Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В политической науке последних лет намечается активизация и расширение исследовательской работы по различным проблемам кадровой политики. Мировой финансово-экономический кризис на практике доказал несоответствие долгие годы считавшихся незыблемыми принципов организации и управления развитием интеллектуального потенциала представителей находящейся во власти элиты. Системные дисфункции кадровой политики особо ярко высветились на фоне мирового финансового кризиса.
Тот факт, что проблема эффективности государственной службы, качества оказываемых ею услуг стоит на повестке дня большинства стран мира, не может служить оправданием серьезных дисфункций в рассматриваемой автором диссертации сфере. Необходимо признать, что в современной России отсутствует научно обоснованная кадровая политика, адекватная политическим, военным, финансовым и демографическим реалиям и требованиям обеспечения национальной безопасности.
Под государственной кадровой политикой понимается «стратегия государства по формированию и рациональному использованию кадрового потенциала общества». В постсовременной России начала формирования государственной кадровой политики были заложены в декабре 1993 г., когда Президент страны своим Указом утвердил «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации».
В развитие положений Указа в январе 1995 г. был опубликован Указ Президента Российской Федерации «О реестре федеральных государственных должностей Российской Федерации», а в июле 1995 года был принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", регулирующий общие положения и раскрывающий конституционные принципы построения государственной службы. Вместе с тем было бы ошибочным вести речь о существовании в современной России транспарентной кадровой политики государственных структур, в рамках которой, ориентируясь на длительную перспективу и на конкурсной основе, осуществлялась бы целенаправленная подготовка, мониторинг развития и продвижения управленческих кадров, как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне.
О масштабах задач кадровой политики свидетельствует тот факт, что в стране только муниципальных образований насчитывается 25 тысяч. Тем не менее как на федеральном, так и на региональном уровнях в постсовременной России не осуществлялись масштабные инновационные проекты в кадровой сфере, в результате которых политическая элита, инициировавшая их, могла бы получить существенные результаты от их осуществления в период своего нахождения у власти.
Принятие в 2008 г. руководством страны решения о создании кадрового резерва как для замещения на федеральном, так и на региональном уровнях, позволило не только конкретизировать кадровую политику, но и послать сигнал элите о необходимости повышения эффективности управленческой деятельности. Новые тенденции кадровой политики появились в российской политической системы с началом президентства Д.А. Медведева. Речь идет не только о функционировании комиссий по формированию и подготовке резерва управленческих кадров на федеральном уровне в которые рассматривают, в частности, кандидатуры претендентов из регионов, но и практике проведения конкурсов на включение в кадровый резерв проводимых региональными и муниципальными администрациями.
Необходимо привлечение к процессам реформирования различных сфер жизни общества ранее незадействованных специалистов, которые будут заинтересованы в успехе реформ и смогут на основе соответствующих требованиям времени знаний принимать участие в процессах управления. Речь идет о новой генерации кадров, которая сформировалась в период рыночной экономики и ее представители добились успехов в различных сферах экономики и политики.
Разразившийся в 2008 г. мировой финансово-экономический кризис стал испытанием и для России. Как заявил во время проведения в Иркутске 20 февраля 2009 г. расширенного заседания президиума Госсовета, посвященное борьбе с кризисом президент РФ Д.А. Медведев, «Кризис – лучший момент, чтобы избавиться от неэффективных менеджеров. Это момент истины и для самого губернаторского корпуса – здесь никаких снисхождений быть не может!». Ориентация в ущерб профессионализму на политическую лояльность кадров стала угрозой национальной безопасности как страны в целом, так и входящих в ее состав регионов. Все вышесказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы
Кадровая политика является составной частью системы управления государством. Признанными исследователями феномена бюрократии и эффективности государственного управления являются М. Вебер, М. Крозье, Н. Луман, Р.Мертон, Ф. Ригс, П. Блау, В. Вильсон, Ш. Монтескье. Проблемы становления, формирования и развития государственного управления и государственной службы, разработка теоретических вопросов и другие концептуальные основы государственной службы рассматривались и исследовались в работах таких известных ученых как Г.В. Атаманчук, А.Л. Гапоненко, В.Д. Граждан, Ж.Д. Греков, А.А. Дёмин,
А.М. Старостин, В.Г. Игнатов, С.В. Бондаренко, А.В. Понеделков, Е.А. Литвинцева, В.П. Мельников, В.С Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, А. И. Турчинов, Ю.Н. Старилов, Е.В. Охотский, Ф.И. Шамхалов, Л.Г. Швец и др. Проблемами национальной безопасности в контексте кадровой политики занимались С.Б. Иванов, Д.С. Черешкин и ряд других исследователей.
Во времена СССР научные публикации по вопросам кадровой политики государства носили тенденциозный характер, поскольку критические замечания допускались только в отношении лиц в той или иной мере дискредитировавших себя, и потому о системных проблемах не могло идти и речи. В определенной степени эту научную лакуну заполняли выходившие на Западе публикации, одной из наиболее известных является ставшая классикой монография доктора исторических и философских наук М.С. Восленского.
В современной России кадровая политика рассматривается
в контексте становления системы государственной службы, повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В России региональные особенности реализации кадровой политики рассматриваются в рамках политической регионалистики.
В постсовременности в ходе проводившихся исследований анализировалось зарождение и становление региональных элит, изучалось участие органов власти в публичной политике, влияние общественного мнения на реализацию муниципальной кадровой политики, мотивы и ход протекания политических конфликтов между разными уровнями власти, конфликтные ситуации в ходе формирования муниципальной элиты на выборах. Некоторые авторы рассматривали профессиональные качества индивидов сквозь призму повседневной рациональности, другие исследователи ориентировались на изучение дихотомии профессионализм/инфантилизм, изучались гендерные аспекты региональной кадровой политики.
В моногородах кадровую политику во многом определяют градообразующие предприятия, выступающие в данном случае как субъекты публичной политики.
Предпринимались попытки изучения особенностей практик политических партий в отношении молодежи, как кадрового резерва, анализировались история и современное состояние административной этики в России, а также предлагались механизмы этического регулирования в отечественной госслужбе, изучались особенности кадровой политики при формировании исполнительной ветви власти в регионах, роль кадров в развитии инновационного потенциала регионов страны. В работах отечественных политологов получило развитие такое базовое для гуманитарных дисциплин понятие как «человеческий капитал».
Вместе с тем в рассматриваемой сфере имеются неисследованные лакуны, связанные с определением эффективности реализации кадровой политики. В частности, не изучены особенности осуществления кадровой политики на региональном уровне в условиях общесистемного кризиса и ряд других вопросов, ставших во главу угла настоящего диссертационного исследования.
Объект исследования – реализуемая на региональном уровне РФ государственная и муниципальная кадровая политика.
Предмет исследования – политические процессы трансформации реализуемой на уровне регионов РФ кадровой политики в контексте проблематики национальной безопасности.
Целью исследования является выявление особенностей реализации кадровой политики в регионах с учетом фактора национальной безопасности.
Задачи исследования:
– дать оценку эффективности кадровой политики регионов, реализуемой в рамках политической системы «вертикаль власти»;
– выявить наличие или отсутствие в регионах системы, в рамках которой можно было обобщать и анализировать опыт реализации кадровой политики;
– дать оценку обновленной модели подбора претендентов на государственные должности через процедуру «кадрового резерва»
с элементами публичности;
– установить наличие детерминант базовых дисфункций кадровой политики в регионах России;
– дать оценку эффективности применения в условиях кризиса ранее разработанной правительством РФ системы критериев оценки деятельности региональных властей;
– выявить влияние кризиса на реструктуризацию региональных моделей реализации кадровой политики.
Теоретико-методологическая основа исследования. При осуществлении диссертационного исследования использовались общенаучные методы: структурно-функциональные, исторические. Методологической основой исследования являются теория профессиональных управленцев в государственной сфере, которая была разработана М. Вебером, а также теория политического и государственного управления, формирующаяся комплексной научной дисциплиной «общая теория государственной службы».
Важнейшее место среди используемого методологического инструментария занимают базовые положения теории элит. В отечественной науке системные исследования партий и роли в их функционировании элит были осуществлены Г. Ашиным, Г. Атаманчуком, Ю. Ершовым, Е. Охотским, П. Карабущенко, О. Крыштановской, В. Игнатовым, А. Понеделковым, A. Старостиным,
С. Кислицыным, А. Дукой, О. Гаман-Голутвиной и другими исследователями.
Явные и латентные функции реализации кадровой политики изучались с использованием методологического инструментария разработанного P. Мертоном. С методологической точки зрения понятие «латентной», т. е. скрытой функции чрезвычайно важно, поскольку скрытая функция вызывает следствие, которое не входило в намерения участников или не признается в качестве такового, а считается побочным продуктом политических взаимодействий
в процессе реализации кадровой политики.
Автором использованы теория мобильности П.А. Сорокина, теория риска У. Бека, социологическая теории риска Н. Лумана. динамический подход к изучению профессионализма предложенный Э. Абботтом. С помощью понятия социальный капитал
(Р. Патнам, П. Бурдье) изучалась динамика изменения роли профессионализма в вопросах социальной мобильности в различные исторические периоды существования современного российского общества. П. Бурдье измерял объем культурного капитала уровнем образования, что ближе к традиционному пониманию человеческого капитала применительно к проблематике профессионализма в контексте социальной мобильности.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных социологических исследований на региональном уровне, а также вторичный анализ результатов социологических исследований кадровой политики, имеющихся в публикациях исследований отечественных политологов, а также фактов опубликованных в прессе.
Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:
– установлено, что эффективность кадровой политики регионов, реализуемой в рамках политической системы «вертикаль власти» не соответствует требованиям времени и кадровая политика нуждается в существенной корректировке;
– выявлено, что в регионах отсутствует система, в рамках которой можно было обобщать и анализировать опыт реализации кадровой политики;
– доказано, что обновленная модель подбора претендентов на государственные должности через процедуру «кадрового резерва» с элементами публичности имеет существенные недостатки, выявленные в процессе исследования;
– установлено наличие детерминант базовых дисфункций кадровой политики в регионах России;
– обоснована необходимость разработки новой системы мониторинга реализации кадровой политики в регионах, в рамках которой получила бы объективную оценку антикризисная деятельность региональных элит.
– установлено, что кризис может ускорить реструктуризацию региональных моделей реализации кадровой политики.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
1. Кадровая политика регионов, реализуемая в рамках политической системы «вертикаль власти», не отвечает требованиям стратегического развития России и интересам обеспечения национальной безопасности страны. В рамках кадровой политики отсутствуют эффективные инструменты противодействия системной коррупции, оптимизации деятельности государственного аппарата путем повышения эффективности труда и конкурентоспособности, подбор и расстановка кадров не соответствуют требованиям транспарентности и меритократичности.
2. За годы существования «вертикали власти» федеральному центру так и не удалось создать систему, в рамках которой можно было обобщать и анализировать опыт реализации кадровой политики, в том числе и с использованием возможностей гражданского общества. Отстраняя граждан от активного участия в политической жизни, блокируя политические инициативы формирующегося гражданского общества, власть тем самым лишает себя дополнительного канала проверки эффективности реализации в регионах кадровой политики. Таким образом результативность отдельных звеньев функционирования региональной власти не получает объективной оценки, без которой невозможен сравнительный анализ эффективности кадровой политики в субъектах федерации.
3. Обновленная модель подбора претендентов на государственные должности через процедуру «кадрового резерва» с элементами публичности, не способна кардинально изменить существующую в стране кадровую политику. Основными недостатками новых кадровых практик являются: научная необоснованность критериев подбора; отсутствие ответственности задействованных экспертов; нацеленность на выбор уже состоявшихся лидеров; отсутствие механизмов подготовки перспективных кадров на ранних этапах карьерного роста.
4. Детерминантами базовых дисфункций кадровой политики в регионах России являются: отсутствие ориентации при подборе кадров на меритократическую парадигму; существование системной коррупции; неэффективность систем подготовки и переподготовки управленческих кадров в вузах страны; неэффективность механизмов обратной связи, в ходе которых осуществляется оценка как кадровой политики в целом, так и качества труда назначенных на должности госуправления лиц. Принятие сравнительной системы показателей оценки эффективности деятельности региональных и муниципальных руководителей, неизбежно вызовет противодействие, поскольку эти показатели на настоящей момент свидетельствуют о неэффективности расстановки кадров в значительном числе субъектов федерации.
5. Кризис показал низкую эффективность использования в динамично изменяющейся ситуации ранее разработанной правительством РФ системы критериев оценки деятельности региональных властей и как косвенный результат, проводимой кадровой политики. Необходимо разработать новую систему мониторинга ситуации реализации кадровой политики в регионах, в рамках которой получила бы объективную оценку антикризисная деятельность региональных элит.
6. В условиях кризиса оперативность принятия взвешенных управленческих решений играет ключевую роль. Кризис может ускорить реструктуризацию региональных моделей реализации кадровой политики, способствуя приходу во власть эффективных менеджеров. Однако и новое поколение управленцев будет вынуждено действовать в рамках моделей созданных в докризисный период, что ограничит свободу принимаемых кадровых и управленческих решений.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории национальной безопасности, а также в практической деятельности органов власти и исследовательских организации при принятии решений в сфере региональной кадровой политики. Материалы диссертации, могут быть использованы в преподавании спецкурсов по политологии.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на Межрегиональной научно-практической конференции «Молодежь как инновационный ресурс развития современного российского общества» (г. Ростов н/Д, 5–6 ноября 2008 г.); Всероссийской конференции «Политическая наука на Юге России» (г. Ростов н/Д, 11–12 марта 2009 г.); Всероссийской конференции «Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров на региональном уровне» (г. Ростов н/Д, 23–30 января 2009 г.), были опубликованы в 4 научных статьях и брошюре, в том числе в журнале из списка ВАК РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики СКАГС.
Структура работы. Диссертация общим объемом 124 страницы состоит из введения, трех глав, заключения. Библиография содержит 186 названий.
