Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Миграции под углом зрения национальной безопасности: глобальный ракурс
1.1. Миграционные процессы в современном мире: общая характеристика 19
1.2. Зарубежный опыт обеспечения миграционной безопасности (на примере США) 38
1.3. Международно-правовые нормы и международное сотрудничество в регулировании миграционных процессов 61
Глава 2. Российская Федерация: миграционные процессы и проблемы обеспечения безопасности личности, общества и государства
2.1. Основные этапы развития миграционной системы России и ее правовые основы 81
2.2. Иммиграция и демографические проблемы России 99
2.3. Борьба с нелегальной миграцией в Российской Федерации 122
2.4. Глобальный кризис и перспективы его влияния на иммиграционную ситуацию в российском обществе 142
Заключение 159
Приложение 165
Список источников и литературы 177
- Миграционные процессы в современном мире: общая характеристика
- Международно-правовые нормы и международное сотрудничество в регулировании миграционных процессов
- Основные этапы развития миграционной системы России и ее правовые основы
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется стремительным развитием миграционных процессов в современном мире.
Из года в год, начиная с середины 1950-х гг. нарастал объем трудовых миграций из стран Азии, Африки и Вест-Индии в развитые государства Западной и Центральной Европы, Северной Америки. После распада СССР и возникновения Российской Федерации она также стала одним из центров притяжения миграционных потоков. К концу XX века увеличилось количество семей из ранее слаборазвитых стран, способных оплатить обучение своих детей (нередко - с государственной поддержкой) в наиболее технологически развитых государствах организации экономического сотрудничества и разви-тия(ОЭСР). Сами они также искали через структуру фондов и государственных грантов наиболее талантливых молодых людей впоследствии» способных и готовых работать в научных центрах США и стран Евросоюза.
Увеличивался' наплыв беженцев в, ведущие демократические государства из зон конфликтов, изтак называемых «несостоявшихся», или несостоятельных государственных образований, типа* Сомали, а также из стран, практикующих этническую сегрегацию или, дискриминацию по* принципу политических взглядов (ВіТомчисле, русскоязычных граждан из сопредельных государств СНГ).
Подобное развитие порождает весьма многообразные угрозы национальной безопасности'развитых стран, принимающих мигрантов. Их трудно ранжировать по степени значимости, но в самом, общем виде они выглядят следующим образом.
Во-первых, меняется этнокультурный состав государств, принимающих мигрантов, растет число людей, не разделяющих базовые ценности общества, в котором они оказались. Хуже того, их дети и внуки, ставшие гражданами страны проживания, нередко также становятся чуждыми ее жизни, ощущают
себя маргиналами, всегда готовыми к протестным акциям, в том числе, и насильственного характера. Именно в этой среде международный терроризм и криминалитет, выступающие источником более или менее организованного вызова развитым странам, находят массовую поддержку.
Во-вторых, серьезной угрозой безопасности становится нелегальная миграция, которую все сложнее становится контролировать из-за коррупции, становящейся глобальной проблемой. Так называемая «работорговля» из отсталых стран, связанная с ввозом, дешевых работников, сексуальных рабынь, не только, аморальна, но и чревата распространением уже привычных или экзотичных эпидемических заболеваний.
В-третьих, присутствие в той или иной стране значительного числа как законных, так и нелегальных^ мигрантов периодически вызывает взрывы национализма, этнического экстремизма. Это можно было наблюдать в последние годы во многих странах ЕС (Франция; Австрия* Нидерланды), и, в какой-то мере, в России.
Стихийным тенденциям нарастания конфликтов на почве межэтнических отношений призвана-противостоять продуманная миграционная политика, обеспечивающая контроль над миграционными процессами (иммиграцией и эмиграцией), а также миграционными потоками внутри страны, опре-деляющая^ статус и права мигрантов на территории принимающего их государства, порядок, приобретения гражданства и т.д. Наибольшим опытом регулирования миграционных процессов в условиях демократии обладают Соединенные Штаты и страны Евросоюза. Их опыт с определенными оговорками представляется весьма значимым и для современной- России. Ее собственный опыт, как в плане этнической истории, так и современной политики, также имеет глобальное, общецивилизационное значение. Однако российский опыт во всем его объеме пока еще недостаточно изучен.
Миграционные процессы явно будут развиваться и далее, а в условиях глобального кризиса, охватившего в 2008 г. большинство государств мира, не
исключено повсеместное обострение связанных с. ними: проблем. Это определяет высокую актуальность рассмотрения миграционной политики как важнейшего фактора обеспечения национальной безопасности;
Степень научной: разработанности: темы исследования, применительно к современным реальностям, в . отечественной науке явно недостаточна.
Наблюдается повышенное внимание, как ученых,.так и публицистов к демографическому развитию Российской Федерации. Например, российский Институт демографии, миграции и регионального развития, совместно с Высшей школой; экономики, с 2001: г. выпускает еженедельное Интернет-издание «Демоскоп-weekly», которое к 2005 г. посетило около 1 млн. чел., оно занимает 1-ое место среди социологических и 32-ое — среди научных сайтов. * Количество- публикаций в Интернете,. посвященных различным- аспектам; миграционнойшолитики и связанных с.ними угрозами национальной безопасности,,начитывает более 200 тыс. наименований."
Многие из подобных публикаций носят односторонний, ориентированный на эпатаж;публики, характер. Так, с одной стороны, приводятся алармистские прогнозы,о-неизбежности,утраты Россией Дальнего Востока, и Приморья? в - итоге: депопуляции коренного* населения, роста в» соответствующих регионах влияния: миграций, из Китая И; Северной Кореи:. В\других Материалах констатируется, что* внешние миграционные потоки В; соответствующие регионы не столь уж; велики и они полезны для их развития. В целом, по отношению к миграциям позиции авторов соответствующих материалов крайне противоречивы. В;ряде статей; миграции рассматриваются как позитивный фактора;.способный возместить естественную убыль населения, в других - его значение ставится под сомнение. Весьма дискуссионными остаются и вопросы* о степени совершенства миграционного законодательства России, воз-
http:/Av\vw.demoscope.ni/\veeklv/proekt.php 2 См.
можных направлениях его развития, эффективности практики его примене-ния*. Соответствующие взгляды будут подробнее рассмотрены ниже.
В целом, можно констатировать, что единой, общепринятой концепции угроз национальной безопасности, связанных с миграционной политикой, к началу апреля 2009 г. так и не сложилось. В фундаментальной работе, подготовленной по заказу МЧС в 2005 г. вопросы миграционной политики специально не рассматривались. Среди угроз, порождаемых миграциями, во-первых, отмечалось «сильное миграционное давление трудовых ресурсов из депрессивных регионов на динамично развивающиеся, переизбыток кадров, рост конкуренции на рынке труда, усиление социальной напряженности и борьбы за социальные ресурсы». Во-вторых, говорилось о том, что произойдет «усиление миграции иностранцев и лиц без гражданства в приграничные регионы России, «освоение» Сибирского и Дальневосточного регионов-иностранцами». Однако, буквально несколькими абзацами выше утверждалось, что «без миграции в обозримом будущем население России будет сокращаться при любой разумной демографической политике».4 Вопросы о том, каким образом использовать позитивные аспекты миграций и минимизировать их
3 См., например, Андреев Е.М., Вишневский А.Г. Население России через 100 лет. Ст. пер
вая «Демоскоп Weekly» № 151-152; Андреев Е.М., Харькова Т. Споры о прогнозах. Ст.
первая, Демографический еженедельник «Демоскоп Weekly» № 51-52; Вишневский А.Г.,
Андреев Е.М., Население России в первой половине нового века, Вопросы экономики №
1,2001 С. 27-44; Денисенко М. Эмиграция из России по данным зарубежной статистики,
Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. 8. Статистика и
учет миграции населения. - М.: МАКС Пресс, 2001. С.11-30; Денисенко М.Б. Замещаю
щая миграция, Международная миграция населения: Россия и современный мир, Гл. ред.
В.А. Ионцев. - М.: МАКС Пресс, 2000. С. 92 - 110; Зайончковская Ж.А., Мкртчян Н.В.
Миграция. Население России 2001. Девятый ежегодный демографический доклад, Под.
ред. А.Г. Вишневского. - М.: Книжный дом «Университет», 2002 С. 129-13 6; Миграция и
безопасность в России, под ред. Г. Витковской и С.Панарина; Моск. Центр Карнеги. М.:
Интердиалект, 2000; Миграционные процессы. Прошлое. Настоящее. Будущее. Сборник
материалов X и XI Московско-берлинских международных семинаров. М., 2005; Мкртчян
Н. Миграция и средства массовой информации: реальные и мнимые угрозы, Космополис
№3(5) 2003 и другие работы.
4 Стратегические риски России. Оценка и прогноз. Под ред. Ю.Л. Воробьева. М., 2005, с.
108,118.
негативные последствия; возможно* ли; это?вшринципе — об>этом авторы вопрос даже не ставили.
Разработка нового документа «Стратегия- национальной безопасности
Российской Федерации до* 2020 года», начатая^ ві 2004 г. пока не, завершена,
представленный проект документа не был одобрен на заседании Совета
Безопасности 24 марта; 2009 г. Показательно; что в опубликованных фраг
ментах обсужденияшроекта; нет ни словао миграциях и миграционной поли
тике:5
Довольно большое внимание: отечественная? наука уделяет положению
дел в области миграционной политики; и*межэтнических; отношений в зару
бежных странах, особенно; в CUIAis и государствах Западной! Европы., Росту:
интереса к протекающим; зшрубежом процессам; несомненно,, способствовал
распад Югославии* «расовые бунты»; несколько волн которых прокатились с
началом ХХВ века вфяде западноевропейских стращ (особенно во Франции),
усиление влияния партит т движений, выступающих с требованиями прове
дения жесткой* политики,в .отношении* иммиграции;; Оставаясь относительно
маргинальными силами, они; все же привлекли.: к* себе значительное внима
ние.6 '
Віитоге были написаньь фундаментальные* исследования1, посвященные вопросам этнической идентичности и ее:политизированных форм, экономи-
5 Начало заседания Совета Безопасности по вопросу «О Стратегии национальной безопас
ности Российской Федерации до 2020 годаи комплексе мер по её реализации», 24 марта
2009 г.
6 См., например, Старые;и новые лики национальной проблемы. Под ред. А.А. Галкина.
Институт социологии РАН, М., 2005; Е.М. Травина. Этнокультурные и конфессиональные
проблемы в современном мире. Издательство С. Петербургского университета, М., 2007;
Между сепаратизмом и автономией. Региональные и этнические партии в европейской
политике. Под ред. В.Я. Швейцера. М., 2006; С.А. Червонная. Американская мозаика или
«единство во множестве». В сб. « США на рубеже веков», М., 2001; Проблемы интеграции
мусульманских общин в странах ЕС ив России. М., Комитет «Россия в объединенной Ев
ропе», 2007;
7 И.С. Семененко. Проблема иммиграции и перспективы ее решения. В сб. «Угрозы внут
риполитической стабильности и правый радикализм в странах Запада. М., 2008;3ыбайлов
ческим мотивам миграций и опыту управления миграционными процессами в странах Запада8, а также общей характеристике миграционных процессов в глобализированном мире.9 Тем не менее, к изучению обеспечения национальной безопасности авторы данных работ специально не обращались.
В зарубежной научной литературе вопросы миграций и их последствий, решения проблем, связанных с межэтническими отношениями были проработаны весьма основательно. Во-первых, появились так называемые "case studies", посвященные исследованию статуса и положения мигрантов в принимающих их странах.10 Во-вторых, были опубликованы труды посвященные опыту интеграции иммигрантов и этнических меньшинств в принимающее их общество, в том числе практике мультикультурализма, принятой в США, так называемой «позитивной дискриминации», росту национализма в странах Запада.11
В последние годы и российская, и мировая научная общественность, были вовлечены и дискуссии об алармистских прогнозах о крайне негативном влиянии миграционных процессов на внутриполитическую стабильность ведущих стран Запада. Весьма авторитетный американский политолог и футуролог С. Хантингтон (ум. в 2008 г.) в вышедшей в США в, 1996 г. книге «Столкновение цивилизаций» (впервые издана в России в 2003 г.) поставил вопрос о высокой вероятности нового раскола мира после «холодной войны» - по признаку цивилизационной идентичности. По его мнению, цивилизаци-онные общности могут быть представлены как отдельными крупными государствами (например, Китай, Россия, Япония, Индия) так и группами госу-
Л.К., Чагоилов В.Р. Политизированная этничность на рубеже столетий: парадоксы теории и векторы развития. М.,2002.
8 Цапенко И.П. Управление миграцией: опыт развитых стран. М., 2009.
9 См. Мнацаканян М.О. Национализм и глобализм. Национальная жизнь в современном
мире. М., 2008.
10 См. например, "Australian Migration. A Survey of the Issues". M.Wooden, R. Holton,
G.Hugo, J. Sloan. Canberra, 1990.
11 Smith A.D. Nationalism in the Twentieth Century. New York, 1982; Glaser N. affirmative
Discrimination. Ethnic Inequality and Public Policy. New York, 1978; Bierghe van den P. Race
and Racism, New York, 1978 и др. работы.
дарств.(страны Латинской Америки, исламский мир, государства Европы). В* условиях, когда глобализация приводит их в тесное взаимодействие несовместимость базовых ценностей, определяющих характер мировосприятия* людей, их отношение к принципам организации политической жизни становится источником обостряющегося, конфликта. При этом основные линии «цивилизационных разломов», по Хантингтону, проходят не только между государствами и их союзами, но и внутри государств, в которых, исторически или в силу развития миграционных процессов существуют инокультур-ные общины. Риску стать ареной межцивилизационной войны, считает Хантингтон, подвергается Западная Европа. Как он пишет: «...жители Европы все больше боятся того, что на них обрушилось, нашествие* не армий и танков, а мигрантов, которые говорят на других языках, молятся другим богам, принадлежат к другим культурам, и возникает страх, что они отберут у европейцев их работу, оккупируют их земли, съедят все деньги социального обеспечения и будут угрожать.образу их жизни... К началу 1990-х две трети иммигрантов в Европу были мусульманами... Европе брошены вызовы: демографический... и культурный. Мусульманские общины - будь то турецкая в Германии или алжирская во Франции - не интегрировались в принявшие их культуры и практически ничего для этого не делают, что беспокоит европей-цев».'" США, полагает Хантингтон, также не обладают защитой от подрывающих их безопасность миграционных потоков, только не из исламских стран, а из латиноамериканских государств, особенно Мексики.ь Потенциальной ареной межцивилизационного конфликта С. Хантингтон видит Россию и сопредельные с ней государства СНГ, где значительно влияние исла-ма.14
Еще более алармистский тон преобладает в работах влиятельного американского консервативного политика и ученого Патрика Дж. Бьюкеннена.
С. Хантингтон. Столкновение цивилизаций. М., 2006, с. 310.
13 Там же. с. 320.
14 Там же, с. 446-456.
Он считает, что «неуправляемая иммиграция- грозит уничтожить страну, в которой мы выросли, и превратить Америку в хаотическое скопление народов, не имеющих фактически ничего общего между собой - ни истории, ни фольклора, ни языка, ни культуры, ни веры, ни предков. Своего рода новая балканизация...».15 Единственным спасением Бьюкеннен считает введение «полного моратория» на иммиграцию »на длительный период времени, отказ от какой-либо амнистии нелегальным мигрантам, находящимся на территории США, укрепление сухопутной границы с Мексикой.16
Как осторожно отмечала отечественный ученый С.А. Червонная: «Действительно ли США реально стоят перед опасностью «балканизации», как,утверждают некоторые американские исследователи и публицисты, - во-
прос проблематичный».
В самом деле, ознакомление с литературой по проблематике исследования показывает, что тема угроз (или их устранения), связанных с миграциями нередко используется политиками многих стран мира для привлечения голосов избирателей. При этом обычно они обращаются^не к общим угрозам национальной безопасности, как правило, абстрактным для рядовых граждан, а к чисто бытовым, актуальным для них вопросам. Они порождены нежеланием, чтобы их дети учились вместе с выходцами из семей иной культуры слабо знающими язык страны проживания, что* понижает общий уровень обучения, чтобы заимствовались стереотипы их поведения, в том числе связанными с семейно-брачными отношениями. Напротив, политики в многонациональной стране, стремящиеся получить голоса, как этнических меньшинств, потомков мигрантов, так и большинства средне и малообеспеченных коренных жителей, обращаются к тем сюжетам, которые отражают
15 Патрик Дж. Бьюкеннен. Смерть Запада. М., 2004, с. 14.
16 Патрик Бьюкеннен. На краю гибели. М, 2008, с. 294 - 298.
17 С.А. Червонная. Американская мозаика или «единство во множестве».В сб. « США на
рубеже веков», М., 2001, с. 176.
общность их интересов. Это, прежде всего, социальные вопросы, такие как повышение уровня и качества жизни, различные формы поддержки бедных и малооплачиваемых граждан, совершенствование образования с тем, чтобы создать реально действующую систему «равных возможностей» и т.д. Именно такую тактику избрал Б. Обама, и она принесла ему победу на президентских выборах 2008 г. в США. Но он использовал ее и раньше, когда проводил
1 о
свою кампанию по выборам в сенат Соединенных Штатов.
Следующая проблема, которая возникает при изучении литературы по теме исследования, связана* не столько с политической ангажированностью авторов, сколько с их догматической приверженностью - определенным воззрениям. Так, доводы С. Хантингтона о неизбежности конфликта цивилизаций вызвали немало возражений. Например, британский иудаистский богослов Д. Сакс доказывает, что различия в религиозных воззрениях народов мира отнюдь не предопределяют неизбежности их столкновения; напротив, создают предпосылки определенного взаимообогащения их миропонимания.19 Однако приводимые им многочисленные ссылки на тексты Священного писания едва ли.смогут быть убедительными для широких масс населения, политиков и лидеров экстремистских структур.
Известный отечественный.ученый, А.С. Панарин предлагал рассматривать труды С. Хантингтона двояко: вих «экзотерическом» и «эзотерическом» значениях. Первое предполагает буквальное понимание их смысла как столкновение цивилизаций, исходно недружественных, враждовавших (или изолировавшихся друг от друга), но в современном мире, помимо своей воли,
18 В рамках обзора литературы неуместно рассматривать взгляды нового президента США,
но вполне корректно констатировать, что этот человек, прекрасно зная проблемы амери
канского общества, в своей книге — и в ходе предвыборной кампании 2008 г., сумел найти
такие предложения об их решении, которые, как минимум, не вызвали неприятия боль
шинством избирателей. Другой вопрос, насколько его идеи окажутся реалистичными. См.
Барак Обама. Дерзость надежды. Книга человека, который может изменить Америку и
весь мир. С-Пб., 2008.
19 См. Джонатан Сакс. Достоинство различия. Как избежать столкновения цивилизаций. М.,
2008.
оказавшихся в тесном взаимодействии. Второе — «эзотерическое» прочтение предполагает понимание текста «только посвященными», которые понимают его глубинный смысл. По мнению Панарина, у С. Хантингтона «речь идет... не столько о конфликте цивилизаций, сколько о конфликте «золотого милли-
арда» с остальным человечеством». Иначе говоря - о противостоянии процветающего Запада и большинством человечества, обреченным быть его сырьевым придатком и пытающемся бунтовать против этой роли.
Метод «эзотерического» прочтения текстов с научной точки зрения не выдерживает никакой критики: он предполагает, что оппоненту приписываются, взгляды, которые он никогда не выражал. Затем они домысливаются и подвергаются критике. В свое время, в борьбе со своими оппонентами к таким приемам прибегал И.В. Сталин, но едва ли их стоит возрождать в современной России.
Не учитывалось, что «конфликт цивилизаций» рассматривался американским аналитиком как одна из возможных альтернатив мирового развития, а после публикации данного прогноза в США были проведены многочисленные полевые исследования, не вполне подтвердившие гипотезу С. Хантингтона. Их итоги были опубликованы в 2004 г. на русском языке под его редакцией в монографии «Многоликая глобализация. Культурное многообразие в современном мире» (под ред. П. Бергера, С. Хантингтона). Почему-то тот факт, что зарубежная наука, как и серьезная отечественная, находится в состоянии научного поиска ответов на животрепещущие проблемы современности, порой не учитывается. Это дает основание для критического отношения ко многим публикациям, посвященным тематике данной работы, как отечественным, так и зарубежным, хотя в последнее время появился ряд работ, в частности М.Б. Денисенко, И.С. Семененко, И. Цапенко, М.О. Мнаца-
20 А. Панарин. Реванш истории. Российская стратегическая инициатива в XXI веке. М., 2005, с! 178.
каняна и др., научность которых не вызывает сомнений.21 В то же время, комплексных исследований, в которых бы рассматривались тесно взаимосвязанные правовые и политические аспекты регулирования миграций, пока не появилось.
Основная документальная база исследования включает базовые документы ООН, такие как Всеобщая декларация прав человека. Использовались материалы ряда специализированных структур ООН — Международной организации труда (МОТ) Управления Верховного Комиссара по вопросам беженцев (УВКБ) и другие, относящиеся к регулированию миграционных процессов*и прав мигрантов, документы Совета Европы и других международных организаций, признанных Россией в качестве обязательных для выполнения.22 Далее, это конституционные и законодательные акты России и зарубежных государств, относящиеся к регулированию миграционных потоков, гарантиям правовой защиты иммигрантов, содействию их (и их детей) адаптации в принимающем их обществе. Это законы и нормативные акты,
См.М.О. Мнацаканян. Национализм и глобализм. Национальная жизнь в современном мире. М.,2008; И.П. Цапенко. Управление миграцией: опыт развитых стран. М.,2009; И.С. Семененко. Проблемы иммиграции и перспективы ее решения. В сб. «Угрозы внутриполитической стабильности и правый радикализм в странах Запада. М., 2008; Денисенко М.Б., Хараева О.А., ЧудиновскийСС. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада, М., 2003.
2 См. например, «Европейские мусульманские общины перед лицом экстремизма», резолюции 1605, 1831 весенней сессии Совета Европы (2008 г.); рекомендация 1500 (2001) "Участие иммигрантов и иностранцев, проживающих на территории страны, в политической жизни государств-членов Совета Европы" - п. 39.4, 40.12; Рекомендация 1206 (1993) "Об интеграции мигрантов и отношениях между сообществами" - п. 31.3, 65.8; Рекомендация 1222 (1993) "О борьбе против расизма, ксенофобии и нетерпимости" - п.3.19; Рекомендация 1334 (1997) "О беженцах, лицах, ищущих убежище, и перемещенных лицах в государствах-участниках Союза Независимых Государств" - п. 32.6 и др. (Подробнее см. Информационная система по документам Европейского Суда по правам человека, ).
определяющие порядок обращения с нелегальными мигрантами и беженца-ми.
В качестве источников использовались данные статистики, материалы опросов общественного мнения, интервью и заявления руководителей Федеральной миграционной службы (ФМС) и Федеральной службы безопасности (ФСБ) России, посвященные проблемам-миграций.
Объектом исследования является политическое и государственное управление миграционными процессами в современных условиях, их влияние на общественно-политическое, социально-экономическое и демографическое развитие ведущих государств мира, прежде всего - Российской Федерации.
23 Постановление Правительства РФ от 30.09.2000 N 740 (ред. от 28.07.2005) «Об утвер-. ждении положения по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации»; Приказ Минфедерации РФ от 10.04.2001 N 31 «Об утверждении нормативного акта о постоянном жилищном обустройстве вынужденных переселенцев» (вместе с «Порядком введения территориальными органами министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации сводных списков вынужденных переселенцев, состоящих в органах местного самоуправления на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (в постоянном жилье) и предоставления им указанного жилья» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.05.2001 N 2695); Постановление Правительства РФ от 28.03.2008 N 220 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием миграционной политики в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 27.07.2007 N 993 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в сфере миграционной политики и признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля»; Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 77 «Об утверждении правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и иммиграционного контроля при его осуществлении»; Постановление Правительства РФ от 08.09.1994 N 1020 «Об утверждении положения об иммиграционном контроле» и др. документы.
Предмет исследования — воздействие миграционных процессов на положение дел в области национальной безопасности, политика Российской Федерации в области регулирования миграций.
Цели исследования состояли в том, чтобы:
дать общую характеристику миграционным процессам под углом зрения национальной безопасности в современном мире, показать их специфику в Российской Федерации;
рассмотреть вопрос о том, насколько зарубежный опыт миграционной политики может быть использован в России;
проанализировать проблему эффективности российского миграционного законодательства и практики его применения для. обеспечения национальной безопасности.
Задачи исследования вытекают из его целей, они формулируются следующим образом.
Во-первых, выявление тех аспектов миграций в России и зарубежных странах, которые могут рассматриваться как угроза их национальной безопасности (очевидно, не все и не всякие миграции могут рассматриваться в таком качестве).
Во-вторых, уяснение специфики России, определяющей какие именно грани миграционных процессов для нее уникальны, а какие типичны для всех более или менее развитых стран. На этой основе фиксируется отношение к имеющемуся, весьма богатому, зарубежному опыту миграционной политики, включающему как практику контроля иммиграции, так и интеграции иностранных граждан, их детей и внуков в принимающее их общество. Последнее включает гарантии социальной защиты мигрантов, особенно беженцев, создание им возможностей участия в общественно-политической жизни страны пребывания, повышения квалификации, получения достойного образования для-их детей и внуков, защиты от дискриминации и т.д.
В-третьих, рассмотрение законодательных норм Российской Федерации, регулирующих миграционные процессы и соответствующей правоприменительной практики, выявление существующих в этой сфере проблем, требующих решения.
В-четвертых, анализ влияния глобального, кризиса 2008 г. на статус и положение мигрантов в российском,обществе под углом зрения возможного роста угроз национальной безопасности.
Подробный анализ проблем, связанных с эмиграцией, а также внутренними миграциями не входит в задачи исследования, основное внимание уделялось вопросам иммиграции.
Научная новизна исследования определяется следующим.
Впервые в отечественной науке предпринимается попытка комплекс-^~~ного анализа миграционной политики как фактора обеспечения национальной безопасности.
Показано, что международно-правовые нормы, относящиеся к регулированию миграционных процессов, далеки от совершенства и нуждаются в дальнейшем развитии.
Доказывается, что миграционная политика России нуждается в новом концептуальном обосновании, учитывающем демографические факторы, интересы соотечественников, а также регионального развития нашей страны.
Впервые вводятся в научный оборот новые документы, относящиеся к реальностям, современного мира, особенно России, позволяющие показать, что существует значительный разрыв между довольно прогрессивными законодательными нормами и не всегда удачной практикой их применения, что увеличивает угрозы национальной безопасности.
Наконец, используются наиболее современные данные, касающиеся миграционной политики, в том числе, периода начала глобального кризиса 2008 г., которые пока еще не получили достаточно полного отражения в отечественной и зарубежной науке.
Методологические основы диссертации строятся:
во-первых, на применении компаративных, сравнихельно-сопоставительньгх методов исследования реальностей России и зарубежных стран, их законодательств и политической практики;
во-вторых, на принятых ныне отечественной и мировой наукой теориях глобализации, и ее последствий;24
в-третьих, на цивилизационном подходе1 (при всей спорности и неоднозначности этого термина), предполагающем, что современные социокультурные реальности каждого общества, в том числе по отношению к мигрантам (в частности в категориях терпимость-нетерпимость), Ві значительной м:ере определяются их историческими и религиозными традициями."
Практическая значимость работы определяется* актуальностью вопросов, которые рассматриваются в диссертации.
Ее выводы, будучи опубликованными, могут помочь научному сообществу, СМИ4 в преодолении как излишне алармистских, так и необоснованно оптимистических настроений в России относительно миграций. Ее содержание, связанное с анализом зарубежного опыта, российских реалий миграционной политики, получив'широкое распространение, могут содействовать совершенствованию'деятельности Федеральной миграционной службы, Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел. Основные сюжеты работы, будучи трансформированы в учебный курс, обогатят работу
24 По поводу глобализации, ее природы и сущности существуют сотни, если не тысячи
публикаций, однако автор исходил из положений коллективного труда авторов ИМЭМО
РАН «Глобализация и Россия. Проблемы демократического развития». 2-е изд., Ъ/[., 2005.
Определенную пользу в этом плане представили также работы зарубежных авторов, такие
как: Д.Хелд, Д. Гольдблатт, Э. Макгрю, Д. Перратан. Глобальные трансформации. Поли
тика, экономика и культура. М., 2004; Д. Бхагавати. В защиту глобализации. М., 2005 и др
25 С точки зрения автора, значительный вклад в формирование данного подхода внес С.
Хантингтон, равно как и его российский оппонент, А.С. Панарин.Особое методологиче
ское значение имела работа член-корреспонедента РАН, директора Института экономиче
ских стратегий Б.Н. Кузык «Россия в цивилизационном измерении: фундаментальные ос
новы стратегии инновационного развития. М., 2008.
высших учебных заведений, готовящих специалистов по вопросам межнациональных отношений и национальной безопасности. Они будут полезны для повышения квалификации работников образования всех уровней, внесут вклад в работу по профилактике асоциального поведения детей и молодежи по этнической и конфессиональной мотивации, воспитанию толерантности в отношении людей иной культуры, реализации программ предупреждения экстремистского, антиобщественного поведения на этнорасовой почве.
Апробация работы. Диссертация прошла обсуждение в Центре сравнительных социально-политических и социально-экономических исследований ИМЭМО РАН. Некоторые положения работы были изложены на XVI Международных Рождественских образовательных чтениях по направлению «Семья в век глобализации» (февраль 2008 г.), докладе о положении семей мигрантов в Федеральном институте развития образования Минобранауки РФ (ноябрь 2008 г.) а также в ряде научных изданий и сборниках ФИРО Ми-нобрнауки РФ.
Миграционные процессы в современном мире: общая характеристика
Миграционная политика для большинства стран мира, в том числе и России, становится все более важным фактором обеспечения национальной безопасности. Это обусловлено, прежде всего, тенденцией к значительной активизации миграционных процессов, которая наблюдается постоянно. Самым наглядным примером здесь выступает развитие международного туризма, что было следствием роста жизни в ведущих странах мира (не только США, Японии и государств ЕС, но и СНГ) относительного удешевления морских, воздушных и железнодорожных перевозок. Объем международного туризма в 2007 г. составил от 880 до 900 млн. чел.26 Практически каждый восьмой человек мира провел свой отпуск вне пределов своего государства. Возможно, в условиях глобального кризиса начавшегося в 2008 г. этот показатель несколько сократится (точных данных на этот счет пока нет), но на перспективу рост международного туризма вполне вероятен.
Никто не связывает с туризмом* рост угроз национальной безопасности. Это обусловлено тем, что с одной стороны, официально оформленные туристические потоки в аэропортах и иных пунктах пересечения границ достаточно жестко контролируются соответствующими таможенными службами, с другой - экономической выгодностью туристов для1 принимающих их стран. Разумеется; под видом туристов могут прибывать резиденты террористических, криминальных структур, недружественных государств, но защита от этой практики ограничивает (хотя и не полностью исключает) подобные возможности.20
Значительно возросли потоки людей, въезжающих в зарубежные страны с целью трудоустройства, получения, образования, в качестве беженцев, с целью воссоединения семей и т.д.
Традиционно различают четыре вида иммиграции:
1. Трудовая иммиграция (сюда входят как мигранты, получившие вид на жительство, так и сезонные рабочие);
2. Воссоединение семей, что подразумевает переселение родственников тех иммигрантов, что смогли обосноваться на новом месте;
3. Нелегальная иммиграция;
4. Беженцы.27
В 1960 г. в мире было зарегистрировано 76 млн. мигрантов, в 2000 г. -175 млн., в 2005 уже 192 млн. При этом, интенсивность миграционных процессов нарастает. В 1970-1980- гг. число зарегистрированных мигрантовуве-личилось на 18 млн., в 1980-1990-е - на 27 млн. (подобный рост был связан с полномасштабным вовлечением в< орбиту миграционных процессов, стран, ранее ограничивавших выезд своих граждан — СССР, Восточной Европы, Китая, Вьетнама). В 1990-2000 гг. численность мигрантов возросла еще на 21 млн. человек.28
Наибольшую привлекательность > для мигрантов представляют Северная Америка и Западная Европа. За 1970-2000 гг. количество зарегистрированных мигрантов в США и Канаде увеличилось с 13 до 41 млн. человек, их доля в общей численности населения этих стран возросла с 5,6 % до 12,9 %. Аналогичные показатели для государств Евросоюза за тот же период составили 19 млн. и 33 млн. чел., 4,1 % и 6,4 %. При этом, в ряде стран удельный вес мигрантов! намного выше средних значений. Например, в Андорре, Макао, Особом административном<. районе КНР (Гонконг), Гуаме, Монако, Катаре, Объединенных арабских эмиратах их доля в общей численности насе-ления достигает 60 %." Подобное положение объясняется тем, что в указанных государствах с небольшой численностью коренного населения развитие экономики осуществляется в основном за счет трудовых мигрантов.
Растут масштабы нелегальной иммиграции. К этой категории принято относить лиц, незаконно пересекших государственную границу, людей, оставшихся в стране пребывания после истечения срока действия визы, а также получивших разрешение на въезд в страну на основе представления не соответствующих действительности сведений (например, о заключении брака, который оказывается фиктивным).
Точной оценки числа нелегальных мигрантов естественно, быть не может. По приблизительным данным за 2003 г., в каждой из таких стран Европы, как Франция, Испания, Италия, Греция, Австрия, Великобритания их было около 50 тыс. чел.30
Намного большее число нелегальных мигрантов находится в США - по оценке 2006 г. - около 11,55 млн. чел. Основная их часть это - выходцы из Мексики (57 %) и других латиноамериканских стран (24 %). Как правило, они нелегально пересекают довольно протяженную границу Соединенных Штатов с Мексикой и селятся в приграничных, южных штатах - Калифорнии (25 % всех нелегалов) и Техасе (14 %).
Факторы развития миграций
Причины роста миграционных процессов неоднозначны, но наибольшее значение играют социально-экономические и демографические факторы. Основные потоки миграций идут в направлении с Юга на Север и с Востока на Запад: в США — из стран Латинской Америки, в Англию - из бывших колоний, во Францию - из исламских государств Севера Африки, также, в основном, ее бывших владений, в Германию - из Турции и бывшей Югославии. Иначе говоря — из стран с низким уровнем жизни в относительно процветающие государства.
Международно-правовые нормы и международное сотрудничество в регулировании миграционных процессов
Все государство мира, в том числе и Россия принимают во внимание принятые ООН нормы защиты прав человека, особенно прав беженцев, а также трудовых мигрантов, многосторонние и двусторонние соглашения, касающиеся борьбы с терроризмом, выдачи уголовных преступников и.д. Постепенно сфера международно-правового регулирования миграций расширяется, хотя единой, четко структурированной системы норм, регулирующих миграционные процессы, не существует. Наиболее полно в международном праве разработаны нормы, касающиеся прав и статуса беженцев, а также положения, объявляющие незаконной дискриминацию по расовым, религиозным и иныммотивам.
Беженцы и проблема их прав и статуса
Беженцы - это лица, покинувшие страну, в которой они постоянно проживали (чаще всего страну своего гражданства), в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств.94 В. международном праве понятие «беженцы» утверждается после второй мировой войны. Проблема* беженцев нашла отражение в ряде международных договоров. В рамках ООН для содействия ее решению было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН). Устав Управления был принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V) от 1 декабря 1950 г., а 28 июля 1951 г. была заключена многосторонняя Конвенция статусе беженцев. 16 декабря 1966 г. Генеральная Ассамблеяприняла Протокол, касающийся, статуса, беженцев, который предусматривал некоторые изменения Конвенции. Он вступил в силу 04 ноября 1967 г.
Конвенция и устав УВКБ включают в понятие «беженцы» лиц, которые из-за опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться ее защитой по причинам, не связанным с соображениями личного удобства и не могут вернуться на родину вследствие опасений за свою жизнь. Их нередко называют лицами без гражданства de facto, поскольку практически их статус ничем не отличается от статуса лиц без гражданства. Принадлежность к категории политических беженцев может рассматриваться как основание для. того, чтобы претендовать' на получение политического убежища. Однако, в конечном счете, урегулирование этого вопроса зависит от законодательства и политики государства, на территории' которого находятся беженцы.
Различают территориальное и дипломатическое убежище. Территориальное убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей1 территории. Дипломатическое убежище — предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении дипломатического» представительства иностранного государства, консульского представительства иностранного государства или на иностранном военном корабле.
Разграничиваются право убежища как институт международного права и как институт внутригосударственного права. Имеется в виду совокупность в первом случае международно-правовых, а во втором — внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища. Таким образом, практически существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие юридические нормы.
Само по себе обращение с просьбой о предоставлении политического убежища не означает, что такое убежище автоматически будет предоставлено. Институт политического убежища в международном праве является преимущественно обычно-правовым. В рамках ООН была предпринята попытка кодифицировать эти нормы: Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1967 г. приняла Декларацию о территориальном убежище (резолюция 2313/2XXIL).
Важнейшее положение международного права, относящееся к предоставлению территориального убежища, заключается в следующем (оно закреплено в п. 1 ст. 1 Декларации): убежище, предоставляемое каким-либо государством в порядке осуществления своего суверенитета, должно уважаться всеми остальными государствами. Иными словами, предоставление убежища - это суверенное право государства. Оно может его предоставить какому-либо лицу или лицам, может в нем и отказать.
Основание и процедура (судебная, административная) предоставления политического убежища, а также статус лиц, получивших убежище, зависят от внутреннего законодательства государства. В то же время, обязательство государств не предоставлять такого убежища определенным категориям лиц предусматривается уже нормами международного права (принципами, договорными и обычными нормами). Это положение отражено в п. 2 ст. 1 Декларации о территориальном убежище, где говорится, что право искать и пользоваться убежищем не признается за лицом, в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, как они определяются в международных документах.
Основные этапы развития миграционной системы России и ее правовые основы
В развитии миграционной системы России исследователями взыделяют-ся в основном дореволюционный (60 - е годы XVIII в. - 1917 г.), советский (1917-1991 гг.) и современный (с 1992 г.).
Особенности имперской миграционной политики
Более или менее единая система учета населения русских кня^кеств начала складываться после монгольского завоевания в XIII веке, она. создава-ласьх целью упорядочения сбора дани. Впоследствии, с возвышешнсем Московского княжества в период правления Ивана Калиты, перехода к ьїему права сбора дани для Золотой Орды, система учета данников перешла к: ней.
Расширение территории, начавшееся в XVI веке с присоединением Казанского и Астраханского ханств, завоеванием Сибири, превратило Русь в многонациональное государство с особой этнографической структурой, впоследствии, миллионы русских, украинцев, белорусов переселялись в Сибирь, на Дальний Восток, в Центральную Азию, Закавказье, Прибалтикгу. Сотни тысяч коренных жителей этих регионов влились в население европейской части единого Российского государства.
Эффективная миграционная политика начала проводиться с конца XVIII в., когда Российская империя, не имея достаточного мигралдионного потенциала, начала активно привлекать иностранцев для заселения: и освоения огромных территорий.
Осуществляя руководство создаваемой миграционной системой, Петр I позаботился об обеспечении переселенцев из-за рубежа, существенно дополггь— нив действующие законодательные акты законами о льготах и привилегии для переселенцев, реестрами свободных и удобных для поселения земель Причем обеспечение переселенцев было всесторонним: они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде региональна дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в по- селении (колонии) и рода деятельности: не несли воинскую повинность; имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозны культов; им выплачивались деньги из казны для обзаведения хозяйством приобретения необходимого инвентаря с рассрочкой возврата ссуды через десять лет.
Упорядочение внутренней миграционной политики произошло—~ после отмены крепостного права, кардинальных государственных 1860-х гг., а также с изменениями в российском законодательстве второй половины XIX — начала XX вв. В это время потребовалось переместить огроные массы людей по экономическим и политическим причинам в малонаселенные зауральские территории. Для этого было создано специальное Переселенческое управление в составе ведомств, занимающихся земельными вопросами (к началу XX века в стране насчитывалось 2 млн. хозяйств без земельных наделов, около 10 млн. за счет имеющейся земли не могли прокормиться). Благодаря целенаправленной государственной поддержке, с 1896 г. до начала Первой мировой войны миграционная система продемонстрировала высокую эффективность функционирования. В Сибирь и на Дальний Вое-ток переместилось свыше 4 млн. хозяйств.
Расселение разных народов для освоения присоединяемых территорий, в первую очередь русского, в России осуществлялось с начала XVIII в. И если восток и север страны до второй половины XIX в. едва заселялись, то Кавказский регион и Центральная Азия, имевшие собственное многочисленное население пополнялись расселяемыми выходцами из европейских районов страны. Тогда утверждалось, что «только то расширение территорий русского государства харь, а за линией укреплении вырастала линия русских деревень».
