Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Российско-казахстанская граница, протяженность которой превышает 7500 км., является самым длинным в мире непрерывным сухопутным рубежом и вторым в мире среди всех сухопутных рубежей после американо-канадского. Она составляет треть от всех границ Российской Федерации (а также почти две трети от постсоветских рубежей РФ) и более половины — Казахстана. Эта граница разделяет не только крупнейшие на постсоветском пространстве государства, но также Россию и Центральную Азию - регионы, серьезно различающиеся друг от друга по своим социально-экономическим, политическим и социокультурным характеристикам. В числе прочего, российско-казахстанский рубеж являет собой уникальный пример огромной границы, разделяющей страны, относимые к западной и восточной, христианской и мусульманской цивилизационным традициям. Все это делает данную границу масштабным и перспективным объектом исследования, изучение которого потенциально может внести не меньший вклад в развитие лимологии (исследований границ, Border Studies), чем концептуально-теоретические изыскания, отталкивающиеся от анализа ситуации на американо-мексиканской границе — наиболее часто исследуемого в рамках этой дисциплины рубежа.
Обеспечение пограничной безопасности является одной из важнейших проблем национальной безопасности многих государств мира, испытывающих потребность в эффективном реагировании на внешние вызовы и регулировании все более интенсифицирующихся в условиях глобализации трансграничных потоков. В последние десятилетия отмечается высокий интерес к концептуальному осмыслению пограничной безопасности, который особенно возрастает в связи с обострением региональных конфликтов или террористической угрозы (например, в США после 11 сентября 2001 г. или в Израиле в связи с активизацией ближневосточных исламистских террористов), потребностью укрепления внешних границ интеграционных объединений (в частности, Европейского Союза) или обустройства новых рубежей, образующихся в результате распада государств (в особенности стран СНГ). Однако эмпирические разработки пока еще мало подкреплены научно-теоретическими изысканиями, несмотря на то, что таковые имеют все шансы быть серьезно востребованными. Количество теоретических работ в области пограничной безопасности пока относительно невелико, и они, как правило, охватывают лишь частные проблемы. К тому же, немалая доля таких трудов принадлежит аналитикам, тесно связанным с властными структурами, которым нередко затруднительно выдвигать и отстаивать в своих работах точки зрения, существенно расходящиеся с официальной позицией этих структур. В целом, исследования проблем пограничной безопасности (Border Security Studies) как дисциплина находятся лишь в зачаточном состоянии, не имея ни четко сформулированного проблемного поля, ни устоявшейся терминологии, ни базовых концепций.
Обеспечение пограничной безопасности в разумном балансе с соблюдением прав и интересов имеющих дело с границей людей и организаций является насущной проблемой для постсоветских государств, в первую очередь таких наиболее крупных среди них стран, как Россия и Казахстан. Исчезновение СССР с политической карты мира привело к разрушению унифицированных систем контроля над рубежами прежде единого политического пространства и над соблюдением законности внутри него. Неудивительно, что после падения «железного занавеса» на территории бывшего Советского Союза создались благоприятные условия для деятельности транснациональных преступных группировок, зачастую координирующих свои операции более эффективно и оперативно, чем взаимодействующие между собой национальные правоохранительные органы. И хорошо организованные криминальные группы, и мелкие нарушители пользуются отсутствием полноценного контроля над бывшими административными границами и проходящими через них потоками. Вместе с тем, открытость постсоветских рубежей дала сопредельным государствам и особенно их приграничным регионам возможность развивать взаимовыгодное сотрудничество между собой. Нахождение оптимального баланса между обеспечением пограничной безопасности и развитием приграничного сотрудничества является сложной проблемой, решение которой весьма непросто найти не только постсоветским странам, но и другим государствам.
Данная проблема остро стоит и при выработке оптимальной политики сопредельных государств по отношению к российско-казахстанской границе. Огромная протяженность и регионообразующий характер этой границы определяют важность ее роли как регулятора евро-азиатских трансграничных потоков, потому сбои и ошибки в таком регулировании могут самым негативным образом отразиться на ситуации на весьма обширном пространстве, охватывающем территорию нескольких стран. Для обоих государств и их пограничных регионов и районов некоторые из этих потоков (наркотики и другие виды контрабанды, неконтролируемые миграционные "волны" и т.п.) создают серьезную проблему в сфере безопасности, тогда как другие (например, движение транспорта и международная торговля) могут стать важным стимулом для развития. Нормальное функционирование границы во многом зависит от ситуации в приграничье и наоборот, что делает взаимосвязанными проблемы развития этих территорий и регулирования трансграничных потоков.
Таким образом, перед Россией и Казахстаном стоит насущная задача формирования пограничной политики на огромном по длине рубеже, который является межгосударственной границей менее чем двадцать лет. При этом стоит непростая задача поиска баланса между интересами безопасности и сотрудничества: реализация одной группы таких интересов не должна привести к неприемлемым потерям в другой сфере. Важной проблемой является адекватность восприятия ситуации принимающими решения лицами и экспертами: выработка политики по отношению к столь протяженной границе требует учета многих факторов разного характера и взвешенной оценки их соотношения, критического анализа стереотипов, широко распространенных как среди представителей власти, так и в общественном мнении. Между тем, информация о ситуации на границе зачастую довольно фрагментарна: ее растущие потоки все более трудно обрабатывать, а статистические данные разбросаны по различным ведомствам сопредельных стран, курирующим приграничные регионы и (с российской стороны) федеральные округа. Эти обстоятельства определяют серьезную потребность в изучении обозначенных темой настоящей работы проблем и использовании результатов таких изысканий в практической политике.
Объектом диссертационного исследования является российско-казахстанская граница как продукт политики сопредельных государств, ее восприятий массовым сознанием и практики взаимодействующих с ней людей. Такое понимание объекта находится в русле «ПВП-подхода» (ПВП - политика-восприятие-практика) согласно трактовке российского исследователя В.А. Колосова. Диссертант учитывает, что в некоторых случаях (например, когда речь идет об истории формирования рубежа, пограничном режиме и некоторых других проблемах) граница практически не может рассматриваться в отрыве от прилегающей к ней зоны, которая, в зависимости от конкретного контекста рассматриваемой проблемы, имеет разную ширину.
Предметом исследования является безопасность российско-казахстанской границы как феномен, включающий проблемное наполнение (вызовы и другие проблемы пограничной безопасности на данном участке), восприятия этих проблем принимающими решения лицами и общественным мнением двух стран, принимаемые российскими и казахстанскими властями ответные меры и их результаты. Предлагая эту формулировку, диссертант учитывает, что феномен безопасности имеет не только объективное, но и субъективное наполнение, а также то, что граница как формальная разделительная линия не имеет самостоятельного онтологического значения, являясь проекцией институтов и политик сопредельных стран, восприятий и практик прямо или косвенно взаимодействующих с ней людей. Таким образом, пограничная безопасность или безопасность границы (эти два понятия понимаются в работе как синонимы) рассматривается как феномен, имеющий объективное и субъективное наполнение, а в пространственном отношении локализуемый не только пограничной линией, но и прилегающей к ней зоной.
Хронологические рамки исследования охватывают постсоветский период, в который граница обрела статус межгосударственной, вплоть до времени окончания автором работы над диссертацией (апрель 2008 г.). Вместе с тем, определенное внимание уделяется и анализу процесса становления границы начиная с XVII в., что позволяет выявить закономерности ее формирования до закрепления ее статуса по итогам делимитации соответствующим российско-казахстанским договором от 18 января 2005 г.
Цель исследования состоит в выявлении того влияния, которое повестка пограничной безопасности и представления о ней в политических элитах и общественном мнении России и Казахстана оказали на политику этих стран по отношению к их совместной границе.
Задачи диссертационного исследования включают:
- определение концептуальных основ пограничной безопасности и уточнение используемого в этой области понятийного аппарата;
- оценку остроты проблем, традиционно относимых к числу вызовов пограничной безопасности России и Казахстана на их совместном рубеже, адекватности их восприятия политиками, СМИ и общественным мнением;
- анализ эволюции пограничной политики РФ и РК, а также восприятий элитами и общественностью проблем российско-казахстанской границы в 1990-х — первой декаде 2000-х гг.;
- выявление влияния, которое оказывают на ситуацию в сфере безопасности на российско-казахстанской границе такие важнейшие контекстуальные факторы, как отношения между сопредельными странами, обстановка в центрально-азиатском регионе и приоритеты национальной пограничной политики России и Казахстана;
оценку соотношения приоритетов обеспечения пограничной безопасности и развития приграничного сотрудничества в пограничной политике сопредельных стран на российско-казахстанской границе;
оценку эффективности и целесообразности предпринимаемых сторонами мер по обеспечению пограничной безопасности и прогноз дальнейшего развития ситуации с учетом опыта пограничной политики США, стран ЕС, Индии, Китая и других государств.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Проблемное поле исследований пограничной безопасности лежит на пересечении дисциплин исследований безопасности (Security Studies) и исследований границ (Border Studies, лимологии). В работе граница рассматривается не только как формальная разделительная линия, закрепленная международно-правовыми документами, но также как как продукт политики сопредельных государств, ее восприятий массовым сознанием и практики взаимодействующих с ней людей. Такое понимание объекта находится в русле «ПВП-подхода» (ПВП — политика-восприятие-практика), который, согласно трактовке В.А. Колосова, использовался в работах ряда зарубежных теоретиков исследований границ : М. Андерсона, А. Пааси и некоторых других исследователей.
При изучении истории формирования российско-казахстанской границы использовался историко-генетический подход (который ранее применялся, в частности, французским географом М. Фуше в процессе исследований истории формирования европейских границ). Данный подход позволил проследить процесс образования рассматриваемого рубежа с XVII до середины первого десятилетия XXI вв. и формирование пограничной политики по отношению к нему в постсоветский период.
При анализе свойств границы и обеспечивающих ее режим институтов с точки зрения пограничной безопасности был применен функционалистский подход, использовавшийся в классических трудах географов В. Прескотта (Австралия), О. Мартинеса (США), Дж. Хауза (Великобритания) и ряда других исследователей. Это дало диссертанту возможность рассмотреть российско-казахстанский рубеж как «проекцию» институтов и восприятий, маркер пределов действия государственного суверенитета и регулятор трансграничного сообщения, оценить эффективность границы в данных качествах.
Определение пограничной безопасности как феномена, а также ее проблемного наполнения требует обращения к дисциплине исследований безопасности (Security Studies), в частности к трудам отечественных (С. Макарычева) и зарубежных (Р. Ульмана; Б. Бузана, О. Вэвера и Я. де Вильде) теоретиков, внесших существенный вклад в изучение концепта, в характеристику и классификацию трансграничных проблем «мягкой»/«нетрадиционной» безопасности. Для работ упомянутых и других авторов характерно стремление минимизировать круг вызовов, избегая неоправданного «раздувания» повестки безопасности; а для авторов, чьи идеи находятся в русле постпозитивистского подхода, - еще и акцентировать внимание на субъективной составляющей таких проблем, их конструированности. В своей работе автор пытается найти оптимальный баланс между позитивистским (при котором вызовы объявляются объективной данностью) и постпозитивистским (вызовы рассматриваются как социальные конструкты) подходами, полагая, что признание важности субъективного компонента в сфере пограничной безопасности (в частности, той роли, которая играет «секьюритизация» или, напротив, «транквилизация» тех или иных проблем) не должно парализовать выработку и принятие эффективных решений в этой сфере.
В числе конкретных методов, использовавшихся диссертантом в процессе подготовки работы, можно упомянуть анализ исторических источников, анализ статистических данных, ивент-анализ (фактов задержания контрабанды наркотиков через российско-казахстанскую границу), компаративный анализ (различных аспектов ситуации на российско-казахстанской границы и других рубежах), косвенное наблюдение (осуществлявшееся автором в процессе пересечения данной границы), интервью, кейс-стадиз (зарубежного опыта пограничной политики). При разработке концепции, претендующей на объяснение сущности пограничной безопасности, был использован метод синтеза, которому подверглись рассмотренные в первой главе теоретические идеи в сфере исследований пограничных проблем и международный опыт пограничной политики.
Степень разработанности темы. Подробные исследования, которые были бы специально посвящены проблематике безопасности российско-казахстанской границы в целом, к настоящему моменту практически отсутствуют. В работе А.А. Куртова был кратко очерчен круг таких проблем по состоянию на 2002 г (незавершенность процесса делимитации, отсутствие должной охраны границы с казахстанской стороны, наркотрафик, другие виды контрабанды, угроза проникновения в РФ экстремистов), сделаны выводы о том, что укрепление границы на данном этапе является необходимым, и что стороны еще не готовы к интеграции своих пограничных пространств. Сходные проблемы (на эмпирическом материале зоны ответственности Юго-Восточного регионального управления Федеральной пограничной службы) рассматривались в работах Ф. Бичехвоста, а также В.Е. Хвощева и Р.Ш. Муллаянова, авторы которой пришли к аналогичному выводу.
В гораздо большем количестве исследований анализируются те же проблемы безопасности участков границы, прилегающих к отдельным административным регионам РФ и Казахстана: в первую очередь, Алтайского края (в работах В.С. Бойко и С.Ю. Ножкина), Астраханской (И.В. Торопицыным), Оренбургской (В.В. Амелиным, С.Г. Горшениным, В.Н. Рагузиным) и Новосибирской (Г.Л. Олехом) областей в РФ; Западно-Казахстанской области (А.И. Каржаубаевой) - в Казахстане. Самое большое количество исследований посвящено пограничным проблемам Оренбургской области, имеющей наиболее протяженный (по сравнению с другими регионами РФ и РК) участок границы. В своих работах оренбургские авторы рассматривают вопросы как пограничной безопасности, так и трансграничного сотрудничества. Следует отметить, что некоторые направления работы официальных органов, прямо или косвенно связанных с российско-казахстанской границей, в ряде приграничных регионов РФ курируются квалифицированными исследователями. Некоторые из них (В.В. Амелин и С.Г. Горшенин в Оренбургской области, И.В. Торопицын в Астраханской области и другие) возглавляют комитеты и иные подразделения в региональных администрациях.
Теоретическому осмыслению феномена пограничной безопасности посвящен ряд работ отечественных и зарубежных ученых. Подавляющее большинство относящихся к этой категории российских исследований принадлежит авторам (А.И. Василенко, Ю.А. Головину, М.Л. Гришину, В.Н. Губченко, В.А. Дмитриеву; А.В. Кулакову; Т.М. Ливиу; В. Макарову; В.В. Сергееву; Ю.А. Тихомирову и др.), работающим или работавшим ранее в системе Федеральной пограничной службы ФСБ (прежде всего, в Пограничной академии России) и представляющих направление, «социальной погранологии». Данные работы опираются на разветвленный понятийный аппарат, обширную правовую базу, нередко и на богатый эмпирический материал. Однако, по нашему мнению, для значительного большинства таких трудов характерны общие недостатки: однобокий государствоцентричный подход; рассмотрение проблем безопасности лишь как не подлежащей сомнению объективной реальности; неоправданное расширение перечня таких проблем за счет тех, которые не могут быть решены на границе; невнимание к побочным последствиям рекомендуемых мер по ужесточению пограничного контроля; слабое знакомство авторов с современными работами иностранных исследователей.
Количество зарубежных исследований пограничной безопасности, которые могут претендовать на серьезное теоретическую значимость, сравнительно невелико. Во многих из таких исследований акцент делается на субъективное измерение проблемы, конструируемость феномена; их авторы скептически относятся к способности государства эффективно контролировать свои границы в условиях происходящей в процессе глобализации интенсификации трансграничных потоков. В работах американского исследователя П. Андреаса утверждается, что в таких условиях контроль хотя и ужесточается, но становится все менее действенным; при этом пограничный менеджмент превращается, скорее, в «игру создания имиджа», формируемого властью с целью манипуляции общественным мнением. Другим следствием процесса глобализации по мнению французского политолога Д. Биго является детерриториализация границ, которая проявляется в том, что, в качестве компенсации за ослабление контроля над рубежами, государство усиливает «виртуальные» границы, беря под подозрение представителей определенных регионов, этнических и расовых групп и более четко проявляя, таким образом, разделительную линию между коренным населением и мигрантами. Феномен детерриториализации контроля над трансграничными потоками оказался в центре внимания нового дисциплинарного направления - «исследований наблюдения» (Surveillance Studies), в центре внимания которой – сбор и использование персональной информации в целях влияния и управления (К. Аас, Г. Маркс, М. Солтер и др.). Другие (а частично и уже упоминавшиеся выше) зарубежные авторы рассматривали в своих трудах концептуальные характеристики пограничного режима (работы М. Андерсона и Э. Стоддарда), вопрос об оптимальном соотношении военных и полицейских методов в процессе охраны границы (Т. Данн и Э. Хиллс), неформальные практики нарушителей и их взаимодействие с пограничниками и таможенниками (П. Андреас, Х. Доннан и Т. Уилсон). Попытка обзора проблематики, направлений и тенденций исследований ситуации на американо-мексиканской границе в рамках формирующейся дисциплины исследований пограничной безопасности (Border Security Studies) была предпринята американским политологом Дж. Аклесоном.
Как уже упоминалось выше, проблемное поле исследований пограничной безопасности лежит на пересечении дисциплин исследований безопасности (Security Studies) и исследований границ (Border Studies). Некоторые аспекты этой проблематики также рассматриваются исследователями международных отношений.
Сквозь призму Security Studies, повестка пограничной безопасности большинства стран мира включает, в основном, те же проблемы, что и безопасность «мягкая» или невоенная. При этом в трудах сторонников концепции «мягкой» безопасности, в отличие от представителей направления социальной погранологии, прослеживается стремление минимизировать эту повестку, включив в нее лишь несколько наиболее важных вызовов. Так, Р. Ульман, в числе вопросов, которые могут быть квалифицированы как имеющие отношение к пограничной безопасности, упоминает только конфликты по поводу территории и ресурсов и неконтролируемую миграцию, а Б. Бузан, О. Вэвер и Я. де Вильде — также наркотрафик и терроризм. Основоположники же «традиционной» трактовки проблематики безопасности, сводя ее содержание к военным угрозам, не уделяли серьезного внимания связанным с границей проблемам, отчасти из-за убежденности в том, что рубежи легко преодолеваются современными средствами ведения войны, а отчасти, возможно, потому что для США угроза вторжения через границу не была актуальной. Показательно, например, что один из «классиков» такого подхода А. Уолферс охарактеризовал американо-канадскую границу как пример безразличия к силе, то есть феномен слишком «скучный» для того, чтобы быть полноценным объектом для изучения.
Междисциплинарные исследования границ в политической географии, политологии международных отношений, мировой экономике и других областях научного знания, в большинстве случаев, не предлагают каких-либо целостных концепций и подходов, применимых при изучении проблематики пограничной безопасности. Значительная же часть тех идей, которые претендуют на статус концептуальных, либо, в основном, утратила свое практическое значение в период после Второй мировой войны (как это было, например, с отстаивавшейся в работах «пионеров» Border Studies лорда Керзона, Ф. Хаусхофера, Т. Холдича и ряда других авторов «теорией естественных границ»), либо (как в случае с содержавшимся в работах С. Лэша, Дж. Урри и других радикальных постмодернистов тезисом о том, что национальные границы теряют свое значение в период глобализации) может быть поставлена под серьезное сомнение в том числе и на эмпирическом материале российско-казахстанской границы. В то же время, некоторые теоретические идеи, почерпнутые из работ известных лимологов, оказались диссертанту полезными в процессе концептуализации исследования. В число таких идей можно включить, в частности, типологии границ (в которой выделялись границы отчуждения, сосуществования, взаимозависимости и интеграции) и разновидностей «людей границы» О. Мартинеса; встречающийся в работах М. Андерсона, А. Пааси и ряда других политических географов подход (по терминологии В.А. Колосова - ПВП-подход), рассматривающий границу как продукт не только государственной политики, но также восприятий и практик имеющих дело с этими рубежами людей.
В то же время, знакомство с работами в сфере Border Studies способно расширить кругозор исследователя, раскрывая перед ним дополнительные возможности рассмотрения проблематики пограничной безопасности с различных ракурсов или перспектив. В этом отношении для автора оказались полезными предложенные В.А. Колосовым и Х. ван Хоутумом различные классификации лимологических концепций; исследования в русле исторического (М. Фуше) и функционалистского подхода (В. Прескотт, Дж. Хауз); работы, ставящие в центр внимания приграничные территории (Э. Стоддард); трансграничное взаимодействие институтов, акторов или агентов (Э. Стоддард, Дж. Хауз, П. Валенсия; взаимодействующих с границей людей (эта перспектива оказалась центральной в работах зарубежных ученых Х. Доннана и Т. Уилсона, О. Мартинеса, А. Пааси, М. Солтера, отечественных исследователей О. Бредниковой и В. Воронкова, В. Колосова и Н. Бородулиной). В том же плане диссертанту оказалась полезной работа А.С. Макарычева о потенциале использования ряда теорий международных отношений при изучении пограничных проблем, хотя в трудах теоретиков-международников связанным с пограничной безопасностью вопросам уделялось, в целом, мало внимания.
Различные аспекты опыта зарубежных стран по обеспечению пограничной безопасности отражены в большом количестве трудов, однако исследования, в которых предлагалось бы концептуальное осмысление такого опыта, гораздо более редки. К последней категории можно отнести работы П. Андреаса, Т. Данна, О. Мартинеса и Э. Стоддарда, посвященные пограничной политике США на их мексиканской границе; статью Ф. Буршеля, анализирующую ситуацию на германско-польской границе; работу Дж. Доналдсона, рассматривающую феномен «границ-стен» Израиля, Индии, Саудовской Аравии и ряда других стран. Именно эти труды в наибольшей степени по сравнению с другими помогли диссертанту проследить эволюцию упомянутого опыта, оценить достижения и неудачи соответствующих пограничных политик и использовать эмпирический материал и обобщения для компаративного анализа развития ситуации на российско-казахстанской границе с ситуацией на других рубежах.
Эмпирическая база работы. Автор использовал различные материалы, полученные им в ходе работы в России, Казахстане, США, Соединенном Королевстве и других странах. В частности, были использованы нормативные акты, отчеты и аналитические справки государственных органов, статистические данные, материалы интервью официальных лиц, аналитические и публицистические работы представителей власти, информационные сообщения.
Из нормативных актов наиболее полезными в процессе проведения настоящего исследования оказались законы и другие акты, регулирующие различные аспекты пограничной политики России и Казахстана, а также международные соглашения между двумя странами. Среди них особое место занимают Договор о делимитации границы от 18 января 2005 г. с приложением, договоры и соглашения о приграничном сотрудничестве между двумя странами и их сопредельными регионами, а также нормативные акты ФСБ РФ, определяющие размер пограничной зоны на прилегающих к Казахстану российских территориях.
В работе использован обширный массив статистических данных о социально-экономическом положении в российско-казахстанском приграничье в 1990-2000-е гг. и в приграничных зонах США и ЕС, потоках пассажиров и транспортных средств через эти границы, товарообороте между приграничными территориями, задержаниях контрабанды и нелегальных (или нежелательных) мигрантов, потреблении наркотиков и связанной с ними преступностью в приграничных регионах РФ и РК. Эти данные позволили диссертанту сравнить по ряду ключевых параметров демографическую (численность, этнический состав) и социально-экономическую (валовый продукт, соотношение цен и т.п.) ситуацию на обеих сторонах российско-казахстанского приграничья (а также в российско-казахстанском пограничье в целом с зонами некоторых других границ) и ее динамику этой ситуации в 1990-е — первой декаде 2000-х гг., а также оценить серьезность вызовов пограничной безопасности и эффективность ответов на них. Часть упомянутых данных получена из статистических сборников и размещенных в сети Интернет материалов статистических служб, другая — почерпнута из упоминаний, содержащихся в материалах иных видов, третья — приобретена автором по заказу в Госкомстате РФ. Необходимо учитывать, что значительная часть связанной с границей и пограничьем правоохранительной статистики (по задержаниям, конфискациям, потреблению наркотиков в приграничных регионах и т.п.) не дает адекватного представления о масштабах трансграничной преступности (на границе задерживается лишь небольшая часть нарушителей), также как статистика пересечений границы — о реальном количестве проходящих через нее людей и транспортных средств (один и тот же человек или то же самое транспортное средство может пересекать границу несколько раз в течение отчетного периода). Такие данные могут использоваться лишь с оговорками и в сочетании с другими материалами.
Важная фактическая информация и ценные статистические данные содержатся в отчетах и аналитических справках пограничной и таможенной служб России и Казахстана, других национальных структур, отвечающих за вопросы, так или иначе связанные с повесткой пограничной безопасности (например, министерств внутренних дел России и Казахстана, Госнаркоконтроля РФ), некоторых международных организаций (в частности, Управления по борьбе с наркотиками и организованной преступностью ООН). В некоторых аналитических справках, кроме того, содержатся оценки ситуации в сфере пограничной безопасности и предлагаются меры для ее улучшения. Часть таких материалов размещена в открытом доступе в сети Интернет, другая была получена автором по официальным каналам в ходе проводившихся им лично или под его руководством исследовательских проектов.
С точки зрения получения дополнительной фактической и статистической информации, экспертных оценок ряда количественных и качественных явлений, проведения анализа восприятий повестки пограничной безопасности и мер пограничной политики принимающими решения лицами интерес представляют интервью с официальными лицами и принадлежащие последним научные и публицистические работы. Такие материалы имеют серьезную ценность, с учетом того, что отвечающие за охрану границы органы России и Казахстана (особенно Пограничная служба ФСБ РФ) зачастую дают только дозированную и фрагментарную информацию о своей деятельности, и выступления официальных лиц нередко могут служить единственным открытым каналом получения такого рода сведений. Вместе с тем, к аргументации и экспертным оценкам представителей власти следует относиться с известной долей осторожности. В частности, официальные заявления не всегда адекватно отражают фактическое содержание и приоритеты реально проводимой политики, а экспертные оценки различных представителей власти (в том числе и курирующих соответствующие проблемы) относительно опасности тех или иных вызовов, распространения наркотиков, нелегальной миграции и т.п. могут кардинально различаться между собой, противоречить статистическим данным и не основываться на чем-то большем, нежели интуиция их авторов, находящаяся под сильным влиянием циркулирующих в профессиональной среде, СМИ и общественном мнении стереотипов.
Наиболее многочисленной группой материалов, составляющих эмпирическую базу диссертации, являются информационные сообщения. Диссертант проанализировал обширный объем такого рода информации, найденной им по ключевым выражениям («российско-казахстанская граница», «граница Россия Казахстан» и т.п.) через поисковые системы в сети Интернет, регулярно вел мониторинг ситуации в российско-казахстанском пограничье в период с 2001 по 2008 г., а также проработал материалы ряда региональных газет российских и казахстанских пограничных регионов за 1990-е гг. (прежде всего, Астраханской, Волгоградской, Оренбургской областей и Алтайского края в РФ, Атырауской, Восточно-Казахстанской Западно-Казахстанской, Павлодарской и Северо-Казахстанской областей в Казахстане). Диссертант учитывал, что факты и статистические данные, приводимые в новостных сообщениях не всегда достоверны, поэтому в принципиальных случаях старался проверять информацию сведениями из других источников.
Научная новизна исследования:
1. С использованием современных теоретических достижений современных отечественных и зарубежных исследований пограничных проблем и учетом опыта пограничной политики зарубежных стран и интеграционных объединений предпринимается попытка комплексного анализа повестки безопасности российско-казахстанской границы, а также попытка оценки проводимой Россией и Казахстаном политики, направленной на решение этих проблем.
2. Для систематического рассмотрения проблематики безопасности российско-казахстанской границы в работе была предложена новая концепция, претендующая на раскрытие сущности и проблемного наполнения пограничной безопасности. В такой концепции не только дается оригинальное определение пограничной безопасности и уточняется ее проблемное наполнение, но также (впервые в отечественных исследованиях границ) учитываются субъективное измерение феномена, современные теоретические достижения исследований границ и зарубежный опыт пограничной политики.
3. Автором произведены обобщение и классификация зарубежного опыта политики обеспечения пограничной безопасности. В частности, выделены три наиболее последовательно реализуемых модели такой политики: «отгораживание» от сопредельной страны, создание совместной с ней системы безопасности и создание общего пограничного пространства. Другая предложенная диссертантом классификация построена на перечислении возможных соотношений двух важнейших функциональных характеристик границы — барьерности и контактности (слабая барьерность - слабая контактность, сильная барьерность — слабая контакность, слабая барьерность — сильная контактность, сильная барьерность — сильная контактность).
4. Для эмпирического анализа проблем безопасности российско-казахстанской границы, содержательного наполнения проводимой сторонами пограничной политики и оценки ее эффективности диссертант использовал разработанную им модель, включающую, такие параметры, как соотношение социальных и экономических потенциалов сопредельных территорий, влияние отношений между странами и ситуации в центрально-азиатском регионе на проводимую сторонами пограничную политику, классификацию вызовов пограничной безопасности, выявление побочных результатов ужесточения пограничной политики и критерии оценки мер, предпринимаемых сопредельными странами в ответ на возникающие проблемы, эволюцию восприятий проблем пограничной безопасности в общественном мнении соседних государств.
5. Была разработана концепция, объясняющая становление российско-казахстанской границы под воздействием таких факторов, как строительство оборонительных укрепленных линий, административно-территориальные реформы, развитие инфраструктуры приграничья, потребности экономического развития приграничных территорий, этнонациональная политика властей Российской империи, РСФСР и СССР, особенности отношений между Россией и Казахстаном. Диссертантом предложена периодизация, отражающая влияние упомянутых факторов на различных этапах формирования границы.
6. Впервые в отечественной политологии подробно проанализирована пограничная политика Казахстана, включая ее эволюцию, определяющие данную политику факторы, достижения и неудачи.
7. Подробно проанализированы важнейшие проблемы безопасности, связываемые политическими элитами, силовыми структурами, средствами массовой информации и общественным мнением России и Казахстана с границей между этими странами; в первую очередь вызовы наркоторговли, нелегальной миграции и контрабанды товаров широкого потребления. На основе количественных и качественных данных оценена степень успешности тех мер, которые были предприняты властями в ответ на эти и другие вызовы.
8. Подробно и в динамике рассмотрены особенности субъективного восприятия роли российско-казахстанской границы в контексте безопасности и связанных с ней трансграничных вызовов. Проанализированы стереотипы такого восприятия, в том числе и впервые концептуально обоснованный автором работы стереотип бордеризации проблем безопасности, то есть представления о том, что проблемы трансграничного характера (например, наркоторговля или нелегальная миграция) должны решаться в первую очередь именно на границе и путем ее укрепления.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Пограничная безопасность определяется в работе как приемлемое для политических элит и общественного мнения страны и ее приграничных территорий состояние защищенности пределов территории данной страны от опасных трансграничных потоков и неблагоприятного развития ситуации в прилегающей к границе зоне, как правило, подразумевающих серьезное нарушение устанавливаемого государством пограничного режима и/или территориальной целостности страны. Такое состояние достигается, главным образом, путем мероприятий, осуществляемых силами, которые специально ответственны за охрану границы и контроль над трансграничными потоками.
-
Важным феноменом, относящимся к субъективному наполнению пограничной безопасности, является бордеризация ее проблем. Речь идет о том, что «вина» за недостаточно эффективное решение некоторых проблем необоснованно или не вполне обоснованно возлагается на границу, ее неспособность быть непроницаемой преградой для нелегальных трансграничных потоков; хотя в действительности укрепленная граница не может играть серьезной или решающей роли в регулировании таких потоков. Например, в РФ довольно распространено мнение о том, что резкий рост численности иноэтничных мигрантов из стран СНГ в 1990-х - первом десятилетии 2000-х гг. объясняется «прозрачностью» постсоветских рубежей страны, и что их укрепление должно стать одной из главных мер по борьбе с нелегальной миграцией; однако подавляющее большинство граждан государств СНГ попадают в Россию легально и через пункты пропуска, так как пользуются правом безвизового въезда. Феномен бордеризации проблем безопасности, на взгляд диссертанта, коренится не только (и даже не столько) в заинтересованности отвечающих за охрану границу силовых структур в получении дополнительных ресурсов и повышении своего статуса (в том случае, если проблема получит статус вызова пограничной безопасности), но также в психологической потребности социальных групп в четких границах, защищающих их от потенциально опасных внешних влияний.
-
Опыт пограничной политики США, стран Евросоюза, ряда других государств показывает, что в условиях глобализации и интенсификации трансграничных потоков и при наличии серьезных стимулов для пересечения рубежей укрепление границы неспособно остановить наиболее интенсивные нелегальные трансграничные потоки. Прежде всего, это касается трафика тяжелых наркотиков, серьезно воспрепятствовать которому пока не может ни возведение пограничных стен, ни оснащение пунктов пропуска самым современным оборудованием для контроля над грузами. Перед теми странами, через границы которых проходят мощные легальные и нелегальные потоки, стоит дилемма между ужесточением пограничного контроля и стимулированием легальных потоков, сулящих огромную прибыль национальной экономике. Во многих случаях при интенсификации таких потоков даже незначительное увеличение времени проверок способно вызвать коллапс на границе. Кроме того, речь идет о соблюдении интересов трансграничных путешественников, подавляющее большинство которых не нарушает закон при пересечении рубежей.
-
На ситуацию в приграничье оказывают позитивное влияние дружественные отношения между Россией и Казахстаном. Существующие правовая база таких отношений и благоприятная политическая конъюнктура делают в обозримой перспективе маловероятными превращение территории одной из стран в плацдарм для военной агрессии или деятельности экстремистских группировок против другой стороны. В то же время, тесные инфраструктурные связи, устойчивый рост товарооборота и взаимных инвестиций, общее культурное пространство и сама по себе огромная протяженность границы делают оба государства взаимно заинтересованными в поддержании хороших отношений и избегании конфронтации друг с другом. Однако взаимодействие между странами, несмотря на периодические декларативные заявления политиков, не достигло уровня реальной интеграции. В сотрудничестве между двумя государствами и их сопредельными регионами имеет место явный перекос в сторону переработки сырьевых ресурсов, тогда как развитию многих других форм кооперации (в том числе трансграничных связей сильно зависящего от автоперевозок мелкого и среднего бизнеса), серьезно ограничено таможенными, правовыми и другими барьерами, плохим качеством трансграничной транспортной инфраструктуры, большой удаленностью друг от друга административных центров и других крупных населенных пунктов сопредельных регионов.
Ситуация в постсоветской Центральной Азии, напротив, подталкивает РФ к принятию односторонних мер по укреплению своей пограничной безопасности. Через этот регион по направлению к российско-казахстанской границе проходят мощные потоки наркотиков и другой контрабанды. Россия вносит довольно существенный вклад в борьбу с этими вызовами в постсоветской Центральной Азии, однако ее возможности повлиять на ситуацию в других государствах ограничены; более того, они значительно сократились в связи с выводом российских пограничников с рубежей между Афганистаном и прилегающим к нему государствами СНГ. Не способствует укреплению региональной безопасности и соперничество между различными внешними для региона «центрами силы», озабоченными, в первую очередь, ослаблением влияния друг друга и лишь во вторую — попытками решения нетрадиционных проблем безопасности. Все это побуждает РФ к укреплению своего рубежа с потенциально нестабильным регионом и опоре, прежде всего, на собственные силы, а не пока зачастую неэффективные организационные механизмы поддержания региональной безопасности.
-
Российско-казахстанская граница является одним из самых проблемных рубежей для РФ, в первую очередь, из-за вызовов наркотрафика и контрабанды китайских промышленных товаров. Масштабы нелегальной миграции в обход пунктов пропуска пока не столь велики, и потому она не может рассматриваться в качестве весомого аргумента в пользу ужесточения пограничного режима. Вопреки укорененным в сознании многих представителей власти и в значительной части общественного мнения стереотипам, граница может в определенной мере лишь сдерживать эти потоки, но ее укрепление (по крайней мере, при современном состоянии технических возможностей контроля над рубежами в России и других странах) пока бессильно эффективно решать связанные с ними проблемы. Этот вывод подкрепляется не только низкими статистическими показателями по задержаниям контрабанды наркотиков и товаров широкого потребления, но и зарубежным опытом пограничной политики. Например, даже несмотря на 30-летний опыт использования в охране мексиканской границы физических барьеров, авиации и различных датчиков для слежения за нарушителями, американским пограничникам и таможенникам, по всем экспертным оценкам, и в настоящее время удается выявлять лишь мизерную часть наркотиков и пресекать меньшую часть нарушений границы.
Исходя из этих соображений, укрепление российско-казахстанской границы не должно рассматриваться в качестве панацеи, способной заменить совершенствование социальной и экономической политики, углубление сотрудничества между Россией и Казахстаном в различных (в том числе и правоохранительной) сферах. Вместе с тем, отнюдь не следует недооценивать ту сдерживающую роль, которую оказывает сам факт ужесточения контроля над границей. Это способно устрашить значительную часть потенциальных нарушителей и побудить их либо отказаться от своей незаконной деятельности или переориентироваться на другие сферы или географические направления.
-
В постсоветский период пограничная политика РФ по отношению к казахстанской границе эволюционировала от сохранения ее практически полностью открытой (что в первой половине 1990-х гг. поддерживалось как властями, так и общественным мнением) до создания жесткой системы контроля над ней с использованием самых современных технических средств и введения уведомительного порядка въезда в расширенную пограничную зону. При этом в первой декаде 2000-х гг. под влиянием стимулов развития сотрудничества с Казахстаном предпринимаются попытки сбалансировать эти меры путем создания объединенных пунктов пропуска и пунктов пропуска для населения приграничных районов, модернизации данных пунктов, упрощения процедуры пограничного и таможенного контроля. Казахстанская сторона на протяжении всего постсоветского периода выступала за сохранение максимально открытой границы (в первом десятилетии 2000-х гг. - в сочетании с ужесточением контроля над южными рубежами страны) и пошла на ее укрепление во многом из-за необходимости предпринимать симметричные меры. Если для России главным приоритетом пограничной политики на рассматриваемом рубеже остается обеспечение безопасности, то для Казахстана — защита экономических интересов, в том числе получение прибыли от интенсификации трансграничных потоков. Казахстан более активно использует в своей пограничной политике элементы международного опыта, позволяющие смягчить барьеры для трансграничного сообщения и активизировать приграничную торговлю.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы принимающими решения лицами России и Казахстана в процессе формирования и совершенствования пограничной политики по отношению к их общему рубежу, рядом международных организаций (Европейским Союзом, ОБСЕ, ООН) для уточнения своей политики в регионе. В данном контексте важно, что в работе оцениваются вызовы безопасности, предпринятые властями ответные меры, делаются прогнозы и предлагаются рекомендации. Для российских и казахстанских органов, задействованных в процессе формирования пограничной политики, также может представлять интерес компаративный анализ зарубежного опыта в соотношении с ситуацией на российско-казахстанской границе.
Результаты настоящей диссертации также могут найти применение в учебном процессе и оказаться полезными для преподавателей курсов «Региональная и национальная безопасность», «Основы геополитики», «Содружество независимых государств», дисциплин, в которых изучаются различные аспекты истории России и Казахстана и современной политической ситуации в этих странах.
Апробация работы. Промежуточные результаты исследования излагались автором на региональных, всероссийских и международных конференциях в России, Австрии, Азербайджане, Великобритании, Казахстане, США, Финляндии, Швейцарии, Украине, Японии (2001-2007 гг.) и отражены в более чем 40 публикациях на русском, английском и итальянском языках. Соответствующие работы автора неоднократно удостаивались призов и грантов по итогам ряда конкурсов, в том числе первого места во Всероссийском конкурсе интеллектуальных проектов «Держава» в номинации «Мировая держава» (2006) и первого места в конкурсе статей журнала «Международные процессы» (2007). В июле 2008 г. статья, основанная на содержащихся в заключении настоящего диссертационного исследования выводах, была отмечена грантом Российской ассоциации международных исследований.
Материалы диссертации были использованы при разработке спецкурсов «Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ РФ» и «Миграция из стран СНГ в Россию: вызовы и возможности».
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования, включая введение, пять глав, разделенных на параграфы, и заключение.
