Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Информационно - аналитическое обеспечение бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 50
1.1 Бюджетный процесс в Российской Федерации 51
1.2 Федеральные исполнительные органы власти в бюджетном процессе 63
1.3 Информационно - аналитическое обеспечение бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 71
Глава 2. Информационно - аналитическое обеспечение бюджетного процесса в конгрессе США 101
2.1 Современный бюджетный процесс в конгрессе США 102
2.2 Информационно - аналитическое обеспечение бюджетного процесса в конгрессе США 113
2.3 Бюджетное управление конгресса, как основная составляющая информационно - аналитического обеспечения бюджетного процесса в конгрессе США на современном этапе 123
Глава 3. Сравнительный анализ информационно - аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и конгрессе США 159
3.1 Особенности информационно - аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и конгрессе США 159
3.2 Возможности и пределы адаптации позитивного зарубежного опыта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 173
Заключение 181
Список литературы и источников 191
Приложения 208
- Бюджетный процесс в Российской Федерации
- Информационно - аналитическое обеспечение бюджетного процесса в конгрессе США
- Особенности информационно - аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и конгрессе США
Введение к работе
В начале XXI века, равно как и в течение последнего десятилетия века XX в российских политических и экономических реформах одно из важнейших мест отводится преобразованиям бюджетной системы. Сложившаяся ситуация была вызвана переходом от административно-командных методов хозяйствования к рыночной экономике, что в свою очередь повлекло за собой коренное реформирование как всей финансовой системы России в целом, так и основного ее составляющего звена -бюджетной системы в частности, где федеральный бюджет - это важнейший финансовый документ страны, определяющий основные параметры ее развития согласно с «... общими целями и задачами экономической политики государства...», где «...бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.»1. Кроме того, бюджет - это та финансовая основа, при подготовке которой «...государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности» а «предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости, где федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2001 году.» [Электронный ресурс] / Президент Российской Федерации. - Режим доступа: , свободный. - Загл. с экрана.
5 государства»1. Учитывая роль, которую играет бюджет в определении
внешней и внутренней политики государства немаловажным является и сам
бюджетный процесс, включающий в себя стадии подготовки проекта
бюджета на предстоящий год исполнительными органами власти, его
рассмотрения, принятия и дальнейшего контроля за исполнением бюджета
представителями законодательной ветви власти. Данная процедура требует
использования точных, тщательно выверенных данных и показателей, без
которых невозможно эффективное планирование и успешная реализация
поставленных перед государством целей по «...достижению финансовой и
социальной стабильности и созданию надежных предпосылок для
устойчивого экономического роста, ... и повышению эффективности
государственной власти, являющейся фундаментом поступательного
развития общества»2.
Как известно, стабильность общества поддерживается не только
успешной финансовой политикой демократического государства, но и
деятельностью основных институтов государственной власти, которые
согласно Конституции Российской Федерации разделены на исполнительные,
законодательные и судебные органы, являющиеся независимыми и
самостоятельными. Данный принцип, распространяется на все сферы
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации «О бюджетной политике в 2001 году.» [Электронный ресурс] /Президент
Российской Федерации. - Режим доступа: , свободный. — Загл. с
экрана.
2 Там же.
3 Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2001. - Ст. 10. - С.6.
6 полномочий государственных органов власти, в том числе и на
самостоятельную деятельность при участии в бюджетном процессе. Одним
из критериев может служить информационная независимость участников
бюджетного процесса при принятии основополагающих финансовых
решений, каковыми и являются ежегодные решения по рассмотрению и
принятию бюджета.
Но, несмотря на то, что сегодня мы можем наблюдать за
деятельностью Государственной Думы четвертого созыва, в ней до сих пор
не существует четкого и отлаженного механизма, позволяющего депутатам
свободно ориентироваться в потоке поступающей информации, нет
источника, который мог бы предоставить независимые аналитические
обзоры и оценки, позволив тем самым принимать наиболее необходимые с
точки зрения объективной реальности, и в то же время, по возможности,
независимые от требований исполнительной ветви власти решения. В то
время как исполнительная ветвь власти, имея в своем распоряжении аппарат
министерств и ведомств, участвующих наравне с Президентом и
Правительством в разработке показателей для проекта бюджета на
предстоящий год в определенной степени навязывает свои приоритеты,
косвенно влияя через предоставляемые данные не только на определение
финансовой, но и всей политики страны на предстоящий год и
среднесрочную перспективу. В . этот достаточно непростой период
становления демократии в Российской Федерации и укрепления финансовой
и экономической мощи, в том числе и путем реформирования бюджетной
7 системы, который длится и по сей день, знание опыта западных демократий
в бюджетном регулировании экономики, построении самой бюджетной
системы, ее законодательного обеспечения и информационно -
аналитической подготовки процесса принятия финансовых решений
законодательной и исполнительной ветвями власти предоставляет
дополнительную возможность избрать наиболее оптимальные варианты и
способы регулирования экономики и, тем самым, способствовать ее
выведению из затянувшегося кризиса последних лет.
Североамериканские институты власти, как известно, являются одними
из наиболее политически устойчивых среди демократий Запада, а
Соединенные Штаты Америки в начале XXI века превратились в наиболее
экономически стабильную и политически независимую мировую державу,
претендующую на роль мирового гегемона. Опыт, накопленный за более чем
двухсотлетнюю историю своего существования, показывает, что
необходимым условием нормального экономического развития крупного
государства и отправной точкой принятия важнейших экономических и
политических решений являются не только твердая законодательная база,
обосновывающая и регламентирующая действие всех механизмов
государства. Информационная независимость ветвей власти друг от друга в
процессе принятия решений, в том числе и финансовых, позволяет им
сохранять ту свободу, которая является основополагающим принципом
американской демократии и обличена в конституционную систему «сдержек
и противовесов», не позволяя какой - либо из ветвей власти доминировать
8 над другими, тем самым, занимая главенствующее положение в управлении
государством. Но выбор нами для изучения и сравнения деятельности
институтов политической системы США неслучаен еще и потому, что
именно бюджетный процесс не раз становился причиной значительных
колебаний в рамках системы «сдержек и противовесов» в сторону
преобладания исполнительной, либо законодательной ветвей власти при
принятии финансовых решений, ставя тем самым под угрозу существование
и дееспособность основополагающего принципа американской демократии
«взаимодействия и взаимоограничения ветвей власти». История развития
бюджетной системы США и ее современное состояние доказывают, что
именно бюджету отведено особое место в обеспечении жизнеспособности и
исправного функционирования американского государства. Ее
первостепенное значение определяется общим положением государства в
экономике США, играющего роль не просто контролера, но и создателя
основных правил поведения для миллионов субъектов рыночного
хозяйствования. Уже в начале XX века в США резко усилилось всеобщее
осознание роли бюджета, превратившегося из суммы таможенных акциз и
сборов (в XIX веке) в мощный фактор влияния на состояние экономики в
государстве, в орудие финансовой стабилизации и стимулятор
экономического роста. Сегодня в США уже привычной стала методика
повышения государственных налогов и уменьшения государственных
расходов при необходимости создать инфляцию, или, напротив, применение
пониженных налогов и увеличения расходов в целях борьбы с
9 хозяйственным спадом. Но нельзя не отметить и того фактора, что на
протяжении XX века росту национальной экономики США способствовало
не только успешное применение бюджетно - налоговых мер, а в большей
степени их координированное сочетание с той политико - правовой базой, на
которой они были основаны. Что в свою очередь определяется
деятельностью основных институтов государственного управления США,
стремящихся проводить свою политику, тем самым, регулируя через
законодательные акты все сферы, находящиеся под непосредственным
влиянием государства, будь то область экономики, внешней политики и т.д.
История взаимодействия основных ветвей власти в бюджетной сфере и их
постоянная борьба за доминирование в данном секторе регулирования
государственного устройства, таким образом, являются еще одним
доказательством той важности роли бюджетного процесса в формировании
современного облика Соединенных Штатов как государства с одной из
самых устойчивых демократических систем в мире.
Как и два века назад политическая система США представлена тремя
ваимозависимыми и взаимоограничивающими ветвями власти -
законодательной, исполнительной и судебной - подчиняющимися системе
«сдержек и противовесов». Юридической базой, определяющей их
прерогативы и степень взаимодействия является Конституция, с ее
немногочисленными поправками, устанавливающая, что «Ни одно лицо не
может служить более, чем в одной из трех ветвей власти одновременно, а
каждая из властей должна быть способной контролировать и сдерживать две
другие ветви с целью предупреждения тирании и обеспечения прав народа Соединенных Штатов»1. Через статьи Конституции эта система определяет все сферы государственного управления, в том числе и область бюджетного регулирования. Следуя положениям статей Конституции США в которой, как известно, нет чисто бюджетных категорий, законодательная власть отвечает за бюджетную политику государства обладая правом формирования бюджета через утверждение ассигнований или «власть кошелька» и правом контроля за расходованием средств, получая тем самым возможность контроля за деятельностью исполнительной ветви власти через опубликование отчетов и установлении потолка правительственных расходов2. Прямых положений о финансовых полномочиях исполнительной ветви власти в Конституции нет, но исходя из принципа разделения и взаимоограничения властей, основной закон США наделил законодательную власть в лице Конгресса правом формирования бюджета и контроля за его исполнением, а исполнительная власть в лице Президента через принятые позднее законы получила право проведения бюджета в жизнь. В то же время прерогатива, давшая возможность законодателям оказывать прямое и непосредственное влияние на политику страны в целом, не могла не стать причиной постоянных противоречий между двумя ветвями власти, особенно в XX веке. Это связано в первую очередь с укреплением и усилением исполнительной ветви власти в
1 Мишин, А.А. Конституция США. Политико - правовой комментарий / А.А. Мишин, В.А.
Власихин. - М.: Международные отношения, 1981. - С.52.
2 Конституция США. - Wash., D.C.: USIA. - Р.6-7.
рамках системы «сдержек и противовесов» с одной стороны, и постоянным увеличением размеров бюджета с другой стороны, и как следствием усилением его влияния на политику страны путем перераспределения через бюджет основных государственных средств, что влекло за собой желание каждой из ветвей власти взять под свой контроль данный процесс.
Эволюция бюджетного процесса в США началась в XIX веке, основными чертами которого было незначительное вмешательство государства в экономику, преобладание экономического саморегулировании, отсутствие социального законодательства, когда бюджет был просто суммой таможенных акциз и сборов. Данная ситуация позволяла конгрессу, в рамках возложенных Конституцией на его членов полномочий, использовать наиболее простые нормы регулирования отношений и разрабатывать самостоятельно, без активного участия исполнительного звена, необходимые государственному управлению законы. Но по мере постепенного и неуклонного завершения процесса объединения страны после окончания гражданской войны, формирования единого экономического рынка на фоне промышленного бума, а также увеличения роли бюджета, где при развивающейся экономике дефициты сменились активным сальдо в американской политической системе сложилась определенная тенденция, сводившаяся по своей сути к увеличению влияния законодателей в рамках системы «сдержек и противовесов», ибо они не только вносили новые законопроекты, но и сами их утверждали, при том что небольшие размеры правительственного аппарата и отпускаемых ему средств не позволяли
12 Белому Дому на равных с Капитолием участвовать в бюджетном процессе.
Данная ситуация по мнению Вудро Вильсона привела тому, что вся система
государственного управления была сведена к «Верховенству конгресса»
управляющего страной через свои комитеты1 по ассигнованиям сената и
палаты представителей , а также комитет по банкам и валютным вопросам ,
между которыми в свою очередь шла борьба за внутреннее верховенство, а
процесс распределения финансов был разделен между ними и еще
несколькими комитетами4. Все это было лишь еще одним подтверждением
той важности и значимости, которую приобретала «Власть кошелька» среди
самих законодателей, не желающих сосредоточить процесс
перераспределения средств в руках одного комитета, дабы не допустить
усиления его влияния на определение политики страны в целом. Бюджет стал
стержнем внешней консолидации законодателей, ибо он все более выходил
на первый план, увеличивая силы законодателей в их пока еще небольшой,
но уже начинавшейся борьбе с попытками министерств влиять на
распределение доходов, в то же время, являясь причиной рассеивания этой
же силы в стенах самого конгресса. Контроль над ассигнованиями
становился все более и более важным для политической удачи
конгрессменов по мере увеличения объемов поступающих в
1 Савельев, В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее / В.А. Савельев. - М.:
Мысль,1989. - С.142-143.
2 Wander, Т. Patterns of Change in the Congressional Budget Process, 1865 - 1974 / T. Wander
II Congress and the Presidency. - Autumn 1982. - Vol.9. - P.25.
3 Ibid. P.28.
4 Ibid. P.29.
із государственную казну доходов, укрепления и расширения американской
экономики во второй половине XIX века.
XX век внес свои коррективы, как во внутреннюю, так и во внешнюю политику США, причем роль' бюджета во внутренней политике президентских администраций постоянно росла. В связи с этим, в стремлениях Белого Дома четко проявлялась тенденция к повышению степени президентского контроля за составлением и исполнением федерального бюджета. Если XIX век американской политической истории можно было охарактеризовать как век конгресса и верховенства законодательной ветви власти, XX век явился как век борьбы между ветвями власти, за преобладание в том числе и в области регулирования государственных финансов и постоянных колебаний в рамках системы "сдержек и противовесов".
Первые два десятилетия начавшегося века явились лишь переходным этапом в процессе перераспределения сил между ветвями власти. Ибо федеральный бюджет трансформировался в сложный финансовый механизм, который полностью определяет экономический основы государственного строительства и оказывает непосредственное воздействие на состояние экономики в целом, в тоже время, являясь мощным рычагом, приводящим в действие систему "сдержек и противовесов", этот основной конституционный гарант американской демократии. Первым шагом к этому полужило создание в 1906 году в Нью - Йорке Бюро муниципальных финансов (преобразованного на сегодняшний день в Брукингский Институт)
14 - как инструмента и создания оценок и исследований в бюджетной области1.
Уже год спустя в Бюро был создан первый отчет «О необходимости
адаптации муниципальной бюджетной системы», а также первая в своем
роде предметная классификация бюджета для отдела здравоохранения города
Нью - Иорка . Позднее, в 1912 году бюро было преобразовано в так
называемую «отчетную комиссию президента Тафта», в чьи обязанности
входила классификация бюджета по запросам всех министерств и ведомств
правительства США . И именно президент Тафт в одном из своих заявлений
определил политический аспект бюджетного процесса, отметив, что
«... президентский бюджет должен усиливать президентскую власть и
влияние, тем самым поощряя людей к голосованию за или против той
персоны, которая имеет силу для выполнения обещаний своей предвыборной
кампании»4, где одновременно «...бюджет должен давать президенту право
планировать бюджетную деятельность, дабы тем самым добиться
максимально эффективной экономики»5. «Политизация» бюджетного
процесса началась, а сам термин «бюджет» стал мощнейшим аргументом
предвыборной агитации, приобретая власть над политикой страны, которая
проявилась в эволюции организационных форм бюджетного контроля,
прежде всего со стороны исполнительной ветви власти6. Кроме того,
1 Lynch, Т. Public Budgeting in America / Т. Lynch. - Wash., D.C.: CQ Press, 1997. - P.37.
2 Ibid.
3 Ibid. P.38-39.
4 Ibid. P.40.
5 Ibid.
6 Васильев, B.C. США: Федеральный бюджет и национальные приоритеты (социально-
экономические аспекты) / B.C. Васильев. - М.: Наука, 1987. - С.163.
15 исполнительная ветвь власти стала активно использовать так называемые
«политико - бюджетные циклы»1, смысл которых и по сей день заключается
в том, что исполнительная власть активно использует показатели
федерального бюджета в своих предвыборных компаниях, искусственно
подводя наивысшую фазу состояния бюджета на первые три квартала
високосного года и которые стали оказывать все более заметное воздействие
на состояние американской экономики. Помимо этого, экономика
Соединенных Штатов все более и более подвергалась активному
вмешательству исполнительного звена.
Но, несмотря на первые попытки исполнительных служб делать общие
бюджетные запросы и отчеты лишь в 1921 году появилась первая система
подробного анализа государственных финансов. Одновременно с данными
процессами и консолидацией президентских сил при определении
направления внутренней политики в целом, и в области бюджета в частности
в конгрессе усиливался процесс внутренней дезинтеграции, где все
бюджетные оценки рассматривались с минимальной степенью координации
данных между комитетами, «.. .агентства что - то делали по ассигнованиям, а
сенат чувствовал за собой обязанность ассигновать запрашиваемую сумму»2.
1921 год стал отправной точкой в построении нового этапа развития"
1 Рудакова, И.Е. Государственно-монополистическое регулирование: тенденции и
противоречия / И.Е. Рудакова. - М.: МГУ, 1989. - С.50.
2 Wildawsky, A. The New politics of the Budgetary Process / A. Wildawsky. - N.Y.: Boston
College, 1975. - P. 114.
бюджетной системы США, ибо именно тогда был принят закон «О бюджете и отчетности»1, во исполнении 206 статьи которого было создано Бюджетное бюро, в чьи обязанности вошло составление и исполнение федерального бюджета с использованием основополагающих программных и целевых установок, разработанных президентской администрацией. В течении последующих 18 лет данная служба функционировала в рамках министерства финансов США, а с 1939 года - в составе Исполнительного управления президента США, которое стало прообразом информационно -аналитической базы для реализации исполнительным звеном власти планов по сосредоточению в своих руках контроля за бюджетным перераспределением средств, что в свою очередь позволяло проводить необходимую внутреннюю и внешнюю политику страны. В обязанности бюро вошло: подготовка оценок и отчета для президента, который мог по своему усмотрению и со своими рекомендациями передать эти документы в конгресс . Службы должны были передавать свои оценки и информацию в бюро, туда же должны были быть отправлены все законодательные и рекомендации для изучения и проверки. В то же время бюро готовило проект президентского бюджета без каких либо консультаций с конгрессом. Таким образом, функции исполнительного звена были значительно расширены,
1 Schick, A. The Buttle of the Budget / A. Schick II Policy Analysis. - Oct. 1985. - Vol. 12. -
P.53.
2 Ibid. P.53.
17 несмотря на тот факт, что именно конгресс должен был выступать в роли
инициатора для создания любого законотворческого решения или
бюджетного документа. Бюджетное бюро явилось влиятельнейшим отделом
исполнительного управления президента США, на чью деятельность
расходовалось больше средств, чем на любое другое исполнительное
подразделение, в том числе и аппарат Белого Дома1. Факт создания данного
бюро явился лишь дополнительным подтверждением все возрастающего
значения федерального бюджета во взаимоотношениях президента и
конгресса. Сам же закон 1921 года стал воплощением в жизнь рекомендаций
«комиссии Тафта» по вопросам эффективности экономики, в чьих
рекомендациях значилось в упорядочение федерального бюджетного
процесса в качестве главной меры при укреплении системы законности и
усиления централизации в деятельности федеральных ведомств2.
Конгресс, в свою очередь, хотя и сохранил право контроля за
исполнением бюджета, но, тем не менее, постепенно утрачивал право
формирования основного ежегодного документа страны. Это произошло в
связи с тем, что бюро получило в законодательно оформленном порядке
право подготовки единого проекта бюджета, в то время как до 1921 года
федеральные министерства и ведомства подавали свои заявки на
ассигнования без предварительной координации и согласования, что
1 Васильев, B.C. Указ. соч. - С. 169.
Борисюк, В.И. Политические институты США. История и современность. / В.И. Борисюк, Е.Я. Борщевская. - М.: Наука, 1998. - С.74.
18 предоставляло конгрессу определенную возможность их переработки на
стадии рассмотрения. Теперь в конгрессе, на фоне объединительных
процессов внутри исполнительной ветви власти, господствовала полная
разобщенность, в том числе и при рассмотрении проекта федерального
бюджета. Так в первой четверти XX века в конгрессе существовало не менее
восьми комитетов в полномочиями по ассигнованиям1. Кроме того, ни один
из комитетов не мог представить на рассмотрение единый план бюджета, и
тем более давать какие либо рекомендации по существующему положению
дел и «...если в XIX веке президент пытался навязывать конгрессу свою
доминанту там где мог, то в XX веке он фактически, а не формально стал
центральной фигурой в планировании государственных финансов» . В том
же 1921 году было создано Главное счетное управление конгресса (ГСУ) для
аудита правительственных счетов3, возглавляемое главным контроллером,
который, тем не менее, назначался также президентом сроком на пятнадцать
лет. С его помощью законодатели должны были осуществлять свой контроль
в области подготовки и принятия бюджета4. Но несмотря на это,
законодательная ветвь все же оказалась отодвинута на задний план при
решении бюджетно-налоговых вопросов.
Дальнейший этап развития бюджетной системы США связан с
президентством Франклина Делано Рузвельта, который значительно усилил
1 Wander, Т. Op. cit. - Р.31.
2 Ibid.
3 Lynch, Т. Op. cit.-Р.41.
Дейкин, А.И. механизм принятия бюджетных решений: США и Россия / А.И. Дейкин // США: - экономика, политика, идеология. - 1997. - №5. - С.41.
19 влияние бюджетного бюро в связи с проведением в жизнь своего «Нового
курса». В ходе проведения административных реформ значительное
внимание было уделено реорганизации исполнительного звена. На
бюджетное бюро были возложены обязанности организации как частных, так
и государственных ресурсов во имя борьбы с экономическим кризисом и
депрессией, что, несомненно, укрепило президентскую власть. Именно в это
время в целях создания более гибкого и дееспособного аппарата по
управлению правительственной деятельностью в области бюджета
бюджетное бюро было выведено из состава министерства финансов и
включено в состав исполнительного управления президента. Эти шаги были
необходимы для успешного проведения в жизнь так называемого
«либерального» варианта, когда бюджет стал «одним из рычагов финансово
- кредитных методов воздействия на экономику», а государство выступило
как прямой организатор и направляющая сила воспроизводственного
процесса1. Тем самым были заложены основы государственного
регулирования через принятие законов о регулировании сельского хозяйства,
национального закона о трудовых отношениях, закона о санации банков и
т.д., а с помощью новой системы страхования вкладов было стабилизировано
состояние американских банков. Благодаря складывающемуся убеждению о
влиянии правительства на экономику через налоговую политику бюджет
1 Проблемы американистики. Современный этап кризиса ГМК в США: экономика, политика, идеология: Сборник / Отв. ред. Е.Ф. Язьков. - М.: Издательство МГУ, 1988. -Вып.6. - С.85.
приобрел огромное влияние, контролируя находящуюся в обращении денежную массу и тем самым, имея возможность повышать или снижать государственные расходы и ставки налогообложения. «Кейнсианский подход» на многие годы стал определяющим фактором в решении проблем американской экономики. «Капитализм стал управляемым..., появилась возможность его экономического возрождения уже без приложения огромных политических и бюрократических усилий. Проблема монополизации решена, а дорога к экономическому процветанию теперь может быть проложена через переадресовку денежных потоков на помощь потребителям, а не производителям»1. Правительство стало ответственным за экономическое благосостояние граждан без прямого вмешательства в дела частного бизнеса. Вмешательство стало происходить опосредованно, путем перераспределения средств через бюджет. Данная ситуация, сложившаяся в 1930 годы стала одной из предпосылок для начала «Бюджетных войн» развернувшихся между законодательной и исполнительной ветвями власти во второй половине XX века. Помимо перестройки экономики страны Рузвельт стал широко применять практику использования «чрезвычайных полномочий», что также являлось несомненным подтверждением расширения прерогатив исполнительной ветви власти, так как Рузвельт считал «...что его полномочия обязывают президента делать все, что
1 Бринкли, А. Наследие «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта / А. Бринкли // США и Канада: -экономика, политика, культура. 1999. - №8. - С.57.
21 необходимо в интересах нации, если это не запрещено законом»1. Эта
практика не имела под собой никаких конституционных основ, но еще не раз
использовалась президентами: Г. Труменом в 1950 году в связи с
интервенцией США в Корее; Р. Никсоном в 1970 -1971 гг. по поводу
забастовок почтовых служащих2.
Конгресс так ничего и не смог противопоставить этому
широкомасштабному нарастанию «президентоцентристких» тенденций в
американской политической системе. В руках президента были
сосредоточены все внутриполитические, в том числе и финансовые рычаги
для оказания одностороннего влияния на политику страны в целом. Несмотря
на то, что после окончания второй мировой войны Конгресс предпринял ряд
мер по восстановлению своего влияния на бюджетный процесс через
создание объединенного комитета по бюджету, положение дел в рамках
системы «сдержек и противовесов» коренным образом не изменилось. Тем
более, что в 1946 году во исполнение статей «Закона о занятости» был создан
Экономический совет при президенте США. Результатом явился факт
сосредоточения всех бюджетных функций в двух крупнейших
исполнительных службах - Экономическом совете и бюджетном бюро (с
1970г. - Административно - бюджетное управление президента), чьей
главной задачей стала разработка крупномасштабных направлений
1 Борисюк, В.И. Указ. соч. - С.89.
2 Иванов, Р.Ф. Президентство в США / Р.Ф. Иванов. - М.: Знание, 1991. - С.50.
22 экономической политики и координация экономической деятельности на
федеральном уровне с подготовкой соответствующих документов для
президента США.
В рамках системы «сдержек и противовесов» чаша весов качнулась и доминирующее положение было сосредоточено в руках президента, как главного представителя исполнительной власти. Конгресс при наличии конституционного права создания федерального бюджета имел лишь один источник квалифицированной информации - бюджетное управление президента и фрагментарный бюджетный процесс на Капитолийском холме.
На рубеже 1960 - 1970гг. бюджет превратился в постоянную основу для борьбы у американских политиков, войну в которой «воюет каждый»1. Разногласия возникали внутри самого конгресса между сенаторами и членами палаты представителей; между представителями комитетов и комитета по ассигнованиям. Комитеты боролись за большие средства, члены финансовых комитетов за контроль над расходами. Президент в свою очередь отстаивал главенство своих приоритетов при выдвижении бюджетной заявки, конгресс зачастую совершенно противоположную точку зрения. Но бюджет на очередной финансовый год принимался всегда, иногда после небольших традиционных разногласий, а иногда и после больших битв между республиканцами и демократами. Эффективность созданного в 1946 году объединенного комитета по бюджету была мала, и не малую роль в этом
1 Schick, А. .
23 играло отсутствие у конгрессменов информационной базы. Процесс
принятия бюджетных решений был децентрализован и разделен между
несколькими комитетами. Фрагментарным был и процесс, связанный с
обсуждением ассигнований на следующий финансовый год. Наиболее
важные расходы утверждались в тринадцати отдельных биллях, формируясь
также тринадцати отдельных подкомитетах по ассигнованиям в каждой
палате конгресса, принимаясь в разное время без каких либо взаимных
консультаций1. Постепенно все более и более углублялся конфликт между
комитетами по ассигнованиям и комитетами, принимавшими решения о
выделении средств (особенно характерным был данный процесс для
комитетов палаты представителей). Суть конфликта заключалась в том, что
зачастую комитет по ассигнованиям одобрял общее количество расходуемых
средств в меньших объемах, чем желали получить другие комитеты. Так в
период 1966 - 1970гг. средств выделялось на 30% процентов меньше, чем
запрашивалось законодателями для своих же программ. «Власть кошелька»
оказывала свое негативное воздействие, внося раскол в ряды конгрессменов.
Нарекания вызывал и то факт, что ни один из принимаемых биллей не был
готов к началу нового финансового года. Напряжение, царившее при
обсуждении проекта бюджета, лишь усиливало размежевание внутри
конгресса. Внутренние процессы в конгрессе сопровождались сильным
давлением извне, где шла политическая борьба между конгрессом и
'Wander, Т. .
24 исполнительными министерствами, ведомствами и президентом. Она
постоянно велась вокруг объемов и соотношений между различными
расходными статьями, образующих в своей совокупности систему
бюджетных или «национальных приоритетов»1. Основы американского
варианта государственного вмешательства в экономику через
перераспределение бюджетных средств и опосредованное влияние на бизнес,
заложенные в период президентства Ф.Д. Рузвельта привели к тому, что, уже
начиная с 1950гг., бюджет стал политической картой, разыгрываемой
различными президентскими администрациями. Тем не менее причины
увеличения значимости бюджета кроются не только основах американской
экономики. Может быть наиболее важным аргументом было вступление
США в полосу «холодной войны», продлившейся многие десятилетия.
Теперь в соответствии с задачами американской внешней политики основное
место среди национальных приоритетов было отведено наращиванию
военной мощи, оказанию политического давления на своих союзников,
активному вмешательству во внутренние дела других стран и ведению
«психологической войны» в отношении стран социалистического лагеря2.
Огромные денежные средства, необходимые для этих целей уже не могли
быть перераспределены вне бюджета, что повлекло за собой появление в
высших кругах исполнительной власти установки о необходимости
1 Васильев, B.C. Указ. соч. - С. 12.
Долгополова, Н.А. «Национальные приоритеты» США: дебаты и политика / Н.А. Долгополова. - М: Международные отношения, 1982. - С.9.
25 подчинения «бюджетных соображений» основным задачам исполнительной
власти. Тем более, что наращивание вооружений считалось помимо всего
прочего важным стабилизатором экономической конъюнктуры, средством
для обеспечения полной занятости и экономического процветания.
Характерной чертой стал факт превращения проблемы «национальных
приоритетов» в один из объектов политической борьбы, ибо проблема
финансирования государственных программ в военной и невоенной сферах
остро встала на политической повестке дня. Вопрос о «национальных
приоритетах» активно дебатировался на повестке дня, что обостряло
взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти, в том
числе и в области бюджетного процесса, являясь препятствием для
реализации военных программ Пентагона. Участие США в войнах во
Вьетнаме и Корее лишь усиливало разногласия, став также важнейшим
аргументом в полемике между представителями республиканского и
демократического лагерей в конгрессе1. Ибо во второй половине 1960 гг.
произошли значительные изменения в экономическом состоянии США, что
спровоцировало рост социальной напряженности в стране. Рост федеральных
доходов должен был опережать рост стоимости федеральных программ. Но
даже увеличение налогов не принесло увеличения темпов роста
поступлений2. Ожидаемые дивиденды исчезали вместе с войной во Вьетнаме.
*
Администрацией президента Л. Джонсона был выдвинут лозунг «ружья и
1 Васильев, B.C. Указ. соч. - С. 16.
2 Schick, A. Op. cit. - Р.58.
26 масло», а увеличение внешних и внутренних затрат объявлено временным
лишь до окончания войны1. Но развитие ситуации лишь подтвердило уже
устоявшийся принцип участия США в каких-либо военных конфликтах.
Федеральные расходы не только не снизились, но и возросли после
окончания войны. Это вылилось в требования перераспределения
национального дохода. Политическая борьба вышла на первый план. Дабы
восстановить пошатнувшийся интерес электората теперь каждый
конгрессмен должен был в своих обещаниях делать акцент не на
национальную оборону, а на сопротивление военным программам. Именно
этими условиями было обусловлено значительное оживление финансовой
деятельности конгресса на рубеже 1960-1970 гг., который начал проявлять
усиленное внимание к доминирующему положению президента во всех
сферах внутренней и внешней политики. В то же время, президент Никсон
начал "последний штурм" финансовых полномочий конгресса, где все
сильнее проявлялся, как отмечалось нами ранее, раскол между комитетами в
области бюджетной процедуры. Но огромный дефицит бюджета, как
результат политики "ружей и масла" вызвал озлобленность
демократического конгресса против президента-республиканца. Попытки
улучшить экономическое положение путем введения ограничений на
расходы в 1969-1971 гг. ни к чему не привели. Государственный дефицит,
увеличиваясь с 1967 года, в 1970 году составил 87 млрд.$ , а в 1971-1972 гг. -
1 Schick, A. Op. cit. - Р.58.
27 26 млрд.$ \ Увеличивались размеры инфляции и безработицы.
Администрация, обеспокоенная сложившейся ситуацией предприняла в
1972-1973 гг. два важных шага, которые спровоцировали обострение
конфронтации между ветвями власти и привели к принятию закона 1974
года, явившегося наивысшей точкой конфликта. Первым шагом было
одностороннее замораживание средств, ассигнованных конгрессом, вторым -
запрос о предоставлении президенту полной свободы действий при
распределении 250 млрд.$, ассигнованных для расходования в 1973
финансовом году2.
"Нерасходование средств" (импаундмент) - далеко не новая практика
для регулирования положения государственных финансов. В 1803 году
президент Джефферсон уже имел возможность не расходовать
ассигнованные конгрессом средства. Но до 1970 годов эта практика
применялась в основном для регулирования состояний финансов в области
обороны. Общей же закономерностью являлись неудачи в использовании
практики "нерасходования" в отношении ассигнованных конгрессом средств.
Ибо это очень спорный вопрос - ограничение прерогатив законодателей. В
ходе второй мировой войны президент Рузвельт перераспределил средства,
ассигнованные для финансирования общественных работ на военные нужды.
Президент Джонсон в ходе вьетнамской войны также удерживал довольно
1 The Economic and Budget Outlook: Fiscal Year 1993-1997 // A Report to the Senate and
House Committe on the Budget (as Requred bu Public Law 93-344). - Wash., D.C.: CBO
Press,1992. - P.114.
2 Schick, A. Op.cit. - P.61.
крупные суммы для стабилизации экономики. Но эти действия проводились после консультаций с лидерами конгресса и не вызывала каких-либо причин для конфронтации между конгрессменами и президентом. В случае с президентом Никсоном равновесие было нарушено. Как заявил президент в год своего переизбрания (1972 г.) - "... необходима сильная атака на финансовую безответственность конгресса, ибо его безответственные траты могут привести к увеличению налогов в 1973 году"1. Проект "нерасходования средств" был направлен на сокращение расходов по внутренним программам, таким как субсидии для домашнего строительства, развитие сельских общин; удержание средств предполагалось для программ министерства труда, и для развития сельского хозяйства . В общем и целом президент предложил сократить ассигнованные средства на 6 млрд.$ (от ассигнованных 256 млрд.$ ), распределив оставшиеся 250 млрд.$ по своему усмотрению . Таким образом, обвинив конгресс в текущих экономических неудачах, президент фактически решился на явное урезание полномочий конгресса, тем самым открыто покусившись на основу законодательной мощи Капитолия - "власть кошелька" - и оставив законодателей в очень слабой позиции. Несмотря на сопротивление демократов, палата представителей одобрила требования президента, внеся дополнения (по инициативе сената) о запрете на сокращение указанных 250 млрд.$.
1 Wander, Т. Op.cit.- Р.40.
2 Schick, A. Op.cit.- Р.62.
3 Lynch, Т. Op.cit. - Р.59.
29 Эта попытка расширения президентских полномочий наглядно
продемонстрировала слабость самого бюджетного процесса и силу
президента при принятии важнейших решений в области национального
бюджета. По мнению многих американских исследователей, Никсон
запретил расходование фондов не в целях повышения эффективности
экономики, а отстаивая свои цели (финансирование военных расходов и
аппарата исполнительной власти)1. Это был явный вызов, так как
значительное число сенаторов и членов палаты представителей отмечали, что
президент идет наперекор желаниям конгресса и подрывает его наиболее
фундаментальные полномочия . Необходимо также отметить, что судебные
власти СІЛА в этот период неоднократно выносили решения о том, что
президент превышает свои конституционные полномочия3.
Таким образом, действия президента Р. Никсона явились завершающей
фазой конфликта исполнительной и законодательной ветвей власти.
Начавшийся в начале XX столетия и пройдя путь в три четверти века
конфликт подошел к своему завершению в 1974 году, ибо столь
беспрецедентное поведение президента не могло не вызвать ответной
реакции на Капитолийском холме, столь недвусмысленно
продемонстрировавшем всю неспособность конгресса контролировать ход
1 Thurber, J. Congressional Budget Reform and New Demands for Policy Analysis I J. Thurber
II Policy Analysis. - Spring 1976. - Vol.2. - P.197-214.
2 Корнеев, A.B. Особенности организации бюджетного процесса в конгрессе США / А.В.
Корнеев // США - экономика, политика, идеология.-1997.- №12. - С.50.
3 Schick, A. Op.cit. - Р.62.
зо принятия бюджетных решений, находящихся в его непосредственной
компетенции.
Сложившаяся ситуация свидетельствовала о том, что один из
основополагающих принципов американской демократии - принцип
Бюджетный процесс в Российской Федерации
Принятие в 1998году нового Бюджетного кодекса положило начало реформированию всей бюджетной системы Российской Федерации. В настоящее время новая бюджетная система России по-прежнему находится в стадии становления. Окончательно не оформлен федеральный законодательный процесс принятия бюджетных решений, где информационно-аналитическая составляющая является его неотъемлемой частью. Для того чтобы наиболее точно определить место информации в современном политическом процессе в целом, и бюджетном процессе в частности, прежде всего, необходимо рассмотреть структуру федерального бюджета, конституционную и законодательную базы, регламентирующие процесс принятия финансовых решений на федеральном уровне. Определение компетенции ветвей власти в бюджетном процессе и изучение системы информационно-аналитического обеспечения позволит выявить степень взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти в бюджетном процессе, а также уровень обеспечения их деятельности необходимой информацией, рав.но как и уровень информационной независимости и самостоятельности при принятии основополагающих финансовых решений. Как гласит "Бюджетный кодекс РФ" "Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления...", где бюджетный процесс это - "...регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением"1.
Сегодня термин "бюджет" - многофункционален. Во-первых - это основной финансовый план, предоставляющий органам государственной власти осуществление своих властных полномочий посредством выполнения программ относящихся к предметам и целям внутренней политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Во-вторых, бюджет является достаточно эффективным регулятором экономики, благодаря возможности перераспределения основных финансовых потоков государства (таких как внутренний и внешний валовые продукты), а также целевого направления расходования денежных средств. Кроме того, бюджет определяет налоговую
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации...2002. - Ст.6. - С.5- 6. политику государства, отражая в своих статьях объемы находящихся в распоряжение государства и необходимых ему материальных ресурсов.
Помимо всего вышеуказанного бюджет - это реальное отражение общественной политики, выраженной в предвыборных речах и обещаниях представителей как исполнительной, так и законодательной ветвей власти. Реализация тех или иных программ и поддержка тех или иных приоритетов во внутренней и внешней политике при рассмотрении и принятии проекта бюджета позволяет им использовать сам термин "бюджет" как важнейший рычаг в политической борьбе за власть. Таковы финансовая и социальная функции государственного бюджета Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации основана на "...экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации" и состоит из бюджетов трех уровней: федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местных бюджетов1.
Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ2, которые могут
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации...2002. - Ст. 10. - С. 12.
2 Там же. - Ст.6. - Сб. носить налоговый и неналоговый характер. Основная часть бюджетных поступлений на федеральном уровне образуется за счет налогов1, а это:
1. Федеральные налоги: налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы2.
2. Региональные налоги и сборы: налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы .
3. Местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы4..
Что касается расходов федерального бюджета, каковыми являются
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации...2002. - Ст.41. - С.21.
2 Там же. - Ст.13.
3 Там же.-Ст. 14.
4 Там же. - Ст. 15.
"денежные средства, направляемые на обеспечение задач и функций государства"1, можно утверждать,, что их функциональная классификация построена по программно - целевому признаку и формируется исходя из федеральных расходов, направленных на обеспечение выполнения основных функций государства. Каждая статья функциональной классификации объединяет расходы на соответствующие цели министерств и ведомств, которые их осуществляют; отличается системностью, а также значительной степенью детализации, включая в себя следующие виды расходов: государственное управление и местное самоуправление; судебная власть; международная деятельность; национальная оборона; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности; фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу; промышленность, энергетика и строительная индустрия; сельское хозяйство и рыболовство; охрана окружающей природной среды и природных ресурсов; гидрометеорология, картография и геодезия; стандартизация и метрология; транспорт; дорожное хозяйство; связь и информатика; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство; градостроительство; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование; культура и искусство, кинематография; средства массовой информации; здравоохранение и физическая культура; социальная политика; обслуживание и погашение государственного долга; пополнение 1 Бюджетный кодекс Российской Федерации...2002. - Ст.6. - Сб. государственных запасов и резервов; региональное развитие; утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров и т.д.1. Таким образом, в рамках федерального бюджета федеральные органы власти утверждают не просто расходные денежные средства, а так называемые "бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств"2, предусмотренные для реализации финансовых обязательств, требующих немедленных расходов или расходов в предстоящем финансовом году.
Информационно - аналитическое обеспечение бюджетного процесса в конгрессе США
По закону 1974 года "О контроле за бюджетом и нерасходуемыми средствами" система информационно-аналитиического обеспечения законодательного процесса в стенах конгресса была значительно модернизирована и расширена, что "...было призвано содействовать независимости конгресса от исполнительной власти, в том что касается выработки политики и контроля над осуществлением программ"1. Этот контроль должен был производиться при ежегодном рассмотрении проекта бюджета в обеих палатах с активным участием многих органов исполнительной и законодательной ветвей власти. А так как состояние государственных финансов, основные направления и особенности бюджетной политики американской администрации отражены в официальных документах, то их составление являлось результатом предварительной подготовки, где с 1974 года важное место заняла деятельность БУК. Управление, в силу возложенных на него обязанностей и предоставленных полномочий, стало главным помощником конгресса в снабжении бюджетных документов фактическими данными и аналитической информацией по финансово-экономическим вопросам. Как следствие, создание БУК стало главным результатом реформы при реорганизации информационно- аналитической базы американского конгресса.
Параграфом 201(a) второй статьи закона 1974 года объявлялось, что "Настоящим в конгрессе основывается служба, именуемая как Бюджетное управление конгресса" (См. Приложение №2). Положениями этой же статьи определялась и организационная структура нового подразделения, и основные обязанности. Какова же организационная структура БУК?
В законодательном порядке определены только две должности: директора управления и его заместителя. "Директора назначает спикер палаты представителей и президент proempore сената, не считаясь с политическими воззрениями и основываясь исключительно на его возможностях для успешного исполнения возложенных обязанностей"1 сроком на четыре года по представлению бюджетных комитетов обеих палат главного законодательного органа страны. Такое положение, несомненно, свидетельствует о полной подчиненности БУК конгрессу, хотя в то же время служба должна оставаться беспартийным и аполитичным ведомством, "не подчиненным ничьим интересам и ничьему давлению"2. Возможности и обязанности самого директора четко прописаны положениями статьи и это объясняется тем, что все штатное расписание, а также вся деятельность управления устанавливаются именно им, ибо "...весь персонал управления назначается безотносительно политических взглядов и исключительно на их возможностях для успешного выполнения возложенных обязанностей. Директор может определять обязанности персонала Управления и делегировать полномочия для выполнения каких- либо обязанностей" . Также "...директор...может обеспечивать... деятельность экспертов или консультантов... по контракту как независимых служащих"4.116 Взаимоотношения с исполнительной властью определены здесь же, расширяя тем самым директорские полномочия: "Директор способен получать информацию, данные, оценки из различных министерств и ведомств исполнительной ветви правительства... любой материал, который он считает необходимым для выполнения его обязанностей и функций"1. Кроме того "Директор властен с согласия главы какого-либо министерства или ведомства... использовать их услуги... и персонал" . Этот же параграф регулирует взаимоотношение управления с другими службами конгресса (ГСУ, Библиотекой и т.п.) с "целью координации действий управления, для более эффективного использования информации" . Таким образом, следуя вышеизложенным положениям закона, можно сделать вывод о том, какого уровня должны быть специалисты в БУК, ибо штат столь необходимой конгрессу службы, а, следовательно, и вся его деятельность, поручаются в ведение одного человека, который несомненно должен быть настолько авторитетен в своей области, что все возможные нападки со стороны недоброжелателей, обвиняющих в некомпетентности самого руководителя, его сотрудников и их разработки, были бы неуместны.
В состав управления вошли два функциональных и шесть научно-информационных отделов.
К функциональным относятся - отдел юрисконсульта и отдел по
1 Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974, as Amended... 1986. - P.6. связям с другими правительственными организациями, куда входят также бухгалтерия, отдел кадров и группа технического обеспечения1. Информационные отделы возглавляются заместителями директора и специализированы по следующим направлениям: анализ бюджета, финансы, налоги, природные ресурсы и торговля, людские ресурсы и социальное развитие, национальная безопасность и международные отношения (см. Приложение №3).
1. Отдел анализа бюджета, кроме подготовки доклада с оценкой представляемого президентом проекта бюджета, ведет "текущие счета", прогнозы бюджета; изучает и оценивает все предложения о реформе бюджета, поступающие в конгресс, а также осуществляет разработку автоматизированной системы для обработки "бюджетной информации".
2. Отдел финансового анализа проводит анализ состояния экономики и составляет экономические прогнозы (для этого управление пользуется постоянной группой экспертов-советников, куда входят представители университетских и государственных исследовательских центров, крупных компаний и банков".
Особенности информационно - аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и конгрессе США
Бюджетное управление конгресса является неотъемлемой составной частью системы информационно - аналитического обеспечения деятельности конгресса США на современном этапе, которая, помимо вышеуказанного управления включает в себя Исследовательскую службу конгресса (созданную в 1915 году) и Главное счетное управление (ведущее отсчет своей деятельности с 1921 года). Несмотря на то, что управление имеет наименее продолжительный период существования по сравнению с другими участниками обеспечения законодательного процесса, своей деятельностью оно заслужило уважение и профессиональный авторитет, приобрело характерные отличительные черты, играя роль неотъемлемой составной части бюджетного процесса, что дает нам возможность рассматривать БУК как один из важнейших элементов, позволяющих исправно функционировать высшему законодательному органу США, выполняя возложенные на него Конституцией обязанности.
Совершенствование информационно - аналитической системы, обеспечивающей деятельность конгресса, в том числе и при принятии финансовых решений, явилось результатом институциональной эволюции конгресса, происходившей в рамках функционирования системы «сдержек и противовесов», являющейся главным рычагом для регулирования американской политической системы США, предопределяющей ее существование и регулирующую взаимоотношения ветвей власти, не допуская доминирования одной из них, где каждая из властей должна быть способной контролировать и сдерживать две другие ветви, не допуская нарушения баланса сил.
Помимо этого образование БУК явилось результатом развития бюджетной системы США (включающей в себя такие понятия как бюджет, бюджетный процесс и бюджетное регулирование), которая претерпела значительные изменения за более чем двухсотлетний период своего существования. Постепенно расширяясь в XIX веке за счет увеличения общего количества таможенных пошлин и военных расходов, с началом активного вмешательства государства в экономику в XX веке бюджет стал основой всей экономической политики, основанной на необходимости всемерного использования федерального бюджета для ускоренного стимулирования экономического роста. Кроме того, практически все администрации президентов, начиная с эпохи правления Ф.Д. Рузвельта, использовали бюджет не только для решения экономических проблем, но и для расширения своих прерогатив и полномочий с целью оказания влияния на всю политику страны в целом. Данная ситуация была обусловлена усилением внешнеполитической активности Соединенных Штатов с одной стороны и концентрацией власти в Белом Доме посредством постоянного реформирования административно - исполнительного аппарата с другой стороны. Бюджетный процесс постепенно трансформировался в дополнительный рычаг для регулирования не только экономико социального положения в стране, но и равновесия в системе «сдержек и противовесов». При заметном укреплении информационной базы исполнительной власти сама информация и свободный доступ к ней стали не только необходимым условием нормального функционирования ветвей власти, но и той составляющей, без которой невозможно поддержание баланса сил в американской политической системе. Таким образом, появление БУК в системе информационно -аналитического обеспечения конгресса с одной стороны — это результат трансформации и реформирования конгресса как политического института, а с другой - результат развития бюджетной системы США, как элемента регулирования экономики и политики страны в целом. Несомненным остается и тот факт, что в ходе своего развития как института власти конгресс Соединенных Штатов приобрел многогранный опыт, в том числе и при обеспечении информационной независимости для деятельности своих членов, являющийся достижением американской демократии, ее гордостью и образцом для подражания при организации государственного управления во .многих странах мира. С точки зрения нашего исследования данный опыт интересен в России для возможного применения его позитивных составляющих при организации законодательно процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, как главного законодательного органа страны, выбравшей для себя демократический вариант развития политической системы, базирующейся на принципе разделения ветвей власти, их самостоятельной и независимой деятельности, принципе аналогичном американскому принципу взаимодействия и взаимоограничения ветвей власти. Механическое перенесение любого зарубежного опыта на российскую действительность неприемлемо по многим причинам. Слишком велики различия в истории и культуре, традициях и национальных особенностях. С другой стороны, налицо и достаточно значимые общие моменты - огромная континентальная территория, большая численность населения, богатые природные ресурсы и претензия на мировое лидерство. Кроме того, сегодня бюджетное перераспределение средств вновь выходит на первый план в связи с угрозой всеобщего терроризма, когда государство вынуждено пересматривать главные приоритеты внутренней и внешней политики, тем самым, перераспределяя через бюджет основные финансовые потоки страны с целью обеспечения не только финансовой и социальной стабильности, но и непосредственного обеспечения безопасности страны в целом, и личной безопасности граждан в частности. Информация выходит на первый план для обеспечения исправного функционирования всех институтов власти Российской Федерации и достижения оптимальных результатов при выборе дальнейших путей развития страны посредством бюджетного регулирования экономики.
Итак, в ходе нашего исследования было установлено, что в результате реорганизации бюджетного процесса в конгрессе США был достигнут ряд успехов, к которым можно отнести и создание независимой, аполитичной аналитической службы, обеспечивающей своевременное информационное обеспечение бюджетного процесса в конгрессе США - Бюджетного управления конгресса. За тридцатилетний период своей деятельности БУК подтвердило факт необходимости существования службы, подчиняющейся и финансируемой конгрессом, но в то же время проводящей свои исследования на беспартийной основе.
