Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа региональных институтов политической власти 16
1. Политический институт как категориальный инструмент политологического анализа 16
2. Региональные институт политической власти: теоретический аспект 28
3. Региональная система институтов политической власти 47
4. Научные подходы и концепции изучения трансформационных процессов 52
Глава 2. Региональные институты политической власти в политическом процессе 68
1. Региональные институты законодательной власти: политико-правовые аспекты, этапы формирования и особенности функционирования 68
2. Региональные институты исполнительной власти: политико-правовые аспекты, этапы формирования и особенности функционирования 100
Глава 3. Трансформация региональных институтов политической власти в современной России 128
1. Реформа региональных институтов политической власти
2. Проблемы и перспективы развития региональных институтов политической власти 157
Заключение 164
Список литературы
- Политический институт как категориальный инструмент политологического анализа
- Региональные институты законодательной власти: политико-правовые аспекты, этапы формирования и особенности функционирования
- Реформа региональных институтов политической власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом современных политико-значимых и взаимосвязанных обстоятельств.
В условиях становления России как федеративного государства, поиска собственной модели федерации особую актуальность, на наш взгляд, приобретает изучение организации институтов власти на региональном уровне. В современных политических условиях Россия нуждается в эффективной системе государственной власти, а это возможно лишь при условии построения дееспособных институтов власти как в Центре, так и в регионах.
Реформирование институтов региональной политической власти в Российской Федерации является одним из важнейших условий повышения эффективности российского государства, поэтому они в наибольшей степени подвержены трансформации как поиску оптимальной модели регионального управления. В связи с этим необходимым является изучение институциональных преобразований на региональном уровне, поскольку именно институты власти регионов являются главными субъектами регионального политического процесса, оказывая на него непосредственное влияние путем принятия политических решений и реализации решений федерального центра.
Политические институты и политические акторы выступают в качестве основного элемента политических, в том числе и институциональных изменений на всех уровнях власти. В результате их постоянного и разностороннего взаимодействия между собой принимаются и навязываются новые «правила игры», фиксирующиеся в качестве политико-правовых норм и принципов1. Поэтому, на наш взгляд, является важным своевременный анализ подобных «правил игры», а также выявление их формальных и неформальных составляющих, особенно на региональном уровне власти, что позволит
' Кабаченко А.П. Политический процесс и политическая система: источники саморазвития // Вестник Моск. jn-та. Сер. 12. 2001. №3,-С. 103.
4 адекватно оценить и предупредить возможные угрозы федеративному устройству российского государства.
Изучение регионального политического процесса является одним из наиболее актуальных направлений современной политической науки, основной структурной составляющей которого, как уже упоминалось, являются институты власти, поэтому необходим свежий и серьезный анализ сути явлений, связанных с формированием и функционированием современных региональных политико-властных систем, новой конфигурацией региональных элит и их стратегиями, отслеживание тенденций взаимодействия федеральной и региональной власти, лидеров и элит, взаимоотношений государственных органов и структур гражданского общества, результирующих общую динамику региональных политических изменений. Это важно потому, что в последние десять с небольшим лет региональные структуры власти выступают относительно самостоятельным политико-государственным механизмом российских преобразований, определяющим региональные, а в ряде случаев -общероссийские тенденции политико-трасформационных процессов.
Особую актуальность теме исследования придает анализ реализации предложений Президента Российской Федерации (сентябрь 2004 г.) о реформе действующей системы региональной власти, связанных с новым порядком наделения полномочиями глав регионов через региональные законодательные собрания по предложению Президента РФ.
Важной характеристикой российского федерализма является национальная составляющая. Сегодня ясно, что XXI век, с одной стороны, - это эпоха политико-государственной консолидации государств, а с другой, - время политико-государственной самоорганизации и самореализации их внутренних территорий и общностей, включая развитие национальных и федеративных отношений, как с точки зрения обеспечения самобытности этносов, так и
реализации общих задач общества, государства . Выстраивание новых национальных и федеративных отношений в многонациональной России
2 Абдулатипов Р.Г. Управление этнополитическими процессами: вопросы теории и практики. - М.. 2001. - С. 4.
5 является важнейшей составляющей современного политического процесса регионального и общефедерального уровней. В этой связи важным субъектом в построении эффективных национальных взаимоотношений между Центром и регионами являются региональные структуры власти. Реализация институциональных преобразований в проблемных в национальном отношении регионах требует от Федерального центра выстраивать особые отношения с такими регионами, которые зачастую выходят за рамки формальных установок. Данная особенность российского федерализма требует углубленного изучения специфики функционирования институтов власти в регионах с ярко выраженной национальной компонентой, которые с одной стороны, организованы по общим формальным правилам, а с другой, взаимодействуют с центром и федеральной элитой на основе собственных национальных интересов, требующих понимания и уважения со стороны федеральных органов власти.
В работе учтена и одна из последних тенденций российского политического процесса - укрупнение субъектов Федерации и создание в них новых властных моделей. Совершенно ясно, что создание новых субъектов РФ потребует тщательной работы по реорганизации старых и созданию новых институтов власти, что потребует обоснованных рациональных политических решений не только от региональных лидеров, а в первую очередь, от федеральных властных структур. Данный аспект также позволяет говорить об актуальности исследования.
Последним важным аргументом, обуславливающим, на наш взгляд, актуальность избранной темы, является то, что современное развитие мирового сообщества, процессы интеграции и одновременно регионализации в Европе заставляют современных ученых и исследователей учитывать при анализе российских политических процессов вызовы глобализации. Процессы глобализации, всесторонне влияющие на общественную жизнь всех государств мира, вызывая ее унификацию, установление всемирных взаимосвязей, в которые включены и отдельные регионы (феномен Европы регионов),
порождают повышение роли последних и значения не только на региональном и федеральном уровнях, но также и на наднациональном. Ускоряющиеся глобальные преобразования неизбежно порождают соответствующие процессы и перемены на всех этажах «мирового дома», сказываются на устойчивости политико-государственных систем национальных государств и их составных частей - регионов, особенно в федеративных государствах, каковым является и Российская Федерация. В условиях формирования глобальных политических сетей на региональном уровне должны создаваться институты власти, устойчивые к вызовам общемирового пространства. В русле подобных размышлений особенно актуальным видится процесс глобальной демократизации, которому старается следовать и Россия. Одним из вызовов современного мирового пространства является необходимость построения демократического режима, отсутствие которого автоматически включает ту или иную страну в число аутсайдеров на мировой политической арене. Проблемам российского демократического транзита посвящено немало работ российских и зарубежных авторов, поэтому для нас вопросом непосредственной важности является соответствие региональных институциональных трансформаций в России общепринятым нормам, ценностям и принципам демократии. Построение демократических региональных политических режимов в этой связи позволит российским регионам не только выстраивать полноценные взаимоотношения с Федеральным центром, но и мировыми политическими акторами.
Степень научной разработанности темы. Трансформация региональных институтов политической власти как проблема связана со многими аспектами политико-властных отношений, непосредственно касающихся функционально-властных характеристик политической системы.
В российской науке при изучении властных структур регионального уровня превалирующим является государственно-правовой подход, который рассматривает региональные властные институты как органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи достаточно
7 разработанными являются проблемы функционирования как системы органов государственной власти субъектов Федерации в целом, так и отдельных ветвей власти .
Отдельные вопросы организации, функционирования органов государственной власти и их взаимоотношений с Федеральным центром рассматриваются в работах российских ученых Р.Г. Абдулатипова, А.Н. Аринина, Г.В. Марченко, Л.Ф. Болтенковой, И.А. Умновой и др"4. по проблемам российского федерализма
Политологические исследования регионального политического процесса в большей степени посвящены таким вопросам как становление и трансформация региональных политических режимов5, региональных политических элит',
3 См. следующие работы: Автономов А.С., Захарова А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в
современной России. - M.: Изд. центр науч. и учеб. программ, 2000; Бобылев А.И., Горшкова II,Г., Ивакпн .
Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. - М., 2003; Васильев ІІ.И., Павлушкин
А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы
формирования, компетенции и организации работы. - М.: Городец-издат, 2001: Гранкин И.ІІ. Законодательные
органы власти в субъектах Российской Федерации. - М., 1998; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная
власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). - Иркутск. 1999. Тарасов О.
Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия "
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1; Чиркни B.C. Государственная влас і ь
субъекта Федерации // Государство и право. 2002. № 10; Умнова И.А. Конституционные основы современною
российского федерализма. - М., 2000.
4 Абдудатипов Р.Г., Болтснкова Л.Ф. Опыт федерализма. - М., 1994; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров
Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. - М., 1992-1993; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М.. 2004:
Валентен С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М., 1998; Добрынин Н.М. Новый
федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск. 2003:
Варламова Н.В. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерал тм:
конституционные предпосылки и политическая реальность. - М., 2000; Золотарева M.B. Федерация в России:
проблемы и перспективы. - М., 1999; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма. - М„ 2000 и др.
5 Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: В. Гельман. С. Рыженков. М. Бри. - М .
2000; Борисов СВ. Актуальный политический режим в Нижегородской области: становление в 1990-е голы "
Политические исследования. 1999. № 1; Бутенко А. Утвердится ли у нас авторитаризм? // Свободная мысль.
1993. № 6; Гельман В. Региональные режимы: завершение трансформации? // Свободная мысль 1996. № 9.
6 Бадовский Д., Шутов А. Региональные политические элиты в постсоветской России / Кентавр. 1995. Л» 5:
Галлямов P.P. Политические элиты российских республик: особенности трансформации в постсоветский
8 анализу региональных выборов , которые явились базовым материалом для данного диссертационного исследования. Однако ни в одной из указанных работ не анализируются этапы и проблемы трансформации региональных институтов политической власти с момента их появления в политическом системе России.
Изучению институтов - социальных, политических, экономических, посвящены работы классиков институционализма Д. Норта, Т. Веблена, /I Марча, Д. Ольсена и др8, в которых разработан и представлен категориальный аппарат для анализа «формальных и неформальных правил». Особую ценность для понимания сути политических институтов имеет книга «Политическая наука. Новые направления» , в которой представлены работы Б. Ротстайна, Б. Вейнгаста, Г. Дрюри, Б.Г. Питерса.
Трансформация региональных институтов как комплексная проблема не затрагивается ни в одной из представленных работ. Важными для выявления сущности таких процессов, как трансформация, модернизация, транзит, стали работы ученых Т.Н. Заславской , А.Ю. Мельвиля, В. Цапфа, Н.В. Коровициной, В.А. Ядова10. В работах данных авторов рассматриваются как подходы к
период // Политические исследования. 1998. № 2; Гаман О.А. Региональные питы современной России как субъекты политического процесса// Вестник МГУ. Серия. 18. 1995. №4; Гельман В.Я., Тарусина И.Г. Изучение политических элит в России: проблемы и альтернативы // Политическая наука. 2003. № 1.
7 Григорьев О., Малютин М. Региональная ситуация в России после декабрьских выборов: аналіп новых
тенденций и политических итогов местных выборов. - М.. 1994; Выборы органов государственной власні
Рязанской области: сравнительный политический анализ / Под обшей ред. B.C. Авдонина. - Рязань: ІМ11У.
2002; Багров Т. Выборы законодательного собрания Краснодарского края // Политический мониторинг. ИГИИ.
1998. № 11; Гельман В.Я. Второй электоральный никл и трансформация политического режима в России
Выборы в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции. - СПб, 2002.
8 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики.- М., 1997. Veblen Т. The
theory of leisure class. - N.Y., 1924; Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая пачка.
Новые направления. - М.: Изд-во «Вече»,1999.
4 Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина и Х.-Д. Клингеманна. - М.: Изд-во «Вече». 1999. 10 Заславская Т.И. Трансформационный процесс в России: социоструктурный аспект // Социальная траектория реформируемой России: Исследования Новосибирской экономико-социологической школы / Отв. ред. Т.Н. Заславская, З.И. Калугина. - Новосибирск, 1999; Заславская Т.И, Постсоциалистический трансформационный процесс в России // Вестник РГНФ. 1998. №3. Заславская Т.И. Социальный механизм трансформации
9 определению понятий «трансформация», «модернизация», «транзит», так и причины, предпосылки и последствия данных процессов. Чаще всего в этих работах представлены либо теоретические подходы к изучению трансформационных процессов в социальной и политической сферах, либо трансформация рассматривается как движение недемократических режимов к демократическим, и особое внимание уделяется функционированию крупных политических систем в целом. Западноевропейская традиция изучения трансформационных процессов привнесена в работу благодаря сборнику трудов немецких ученых «Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей», где рассматриваются модели посткоммунистических трансформаций в Европе.11
Используя общие положения проанализированных выше работ, автор попытался в данном диссертационном исследовании, применяя политологический подход, проанализировать процессы институциональных трансформаций во властных структурах регионального уровня. В этом особую помощь оказали работы современных российских ученых1" B.C. Авдонина, СП.
российского общества // Заславская Т.И. Российское общество на социальном изломе: взгляд іпнуїрп ВЦИОМ, Моск. высшая школа соц. и экон. наук. - M., 1997; Заславская Т.И. Повеление массовых общественных групп как фактор трансформационного общества. Мониторинг общее і ценною мнения; экономические и социальные перемены. 2000. № 6; Мельвиль А. Демократические тратиш (Тсоретмь методологические и прикладные аспекты). - М., 1999; Коровицына H.B. Сравнительный опыт общественных преобразований в постсоциалистических странах // Социологические исследования. 2002. №5; Ядов В.А. А все же умом Россию понять можно. Модернизация, переход или трансформация? // Россия: трансформирующееся общество / Под ред. В.А. Ядова. - М., 2001; Ядов В. Россия как трансформирующееся общество (резюме многолетней дискуссии социологов)//Общество и экономика. 1999.№ 10-11.
11 Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: В. 2 т. - Сиб..
М., Берлин: Изд-во «Летний сад», 2003.
12 Выборы органов государственной власти Рязанской области: сравнительный политический анализ / Пол
обшей ред. B.C. Авдонина. - Рязань: РГПУ, 2002; Бирюков СВ. Региональная политическая власть: от
концептов к пнтегративноп модели / Вестник Московского университета. Серия 18: Социология и но.тиіолої ня.
2003. №1; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы, практики /
Политические исследования. 1998. №1. Голосов Г. Сравнительная политология. - С-Петербург. 2001: Медведев
Н.М. Политический консенсус: теория и практика. - М.: Юридическая литература. 1999. Медведев 11.11..
Медведева В.К. Политическая регионалистика в контексте современных трансформаций российского
федерализма. Учебное пособие. - М.: «Уникум-Центр», 2002: Петров H. Выборы представительных органон
10 Бирюкова, В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, Н.П. Медведева, В.А. Нечаева, Н.И. Петрова, М.В. Столярова, Р.Ф. Туровского, а также книга под редакцией К. Мацузато «Феномен Владимира Путина: победа неожиданная или закономерная?»13. В данных работах рассматриваются не только общие проблемы политического процесса в регионах, но приводятся факты, размышления, вводятся категориальные единицы, имеющие непосредственное отношение к предмету данного диссертационного исследования.
Объект исследования - региональные институты политической власти.
Предмет исследования - закономерности, специфика развития и трансформация региональных институтов политической власти в Российской Федерации.
Цель работы - комплексное исследование процессов трансформации региональных институтов политической власти в современной России в условиях административной реформы.
Достижение поставленной цели требовало решить следующие взаимосвязанные задачи:
определить сущность понятия «региональный институт политической власти» и дать его качественные характеристики;
проанализировать политико-правовые принципы функционирования институтов региональной политической власти, причины их изменений и влияние данных изменений на региональную властную систему в целом;
обозначить основные этапы становления региональных институтов политической власти;
рассмотреть основные этапы трансформации региональных институтов власти;
власти регионов // Мировая экономика и международные отношения. 1995 № 3-4; Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. Т. 5. № 1; Туровский Р.Ф. Динамика регионального политического процесса н России // Политическая наука. 2003. № 3.
" Феномен Владимира Путина: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей / Под ред. К. Маиучаїо. -М.: ООО Издательская фирма «Материк», 2004.
проанализировать основные качественные составляющие трансформации региональных институтов политической власти;
в результате анализа выявить и систематизировать основные причины, факторы, условия, последствия трансформационных процессов в системе региональных институтов власти, определить доминирующих акторов данного процесса;
осмыслить институциональные преобразования на региональном уровне, особенно последние, связанные с отменой выборов губернаторов и их возможные последствия.
Методологические и теоретические основы исследования.
Основой диссертационного исследования стал целый ряд теоретико-методологических принципов и подходов.
В качестве методологической основы для определения понятия «региональный институт политической власти» автором были использованы положения и принципы социологического (Э. Дюргейм, М. Вебер), институционального и неоинституционального подходов (Т. Веблен, Д. Норт, Й. Олсен, Дж. Марч). Кроме того, большое значение для раскрытия темы имел системный подход, который позволяет рассматривать совокупность региональных институтов власти как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов из вне.
Для определения тенденций и этапов трансформации региональных институтов власти, их направленности и динамики изменения, важно применение исторического подхода.
Использование сравнительного метода, а именно такой его разновидности как региональное сравнение (метод заимствован из сравнительной политологии) позволило автору выделить своеобразие изменений региональных властных институтов в разных субъектах Федерации, те или иные отклонения, имевшие место в определенной ситуации, выявить общие тенденции развития системы региональной власти.
Для анализа поведения акторов региональных институциональных трансформаций использовались основные положения теории рационального выбора, и в первую очередь положения теории^ игр об игре с нулевой и ненулевой суммой (Л. Шаплей, М. Шубик).
Для формирования эмпирической базы исследования автором были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.
Эмпирическая база диссертационного исследования. Политологический и социологический материал, который используется в исследовании, был получен различными методами. В их числе-анализ политико-государственных и государственно-правовых актов, большого массива официальных документов, статистических данных, а также контент-анализ прессы. В частности, в ходе работы было изучено действующее законодательство России, отдельных субъектов Федерации. В основу исследования легло изучении и сравнение автором Конституций (Уставов) субъектов Федерации, федерального и региональных законов о выборах органов государственной власти. Кроме того, часть материалов была взята из Интернета.
Автором на протяжении долгого времени проводился мониторинг основных политических событий в отдельных регионах. Основное внимание уделялось исследованию выборов глав регионов и региональных законодательных собраний, процессам становления и трансформации региональных политических режимов, установлению формальных и неформальных правил.
Научная новизна исследования.
В диссертации впервые предпринята попытка систематизировано и последовательно с политологической точки зрения проанализировать процесс региональной институциональной трансформации в период становления российского федерализма, а именно с начала 90-х годов и до настоящего времени. В работе поставлена и решена проблема выявления качественных характеристик трансформации региональных институтов власти и
13 периодизации их развития, описания основных причин, условий, тенденций и последствий институциональных преобразований на региональном уровне.
В работе автором учтены и осмыслены последние преобразования региональной системы власти, связанные с президентской инициативой отмены выборов глав регионов и введения процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица. В связи с этим анализируются модели перехода к новой институциональной структуре, реализованные в российских регионах с начала 2005 г.
Кроме того, с учетом основных положений последней реформы региональных институтов власти, в работе ставится проблема построения в России демократической системы в условиях федерализма. Рассматривается вопрос соответствия административных реформ на региональном уровне и их последствия основным нормам и принципам демократии.
Основные положения, выносимые на защиту:
Определение регионального института политической власти как совокупности норм и учреждений, организованных на формальном уровне, регулирующих политико-властные и общественные отношения на региональном уровне и изменяющиеся под влиянием характерных для данного региона неформальных правил.
Региональные институты политической власти подвергаются трансформации на всем этапе построения федеративного государства в России.
Трансформация региональных институтов политической власти - это преобразование институтов власти на региональном уровне в следствии изменения формальных и неформальных "правил игры" под влиянием внешних и внутренних факторов. Трансформация региональных институтов политической власти также трактуется как поиск оптимальной модели регионального управления.
Главным субъектом трансформации региональных институтов политической власти является федеральный центр.
Трансформация региональных институтов политической власти оказывает непосредственное влияние на региональный и общефедеральный политический процесс.
Новые принципы формирования региональной исполнительной власти рассматриваются с одной стороны как возможность упорядочения политико-властных отношений в регионах, с другой, как препятствие российскому демократическому транзиту, в чем видится основное противоречие современного российского политического процесса.
Выявление и анализ этапов трансформации региональных институтов власти позволяют сделать вывод, что этот процесс на сегодняшний день является незаконченным, что требует его детального и глубокого анализа, который в свою очередь позволит проследить особенности и закономерности развития региональных институтов политической власти.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке таких актуальных проблем, как трансформация региональных институтов власти, а именно процессов их становления, функционирования и взаимодействия. В работе последовательно описываются этапы региональных институциональных изменений, анализируются причины, условия, акторы и последствия региональных трансформаций институтов власти. Для исследования региональных институтов политической власти впервые используется политологический подход, при этом в работе содержатся не только эмпирические данные, но и теоретически обоснованные определения для всех использованных понятий.
Практическая ценность исследования заключается в том, что его выводы и положения могут быть использованы для более глубокого осмысления институциональных изменений на региональном уровне. Сформулированные автором выводы и обобщения способствуют формированию ясного представления о содержании, тенденциях и характере институциональных изменений в системе региональных институтов политической власти, о механизмах и путях оптимизации региональных
15 политико-властных структур, могут содействовать совершенствованию структуры и деятельности органов власти, формированию системы ценностей демократической направленности.
Положения диссертационного исследования используются автором для разработки программы курса "Политическая регионалистика", "Государственная политика и управление", кроме того, на основе исследования автор предполагает разработать спецкурс "Органы государственной власти субъектов Российской Федерации", материалы диссертации могут быть также использованы при разработке других общих и специальных курсов на факультетах политологии, социологии, государственного и муниципального управления.
Апробация работы. Работа обсуждена на кафедре политических наук Российского университета дружбы народов, кафедре политологии Рязанского государственного педагогического университета им. С.А. Есенина.
Основные положения и результаты исследования отражены в 7 публикациях, в выступлениях на 6 международных, общероссийских и региональных конференциях.
Материалы диссертационного исследования используются автором при чтение курсов "Политическая регионалистика" и "Государственная политика и управление" на факультете юриспруденции и политологии отделения политологии Рязанского государственного педагогического университета им. С.А. Есенина.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, библиографии.
Политический институт как категориальный инструмент политологического анализа
С начала 90-х годов в России происходит трансформация региональных политических институтов. Для их объяснения используются различные теоретические подходы (концепция азиатского способа производства, теории модернизации, демократического транзита и т.д.). Каждый из этих подходов по-своему полезен, так как высвечивает те или иные аспекты институциональных изменений. Б. Ротстайн в качестве главной проблемы политическом пауки выделяет специфические характеристики политических институтов в реальном мире во всем их многообразии, определяемым временем и местом." Это обосновывает все возрастающий интерес ученых и исследователей проблемам функционирования и взаимодействия политических институтов, в том числе и институтов власти.
Особенности российского федерализма, реформирование региональных институтов власти оказывают непосредственное влияние не только на характер отношений Центр-регионы, но и в целом на ход политического процесса в России на уровень политической стабильности. В этой связи особенно актуальным и важным является изучение региональных институтов власти, их структуры, принципов функционирования и особенностей их трансформации.
Следует отметить, что при изучении организации государственной власти на региональном уровне чаще всего используются юридические категории: орган государственной власти, система органов государственной власти и др.
На наш взгляд, в политологическом анализе применение данных категорий не всегда дает возможность правильно определить характер политических изменений, оказывающих непосредственное влияние на формирование региональной системы власти и в целом региональных политических режимов. Получив признание на формальном уровне (закрепление в Конституции РФ, федеральном законодательстве, Конституциях (Уставах) субъектов Федерации), данные категории не учитывают влияния неформальных «правил игры» на региональный политический процесс. Государственно-правовой подход и исследования, проведенные в рамках данного подхода, исключают из анализа таких важных акторов, как-региональные политические элиты, группы интересов, политические партии, такие составляющие как особенности политико-правового положения регионов, характер взаимоотношений регионов с центральным уровнем власти, тип доминирующего в регионе актора и др.
В этой связи наиболее обоснованным, по нашему мнению, является применение такой чисто политологической категории как «региональный институт политической власти», который является более широким понятием, не связан «формальными узами» с федеральным и региональным законодательством, поэтому может анализироваться с разных сторон с применением различных политологических и социологических концепций. Кроме того, на наш взгляд, понятие «институт власти» более динамично, чем понятие «орган власти» и может быть подвергнуто кросс-темпоральному анализу. В то же время, при описательном анализе понятия «региональный институт власти» и «орган государственной власти субъекта Российской Федерации» или «орган государственной власти» используются автором как-равнозначные.
На наш взгляд, для выявления сути понятия «региональный институт политической власти» необходимо проанализировать основные принципы формирования институтов власти на региональном уровне, что связано с особенностями российского федерализма, определить суть понятий «региональный политический институт», «региональная политическая власть», соотношение понятий государственная и политическая власть.
В Российской Федерации власть осуществляется на федеральном, региональном (субъекты Федерации) и местном (органов местного самоуправления) уровнях , что соответствует закрепленному в Конституции федеративному устройству российского государства .
Целью данной работы не является анализ подходов к определению понятий «федерализм», «федерация» и др., типов и видов федераций, проблем российского федерализма. Данной проблематике посвящено значительное количество работ российских и зарубежных авторов3. Мы лишь остановимся на тех характеристиках, которые непосредственно касаются региональных институтов власти.
Что в политической науке подразумевается под термином «политический институт»?
Термин «институт» имеет множество значений. В европейские языки он пришел из латинского: institutum - установление, устройство. Со времени он приобрел два значения - узкое техническое (название специализированных научных и учебных заведений) и широкое социальное: совокупность норм права по определенному кругу общественных отношений, например, институт брака, институт наследования.
Сразу же следует отметить, что в социальных науках не сложилось единого подхода к понятию «институт». Прослеживая эволюцию институционализма, можно отметить, что как особое течение в социальных науках он сложился еще в конце XIX — начале XX вв., однако получил в них далеко не одинаковое развитие. Прежде всего, указанный подход нашел себе применение в социологической и политической науках.
Региональные институты законодательной власти: политико-правовые аспекты, этапы формирования и особенности функционирования
Важнейшим фактором формирования, функционирования и изменения региональной властной институциональной модели является законодательно-нормативная база, регулирующая региональные отношения. Ее анализ позволяет выявить эволюцию провозглашаемых целей и базовых ценностей, этапы, содержание и характер трансформационных колебаний в политико-властной сфере.
Под нормативной системой общества мы понимаем всю совокупность действующих легитимных правил игры (Конституцию, законы, указы, распоряжения), регламентирующих поведение и принципы деятельности1. Эти правила выполняют функцию контура, в рамках которого реализуются властные функции и происходит взаимодействие всех политических акторов.
Таким образом, институциональные основы деятельности региональной системы власти закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, Конституциях (Уставах) субъектов РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Только он является органом, непосредственно представляющим население, и только он вправе заниматься правотворчеством по основным сферам жизни общества - издавать законы.
Наименование регионального законодательного органа, его структура, численность депутатов (в том числе работающих и на профессиональной постоянной основе), срок полномочий устанавливается конституцией или уставом субъекта Федерации в соответствии с конституционными принципами и с учетом исторических, национальных и иных традиций региона.
В уставах большинства субъектов Федерации (Архангельская, Белгородская, Тамбовская, Тюменская, Ярославская и др. области) областные законодательные собрания именуются «постоянно действующим законодательным (представительным) органом власти». Оба эти названия используются для характеристики выборного органа государственной власти.
Сегодня мы имеем самые различные наименования Законодательных собраний: Народное Собрание - в республиках Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия; Государственное Собрание - В республиках Алтай, Башкортостане, Мордовии, Саха (Якутия); Законодательное Собрание - в Алтайском крае, Карелии, Иркутской, Кемеровской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Пермской, Ростовской и других областях, краевые и областные думы - в большинстве российских регионов. Во многих республиках региональные парламенты названы в соответствии с историческими и национальными традициями региона, например, в республике Калмыкия -Народный Хурал.
Срок полномочий законодательного органа также устанавливается субъектом Федерации самостоятельно, но не может превышать пяти лет. Большинство республиканских парламентов избираются на пять (некоторые на 4 года), а большинство краевых и областных парламентов на четыре года. В настоящее время наблюдается тенденция введения пятилетнего срока полномочий региональными собраниями. При этом увеличивается срок полномочий не только законодательного органа, но и главы региона. За последнее время такие изменения произошли в Рязанской области и ряде других регионов. В настоящее время в связи с внесением президентских поправок в ФЗ «Об общих принципах...» следует ожидать введения максимального срока повсеместно.
Федеральным законом «Об общих принципах...» решение вопроса о количественном составе парламента субъекта РФ отнесено к ведению самого субъекта и определяется его Конституцией (Уставом). Они насчитывают от 27 до 250 депутатов. Статистический анализ размеров реально существующих парламентов позволил ряду ученых сделать вывод о существующей тенденции: в целом численность парламента стремится к кубическому корню от численности населения. Речь идет о так называемом «законе кубического корня» . До принятия закона норма о количественном составе депутатов региональных парламентов регулировалась действовавшим в тот период законодательством. Определяющими документами являлись Указ президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 года», которым утверждалось «Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» на период поэтапной конституционной реформы» и Указ «О действии законодательства.
Реформа региональных институтов политической власти
В литературе обозначилось несколько подходов к периодизации региональных политических изменений (политико-властных процессов, политических режимов, политических транзитов). Если ряд специалистов строят свои исследовательские позиции исключительно на западных подходах (разработках Д. Ростоу, Г.О.Доннела и Ф. Шмиттера, Т. Карла, Д. Коулмана, А. Пшеворского и других), то другая группа политологов применяет отечественную методологию, рассматривая две предметные сферы: I) отношение между центром и регионами, политика государства в отношении регионов и ее реализация; 2) изучение политических институтов и процессов на уровне регионов. В связи с этим существует различная периодизация региональных политических изменений. Данная периодизация в большей степени основана на выделении институциональных изменений. В частности,.в качестве этапов определяются такие институционально-событийные рамки, как усиление советов, ослабление структур КПСС, выборы, введение федеральных институтов воздействия на региональные политико-трансформационные процессы2.
В. Гельман связывает исход каждого из этапов региональных политических трансформаций с обстоятельствами и исходами предшествующих этапов". Эту последовательность цепи, раскрывающую динамику и основные закономерности процесса, политических изменений, он представляет следующим образом: I) характеристика предыдущего режима (факторы, институты, стратегии, ресурсы); 2) модель перехода, включающая характеристики прошлого режима (пакт, реформа, «навязанный переход», революция); 3) характеристики политического режима периода неопределенности (акторы, институты, стратегии, ресурсы); 4) сценарии выхода из неопределенности, включающие способы формирования нового режима (Победитель получает все», «сообщество элит», «борьба по правилам»); характеристики нового режима (акторы институты, стратегии ресурсы) .
В 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации». С этого момента федеральный центр начинает активно вмешиваться в процесс организации органов региональной власти. Закон содержит основные принципы и рекомендации по формированию и деятельности органов государственной власти регионов. В частности законодательным органам посвящена глава II данного закона. Некоторые нормы содержаться и в Ш-ей главе. Большинство вопросов, как например, наименование, численность депутатского корпуса, количество депутатов, работающих на профессиональной основе, структура относятся на самостоятельное усмотрение субъектов. Срок полномочий законодательного собрания не может превышать 5 лет.
С началом федеративной реформы Президента В.В. Путина в политологической литературе стала обсуждаться проблема формирования авторитарного режима. Мнения ученых и исследователей разделились: одни считают, что с приходом к власти В.В. Путина и реализацией его региональных реформ в России складывается авторитарный режим, другие говорят о гибридном режиме. В условиях российского транзита необходимо выяснить, приведут ли президентские реформы к установлению демократического режима или в России осуществится транзит регрессного типа: от авторитаризма к недоделанной демократии снова к авторитаризму или к квазидемократии.
Если анализировать институциональные изменения с позиции централизации и децентрализации, то необходимо отметить, что к началу 1999 г. процесс децентрализации зашел так далеко, что возникла угроза перехода системы в качественно иное состояние. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. Главная опасность состояла в том, что децентрализация подошла к некому критическому порогу в начале большого избирательного цикла.5
Ситуация начала меняться после вступления в должность президента В.В. Путина, когда общий баланс сил складывается в пользу централизации. Причину этого Н. Петров выводит, исходя из элитологического подхода, -консолидация элиты в Центре, наращивание ею политического и финансового ресурсов6
Усиление Центра в конце 1999-начале 2000 годов происходило не вдруг и не на пустом месте, а по тем линиям, которые были намечены или заложены раньше - в 1997-1998 гг. только теперь консолидация элит в Центре вкупе с изменившейся социально-экономической и политической ситуацией позволила в полной мере реализовать планы по усилению государства и государственной власти. Первое, что предпринял новый президент, - это шаги к реформированию государственной власти. Меняется не просто баланс сил, а вся система отношений между Центром и регионами, что оказало непосредственное влияние на региональные институты власти.
