Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ 20
1.1. Концептуальные основания деятельности органов государственной власти в условиях политических изменений 22
1.2. Управление человеческими ресурсами в контексте повышения эффективности деятельности органов государственной власти 58
ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ 92
2.1. Системный анализ практики управления развитием кадрового потенциала в органах государственной власти (на примере саратовской области) 95
2.2. Технологии развития кадрового потенциала: возможности компетентного подхода 126
Заключение 152
Библиографиический список 160
Приложение 171
- Концептуальные основания деятельности органов государственной власти в условиях политических изменений
- Системный анализ практики управления развитием кадрового потенциала в органах государственной власти (на примере саратовской области)
- Технологии развития кадрового потенциала: возможности компетентного подхода
Введение к работе
Актуальность исследования. В период социально-политических изменений Российская Федерация столкнулась с рядом проблем политического, экономического, социального и культурного характера. Данные проблемы имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших - несовершенство существующей системы государственного управления1. Это обусловлено тем, что управление политическими процессами требует изменения характера и принципов деятельности органов государственной власти. Властным структурам в условиях социально-политической трансформации необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность не только адекватно реагировать на требования внешней среды, но и эффективно управлять изменениями.
Согласно оценке экспертов по критерию эффективности управления Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования - 158 место из 168 проанализированных стран2. Административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует кардинального изменения принципов функционировании органов власти. Поэтому неэффективность государственного аппарата является наиболее важным вопросом ежегодных президентских посланий. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года отмечается, что «задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставления ими качественных публичных услуг населению»3. Современные политические и социальные реалии требуют осмысле-
1 См.: Россия по качеству государственного управления занимает 131 место в мире // .
. 3 Послание Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета от 26.05.2005 г.
ния места и роли органов власти в политической системе, выделение параметров, определяющих качество государственного управления в условиях социально-политической трансформации. От эффективности деятельности органов власти во многом зависит характер преобразований в политической системе, обусловливающих степень восприятия универсальных норм и целей социально-политического развития. В то же время в деятельности властных структур, непосредственно задействованных в реализации государственных и социальных интересов, сохраняются гипертрофированные черты командно-административной системы, клиентелизм, протекционизм в решении кадровых вопросов, отсутствуют институциализированные структуры по управлению человеческими ресурсами, имеющийся кадровый потенциал не трансформируется в соответствующее качество государственного управления. Проблема повышения эффективности деятельности органов власти неразрывно связана с профессиональной организацией, качественной подготовкой кадров и решением научно-методического обеспечения функционирования органов власти. Особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с развитием кадрового потенциала, внедрением инновационных технологий управления кадровыми процессами, в том числе развития кадрового потенциала. Однако в науке и управленческой практике еще не выработаны достаточно обоснованные критерии комплексной оценки кадровых процессов, отсутствует концептуальная основа управления человеческими ресурсами в органах власти.
Управление кадровыми процессами посредством модификаций количественных характеристик кадрового состава органов государственной власти не соответствует реалиям существующего этапа развития государственного управления в России. Восприятие служащих органов государственной власти как ресурса с минимальными требованиями и затратами на его функционирование, отсутствие учета особенностей организационной культуры, социальных и других объективных факторов, актуализируют необходимость поиска новых возможностей развития кадрового потенциала органов власти в контек-
сте политических и социальных преобразований, разработки и внедрения технологий управления человеческими ресурсами. Таким образом, для перехода государственного управления и, как следствие, страны на качественно новый уровень функционирования в соответствии с требованиями процессов политической модернизации, необходимо контекстуализировать деятельность его государственно-административного аппарата к инновациям. Для этого необходимо кардинальное переосмысление парадигмальных оснований административной организации, и, прежде всего, связанных с важнейшим ресурсом органов власти - человеческим.
Следовательно, актуальность диссертационного исследования обусловлена следующими факторами:
во-первых, потребностью углубленного исследования деятельности органов государственной власти в политической системе общества, определения объективных параметров качества государственного управления в единстве с политическими и социальными направлениями изменений, лежащими в основе политической модернизации российского социума;
во-вторых, поиском эффективных путей, способов, механизмов оптимизации государственного управления в соответствии с направлениями административной реформы в России;
в-третьих, потребностью органов государственной власти в проработке взаимосвязанных проблем кадрового обеспечения в новых политических условиях, в формировании практикоориентированных технологий управления человеческими ресурсами, направленных на повышение эффективности деятельности и развитие кадрового потенциала органов государственной власти.
Актуальность выделенной проблематики обостряется и тем, что проблема повышения эффективности деятельности органов государственной власти посредством развития кадрового потенциала является недостаточно развитой тематикой научных исследований, что предопределило основные направления диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время проблемы развития кадрового потенциала рассматриваются в различных отраслях научного знания. Однако данные исследования носят разрозненный характер, отсутствует комплексный анализ и целостная концепция развития управления человеческими ресурсами в органах государственной власти. Анализ научных публикаций свидетельствует о том, что идет осмысление политических изменений, поиск научных подходов к организации государственного управления в современных социально-политических условиях.
Исследование специфики управления человеческими ресурсами органов государственной власти осуществляется в различных отраслях научного знания: политологии, социальном и государственном управлениях, кадроло-гии, психологии, антропологии. Для нахождения оптимальных путей достижения поставленной научной цели и решения исследовательских задач необходимо обратиться к научным разработкам, в той или иной степени затрагивающие проблематику развития кадрового потенциала органов власти. Анализ научных теорий и концептуальных подходов позволяет систематизировать их по нескольким группам, соответствующим направлениям и определяющим теоретико-методологические основы диссертационного исследования.
Первую группу составили научные работы общетеоретического плана, включающие методологические разработки и подходы к исследованию политических процессов, механизмы взаимодействия государства и общества в политической системе. Необходимо отметить исследования, направленные на определение сущностных характеристик политики как особого феномена, специфической роли политики в современном мире в соотнесении с другими сферами общественной жизни (П. Бурдье, Дж. Мангейма, Д. Норта, Б. Рот-стайна, Р. Чилкота, а также работы отечественных исследователей - Ф. Бурлацкого, А. Галкина, А. Демидова, Р. Матвеева, Л. Семеренко и другие) .
4 См.: Бурдье П. Социология политики. М., 1993; Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Социология. Политика. Международные отношения. М, 1974; Венгеров А. Синергетика и полити-
Проблемы политической трансформации и особенности функционирования политической системы общества в условиях изменений, рассматриваются в работах западных политологов - Г. Алмонда, X. Аренд, Р. Арона, К. фон Бойме, М. Вебера, Т. Дэвиса, Д. Истона, Н. Лумана, Т. Парсонса, А. Тойнби, М. Хайдеггера3 и отечественными специалистами - М.Г. Анохиным, Т.А. Алексеевой, Ф.М. Бурлацким, К.С. Гаджиевым, Н.М. Кайзеровым, В.М. Лазаревым, А.С. Панариным, В.Г. Пушкаревой, А.И. Соловьевым, А.Л. Стри-зое6.
Одной из ведущих теоретических доминант, способствующих исследованию политических отношений, пониманию механизма деятельности государства, органов власти и политической системы в целом, является понятие власти, которое раскрывается в работах А.Г. Аникевича, П. Бурдье, В. Вакка-ро, М. Вебера, К.С. Гаджиева, М. Дюверже, А. Зуба, В.В. Крамника, В.Г. Ле-дянева, Е.В. Осиповой, А.С. Панарина, Э.П. Теплова, В.Ф. Халипова, Ф. Шальмайера, .
ка // Общественные науки и современность. 1993. №1; Демидов А.И. Учение о политике: философские основания. М., 2001; Качанов Ю. Политическая топология: структурирование политической действительности. М., 1995; Мангейм Дж., Рич Р. Политология: Методы исследования. М., 1997; Матвеев Р.Ф. Аналитическая политология. М., 1997; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: Новые направления. М., 1999; Семеренко Л.М. Современная западная политическая наука: формирование, эволюция, институционализация. Ростов-на-Дону, 1998; Чилкот Р.Х. Теории сравнительной политологии. М., 2001 и др.
5 См.: Almond Gabriel A. Political Development: Essays in Heuristic Theory. Boston, 1970; Ea-
ston D. Political System. N.Y. 1971; Kaar, H.Geschichte und Struktur des deutsher Partem sys.
Ham. 1973; Sartori G. Parties and Party Systems: A Framework to analisis. Cambridge (mass),
1976. Vol.1; Lubmann, N. Social System..., Frankfurt/M., 1984; Beyme, K. Von. Das politische
System der Bundesrepublik Deutshhland, Munchen, 1987.
6 См.: Алексеева Т.И. Современные политические теории. М., 2000; Анохин М.Г. Полити
ческая система: переходные процессы. М., 1996; Гаджиев К.С. Политическая наука.
М.,1994; Лазарев В.М. Политическая лояльность и легитимность власти // Экономические
стратегии. М., 2003. №6; Лазарев В.М. Проблема социальной ответственности субъектов
государственного управления // Социология власти. М., 2001. №1; Панарин А.С. Филосо
фия политики. М., 1994; Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. М., 2002; Соловьев
А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М., 2003.
Аникевич А.Г. Политическая власть: вопросы методологии исследования. Красноярск, 1986; Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972; Власть. Очерки современной политической философии Запада / Под ред. В.В. Мшвениерадзе. М., 1989; Ле-дянев В.Г. Власть: концептуальный анализ. М, 2001; Меньшиков В.В. Власть и само-
Для формирования тезауруса диссертационного исследования, более четкого определения ключевых понятий, таких как «политическая система», «государственное управление», «государственная власть», «органы государственной власти», «эффективность деятельности», «кадровый потенциал» существенное значение имело использование энциклопедических словарей и справочников8.
Вторую группу представляют исследования государственного управления и проблем его эффективности как междисциплинарной отрасли науки. Раскрытие основного содержания государственного управления, деятельности органов государственной власти осуществляли следующие теоретики -С.С. Алексеев, К.С. Вельский, Л.А. Василенко, Н.И. Глазунова, B.C. Егоров, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, B.C. Нечипоренко, B.C. Ыерсесянц, Б.А. Стра-шун, В.Е. Чиркин, О.Ф. Шабров, О.Н. Фомин . В рамках выделенной группы необходимо также отметить работы по вопросам организационной деятельности органов государственной власти, рассматривающиеся в трудах С.А. Авакьяна, Г.Н. Андреевой, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, СВ. Боботова, Н.А. Богдановой, П.Т. Василенкова, А.В. Городецкого, Д.Л. Златопольского, М.Г.
управление (теоретико-методологический анализ). Ростов н/Д, 1991; Осипова Е.В. Современные концепции власти // Технология власти (философско-политический анализ). М., 1995; Панарин А.С. Онтология власти // Философия власти. М, 1993; Теплов Э.П. Политическая власть. СПб., 1993; Халипов В.Ф. Введение в науку о власти. М, 1996 и др.
8 См.: Антология мировой политической мысли: В 5 т. М., 1998; Даниленко В.И. Совре
менный политологический словарь. М., 2000; Доган М., Пеласси Д. Сравнительная поли
тическая социология. М., 1994; Денкэн Ж..М. Политическая наука. М, 1993; Краткий по
литический словарь. М., 1987; Политология: Краткий энциклопедический словарь. Ростов-
на-Дону, 1997; Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993; Политология / Под
ред. А. Радугина. М., 1997; Политология / Под ред. Г.В. Полушиной. М., 1996; Пугачев
В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. ML, 1997; Политология / Под ред. В.М. Дол
гова. Саратов, 2002; Санистебан Л.С. Основы политической науки. М., 1992; Хрестоматия
по политической науке. Саратов, 2000-2001. Вып.1,2,3 и др.
9 См. подробнее: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти со
временной России. М.: Дашков и К, 2003; Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий полити
ческой и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Го
сударство и право. 1994. №7. С.34; Елисеев Б.П., Система органов государственной власти
в Российской Федерации: Автореф. дисс. ...докт. юрид. наук. М., 1998; Мельников В.П.
Государственные органы и государственная служба в России. Н. Новгород, 1995; Пикуль-
кин А.В. Система государственного управления. М., 2000; Шабров О.Ф. Политическая
система: структура, типология, устойчивость. М., 1993.
Кириченко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Ю.И. Скуратова, Г.Н. Чеботарева10.
Особо необходимо выделить работы Г.В. Атаманчука, М.Н. Афанасьева, Т. Бухарда, И.Л. Бачило, А.А. Гапоненко, Л. Гулика, Питер Ф. Друкера, В.К. Егорова, Ю.А. Корсакова, B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова, Л. Урвика, направленные на изучение результативности деятельности органов государственной власти".
Третью группу представляют разработки в области управления персоналом в системе органов государственной власти. Теоретические и эмпирические особенности функционирования кадрового состава органов государственного управления представлено трудами В.М. Анисимова, В.Э. Бойкова, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Масленниковой, СЮ. Наумова, Е.В. Охотского, Б.Т. Пономаренко, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, А.А. Хохлова, Л.И. Якобсона, ' и ряда других исследователей1 . Внимание исследователей сосредоточено на
Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. М., 1995; Атаман-чук Г.В Критерии социальной эффективности управления / Сб.: «Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России». Ростов н/Д, 1998; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000; Батчиков С.А., Глазьев СЮ. Эффективность государственного управления. М., 1998; Эффективность государственного управления: Пер. с англ. М: Консалтбанкир, 1998; Галкин А.Н. Становление политической науки: от философии политики к политическому моделированию. М., 1991; Друкер П. Управление, нацеленное на результаты. М., 1992; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. Ч. I-IL- М.: Изд-во РАГС, 2000; Нечипоренко B.C. Государственное управление - как основная функция государственной службы // Власть и управление. Вып.1 Ростов-н/Д.: ФЕНИКС, 1997; Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 2000; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. М.: Изд-во РАГС, 2000.
12Бахрах Д.Н. Государственная и муниципальная служба. Екатеринбург, 1993; Бурдон Ж. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1996; Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998; Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под общей редакцией СВ. Пирогова. М., 1996; Государственная служба: культура поведения и деловой этикет / Под. общ. ред. Е.В. Охотского. М., 1998; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2000; Пономаренко Б.Т. Реформирование профессиональной школы. М., 1994; Романов В.Л. Прохождение государственной службы. М., 1997; Социальное управление. / Ред. коллегия B.C. Карпичев, Ю.В. Колесников, В.Л. Романов. М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация кадровой политики: проблемы развития теории и практики. М., 1998;
изучении социально-политической роли и функции аппаратов органов государственного управления, что является конкретизацией первого направления в обозначенном научном поле: кадры органов государственной власти рассматриваются с позиций профессиональной деятельности, рассматриваемые в рамках кадровой политики (В.Д. Граждан, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинов,)13, этики и культуры (В.Э. Бойков, В.Л. Романов, СМ. Соколов)14 и различных аспектов управленческой деятельности (Л.А.Василенко, B.C. Карпи-чев, Б.В. Лытов, В.П. Мельников, В.Г. Смольков)15.
Четвертую группу представляют труды, связывающие все уровни знания о человеке в рамках определенной социальной организации и рассматривающие его в контексте управления персоналом и кадровой политики (Г.
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996 и др.
13 Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж,
1997; Граждан В.Д. Деятельностная теория управления. М. 1997; Граждан В.Д. Деятель
ность и управление (социологический аспект). М., 1998; Пономаренко Б.Т. Деловое обра
зование кадров управления: тенденции и противоречия развития // Российское государст
во и государственная служба на современном этапе: Материалы научно практической
конференции. М., 1998; Турчинов А.И. Актуальные проблемы развития теории кадровой
политики в условиях реформ // Научные доклады. Вып. 1. Материалы научно-
практической конференции «Российское государство и государственная служба на совре
менном этапе». М., 1999; Турчинов А.И. Проблема развития теории кадровой политики в
условиях реформ // Российское государство и государственная служба на современном
этапе: Материалы научно- практической конференции. М., 1998; Турчинов А.И. Профес
сионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М. 1998; Тур
чинов А.И. Синергия конструктивного и деструктивного профессионализма // Синергети
ка: человек, общество. М., 2000.
14 Бойков В. Профессиональная культура государственной службы // Социс. 1999. №2;
Романов В.Л. К становлению новой парадигмы обществоведения // Синергетика: человек,
общество. М., 2000; Романов В.Л. Коррупция как системная социальная патология // Рос
сийское государство и государственная служба на современном этапе: Материалы научно
практической конференции. М., 1998; Романов В.Л. Креативные аспекты социального
управления // Синергетика и социальное управление. М., 1998.
15 Атаманчук Г.В. Межкафедральная синергийность в преподавании проблематики госу
дарственного управления в РАГС // Синергетика: человек, общество М., 2000; Василенко
Л.А. Интернет: самоорганизация и управление // Синергетика и социальное управление.
М., 1998; Карпичев А.Г. Личная тектология в канун XXI века // Истоки российского ме
неджмента. М., 1997; Лытов Б.В., Романов В.Л. Синергия личностных качеств лидера //
Синергетика: человек, общество. М., 2000; Мельников В.П. Государственные органы и
государственная служба в России. Н. Новгород, 1995; Мельников В.П., Нечипоренко B.C.
Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.,
2000; Нечипоренко B.C. Организация и функционирование государственной службы. Р/Д,
1998; Смольков В.Г. Принципы управления и их классификация // Истоки российского
менеджмента. М., 1997.
11 Десслера, А. Егошина, П. Журавлева, С. Карташова, Н. Маусова, Е. Моргунова, С. Мордовина, А. Саакяна, С. Шекшни, В. Шкатулы)16. Данные исследования базировались преимущественного на исследование персонала в коммерческих организациях, в которых выделялся общий фукционал их деятельности. В рамках этого направления выделяется теория управления человеческими ресурсами социальной организации как фактор организационного развития, социальные модели управления человеческими ресурсами, которые находят отражение в исследованиях зарубежных ученых, таких, как Л. Армстронг, Б. Беккер, В. Вестер, Д. Купер Дж. Г. Круден, Л. Лоберт, Л. Матис, А. Робертсон, Р. Ульямс, Л. Харрис, А. Шерман, Р. Шулер, а также отечественных - Дж. М. Иванцевич, А.А Лобанов, Ю. Одегов 17.
Анализ имеющихся исследований по выделенной проблематике свидетельствует, что при всем разнообразии трудов по политическому и государственному управлению, проблема развития кадрового потенциала органов государственной власти в условиях социально-политической модернизации не нашла достаточного отражения. При кажущейся разработанности проблемы еще недостаточно глубоко раскрыта роль управления человеческими ресурсами в развитии кадрового потенциала органов государственной власти. Поэтому особым научным полем, возникающим на пересечении названных направлений, становится проблема разработки концептуальных основ управления человеческими ресурсами и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти. Актуальность выделенной проблемы предопределили цели и задачи диссертационного исследования.
16 См.: Кибанов А.Я. Управление персоналом организации. М.: ИНФРА-М, 2005; Одегов Ю.Г., Карташова Л.В. Управление персоналом, оценка эффективности. М.: Экзамен, 2002; Шекшня СВ. Управление персоналом современной организации. М.: Интел-Синтез, 2000.
См.: Армстронг М. Стратегическое управление человеческими ресурсами. М.: ИНФРА-М, 2002; Журавлев П.В. Управление человеческими ресурсами: опыт индустриально развитых стран. М.: Изд-во «Экзамен», 2002; Иванцевич Дж. М., Лобанов А.А. Человеческие ресурсы управления. М.: Дело,1993; Комисарова Т.А. Управление человеческими ресурсами. М.: Дело, 2002; Управление человеческими ресурсами / Под ред. М. Пула, М. Уор-нера. СПб.: Питер, 2002 и др.
Цель диссертационного исследования заключается в определении концептуальных основ и разработке практикоориентированной модели управления человеческими ресурсами, направленной на развитие кадрового потенциала органов государственной власти в контексте повышения эффективности их деятельности.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих исследовательских задач:
на основе анализа теоретико-методологических подходов к исследованию деятельности органов государственной власти определение ключевых параметров качества государственного управления и критериев эффективности деятельности органов государственной власти в условиях трансформации политической системы и проводимой административной реформы;
выделение роли и места человеческих ресурсов в контексте эффективности деятельности органов государственной власти, определение структурных элементов системы управления человеческими ресурсами в органах государственной власти на основе анализа различных концептуальных моделей;
определение факторов детерминирующих качество и направления развития кадрового потенциала в системе государственного управления; разработка инструментария и исследование практики управления кадровыми процессами в органах государственной власти, определение основных тенденций, проблемных зон и направлений совершенствования;
разработка практических рекомендаций, направленных на развитие кадрового потенциала и повышение эффективности деятельности органов государственной власти в условиях политических изменений.
Объектом исследования является развитие кадрового потенциала в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В процессе усложнения структуры и содержания методов работы властных структур, развитие кадрового потенциала в органах власти приобретает особую актуальность, в этой связи ключевым становится внедрение
инновационных технологий управления человеческими ресурсами в органах власти, направленных на повышение эффективности управления кадровыми процессами и обеспечивающих качество профессиональной деятельности служащих в условиях политических изменений.
Специфика объекта исследования состоит в том, что кадровый потенциал органов государственной власти, с одной стороны, находится под влиянием правового поля в форме требований и специфики профессии, а с другой стороны, определяется положением представителя определенной социокультурной общности, деятельность которого ориентирована на конкретизацию и объективизацию законодательных норм в практику.
Предмет исследования - технологии управления человеческими ресурсами в контексте развития кадрового потенциала органов государственной власти.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные идеи политологии, социологии, теории государственного управления, структурно-функционального анализа, теории сложных систем; теории организаций и организационного развития, инновационного управления и концепции управления человеческими ресурсами. Характер рассматриваемой проблемы обусловливает необходимость методологического синтеза. Развитие кадрового потенциала в деятельности органов государственной власти тесно связано с политологическими, социологическими, философскими, психологическими и иными подходами, но вместе с этим имеет и свою специфику. В работе использованы труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления политическими процессами (X. Арендт, Е.В. Богатин, К.С. Гаджиев, Г.Г. Дилигенский, В.В. Ильин, Т. Пи-терсон, А.И. Соловьев, Ю. Хабермас). При рассмотрении особенности политической трансформации в современной России, роли государственного управления в политической системе автор обращался к научным работам Г.А. Аванесовой, Г.В. Атаманчука, М.Н. Афанасьева, Г.К. Ашина, В.А. Ач-касова, Г.И. Вайнштейна, М.Н. Вшивцевой, А.А. Галкина, А.А. Гапоненко,
В.Я. Гельмана, Питер Ф. Друкера, А.Ю. Мельвиля, Д.А. Миронова, Е.В. Охотского, В.П. Пугачева, ЯЛ. Пляйса, В.Л. Романова, В.В. Согрина, О.Г. Харитоновой. Интеграционная трактовка системы управления человеческими ресурсами организации разрабатывалась исходя из переосмысления теоретических подходов Л. Армстронга, А. Бандурина, Б. Беккера, В. Вестера, Э. Ворониной, С. Ильенковой, А. Квитко, Дж. Г. Крудена, В. Кузнецова, Д. Купера, Л. Лоберта, Л. Матиса, В. Мхитаряна, В. Моргуновой, А. Робертсона, Р. Ульямса, Л. Харриса, Е. Шустермана.
В процессе исследования применялись системный, структурно-функциональный и сравнительный методы, методы включенного наблюдения и формализованного интервью.
Эмпирической базой исследования послужили данные статистики и социологических исследований. При выполнении данного исследования были проанализированы результаты социологических опросов, наблюдений, официальной статистики на федеральном и региональном уровне, представляющие собой блок вторичного анализа:
«Реформа государственной службы: предпосылки и проблемы». Экспертный опрос социологического центра и кафедры «Политологии и политического управления» РАГС (руководитель - д-р филос. наук В.Э. Бойков). Опрошено 200 экспертов (работниками органов исполнительной власти субъектов РФ) и 1500 населения в 20 субъектах РФ (октябрь 2003 г.).
«Становление и перспективы развития социального партнерства». Экспертный опрос кафедры «Государственная служба и кадровая политика» РАГС (руководитель - д-р социол. наук К.О. Магомедов). Опрошено 82 эксперта (апрель 2001 г., Москва). Индекс СПР-01.
«Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Социологический опрос населения, государственных служащих и экспертов проведен кафедрой «Государственная служба и кадровая политика» РАГС (руководитель - д-р социол.
наук, проф. А.И. Турчинов). Опрошено: населения- 1434 чел., государственных служащих - 1183 чел., экспертов - 90 чел. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и роду деятельности (март 2001 г., Москва). Индекс ГКПИВ-01.
Необходимо отметить, использование результатов социологических исследований изучения факторов, определяющих вектор функционирования органов государственной власти и развитие их кадрового потенциала, а также эффективности органов власти и направления их реформирования. Данный комплекс исследований проводился в период с 2000 по 2005 гг. социологическим центром Российской академией государственной службы при Прези-денте РФ . Существенный интерес в рамках диссертационного исследования представляли результаты социологических опросов, связанные с анализом процессов реализации административной реформы, что позволило более четко определить роль и значимость органов государственных органов и их кадровой составляющей в модернизационных процессах19.
С целью исследования региональной практики развития кадрового потенциала системы управления человеческими ресурсами в органах власти автором был проведен экспертный опрос «Развитие кадрового потенциала органов государственной власти». В ходе исследования было опрошено 20 сотрудников Управления кадровой политики и государственной службы и Правительства Саратовской области, выступивших в качестве экспертов (апрель - май 2006 г.). Результаты данного опроса составили блок первичного анали-
18 Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках насе
ления. М., 2004; Социологические исследования в системе государственной службы. 1992-
2002 // Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и
кадровой политики РАГС при Президенте РФ. М.: Орел, 2002;
19 См. подробнее: Вульфович P.M. Проблемы административной реформы в Российской
Федерации // Система государственной власти и управления в России: история, традиции
и современность: ежегод. междунар. науч. форум, Санкт-Петербург, июнь, 2003 / СЗАГС,
под ред. В.А. Шамахова. СПб.: СЗАГС: Образование-культура, 2003; Государственная
служба в современной России: Сб. ст. РАН ИНИОН. РАГС при Президенте РФ / Отв. ред.
Алферова Е.В., Черпанов В.В.. М.: ИНИОН, 2003; Реформа государственной службы Рос
сии: История попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. М.: Весь мир, 2003; Фомин О.Н.
Десятилетие реформ в зеркале общественного мнения: Саратовская область в 1992-2002:
Монография / О.Н. Фомин, Р.Е. Пашян, В.А. Русанов; Под ред. СЮ. Наумова. Саратов:
ПАГС, 2004.
16 за, необходимого для определения и исследования проблемного поля диссертационного исследования.
Научная новизна исследования определяется недостаточной разработанностью проблемы развития кадрового потенциала органов государственной власти в Российской Федерации как фактора эффективности государственного управления. Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоит в следующем:
по-новому эксплицированы и систематизированы основные понятия: «политическая система», «власть», «государственное управление», «эффективность государственного управления», «кадровый потенциал», «управление человеческими ресурсами»;
на основе анализа теоретико-методологических подходов к эффективности деятельности органов государственной власти выделены ключевые параметры качества государственного управления в условиях трансформации политической системы и проводимой административной реформы;
с авторских позиций определена роль человеческих ресурсов эффективности деятельности органов государственной власти, факторы детерминирующих качество и направления развития кадрового потенциала в системе государственного управления;
предложена авторская интерпретация системы управления человеческими ресурсами в деятельности органов государственной власти, которая позволяет привести в соответствие стратегию организационного развития и управление кадровыми процессами в органах государственной власти;
разработаны авторские рекомендации по совершенствованию технологий управления человеческими ресурсами органов государственной власти в условиях политических изменений.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяются непротиворечивостью теоретико-методологических положений, составляющих его основу, комплексным использованием системы теоретических и эмпирических методов. Основные выводы исследования лежат в
контексте базовых принципов политологии, государственного управления, теории кадровой политики, результаты авторского эмпирического исследования соотнесены с известными экспериментальными данными отечественных и зарубежных ученых.
Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты данного исследования имеют как теоретическое, так и практическое значение. Исследование позволяет подойти к рассмотрению проблемы кадрового обеспечения органов власти с учетом междисциплинарной проблематики «развития кадрового потенциала», ставящей своей целью более глубокое и всестороннее рассмотрение существующих методов работы с персоналом и внедрением инновационных технологий, способствующих повышению эффективности деятельности органов власти. Работа систематизирует и развивает основные аспекты управления человеческими ресурсами органов государственной власти в процессе политических изменений, дает возможность на основе теоретических выводов и практических предложений совершенствовать практику управления человеческими ресурсами.
Представленная диссертационная работа направлена на осмысление эффективности деятельности органов государственной власти, особенностей развития кадрового потенциала органов власти по направлению политических изменений, а также разработку концептуальных основ и практикоориен-тированных, кадроворазвивающих технологий системы управления человеческими ресурсами органов государственной власти. Проведенное исследование систематизирует и развивает основные аспекты управления кадровым потенциалом органов государственной власти, дает возможность на основе теоретических выводов и практических предложений совершенствовать практику управления ими в государственных структурах посредством внедрения инновационных технологий.
Материалы диссертации могут быть практически использованы в деятельности кадровых служб органов государственной власти при реализации административной реформы. Выдвигаемые в исследовании предложения мо-
гут представить теоретическую и практическую базу для дальнейшего углубленного изучения закономерностей, особенностей формирования эффективно функционирующего кадрового состава органов государственной власти. Отдельные положения исследования могут представлять интерес для системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников сферы государственного управления, преподавателей, аспирантов, студентов и практиков, изучающих проблемы политического и государственного управления. Выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке учебных курсов и спецкурсов по дисциплинам: «Политология», «Социология управления», «Теория государственного управления», «Управление государственной службой», «Кадровая политика».
Апробация исследования. Основные положения диссертационного исследования были представлены на региональных, Всероссийских и Международных научно-практических конференциях и семинарах: Всероссийской научно-практической конференции «Глобализационные процессы современного общества: политика, экономика, управление», 20-22 ноября 2002 г., г. Саратов; Всероссийской научной конференции «Практическое решение государственных проблем глазами будущего чиновника: экономический, правовой и политологический аспекты», 16-18 апреля 2003 г., г. Екатеринбург; Всероссийской научно-практической конференции «Экономическая психология: современные проблемы и перспективы развития», 28-31 октября 2003 г., г. Санкт-Петербург; Международной конференции «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление (региональный аспект)» 7-8 апреля 2004 г, г. Оренбург; Международной научной конференции «студент и научно-технический прогресс», 13-15 апреля 2004 г., г. Новосибирск; Всероссийской научной конференции «Управление реформами в России»18-22 февраля 2004 г., г. Москва; IV Открытой научной конференции молодых ученых «Молодежь и экономика. Новые взгляды и решения» 18-22 января 2004 г., г. Волгоград; Международной конференции «Психология власти», 11-12 января 2005 г., г. Санкт-Петербург. Практиче-
скими результатами данных мероприятий стал выпуск 14 статей, 5 из которых посвящены выделенной в диссертационном исследовании проблематике.
Основные разработки диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина. Ряд положений диссертации апробированы и внедрены в практику работы с персоналом Управлением кадровой политики и государственной службы Правительства Саратовской области.
Структура работы определена логикой достижения поставленной цели и решения задач диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.
Концептуальные основания деятельности органов государственной власти в условиях политических изменений
Как показывает мировой опыт, развитие политического пространства неразрывно связано с усложнением способов организации политического дискурса. В настоящее время происходит общественно-исторический процесс глобальных изменений в обществе, политике и экономике. Россия вовлечена в радикальную социально-экономическую и политическую трансформацию мирового сообщества, проявляющуюся в открытости к принятию новых ценностей в культуре, форм и методов в политике, технологических и организационных инноваций в других сферах жизнедеятельности общества.
Наиболее очевидным результатом трансформационного процесса служит преобразование базовых институтов общества23, анализ которых показывает дезинтеграцию социально-экономических и политических отношений. Наиболее подверженной трансформационным процессам оказалась государственная власть. Согласно мнению Т.И. Заславской, напряженная борьба политических партий и группировок, неразработанность их конструктивных программ, утрата доверия народа к большинству политических институтов, невиданное распространение беззакония и коррупции обуславливают быструю сменяемость политиков, нестабильность политической системы в целом26. В то время как «тип современного общества определяется качеством в первую очередь, четырех базовых институтов, а именно: власти, собственности, гражданского общества и прав человека» . Эти элементы взаимосвязаны и интегрируют в сферу политики, что обуславливает их изучение политологическими концепциями, направленными на поиск механизмов преодоления кризисов, стабилизации и модернизации общества. Однако в целом сложность и противоречивость происходящих в России политических процессов не позволяет ограничиться какой-то одной парадигмой при их исследова по нии . Поэтому целесообразно выделение фундаментальных, концептуально-сформулированных, способных объективно выражать направление эффективности деятельности органов государственной власти.
Отметим, что политологический анализ органов государственной власти требует концептуального определения следующих межпредметных дефиниций: «политическая система», «политическая власть», «государственная власть», «государственное управление» и «органы государственной власти», без подобного осмысления исследование проблем повышения эффективности властных структур лишается своей фундаментальной основы. Кроме того, рассмотрение выделенных межпредметных дефиниций в указанной последовательности позволяет отразить многоаспектность выделенной проблематики, суть ее как междисциплинарной. Таким образом, анализ логической структуры исследования можно представить в виде следующей схемы:
Согласно предложенной схеме понятие «политическая система» является центральной категорией, оттолкнувшись от которой возможно раскрыть специфику содержания последующих категорий. В самом общем виде эта ориентация выражается, во-первых, стремлением построить целостную картину объекта изучения , а во-вторых, особой ролю политической системы в процессе модернизации общества. Данная роль обусловлена пониманием политической системы как движущего фактора эволюции экономической, социальной, культурной систем общества. Трансформации в политической системе влекут за собой изменения всех сфер и направлений жизнедеятельности общества, что позволяет ее воспринимать своеобразным базисом, источником инновирования общественной жизнедеятельности. Таким образом, первоначальным объектом изучения должна стать характеристика термина «политическая система», сущность и значение которого в зарубежной и отечественной политической науке различно. Это связано с тем, что данный термин, во-первых, охватывает разнопорядковые явления, во-вторых, ориентируется на системную парадигму изучения общественных процессов30.
Предпосылки применения понятия «политическая система», на наш взгляд, содержались в теориях К. Маркса, Ф. Энгельса, В. Ленина и М. Вебе пpa . Однако, в политическую науку понятие «система» для создания свободных гипотетических построений было введено в 50-60-х годах XX века. Первоначально данную методологию в политических исследованиях применил Т. Парсонс , объектом рассмотрения которого являлось общество как система, элементами которой выступали экономическая, политическая, правовая и морально-идеологическая системы подсистемы по отношению к обществу . Особенность применения выделенной методологии, базировалась на открытости «функционально дифференцированных подсистем»34, их свойствах и интегрированностью во внешнюю среду, что явилось предпосылкой дальнейшего развития системной теории.
К настоящему времени в западной политологии сложился большой спектр теоретико-методологических школ, подходов и концепций «политических систем», каждая из которых отражает концептуальные направления политической мысли35. Однако, при наличии доминирующих теоретических взглядов на сущность политической системы имеется плюрализм подходов в понимании термина «политическая система». Выделим ряд функциональных определений, содержащих всестороннее исследование данного понятия и, как следствие этого, структурирования политической системы .
Системный анализ практики управления развитием кадрового потенциала в органах государственной власти (на примере саратовской области)
Эффективность управленческой деятельности в государстве является одним из условий обеспечения его устойчивого социально-экономического и политического развития . Это доказано спектром эмпирических исследований, которые описывают непосредственную взаимосвязь качества государственного управления и объема иностранных инвестиций в страну190, прозрачность и подотчетность государственных органов с показателями экономического роста191, а также качества государственных услуг и уровнем бедности .
«Проблема кадров государственной службы является ключевой для системы государственного управления в целом и не может быть полностью компенсирована никакими структурными модификациями системы...»193. Кадры органов государственной власти, являясь субъективным измерением их деятельности, в тоже время могут выступать и фактором, способным изменять характер управленческой деятельности, способствовать повышению эффективности государственного управления. Именно потенциальные профессиональные возможности личности позволяют рассматривать ее как стабилизирующую политическую силу, способную сделать процесс управления более предсказуемым и эффективным. Однако, подобный тезис невозможен без рассмотрения общетеоретических, структурных и функциональных моделей кад рового потенциала, выявления на их основе специфики формирования многообразия понятий «кадровый потенциал» и тенденций его развития.
Развитие потенциала кадров - весьма сложный, многогранный процесс, в котором взаимодействуют объективные и субъективные факторы. Он может быть результативным при соблюдении определенных требований, условий и включает в себя последовательное осуществление ряда научно-исследовательских, организационно-управленческих, политических и законодательных действий. В данном процессе особенно важно соблюсти соотношение принципа эффективности деятельности структуры за счет рационального управления человеком, так как потенциальные возможности индивида являются наиболее стабильным социальным элементом общества и государства. Именно потенциал человека сохраняет эти качества при смене общественно-политического строя, структурных изменениях и государственного устройства, происходящих в период глобальной политической трансформации.
Рассматривая выделенные модернизационные изменения, их связь с разработкой и внедрением элементов системы управления человеческими ресурсами органов государственной власти, необходимо, на наш взгляд, выделить основные этапы этого процесса. Первый этап неразрывно связан с осознанием необходимости перемен, причем источником инноваций могут выступать следующие факторы: цели, ресурсы и ориентиры социально-политического развития органов государственной власти. С целью повышения степени адаптивности государственного управления в России к политическим изменениям, необходимо проводить комплексный аудит с учетом характера и специфики деятельности его институционального выражения. Наиболее важным представляется создание системы планирования изменений, обеспеченных необходимыми человеческими ресурсами, по причине того, что они выступают одновременно объектами и субъектами инновирования. Стратегия и технологии управления человеческими ресурсами должны представлять собой органичную часть стратегического развития органов власти. Второй этап связан с формированием концептуальных основ кадровой политики в органах государственной власти. При этом особое значение следует уделять управлению компетенцией, которая является составляющей как общеорганизационной стратегии полномочий органов государственной власти, так индивидуального должностного функционала. Наличие четкой системы действий будет способствовать снижению неопределенности и уровня сопротивляемости инновациям и включением сотрудников органов государственной власти в процессы организационных изменений.
На третьем этапе происходит процесс институциализации изменений в деятельность органов государственной власти: осуществляются действия по созданию инноваций в системе управления, обеспечивающих эффективную деятельность, а также отслеживаются степень и характер их влияния на орган государственной власти. В управлении человеческими ресурсами изменения могут касаться любого аспекта или фактора деятельности, представлять частный или всеобъемлющий характер.
В настоящее время деятельность органов государственной власти происходит в условиях высокой социально-политической неопределенности, бифуркационности, что ставит перед ними большое количество новых и сверхсложных задач. Идентификация проблемной ситуации требует от властных структур непрерывного аудита, в противном случае выстраиваемые организационные стратегии могут оказаться неэффективными в силу их неадекватности внешней (по отношению к органам власти) социально-политической ситуации. Основой инновирования кадровых процессов в органах государственной власти являются политические изменения, которые отражают динамику, движение от ранней до поздней стадиях, перемены в качественном и количественном составе и других параметрах кадрового корпуса. Изменения являются результатом слияния множественных частичных процессов с различными векторами, которые могут перекрещиваться, сближаться или расходиться. Это обусловлено происходящими в настоящее время бифуркационными явлениями в кадровых процессах органов государственной власти, которые сильно деформированы вследствие слабого учета объективных условий их протекания в неравновесной политической системе, недооценки объективных и субъективных факторов развития. Именно поэтому кадровые процессы находятся в динамичном развитии, обусловливающихся их нестабильностью, стихийностью, неуравновешенностью, с доминированием устаревших форм и методов развития кадрового потенциала.
Технологии развития кадрового потенциала: возможности компетентного подхода
Процесс политической модернизации и развития системы государственного управления в России, определил важнейшую для государства цель — переход от бюрократического кадрового управления к управлению человеческими ресурсами. Создание действенной организационной структуры системы управления кадрами является объективной необходимостью, которая требует решения целого комплекса задач политического (модернизация политической системы), экономического (создание ресурсоемкого кадрового состава), правового (совершенствование нормативно-правовой базы), социального (обеспечение потребностей населения) характера. Решение обозначенных проблем невозможно без наличия профессионального, постоянно развивающегося и ориентированного на современность кадрового состава органов государственной власти.
Проблема развития кадрового потенциала органов государственной власти неразрывно связана с внедрением компетентного подхода. Локальные меры различного содержания не способны радикально улучшить кадровую ситуацию, в то время как развитие потенциала на основе управления компетенций способствует инициированию качественных изменений в нескольких подсистемах управления органов государственной власти. Предлагаемый подход является инновационным для органов государственной власти и основывается на технологиях управления компетенциями как совокупности полномочий, прав и обязанностей должностных лиц. Внедрение технологий управления компетенцией должно включать в себя организационные инструменты, процедуры и порядок, позволяющие вывести кадровый потенциал органов государственной власти на качественно новый уровень.
Описание вариативности модернизации органов власти посредством компетенций является центральным понятием системы государственного управления. Само определение компетенций как совокупности знаний и спо 127
собностей, которыми обладают служащие органа государственной власти, предполагает необходимость его индивидуального развития. Управленческая деятельность может рассматриваться как управление компетенцией с последующей детализацией и совершенствованием социального действия индивида в рамках деятельности властной структуры. Использование компетентного подхода в сфере государственного управления обусловлено возможностью использования различных философий построения кадровой политики. Отсутствие разработок по компетенциям и понимания необходимости внедрения их в управленческую практику затрудняет реализацию полного цикла кадровых технологий, и как следствие этого, обеспечения качества функционирования кадровой составляющей органов государственной власти.
Многообразие в понимании компетенций позволяет оперировать их некоторой совокупностью в системе управления человеческими ресурсами. Учитывая множественность существующих определений «компетенция», акцентируем внимание на имеющих принципиальное значение в изучении обозначенного объекта исследования.
В связи с тем, что кадровый потенциал органов государственной власти представляет собой совокупность количественных (численность, структура) и качественных и поведенческих (личностных, психофизиологических, творческих и морально-этических) характеристик служащих, выступает в единстве трех уровней связей и отношений. Так, кадровый потенциал содер гжит в себе следующие уровни :
- отражает прошлое, то есть представляет собой совокупность свойств, накопленных системой в процессе ее становления и обусловливающих ее способность к функционированию и развитию;
- характеризует настоящее с точки зрения практического применения и использования наличных способностей;
- ориентирован на будущее - содержит задаваемые, планируемые характеристики, которые выстраиваются в соответствии с желаемым результатом.
Именно на всех уровнях пространственных и временных характеристик функционирования кадрового потенциала проявляется стремление к структурированию и систематизации его развития, реализация которого невозможна без определенным образом сформированной системы компетенций. Только компетенции задают необходимую планомерность, системность развития личностного потенциала в процессе реализации трудовых функций, выступают в качестве инструмента четкого, поэтапного воплощения функционала должности с «невидимыми» для служащего направлениями развития. Поэтому традиционно компетенция стала определяться как способность индивида использовать необходимые знания и навыки для удовлетворительного решения поставленной ему в рамках должности задачи. В этом определении способности индивида указывают на такие знания, умения и навыки, которые мобилизуются относительно простыми способами деятельности, непосредственно используемыми при реализации должностных полномочий.
Отметим, что внедрение в практику деятельности органов государственной власти компетентного подхода предполагает разработку этапов его реализации. Основными этапами реализации являются следующие:
1. определение цели работы, мисси деятельности;
2. проработка задачи - концепции относительно того, как должна выполняться данная работа;
3. определение необходимых для выполнения обязанностей ресурсов;
4. формулировка этапов реализации конкретной функции;
5. приведение кадрового состава в необходимое количество и качество;
6. оценка компетентности персонала;
7. реализация функции;
8. оценка результатов ее реализации и направление совершенствования.
