с использованием прежних методов
управления не привело к становлению в крае этого общественно-
политического института. Та форма, в которой было организовано управле
ние на местах в Ставропольском крае, не выражает реального содержания
местного самоуправления. В процессе становления этого института власти и
13 в дальнейшем ведущая роль оказалась не у местного сообщества, а у административных органов.
6. Успешной институциализации местного самоуправления как в крае, так и в стране в целом препятствует низкий уровень правовой дисциплины местных и региональных органов власти, что выражается в игнорировании ими ряда положений законодательства, либо произвольной их интерпретации. Это привело к дискредитации идеи местного самоуправления и фактическому его упразднению на ряде территорий страны. В этих условиях первоочередной задачей законодателя становится защита прав и интересов населения путем разработки механизмов, обеспечивающих эффективность правового контроля за действиями органов местного самоуправления и государственной власти на уровне субъекта Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в дальнейшей разработке концептуальных основ местного самоуправления, в исследовании проблем власти, включая муниципальный институт. Научно-методологическая значимость работы состоит в обосновании институционального подхода к исследованию процесса становления местного самоуправления.
Сформулированные в ходе исследования выводы и предложения могут быть использованы при определении стратегического курса и выборе главных ориентиров, способных обеспечить эволюционное развитие системы местного самоуправления. Рекомендации исследования полезны при решении вопроса оптимизации взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Положения и выводы диссертации могут оказать практическую помощь органам местного самоуправления в обеспечении эффективности их деятельности.
Материалы исследования могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по политологии, спецкурсов по темам: «Местное самоуправление», «Государственное и муниципальное
14 управление», «Политическое управление»; при написании монографий по местному самоуправлению и разработке учебных пособий по политологии.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертацион-
ного исследования были обсуждены на заседании кафедры политологии и социологии Ставропольского государственного университета, а также представлены в выступлениях на региональных и внутривузовских конференциях: на секции «Социокультурные, политические и этнические проблемы современного российского общества» 48-й научно-методической конференции СГУ (г. Ставрополь, апрель 2003г.); на региональной научно-практической конференции «Проблемы становления местного самоуправле-
^ ния в Ставропольском крае» (г.Ставрополь, июнь 2003 г.); на заседании
круглого стола «Государственная власть и самоуправление: взаимоотношения и проблемы» (г. Ставрополь, октябрь 2003г.); на секции «Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра»» в рамках внутривузовской конференции (г. Ставрополь, 2004 г.). Опубликовано 5 работ общим объемом 1,5 печатных листа.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения, библиографического списка использованной литературы. Работа содержит 169 страниц. Список
"f* литературы насчитывает 239 источников.
Теоретико-методологические основания исследования местного самоуправления
Впервые термин «местное самоуправление» встречается в литературе в XIX столетии. Толкование его напрямую связано с понятием самоуправления. Русский экономист XIX века А. И. Васильчиков определяет самоуправление как участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества. Автор считает, что это понятие пришло к нам из Англии и Соединенных штатов, «политическое могущество коих развивалось совместно со свободой народа». Оно означает особый порядок управления, именуемый на английском языке Self government, что переводится как «самоуправление».
Сам термин «самоуправление» появился впервые в Англии в конце XVII века после английской революции и отражал, прежде всего, состояние английского общества, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников.2 Из Англии этот термин был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах Россией.3
Самоуправление, безусловно, есть «функция общественного субъекта, территориального социума. В глубокой древности это называлось муниципией, в России - общиной. Община - первичная ячейка общества, обладающая территориальной обособленностью, социальной устойчивостью и самодостаточностью в хозяйственно-экономическом отношении. Там, где нет общины, не может быть самоуправления». Можно сказать, что суть местного самоуправления состоит в том, что населению конкретной территории предоставляется право самостоятельно и под свою ответственность управлять своей жизнедеятельностью, решая местные проблемы. Жители могут как непосредственно, так и через создаваемые ими органы, которые на этом уровне наиболее приближены к населению, участвовать в управлении.
Местное самоуправление у тех народов, где оно действительно существует, предполагает экономическую самостоятельность. Так, А. Васильчиков связывает его с правом на распределение местных налогов и сборов, их расходованием на местные нужды по решению собраний или сходов жителей, а также с правами местных судов.
«Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения». Двойственная природа местного самоуправления является его главной сущностной чертой.
На неоднозначность местного самоуправления, которая проявляется в том, «оно призвано защищать права и свободы населения от диктата Центра и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра» указывал и Г.В. Барабашев.
В этом смысле суть местного самоуправления можно выразить следующим образом: в стране наряду с интересами личными и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственно обеспечивающих жизнедеятельность населения.3
Именно из-за природной неоднородности этого института, включающего как общественную, так и государственную составляющие, в науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к идентификации понятия «местное самоуправление».
Что касается общественной природы местного самоуправления, то она проявляется, прежде всего, в его самоуправленческих принципах. Большая советская энциклопедия в качестве основного признака самоуправления выделяет принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива; самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне.1
Существует и двоякая трактовка понятия самоуправления. В первом случае в качестве самоуправляющейся единицы рассматривается государство, располагающее представительными органами власти, в частности парламентом. Другой подход заключается в том, что термин «самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти. Таким образом, самоуправление возникает там, где местные дела противопоставляются общегосударственным. На этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только самостоятельность последних, но и их взаимная независимость. При этом правительство остается носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в пределах, определяемых верховной властью.2
Зарубежный опыт организации местного самоуправления и возможность его применения в Российской действительности
Местное самоуправление за рубежом имеет довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно интегрировано в систему государственного управления и какова степень его автономности.
Интересен факт, что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является «местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в Испании, Турции - местное управление.
Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и континентальную (французскую). Если первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.
Первый тип муниципальной организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в быт».
Согласно англосаксонской модели местные представительные органы выступают, как действующие формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах нет представителей уполномоченных центрального правительства, а контроль за органами местного самоуправления осуществляется косвенным путем, в частности через суд.2 Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.
Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.
Население избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.3
Таким образом, англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются органам государственной власти.
Континентальный (романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти. Органам местного самоуправления передается часть государственных функций, исполнение которых контролируют государственные структуры на местах.
В рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар республики и его заместители функционируют, как представители центра на местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой, но директивной ролью государства.
Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов...».1 По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.
Демократизация российского общества как основа развития местного самоуправления
Исходя из сущностных характеристик такого сложного социально-политического явления как местное самоуправление, становится очевидной возможность его институциализации и развития в обществе, имеющем демократическое устройство, либо развивающемся по демократическому пути. Демократическая форма правления создает необходимые предпосылки для полноценного развития местного самоуправления как гражданского института, основанного на самоорганизации местного сообщества для самостоятельного решения вопросов собственной жизнедеятельности.
В этом параграфе мы предпринимаем попытку показать насколько динамично и в тоже время непоследовательно происходили демократические преобразования в России, начавшиеся во второй половине 80-х годов прошлого столетия. Поскольку институт местного самоуправления органично связан с демократизацией общества, то процесс его становления носил такой же неравномерный, хотя и активный характер. Анализируемый нами период институциализации местного самоуправления начинается с 1990 года и охватывает свыше 10 лет.
Демократия есть, по-существу, самоуправление народа или правление не одного какого-либо класса, а всех классов вместе, всей массы народа в совокупности. Именно за народное правление, как проявление непосредственной демократии и утверждение верховенства власти народа, ратовали Джеф-ферсон, Монтескье, Руссо. Автор Декларации независимости Томас Джеф-ферсон считал, что «...верный способ получить хорошее и безопасное правительство - это не доверять всего управления одному человеку или правительству, но разделять его между многими».
Необыкновенные преимущества демократии подчеркивал А. Токвиль: «...только демократия подчас может вызвать в обществе бурное движение, придать ему энергию и исполинские силы, которые при мало-мальски благоприятных обстоятельствах способны творить чудеса».
Демократические процессы создают предпосылки для формирования гражданского общества, которое в свою очередь способствует появлению необходимой инфраструктуры для институциализации местного самоуправления. Подтверждение этой мысли мы находим у Е.В. Галкиной, которая рассматривает самоуправление как «объективный и непрерывный процесс развития гражданского общества».
В политологическом словаре-справочнике под редакцией М.А. Васи-лика под гражданским обществом понимаются неполитические отношения, проявляющиеся через ассоциации и организации граждан, по закону огражденные от прямого вмешательства государства. Структуру такого общества формируют самодеятельные и добровольные гражданские объединения, в которых «вызревает» активная личность. Показателем зрелости гражданского общества является не только наличие соответствующей структуры, включающей широкий спектр общественных объединений и гражданских институтов, но и обретение ими массового характера. Стержневую роль в гражданских отношениях играют персонифицированные отношения собственности (частная собственность). Количество людей, охваченных отношениями собственности, прямо пропорционально укреплению основ и стабильности гражданского общества, что способствует сужению функционального поля государства. Разнообразные объединения граждан, независимые от государства и составляющие структуру гражданского общества, имеют решающее значение для жизнеспособности демократической системы государства.
Приоритетом в гражданском обществе становится отдельно взятая личность с реализацией ее интересов, целей, устремлений. Несмотря на то, что основополагающий принцип демократии состоит в принятии решения исходя из мнения большинства, существо демократии заключается именно в праве меньшинства быть услышанным. Томас Джефферсон утверждал: «Большинство, подавляющее индивидуальность отдельного человека... злоупотребляет своей силой и, действуя по закону сильнейшего, порывает с фундаментальными законами общества».
Развитие демократии в обществе обуславливается целым комплексом причин, которые создаются вследствие соответствующих предпосылок в политической, экономической, правовой, нравственной и иных сферах. Это предполагает определенный исторический опыт, отражающий готовность граждан к происходящим переменам в обществе и создающий предпосылки для появления у них соответствующих установок и стереотипов поведения.
Что касается России то, начиная с XV века, на протяжении всей истории превалировала монархическая форма правления, которую в XX веке сменило социалистическое государственное управление, основанное на принципе демократического централизма и в силу своей природы исключающее возможность развития гражданских инициатив.
Начало демократическому развитию российского государства было положено в декабре 1991г. «С этого момента начался переход от авторитарного стиля управления, основанного преимущественно на принуждении, к демократическому стилю, который исходит из того, что человек по своей природе стремится к деятельности, способствующей развитию самоуправления, самоконтроля и не избегает ответственности».
