Содержание к диссертации
Введение
I. Государственная служба в системе власти: основные понятия и теоретико-методологические подходы... 12
1.1. Сущность государственной службы как политического института реализации власти. Ее принципы и функции 12
1.2. Бюрократия и бюрократизм в государственной службе 43
II. Роль государственной службы Республики Башкортостан в осуществлении властных полномочий 73
2.1. Государственная служба Республики Башкортостан как политический институт реализации власти 73
2.1. Реализация государственной службой своих функций и эффективность власти 96
Заключение 132
Библиографический список 141
- Сущность государственной службы как политического института реализации власти. Ее принципы и функции
- Бюрократия и бюрократизм в государственной службе
- Государственная служба Республики Башкортостан как политический институт реализации власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Характерной общемировой тенденцией политических процессов стало сохранение в них значительной роли государства, приобретение им нового предназначения, состоящего в том, что оно представляет собой основной институт политической системы, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность людей. Государство служит регулированию и упорядочению многосторонних общественных отношений. В условиях глобализации социально-политических процессов в мировом сообществе, проявления результатов научно-технических преобразований, истощения природных ресурсов наблюдается повышение роли государственной власти.
Государственная служба является важным политическим инструментом реализации государственной власти и функционирования государства. Она как наиболее квалифицированная и компетентная часть государственного аппарата обеспечивает сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, проведение ее анализа, составление прогноза о возможных путях развития общества, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации. Актуальность темы исследования обусловливается ролью государственной службы как политического института, обеспечивающего успех проводимых в России общественных преобразований, в которых доминирующую роль играет государственная власть.
Значительная роль государственной службы в обеспечении реализации государственной власти, обладание ею служебной информацией, профессионализм и компетентность кадров государственной службы, роль государственных служащих как консультантов при подготовке и принятии политических решений, касающихся интересов большинства членов общества,
социальные гарантии, предоставляемые им государством, являются основой проявления у государственных служащих как социальной группы своих интересов, отличных от интересов других социальных групп и слоев. Необходимо постоянное внимание к вопросам ее развития, принятия мер по повышению эффективности ее деятельности, что особенно актуально в переходный период, переживаемый российским обществом.
Кроме того, осуществление государственной власти в стране, переживающей общественный и экономический кризис, делает особенно необходимым применение оптимальных для регулирования общественных процессов средств и ресурсов государственной власти, и это связано с подготовкой и проведением комплекса мер по снижению уровня бюрократизации государственной службы.
Актуальность темы исследования обусловлена еще и тем, что в условиях переходного периода, переживаемого обществом, в социально-политических процессах проявляются многочисленные противоречия, усугубляемые такими факторами, как сложное по национальному составу население, его многоконфессиональность, наличие особенностей национально-культурных традиций, обычаев, уклада жизни. Эти условия накладывают на государственную службу большую ответственность с точки зрения обеспечения эффективности и легитимности государственной власти, упорядочения и регулирования общественных отношений.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы форм реализации государственной власти, государственного устройства, взаимодействия государства и общества, деятельности государственного аппарата, государственной службы в системе государственной власти приковывали внимание как зарубежных, так и отечественных исследователей, мыслителей, ученых.
Эти проблемы находились в центре внимания общественной мысли, нашли воплощение в трудах таких мыслителей как Конфуций, Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Д. Локк, Ш. Монтескье, К. Маркс и др. Большое значение имеют концепции власти А. Токвиля, М. Вебера, их пред-
ставлення о закономерностях ее осуществления на основе деятельности управленческого аппарата1. Отмечая сложность и многосторонность рассматриваемых проблем, можно подчеркнуть отсутствие единых концепций, форм и моделей государственного устройства, участия государственного аппарата в реализации государственной власти.
Элитологический подход к изучению проблем управления лежит в основе исследований В. Парето, Г. Моски, Р. Михельса, М. Джиласа, М. Во-сленского, проведенных в неразрывной связи с вопросами трансформации элит, изменения их состава, а также состава аппарата управления2.
Из отечественных ученых и исследователей затронули проблемы осуществления власти Н. Бердяев, И. Ильин, Б. Кистяковский, Н. Коркунов, В. Ленин, М. Сперанский, Б. Чичерин3 и др.
Различные аспекты деятельности государственного аппарата, проблемы форм реализации власти, государственного управления, вопросы государственной службы рассмотрены в исследованиях таких ученых и исследователей как Г. Атаманчук, Г. Бондарев, К. Гаджиев, В. Граждан, Р. Даль, Д. Зеркин, В. Игнатов, Н. Казанцев, Б. Лытов, Е. Морозова, А. Ноздрачев, А. Понеделков, С. Роуз-Аккерман, Ю. Старилов, О. Тоффлер, В. Шайхатдинов4 и др.
1 Конфуций. Лунь Юй // Антология мировой философии. Древний Восток. - Мн.:Харвест; М.:000 «Изда
тельство ACT», 2001.- 992 с; Платон. Политика, или государство // Платон, Аристотель. Политика. Наука
об управлении государством. -М.: Изд-во Эксмо; СПб.: Terra Fantastica, 2003. - 864 с; Аристотель. Полити
ка // Платон, Аристотель. Политика. Наука об управлении государством. - М.: Изд-во Эксмо; СПб.: Terra
Fantastica, 2003. - 864 с; Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. О военном ис
кусстве. М.: Мысль, 1997. - 639 с; Козлихин И. Ю. История политических и правовых учений. Новое время:
от Макиавелли до Канта. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. - 384 с; Маркс К., Энгельс Ф.
Соч. Т. 1.-M.: Гос. изд-во полит, литер., 1955.-698 с; Токвиль А. Демократия в Америке.-M.: Изд-во
«Весь мир», 2000. - 560 с; Вебер M. Избранные произведения. - М.: «Прогресс», 1990. - 808 с.
2 Парето В. О применении социологических теорий // Социс. - 1996. - № 10. - С. 139-143; Социалистиче
ская опасность // Социс. - 2001. - № 5. - С. 96-105; Моска Г. Правящий класс // Полис. -1994. - № 10. - С.
187-198; Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии // Диалог. - 1990. -
№ 1,3,5,7,9,11,13,15,18;- 1991. ~№3; Восленский М. Номенклатура ничего не боится//Независимая газета.
-1991 г.-5сент.
3 Бердяев Н. А. // Хрестоматия по истории политических и правовых учений России. - Уфа, 1993. - С. 90-97;
Ильин И. Социальность или социализм // Антология мировой политической мысли. - Т.4. - М.: Мысль,
1997; Кистяковский Б. А. // Хрестоматия по истории политических и правовых учений России. — Уфа, 1993.
С. 199-213; Коркунов Н. М. // Хрестоматия по истории политических и правовых учений России. - Уфа,
1993. - С. 173-185; Сперанский М.М. // Хрестоматия по истории политических и правовых учений России. -
Уфа, 1993. - С. 320-328; Чичерин Б.Н. // Хрестоматия по истории политических и правовых учений России.
-Уфа, 1993.-С. 136-150.
4 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с; Бондарев Г. Демо
кратический централизм или бюрократическая централизация // Вопросы экономики. - 1989. - № 12.- С. 95-
99; Гаджиев К.С. Политическая философия. -М.: ОАО «Изд-во «Экономика», 1999.-606 с; Граждан В.
В развитие теории бюрократии внесли свой вклад М. Афанасьев, Г. Ашин, Ф. Бек, О. Гаман-Голутвина, Ж.-Л. Кермон, В. Комаровский, С. Кравченко, Э. Лозанский, М. Масловский, А. Оболонский, Д. Осборн, П. Пластрик, В. Смольков, Ж. Шевалье5. Вопросы эффективности деятельности государственного аппарата, государственной службы раскрыты в трудах А. Агапонова, А. Кочеткова, О. Шаброва6. Проблемы их реформирования поднимаются в иссле-дованиях К. Вельского, В. Никонова, И. Новикова, Л. Якобсона и др.
В последние годы в связи со становлением государственного аппарата нового типа, развитием государственной службы началось системное изуче-
Может ли государственная служба быть деполитизированной? // Власть. - 2000. - № 9. - С. 45-50; Государственная служба как политико-административная власть//Власть. - 2001.-№ 2.-С. 18-24.; Robert A. Dahl. Democracy and its critics. New Haven and London: Yale University Press. - 1989; Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. - Ростов- н/Д., изд. МарТ, 2000. - 448 с; Казанцев Н. Публично-правовое регулирование государственной службы. -М.: Изд-во РАГС, 1999.-373 с; Лытов Б. Институт государственной службы: «упразднять» или совершенствовать? // Государственная служба. - 2000. -№ 4: - С. 29-36.; Политик и администратор: соперники или партнеры? // Служба кадров. - 2000. - № 8. -С. 29-32; Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки // «Ежегодник-97». - М.: РАГСД998. - С. 57-72; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. - М.: Статут, 1999. - 592 с; Понеделков А. В., Старостин А. М. Профессионализм в системе государственной службы: новые аспекты анализа // Власть и управление. - 1997. - Вып. 3. - С. 79-90; Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. - М: Логос, 2003. - 356 с; Тоффлер О. Проблемы власти на пороге XXI века // Свободная мысль. - 1992. - № 2. - С. 113-120; Шайхатдинов В. Ш. Некоторые проблемы развития законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации // Кадровый менеджмент. -М., 1997. - С. 103-107; О состоянии правового регулирования государственной службы в Российской Федерации и Уральском регионе // Чиновникъ. - 1998. - № 1. - С. 32-35.
Афанасьев М. Н. Клиентелизм: историко-социологический очерк // Полис . - 1996. - № 6. - С. 97-106; -1997. - № 1. - С. 157 - 166; Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. - 1995. - № 6. - С. 67-79; Ашин Г. К., Кравченко С. А., Лозанский Э. Д. Социология политики: сравнительный анализ российских и американских политических реалий. - М.: Экзамен, 2001. - 608 с; Бек Ф. Взаимопроникновение административных и политических персоналов // Политическая наука. Элиты в сравнительно-исторической перспективе. IV. - М, 1998. - С. 83-87; Гаман-Голутвина О. В. Бюрократия и олигархия в историко-политической перспективе // Россия XXI. - 2000. - № 6. - С. 84-117; Кермон Ж.-Л. Политизация государственной администрации или бюрократизация политики? // Политическая наука. Элиты в сравнительно-исторической перспективе. IV. - М., 1998. - С. 88-91; Комаровский В. С. , Оболонский А. В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций // Вестник МГУ. Сер. полит, науки. - 1997. - № 4. - С. 56-71; Оболонский А. В. Бюрократия и государство. - М.: ИГиП РАН, 1996. - 67 с; Постсоветское чиновничество // Общественные науки и современность. - 1996. -№ 5. - С. 5-15; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. Пер. с англ. - М.: ОАО Изд. группа «Прогресс», 2001. - 536 с; Смольков В. Г. Бюрократизм // Социс. - 1999. - № 2. - С. 40-43; Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму?//Государственная служба.-2002.-№ 1.-С. 41-52; Шевалье Ж. Новое понимание государства и государственной службы // Политическая наука. Элиты в сравнительно-исторической перспективе. IV. - М., 1998.-С. 74-78.
6 Агапонов А. «Путеводная звезда» успеха: повышение ответственности государственных и муниципальных
служащих - фактор эффективности административного управления // Муниципальная власть. — 2001. - № 2.
- С. 63-76; Кочетков А. П. Эффективность системы государственной власти //Власть. - 1997. - № 5. - С. 66-
68; Шабров О.Ф. Проблемы эффективности политического управления // Социология власти. - 1998. -№ 2-
3. — С. 31-91; Политическое управление. Проблема стабильности и развития. - М.: Интеллект, 1997. - 200 с.
7 К. Вельский. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. - 1994. -
№ 4. - С. 24—32; Никонов В. Реформа госслужбы: с чего начинать и как вести? // Служба кадров. - 2003. —
№ 2. - С. 9-12; Новиков И. Ю. Политические и законодательные перспективы реформирования государст
венной службы // Социология власти. - 2002. - № 3. - С. 77-90; Якобсон Л. И. Реформа государственной
службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. - 2002. - № 3. - С. 5 -22.
ниє проблем, связанных с государственной службой. В то же время в изучении государственной службы продолжает сохраняться ситуация, характеризуемая отсутствием единых взглядов и концепций на ее природу и сущность, что является, безусловно, отражением сложности ее природы и сущности как института, обеспечивающего реализацию государственной власти. Несмотря на множество работ, посвященных изучению и решению проблем функционирования государственного аппарата, деятельность государственной службы субъектов России недостаточно изучена.
Важнейшие аспекты государственной службы, форм реализации власти, вопросы обеспечения ее эффективности, реализации функций, минимизации уровня ее бюрократизма остаются раскрытыми в неполной мере. Государственная служба как наиболее значительная часть деятельности государственного аппарата должна стать объектом дальнейшего внимания и изучения.
Существенная научная и практическая значимость, слабая разработанность таких аспектов государственной службы как подготовка и принятие решений, их реализация, осуществление контроля и обеспечение обратной связи, бюрократизм и эффективность государственной службы обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - аппарат региональных органов государственной власти.
Предмет исследования - государственная служба регионального уровня как политический институт реализации региональной государственной власти.
Целью диссертационного исследования является изучение процессов становления и развития региональной государственной службы (вторая половина 90-х годов XX в. - по настоящее время) и выявление основных тенденций, характеристик и особенностей ее развития как политического института реализации государственной власти.
В соответствии с целью исследования ставятся задачи, которые предполагается раскрыть в ходе его проведения:
определить сущность государственной службы как политического института реализации государственной власти;
определить функции государственной службы в политической системе общества;
раскрыть истоков и причин проявления тенденций бюрократизации региональной государственной службы;
выявить особенности региональной государственной службы как политического института в обеспечении реализации государственной власти;
выявить роль региональной государственной службы и проведение анализа ее эффективности в процессе реализации государственной власти.
Теоретическая и методологическая база исследования. При решении поставленных теоретических и практических задач автор опирался на политико-философские, политико-управленческие, политологические и социологические концептуальные разработки отечественных и зарубежных ученых и исследователей. Проведенные исследования опираются на методологические достижения отечественной и зарубежной политологии, социологии и философии в изучении форм и методов реализации государственной власти, роли государственного аппарата в процессе подготовки и принятия государственных решений. Методологической основой работы являются социологический и системный подходы. Для решения поставленных задач диссертантом использован также метод институционального анализа, составивший в сочетании с другими методами и подходами базу методологического аппарата исследования.
Эмпирическая база исследования. В качестве источников и эмпирической базы исследования выступают:
совокупность нормативных правовых документов, регулирующих порядок формирования и деятельности властных органов, их взаимоотношений с гражданами;
результаты социологических опросов, проведенных современными исследователями;
итоги компьютерных тестирований, проведенных среди слушателей факультета повышения квалификации Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан;
результаты интервьюирования работников государственного аппарата, включенного наблюдения государственной службы, общения соискателя с государственными служащими в период работы в аппарате государственных органов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что региональная государственная служба рассматривается как политический институт реализации государственной власти и как подсистема региональной политико-властной системы. Ее сущностные характеристики определяются местом в системе государственной службы Российской Федерации, а также взаимосвязью с компонентами региональной политико-властной системы.
Основные положения, выносимые на зашиту, в которых прослеживаются ведущие элементы научной новизны:
обоснован подход к изучению государственной службы как политического института реализации государственной власти;
доказано, что в политической системе общества государственная служба наряду с другими ее составляющими участвует в реализации функций «входа» и «выхода», при этом она как подсистема политической системы и как политический институт реализует свои собственные функции - подготовку и принятие государственного решения, организацию, контроль, учет и осуществление обратной связи;
- выявлены причины бюрократизации региональной государственной службы, среди которых важнейшими диссертант считает: доминирование ис-
полнительной власти в системе разделения властей; слабое развитие многопартийной системы и ее недейственность в осуществлении общественного контроля над процессом реализации власти; отсутствие системы мер по постоянной и целенаправленной борьбе с бюрократизмом;
- доказано, что государственная служба в реализации государственной власти является недостаточно эффективной в силу наличия у ее носителей своих интересов, слабости общественного контроля над ней, необходимости повышения уровня профессионализма и компетентности государственных служащих, недостаточного уровня реализации организационных принципов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Представленные в диссертации теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы для изучения государственной службы как политического института реализации государственной власти; разработанные предложения по повышению эффективности деятельности государственной службы могут стать основой ее реформирования, улучшения количественных и качественных параметров, характеризующих ее деятельность по осуществлению государственной власти.
Основные положения и идеи, выводы диссертационного исследования
представляется возможным применять в процессе преподавания соответствующих курсов по основам государственного управления, политологии, подготовки и переподготовки кадров государственных служащих. Положения диссертации могут быть использованы при разработке методических материалов, учебных пособий и учебников для студентов вузов.
Апробация результатов исследования. Основные положения данной работы были вынесены автором на республиканские научно-практические конференции, общественно-политические чтения: «Проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан» (Уфа, 1999), «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной Рос-
сии» (Уфа, 2002), «Государственная служба: состояние, тенденции развития и актуальные проблемы» (Уфа, 2003); использованы на лекционных и семинарских занятиях со слушателями Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, обучающихся по специальности «государственное и муниципальное управление».
Основные положения и идеи диссертационного исследования освещены в ряде статей, общий объем которых составляет 5,5 п.л.
Структура диссертационной работы выражает логическую схему диссертационного исследования, состоит из введения, двух глав (четыре параграфа), заключения, списка использованной литературы. Объем текста - 162 страницы.
Сущность государственной службы как политического института реализации власти. Ее принципы и функции
Государство призвано регулировать многосторонние общественные отношения, организовать, направлять и осуществлять взаимодействие членов общества. Оно представляет собой основной институт политической системы, призванный решать задачу регулирования общественных отношений в сфере завоевания, реализации и удержания государственной власти. Эта задача решается на базе политических институтов и функционирования государственных органов, политических партий и движений.
Государственная власть есть центральное, организационное и регуля-тивно-контрольное начало политики, представляет собой средство ее осуществления. Она проявляется через воздействие на управляемых, а политическая власть характеризуется доминированием одних людей и групп над другими людьми и группами8.
Проявление государственной власти в сфере регулирования общественных отношений опирается на функционирование политической системы общества. Согласно Т. Парсонсу она призвана выработать цели для функционирования общества, что предполагает решение задач его интеграции и легитимации норм общественного взаимодействия .
Как указывает Р. Даль, для того, чтобы жить в обществе, его члены должны обладать возможностью вынесения совместных решений, которое принимается большинством населения, при этом меньшинству гарантируется обеспечение некоторых его жизненно важных интересов.
В демократическом обществе выбор той или иной стратегии развития общества происходит на основе проведения выборов, публичного обсуждения предвыборных программ политических лидеров, т. е. функционирования политической системы. Внешняя по отношению к ней среда согласно Ал-монду действует на ее «входы», которые реализуют следующие функции: 1) политическая социализация; 2) политическое рекрутирование; 3) артикуляция интересов; 4) агрегирование интересов; 5) политическая и информационная коммуникация. Они реализуются на основе деятельности политических партий и движений, лоббистских групп, а также различных групп интересов, которые инициируют политические решения, проводят анализ ситуации, поставляют информацию государственной службе. Последняя на основе анализа под руководством правящей элиты обеспечивает подготовку проектов государственных решений, их принятие и реализацию.
Таким образом, управление общественной системой обеспечивается осуществлением функций на «выходе» политической системы, вынесением политических решений, их реализацией, разрешением общественной ситуации в требуемом направлении. В число функций «выхода» политической системы входят нормотворчество, применение выработанных норм, контроль за соблюдением правил, интерпретация норм и деятельность по их соблюдению11. Мы считаем, что условия для осуществления функций «входов» политической системы создаются деятельностью руководящей политической элиты и государственной службы, обеспечивающей реализацию полномочий государственных органов.
Функционирование политической системы, а также государства как политического института, призванного регулировать общественные отношения, обеспечивается на основе действия политических институтов, среди ко торых важнейшим является институт государственной службы, представляющий собой подсистему государства.
Какова же сущность государственной службы, если она имеет большое значение для реализации государственной власти?
Общепринятого определения этого понятия нет. Как отмечает А. Нозд-рачев, одни авторы в понятии «государственная служба» видят форму реализации «отношений государства, общества, закона и гражданина», другие — механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти, третьи - единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих свои функции в соответствии с правовым статусом, и т. д.
Согласно позиции А. Ноздрачева сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства, она не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Он также отмечает в качестве существенного признака государственной службы профессиональную деятельность, осуществляемую на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.
А. Ноздрачев дает следующее определение государственной службы: «...государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому они принимаются «на постоянную работу», им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги».
Бюрократия и бюрократизм в государственной службе
Для изучения государственной службы как политического института требуется рассмотреть существующие подходы и позиции относительно бюрократии, которые развивались как результат анализа состояния и деятельности государственного аппарата. Поскольку государственные служащие представляют собой одну из составных частей бюрократии, участвуют в управлении государством и регулировании общественных отношений, то все подходы, разработанные относительно изучения государственной бюрократии, можно использовать для изучения государственной службы.
Важной характеристикой деятельности государственного аппарата являются понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Бюрократия (франц. bu-rean - канцелярия и греч. kratos - власть) означает форму осуществления власти в усложняющемся обществе, элемент социального регулирования в условиях расширения пределов власти, роста численности управленцев57. Она подразумевает силу чиновников канцелярий.
В отличие от приведенного подхода, есть другие подходы к раскрытию смысла данного термина. Термин «бюрократ» означает служащего государственного аппарата, чиновника, и существование бюрократии представляет собой неизбежность осуществления власти и реализации политики.
Термин «бюрократия» применяется в трех значениях: 1) социальный слой, возникший в результате социальных противоречий и предназначенный для их организационно-управленческого разрешения; 2) система управления на основе деятельности возвышающегося над обществом государственного аппарата, обладающего некоторыми привилегиями и функциями; 3) группа общества, осу ществляющая управление .
Мы считаем, что бюрократия представляет собой неизбежный атрибут осуществления управления в усложняющемся обществе, процесса профессионализации управленческого труда, поэтому представляется целесообразным применять этот термин в ценностно-нейтральном смысле. Термин «бюрократия», начиная с М. Вебера, применяется в смысле, лишенном ценностных и оценочных суждений, положивших начало изучению данного явления как реальной необходимости в осуществлении властных функций. В дальнейшем этот термин нами будет использован в веберовском смысле, т. е. он будет обозначать работников государственного аппарата, занятых общественно необходимой деятельностью.
Понятие «бюрократизация» мы будем использовать в негативном смысле, оно будет пониматься как повышение уровня бюрократизма в государственном аппарате и характеризовать наиболее существенную часть деятельности бюрократии как социального слоя, призванного осуществлять регулирование общественных отношений.
Понятие «бюрократизм» означает одну из существенных характеристик бюрократии и означает: 1) концентрацию в интересах аппарата социальных институтов, государственных органов и организаций реальных рычагов власти, организационно-распорядительных полномочий в руках его работников; 2) систему реализации власти аппаратом, в которой ее функции трансформируются в целеполагающую, социально-безответственную систему осуществления властных функций для обеспечения лидерства и самосохранения; 3) стиль осуществления власти, основанный на формализме, следовании установленным нормам независимо от существа дела, более или менее произвольном истолковании этих норм, уклонении от ответственности, стремлении при принятии решений соблюдать интересы карьеры.
Этот термин нами будет использован во всех трех перечисленных взаимосвязанных значениях; мы считаем, что рассмотрение конкретной стороны бюрократизма в отрыве от других сторон не представляется возмож ным, каждая конкретная его сторона является концентрированным проявлением других сторон.
Изучение социального слоя, который составляют государственные служащие, представляется необходимым начинать с анализа тех условий и факторов, которые воздействуют на его формирование и деятельность. В их число можно прежде всего отнести то, что структура государственных органов, где имеется государственная служба, с течением времени постепенно усложняется: сохранение многообразия общественной жизни предполагает соответствующее усложнение государства, возникновение у него новых функций и обязанностей. Чтобы эффективно управлять, подчеркивает О. Шабров, субъект управления должен обладать не меньшей степенью разнообразия, чем управляемый объект60. Как отмечает К. Гаджиев, государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств, ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т. д.61. В этих условиях, когда для регулирования общественных отношений при сохранении их многообразия требуется усложнение государственного аппарата, его структуры, повышается значение государственной службы. Усложнение структуры государственного аппарата, повышение значения кадров государственных служащих определяют появление бюрократизма в государственной службе.
Автор исходит из того концептуального положения, что причиной возникновения бюрократизма является невозможность осуществления полного самоуправления народа на основе проведения референдумов, откуда вытекает необходимость наличия профессионального аппарата для осуществления государственной власти. Согласно Р. Михельсу, Л. Санистебану, проявление бюрократизации аппаратной деятельности выражается в существовании тенденций к олигархизации, что объясняется существованием организации как средства осуществления совокупной воли. Действие организационной машины влечет в массах серьезные изменения, она передает от руководства к массам искаженную информацию, при этом происходит разделение на руководство и руководимое большинство, затрудняется контроль над руководством, происходит закрепление постов, привилегий, что способствует бюрократизации организации, преследованию организационной верхушкой своих интересов. При росте организации в ее деятельности постепенно вытесняются демократические порядки, доминируют исполнительные органы.
Государственная служба Республики Башкортостан как политический институт реализации власти
Государственная служба как политический институт, обеспечивающий реализацию государственной власти, основывается на законодательно закрепленных установлениях, которые регулируют отношения государства и государственных служащих, граждан и представителей служебной бюрократии. В Республике Башкортостан в связи с принятием Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, федеральных законов о государственной службе, Закона Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан» созданы основы государственной службы как важнейшего политического института, обеспечивающего реализацию государственной власти103. Принятие закона о государственной службе стало основой разработки подзаконных нормативных актов, необходимых для ее функционирования с целью обеспечения власти104. Нормы, закрепленные в них, а также в других нормативных актах, закрепляют государственную службу как некоторую идеальную модель взаимоотношений в сфере служебных отношений. Закон устанавливает правовые основы организации государственной службы и регулирует служебные отношения в различных государственных органах.
Государственная служба как политический институт характеризуется, с одной стороны, состоянием и уровнем реализации законодательства о государственной службе, включающего федеральное и региональное законодательство, с другой стороны - качеством взаимосвязей в государственной службе, определяющих состояние общности людей, профессионально занятых осуществлением государственной власти. Государственная служба представляет собой организационную форму объединения в социальную общность, устойчивость которой базируется на реализации совместных организационных принципов и норм, коллективных ценностей и целей, наличии общих интересов и потребностей, коллективной воли и образа жизнедеятельности.
Взаимоотношения в сфере государственной службы в целом определяются нормами законодательства о государственной службе. Социальная группа, объединяющая государственных служащих, характеризуется тем, что их объединяют и создают условия для осознания ими общности своего социального положения следующие факторы:
- во-первых, их профессиональная занятость осуществлением государственной власти, получение материального обеспечения из государственного бюджета; в то же время в целом недостаточный уровень подготовленности государственных служащих для реализации своих должностных полномочий усиливает их стремление к самосохранению на основе установления особых отношений с руководством;
- во-вторых, наличие организационных принципов, определяющих условия поступления, прохождения и увольнения с государственной службы; государственные служащие имеют права и обязанности, закрепленные в законе о государственной службе, их социальный статус определяется несением государственной службы, реализацией государственной власти;
- в-третьих, установление этических норм служебного поведения государственных служащих105, которые регулируют коллективные ценности и цели;
- в-четвертых, концентрация власти в интересах аппарата государственных органов в руках государственных служащих; система реализации власти аппаратом, когда властные функции используются для обеспечения лидерства руководителей государственных органов, формализм при принятии ответственных решений, стремление к самосохранению и соблюдение интересов карьеры, что является основой бюрократизации служебных отношений.
Качество законодательства о государственной службе определяется полнотой регулирования общественных отношений в сфере государственной службы, соотношением законодательства регионального и федерального уровня. В ст. 1 Закона Республики Башкортостан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан» установлено, что законодательство Республики Башкортостан о государственной службе основывается на Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, состоит из Закона Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан» и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы106.
