Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА!. Законодательные основы современного бюджетного процесса в конгрессе Сша .66-143
1. Истоки и основные положения бюджетной реформы 1974 года .66-92
2.Система чрезвычайных мер по борьбе с бюджетньши дефицитами.92-116
3. Законодательная деятельность Конгресса в области федерального бюджета в 1990-е годы 116-141
ГЛАВА П. Деятельность бюджетного управления конгресса и других органов контроля за состоянием федеральных финансов 144-225
1. Организация и функции Бюджетного управления Конгресса США 145-175
2. Главное контрольно - финансовое управление и его роль в бюджетном процессе 175-211
3. Правовое консультирование и экспертизы Исследовательской службы Конгресса 211-224
ГЛАВА III. Процесс рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета исполнительной власти 226-332
1. Бюджетный процесс в условиях растущего дефицита федерального бюджета 227-256
2. Конфронтация между Белым домом и Конгрессом в 1995 —
1996 гг 256-285
3. Особенности бюджетного процесса в «эру профицитов» 285-331
ГЛАВА ГУ. Принципиальные направления реформ бюджетного процесса 333-420
1. Программа администрации Дж. Буша по реформированию бюджетного процесса 334-354
2. Современные проблемы структурной реформы бюджетного процесса 354-3 83
3. Радикальные проекты реформ бюджетного процесса 383-419
ГЛАВА V. Фискализация внутренней политики Сша на рубеже веков 421-495
1. Бюджетные коалиции и союзы налогоплательщиков - новые формы массовых общественно-политических движений 422-495
2. Влияние средств федерального бюджета на выборный процесс в Сенат и Палату представителей Конгресса США 452-477
3. Федеральный бюджет и устойчивость современной политической системы США 477-494
Заключение 496-505
Библиография 506-544
Приложения 545-565
- Истоки и основные положения бюджетной реформы 1974 года
- Организация и функции Бюджетного управления Конгресса США
- Бюджетный процесс в условиях растущего дефицита федерального бюджета
- Программа администрации Дж. Буша по реформированию бюджетного процесса
Введение к работе
В начале XXI в. институты представительной демократии США - Конгресс (парламент) как высший орган законодательной власти, Президент как глава исполнительной власти, - а также Верховный суд как высший орган судебной власти получили всемирное признание и статус достойных подражания образцов политической системы общества. При всей устойчивости этих базовых институтов политической системы США на протяжении XX в. можно говорить о том, что с течением времени субстанциональный характер деятельности высших органов федеральной власти США не остается неизменным.
В общественном сознании фактор периодических выборов и сменяемости членов обеих палат американского Конгресса и президентов закрепил представление о том, что основное назначение высших органов государства в американском обществе состоит в представительстве основных слоев и групп гражданского общества во властных структурах федерального уровня. Это положение особенно справедливо в отношении Конгресса США. Однако на протяжении примерно последних 50—60 лет и особенно в последние два десятилетия XX в. на первый план постепенно выдвинулись функциональные характеристики институтов политической демократии США, которые все в большей степени отражали возросшую роль федерального правительства в социально-экономической жизни общества и вытекающую из этого необходимость большего участия государства в распределении "экономического пирога", т.е. все возрастающей - либо абсолютно, либо относительно - доли валового внутреннего продукта (ВВП), перераспределяемой посредством федерального бюджета (порядка 19—20% на рубеже веков, или около 2 трлн. долл. ежегодно).
Роль Конгресса как высшего законодательного органа США в современном бюджетном процессе определяется тем важнейшим обстоятельством, что, согласно Конституции страны, ни один цент и ни один доллар из средств федеральной казны не могут быть истрачены иначе, чем по закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год, утвержденному простым большинством голосов обеих палат и подписанному президентом как главой исполнительной власти. Иными словами, федеральный бюджет как финансовый документ о
доходах и расходах федерального правительства и результирующем сальдо (положительном или отрицательном) должен быть законодательно одобрен, прежде чем стать основой социально-экономической и политической деятельности американского государства.
В течение последних 25 лет, начиная с бюджетной реформы 1974 г., в США "постепенно произошла "фискализация" (от англ. fiscal - дисс.) деятельности Конгресса"1. Специфика этого процесса состоит в том, что детальное рассмотрение и утверждение ежегодных бюджетных запросов администрации превратилось в основную сферу деятельности американских законодателей, отнимающую у них массу сил и времени. Согласно подсчетам американских аналитиков, девять десятых объема работы Конгресса приходится на бюджетный процесс. В нем задействовано большинство комитетов законодательного органа власти. По мнению американских экспертов, комитеты по бюджету и ассигнованиям обеих палат Конгресса являются наиболее влиятельными и авторитетными на Капитолийском холме2. Ежегодно каждый законодатель, по меньшей мере, трижды голосует за тот или иной бюджетный документ.
Для информационно-аналитического обслуживания законодательного бюджетного процесса в Конгрессе существует мощная система вспомогательных служб и аналитических органов, включая созданное в соответствии с Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов Бюджетное управление Конгресса (БУК). Таким образом, даже по чисто формальным признакам становится очевидным, что формирование бюджетной политики занимает важное место в деятельности законодателей США.
"Фискализация" деятельности такого политического органа, каким является Конгресс США, способствовала, с одной стороны, усилению долгосрочной стабильности высших институтов политической системы США и, с другой стороны, ослаблению устойчивости, сбоям в работе этой системы в условиях
1 Loomis В. The Contemporary Congress. - N.Y., 1996, р.149.
2 В частности, согласно результатам исследования американских политологов Т.
Гроусдоуза и Ч. Стюарта, в период 1947—1991 гг. (в Конгрессах 81—102 созывов)
наиболее престижными среди 23 комитетов Палаты представителей у руководства как
Демократической, так и Республиканской партий считались комитет по налогам и сборам
(первое место) и комитет по ассигнованиям (второе место). Комитет по бюджету,
образованный в 1974 г., стоял на шестом месте, и его создание привело к тому, что
"несколько упало значение комитета по ассигнованиям" (Grosedose Т., Stewart III Ch. The
Value of Committee Seats in the House, 1947 -91.- "American Journal of Political Science",
1998, April, pp. 462, 469^*70).
обострения ситуации с бюджетом, ярко проявившееся, например, в 1995—1996 гг. во время одной из самых серьезных за всю новейшую историю США конфронтации между законодательной и исполнительной ветвями власти США вокруг приоритетов и основных показателей федерального бюджета.
Постепенное решение больного вопроса бюджетной политики - достижение сбалансированности федерального бюджета США к концу 90-х годов - сместило акценты в деятельности Конгресса США от кропотливой и сложной работы по рассмотрению и принятию проектов федерального бюджета на очередной финансовый год в сторону достаточно разрушительных форм политической активности. В этот ряд может быть поставлен и процесс импичмента президента У.Клинтона, начатый по инициативе республиканского руководства Конгресса в 1998 г. и завершившийся оправдательным приговором Сената в феврале 1999 г., что почти на год парализовало работу высшего законодательного органа США. Отнюдь не случайно конгрессы созывов второй половины 90-х годов получили в средствах массовой информации США название "конгрессов - бездельников" ("do nothing congresses").
Стремительный рост профицитов в период 1998—2000 финлт., когда они увеличились с 70,0 до 236,4 млрд. долл., или с 0,8%) до 2,4% ВВП США3, стал до известной степени достаточно неожиданным как для законодательной, так и исполнительной ветвей власти, большая часть представителей которой считала "сбалансированность" тем рубежом, достижение которого в значительной степени снимет с них бремя забот о текущем и перспективном состоянии федеральных финансов. Осознание профицитов как реальности экономической жизни политическим руководством США, совпавшее по времени с предвыборной кампанией 2000 года, стало важным фактором усиления столкновения интересов различных политических сил США вокруг приоритетов и направлений распределения рекордных для всей американской истории профицитов федерального бюджета.
С приходом к власти республиканской администрации Дж.Буша-мл. в январе 2001 г. рассмотрение и принятие бюджета вновь оказалось в центре законодательной деятельности Конгресса США. Этому способствовало
3 Historical Tables. Budget of the United States Government. FY 2003. - Wash., 2002, pp.22,
24. В целом их кумулятивная величина с 1998 по 2002 г. составила около 560 млрд.
і долл.
несколько факторов, главным из которых следует признать усиление политической борьбы между республиканцами и демократами в связи с масштабной перестройкой системы бюджетных приоритетов США, инициированной новой американской администрацией. В частности, разработка и утверждение налоговой реформы администрации Буша стали возможными благодаря прогнозам размеров суммарных профицитов федерального бюджета, согласно которым их величина в 2002—2011 фин.гг. оценивалась в 5,6 трлн. долл.
Налоговая реформа администрации Буша, предусматривающая сокращение федеральных подоходных налогов на сумму в 1,35 трлн. долл. в течение 10 ближайших лет, рассмотренная и утвержденная Конгрессом в рекордные сроки (в течение четырех месяцев), встроила в бюджетный процесс долгосрочный фактор неопределенности, с которым американским законодателям придется регулярно иметь дело при утверждении ежегодных бюджетных запросов исполнительной власти. За прохождение этой реформы в Конгрессе США администрации пришлось заплатить достаточно высокую политическую "цену": в начале июня 2001 г. республиканцы потеряли контроль над Сенатом США в результате бегства из их рядов сенатора от шт. Вермонт Дж.Джеффордса, который в качестве главной причины своего шага назвал несогласие с бюджетной политикой администрации - ее постепенный отход от политики "фискальной ответственности" .
Возвращение США к дефицитному финансированию после событий 11 сентября 2001 года (в частности, бюджетный дефицит за 2002 фин.г. составил 157,7 млрд. долл.) в очередной раз развернуло бюджетную дискуссию в Конгрессе к проблеме возвращения к базовому принципу сбалансированности федерального бюджета. По сути, перед администрацией Буша вновь стает на повестку дня вопрос, как долго она сможет обеспечивать поддержку своей системе бюджетных приоритетов с помощью патриотической и антитеррористической риторики.
Взвешенный и объективный анализ современного бюджетного процесса США представляет немалые трудности в силу диаметрально противоположных оценок его эффективности и работоспособности. Так, бывший заместитель директора Бюджетного управления Конгресса (БУК) Дж. Блюм в самом конце бюджетной конфронтации между Белым домом и Конгрессом в апреле 1996 г.
4 International Herald Tribune, May 25, 2001.
категорически утверждал, что "бюджетный процесс работает в настоящее время сравнительно хорошо и не нуждается ни в каких серьезных реформах". При этом он сделал важное замечание, указав на то, что "большая часть жалоб и недовольства по отношению к бюджетному процессу является по сути следствием политических разногласий между президентом и Конгрессом относительно содержания бюджетной политики, а не самой процедуры рассмотрения и принятия бюджета"5.
"В отношении этой проблемы не следует заблуждаться, - утверждал в 1999 г. конгрессмен Д. Дрейер, - современный бюджетный процесс вообще не функционирует. Он представляет собой мешанину из безнадежно устаревших законов и регламентирующих положений" . Фундаментальная причина столь разноречивых суждений об эффективности функционирования современного бюджетного процесса коренится в том, что он является областью соприкосновения и взаимного переплетения различных сфер общественной жизни
- политической, экономической и правовой. Эти системы привносят в
современный бюджетный процесс США ряд требований, которые нередко
являются противоречащими друг другу и даже взаимоисключающими.
Основное противоречие, встроенное в современный бюджетный процесс в Конгрессе, проистекает из разных временных горизонтов функционирования политической системы и системы государственных финансов США. Американская политическая система с ее календарем частых политических выборов (перевыборы Палаты представителей в полном составе проходят через каждые два года, трети состава Сената - через два года и, президентские выборы
- через четыре года) объективно придает бюджетному процессу краткосрочный
характер, ограниченный практически одним годом. Логика финансово-
экономических решений требует усиления среднесрочного и даже долгосрочного
характера принимаемых законодательных актов, поскольку по мере усложнения
функций и структуры федерального бюджета, начиная примерно с периода
Великой депрессии, последний становился все более неоднородным как по
составу расходов, так и доходов. В структуре федеральных расходов появился
достаточно большой блок инвестиционных программ, временной горизонт
реализации которых нередко превышает десятилетие. В частности, к их числу
5 Federal Budget Process Reform. - Wash., 1997, p.227.
могут быть отнесены американские программы исследования и освоения космического пространства ("Аполлон", "Спейс Шаттл").
Деятельность многих ключевых министерств и ведомств, особенно министерства обороны, начиная с 1960-х годов, строится на основе среднесрочных пятилетних программ. А одна из основных социальных программ федерального правительства - пенсионная, включающая программу страхования по нетрудоспособности и программу медицинского обслуживания пенсионеров, "Медикэр" - официально формируется на основе оценок ее состояния и перспектив развития на срок до 75 лет.
Решение этой коллизии в пользу сохранения незыблемыми принципов функционирования политической системы США привело к потере контроля со стороны Конгресса над большей частью текущих финансовых потоков, проходящих по расходным статьям федерального бюджета. В частности, если в середине 1950-х годов высший законодательный орган США в ходе утверждения ежегодных бюджетных запросов исполнительной власти осуществлял контроль над 90% расходной части федерального бюджета, то к началу XXI в. - не более чем над 1/3 всех федеральных расходов .
Политические соображения в целом оказались сильнее законодательно-правовых норм, регулирующих современный бюджетный процесс в Конгрессе США. Американские законодатели отказались от выработки единого бюджетного кодекса, регулирующего все стороны бюджетного процесса, отдав предпочтение ряду законодательных актов, большая часть из которых была принята в периоды кризисной ситуации в системе федеральных финансов. Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: Законом о бюджете и отчетности (The Budget and Accounting Act), который определил статус президентского бюджета (President's Budget - Title 31 U.S.С. Chapter 11), принятым в 1921 г. и подвергшимся значительным изменениям в 1950 г.; Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов (Congressional Budget and Impoundment Control Act); Законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетном дефицитом (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) в редакции 1987 г. (The Balanced Budget and
6 National Journal, 1999, May 22, p. 1400.
7 Federal Budget Process Reform..., p.26; Historical Tables. Budget of the United States
Government. FY 2002... p. 125.
Emergency Deficit Reaffirmation Act) и Законом 1990 г. о контроле за бюджетом (Budget Enforcement Act). В 1990-е годы в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения, которыми также руководствуются в настоящее время американские законодатели .
Эта практика привела также к тому, что разработчики американского бюджетного законодательства оказались неспособными прописать в своде бюджетных законов единую правовую норму! регулирующую конечную цель составления и исполнения федерального бюджета. В качестве такой нормы в течение последних двадцати лет, начиная с 1980-х годов, фигурировала конституционная поправка о сбалансированном бюджете, которая, однако, шла вразрез с принципами неокейнсианского подхода к структуре федеральных финансов, который до середины 1990-х годов по существу узаконил дефицитное финансирование как альфу и омегу современного бюджетного процесса США.
Отсутствие подобного рода нормы вплоть до конца последнего десятилетия XX в. воспринималось в США, в том числе и на Капитолийском холме, как следствие недостижимости сбалансированности федерального бюджета, имевшей место на протяжении почти 30 лет (с конца 1960-х годов). Однако, огромные бюджетные профициты, которые стали образовываться с 1998 финл\, лишний раз подчеркнули актуальность проблемы всесторонней кодификации современного бюджетного процесса даже применительно к такой развитой в социально-экономическом отношении стране, какими являются современные США.
Сравнительно большое количество федеральных законов,
регламентирующих и регулирующих современный бюджетный процесс в Конгрессе США, также объясняется преобладанием политических интересов широких социально-экономических групп над правовыми нормами при ежегодном распределении бюджетных средств, измеряемых десятками и сотнями миллиардов долларов. Неспособность правоконсервативных сил США в течение последних 20 лет создать "небольшое, но эффективное" федеральное правительство в конечном счете связано с тем, что основные группы электората обеих партий рассматривают своих представителей на Капитолийском холме в качестве лоббистов собственных экономических интересов, основная задача которых состоит в безвозмездном получении максимально возможного объема
I Budget Process Law Annotated. 1993 Edition. - Wash., 1993.
федеральных средств для финансирования различного рода проектов и программ в штатах и избирательных округах.
Это положение справедливо и в отношении налоговых революций Р.Рейгана в 1980-е годы и Дж.Буша-мл. в начале XXI в., представляющих собой метаморфозную форму бесплатной раздачи "экономического пирога", главным образом наиболее состоятельным слоям американского общества. Естественно, что законодательно-правовые нормы по своей сути не способны установить стабильные, "раз и навсегда принятые" правила распределения экономических благ, величина которых не может быть определена с высокой степенью точности не только в среднесрочной, но даже и в краткосрочной перспективе.
Рассмотрение и утверждение ежегодных проектов федерального бюджета исполнительной власти американскими законодателями в этих условиях протекают в ожесточенной политической борьбе, которая в середине 1990-х годов даже сопровождалась частичным "закрытием" федерального правительства, т.е. достаточно серьезным нарушением нормальной жизнедеятельности ряда ключевых министерств и ведомств федерального правительства. Политическая борьба различного рода социально-экономических группировок является также нормальной формой осуществления долгосрочных; изменений в системе приоритетов федерального бюджета, что тоже оказывается нередко серьезным препятствием для выработки рациональных форм бюджетного процесса, отвечающих самым высоким стандартам и нормам государственного управления системой федеральных финансов.
Таким образом, отличительными особенностями американской модели бюджетного процесса в рамках законодательной власти являются краткосрочный характер принятия фискальных решений, их крайне политизированный характер, влекущий за собой огромные политические, а нередко и экономические, издержки при рассмотрении и утверждении закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и расплывчатый характер регламентирующего бюджетного законодательства, оборачивающийся определенной неэффективностью правоприменительных норм. Попытки реформирования современного бюджетного процесса, неоднократно предпринимавшиеся в 1990-е годы и в самое последнее время, никаких ощутимых результатов не дали, поскольку в их основе, прежде всего, лежало стремление уменьшить роль политических факторов в этом процессе.
Важной причиной "консервации" бюджетного процесса в его нынешнем виде, сложившегося в ходе бюджетных реформ 1970-х и 1980-х годов, явился процесс глобализации и превращения США в единственную сверхдержаву современного мира. Правящие круги США расценили победу в «холодной войне» как прямое следствие исторической устойчивости своих политических и государственных институтов, которые, по их мнению, выдержали испытание временем. В этих условиях сохранение привычного облика и механизма функционирования традиционных политических институтов, особенно институтов президентской и законодательной власти, олицетворяемой известным во всем мире куполом здания на Капитолийском холме, превратилось в немалой степени в самоцель политической элиты США, опасающейся, что масштабные перемены в функционировании институтов высшей политической власти современной Америки могут повлечь за собой непредсказуемые последствия для сравнительно молодых демократических институтов в странах Восточной Европы, Азии и Африки, "смоделированных" по уходящим вглубь прошедших веков американским стандартам.
Актуальность темы диссертационного исследования состоит в следующем:
- бюджетный процесс в Конгрессе США, являясь важнейшей составной
частью бюджетного процесса федерального правительства в целом, определяет
весь ритм государственной жизни США на его высшем, федеральном, уровне и
двух основных ветвей власти США;
ежегодное рассмотрение и утверждение бюджетных запросов исполнительной власти имеет приоритетное значение в деятельности законодательной власти США; исследование этих процессов дает представление о сути и формах законотворчества в Конгрессе США на одном из важнейших направлений американской политики;
- знание механизма бюджетного процесса в Конгрессе США дает ключ к
пониманию специфики американского парламентаризма, характерных черт
функционирования современной демократической системы США, которая на
рубеже XX - XXI веков в той или иной форме стала моделью политического
развития для подавляющего большинства государств мира, и особенно для стран
новой демократии, к числу которых принадлежит и Россия;
в условиях четко проявляющейся корреляции между политической нестабильностью и кризисными явлениями в бюджетном процессе, отмечаемой в последние десятилетия в политической жизни США, когда растущая или хроническая дефицитность федерального бюджета постепенно раскручивает тенденцию к обострению противоречий и конфронтационных начал во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти (что особенно ярко проявилось в США в 1980-е годы), рассмотрение особенностей и форм современного бюджетного процесса дает адекватные ориентиры при изучении кризисного и бескризисного периодов развития американской демократии в новейшей истории;
более активная роль Конгресса США в установлении национальных приоритетов США, начиная с середины 1970-х годов благодаря проведенной бюджетной реформе, позволяет лучше понять роль политической демократической системы в постепенном превращении социальных расходов в ведущие статьи расходной части федерального бюджета США, понижении доли военных расходов как обусловленные необходимостью поддержания и упрочения массовой политической базы в первую очередь Демократической, а также умеренного крьша Республиканской партий США. То есть политическая и социальная стабильность американского общества также оказываются напрямую связанной с функционированием бюджетного процесса в высшем законодательном органе страны;
состояние системы федеральных финансов является одним из наиболее важных и надежных индикаторов расстановки политических сил в США, и мандат на руководство страной, который американские президенты и партии получают в ходе президентских выборов, трансформируется в настоящее время в США, прежде всего, в форму бюджетных приоритетов и финансового обеспечения заявленных федеральных программ и направлений деятельности, что также является важнейшим фактором, который может быть использован при составлении прогнозов развития политической ситуации в США в краткосрочном и среднесрочном планах;
- доскональное знание особенностей бюджетного процесса в Конгрессе
США позволяет лучше прогнозировать исход многих президентских кампаний и
политическую судьбу американских администраций; так, победоносное
окончание бюджетной конфронтации с контролируемым республиканцами
Конгрессом в 1995—1996 гг. обеспечило переизбрание президента-демократа У. Клинтона на второй срок в ходе президентских выборов 1996 г., который стал в результате этого первым президентом-демократом США после Ф.Рузвельта, пробывшим у власти два срока подряд;
- бюджетный процесс и сопровождающая его политическая борьба вокруг приоритетов расходных и доходных статей федерального бюджета в последнее время самым непосредственным образом затрагивали и национальные интересы России, в особенности в связи с планами республиканской администрации Дж.Буша развернуть национальную систему ПРО. Знать эти процессы необходимо для прогнозирования векторов внешней и оборонной политики страны, которая в настоящее время самым значительным образом определяет жизнь мирового сообщества.
Объектом исследования является бюджетный процесс в высшем законодательном органе власти США.
Под современным бюджетным процессом в рамках законодательной ветви власти США в работе понимается совокупность действий двух палат Конгресса США и их органов по ежегодному рассмотрению и утверждению основных структурных параметров расходной и доходной частей федерального бюджета, а также показателей бюджетного дефицита (или профицита) и государственного долга (долга федерального правительства), обусловленных как конституционной способностью государства по сбору финансовых средств и их расходованию, так и потребностями социально-экономического развития США - достижение экономической стабильности и экономического роста, включая удовлетворение системы законодательно определенных национальных приоритетов.
В соответствии со спецификой политологической работы предметом исследования стал механизм рассмотрения и законодательного утверждения проектов федерального бюджета США, разрабатываемых и представляемых исполнительной властью, в последние три десятилетия XX - начале XXI вв. При этом особое внимание обращено на степень контролируемости федерального бюджета со стороны Конгресса США, а также соотношение полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти в современном бюджетном процессе США.
В свою очередь проблема контроля за федеральным бюджетом со стороны американских законодателей тесно увязана с изучением их возможностей по
формированию альтернативных проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. И в этом плане, наряду с анализом современного бюджетного процесса, большое значение придается конкретно-историческим особенностям утверждения бюджетных запросов администраций, нередко сопровождаемого срывом законодательно установленных сроков обсуждения и принятия проектов федерального бюджета, а также использованием бюджетной процедуры для достижения политических целей как президентами США, так и лидерами обеих палат Конгресса, особенно ярко проявляющееся в годы президентских кампаний (использование средств федерального бюджета как самого мощного "административного ресурса" партии, стоящей у руля исполнительной власти).
Основная цель работы состояла в исследовании теоретических и практических особенностей современного бюджетного процесса как отражения более широких политических процессов, происходящих в американском обществе. В 90-е годы прошлого столетия один из наиболее острых политических кризисов в США был связан с политической борьбой вокруг сбалансированности федерального бюджета, а неспособность республиканской администрации Дж.Буша-ст. в период 1989—1993 гг. решить обостряющуюся проблему дефицита федерального бюджета обернулась ее сокрушительным поражением на президентских выборах 1992 г.
Непродолжительная "эра профицитов", хотя и сняла на время проблему серьезной дестабилизации политической системы США в результате "возмущающего" действия бюджетных факторов, еще раз подчеркнула огромное политическое значение эффективности бюджетного процесса, его способности сохранять и поддерживать фискальную дисциплину, а также успешно функционировать в условиях отсутствия политического манипулирования показателями бюджетных профицитов, которое оказало заметное негативное влияние на исход голосования в Конгрессе США в отношении всеобъемлющей реформы бюджетного процесса весной 2000 г., которой американские законодатели уделяли повышенное внимание во второй половине 1990-х годов.
В контексте поставленной цели и исследовательской концепции определены следующие задачи:
выявление и конкретизация законодательных основ современного бюджетного процесса в Конгрессе США с упором на нормативные акты, принятые американскими законодателями в период 1974 - 1990 гг;
определение особенностей американского бюджетного законодательства как в период дефицитного финансирования, так и в «эру профицитов»;
анализ сбоев и отклонений от законодательно установленных графика и порядка рассмотрения бюджетных законопроектов исполнительной власти и их основных причин, уделяя при этом особое внимание бюджетному кризису 1995 -1996 гг. как возможности временного исполнения федерального бюджета США вне рамок привычного правового поля;
исследование механизма политических сделок и «бюджетных торгов» между законодательной и исполнительной ветвями власти как неотъемлемой части современного бюджетного процесса;
определение эффективности функционирования Бюджетного управления Конгресса США и других органов контроля за состоянием и исполнением федерального бюджета;
- выявление роли бюджетного процесса среди других направлений
деятельности высшего законодательного органа США;
исследование роли бюджетного процесса как фактора устойчивости, так и дестабилизации демократической политической системы США;
анализ основных подходов и обоснование направлений реформирования бюджетного процесса с точки зрения его адаптации к политическим и социально-экономическим реалиям американского общества XXI века.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первую в отечественной политической науке попытку комплексного рассмотрения роли, места и значения бюджетного процесса в Конгрессе - высшем законодательном органе США. В исследованиях российских ученых механизмов и особенностей функционирования Конгресса США на протяжении последних двух-трех десятилетий в целом уделялось слабое или поверхностное внимание собственно бюджетному процессу, рассматриваемому в динамическом единстве законодательных норм и форм их реализации при утверждении проектов федерального бюджета США на очередной финансовый год. Большая часть отечественных разработок нередко ограничивалась перечислением или изложением основных законодательных актов, регулирующих бюджетных процесс, практически оставляя за рамками исследований сложный и зачастую противоречивый механизм, а также политический контекст рассмотрения
проектов федерального бюджета в комитетах Конгресса, в Палате представителей и Сенате.
В работах наших ученых бюджетный процесс, по сути, не рассматривался в качестве важнейшей составляющей общеполитического процесса, отражающей его основные черты и особенности и одновременно оказывающей огромное влияние на формирование той политической среды, в которой функционируют государственные институты.
При анализе механизмов установления системы национальных (бюджетных) приоритетов роль Конгресса США практически не принималась в расчет, что нередко создавало одностороннее или чрезвычайно упрощенное представление о специфике функционирования политических институтов на высшем, федеральном уровне в такой ведущей стране западного мира, какими являются Соединенные Штаты Америки. Настоящее диссертационное исследование в значительной степени восполняет отмеченные выше пробелы. При этом диссертант стремился показать и доказать, что, начиная с середины 1970-х годов, Конгресс как высший законодательный орган выступает равноправным партнером Белого дома в рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США в целом, оказывая значительное, а в отдельные исторические периоды и большее влияние на формирование системы национальных (бюджетных) приоритетов США в ходе ежегодного цикла рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета.
В рамках проведенного исследования диссертантом впервые в цельном виде проанализировано американское законодательство, регулирующее современный бюджетный процесс в высшем законодательном органе США, в его историческом становлении и эволюции в период с середины 1970-х годов и включая первые годы XXI в. Впервые в отечественной литературе в систематизированном виде прослежена практика и конкретные особенности принятия проектов федерального бюджета, начиная с бюджетного запроса администрации Дж.Картера на 1977 г., и заканчивая проектом федерального бюджета на 2002 фин.г., составленным и представленным на рассмотрение Конгресса администрацией Дж.Буша-мл.
Впервые проведен сопоставительный анализ особенностей бюджетного процесса в периоды дефицитного и профицитного финансирования федерального бюджета, выявлены их общие и особенные моменты, совпадения и различия в практике принятия и утверждения бюджетных запросов различных американских администраций.
В диссертационном исследовании значительное внимание было уделено деятельности Бюджетного управлении я Конгресса США и других органов контроля за федеральным бюджетом (ГКФУ и ИСК) на современном этапе, анализу структуры этих подразделений в составе законодательной власти США применительно к бюджетному процессу. Раскрыта ведущая информационно-аналитическая роль БУК при подготовке и составлении собственного проекта федерального бюджета Конгресса США, находящего воплощение в его бюджетной резолюции по проекту федерального бюджета на финансовый год, а также роль ГКФУ на всех этапах бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно на этапе проверки исполнения федерального бюджета за очередной прошедший финансовый год. Впервые проанализированы аналитические и информационные доклады Исследовательской службы Конгресса США об особенностях современного бюджетного процесса, ориентированные на «практические» нужды сенаторов и конгрессменов при их работе над различными статьями федерального бюджета.
Впервые в отечественной литературе, рассмотрены и изучены все основные проекты реформирования современного бюджетного процесса в Конгрессе США, начиная от предложений по восстановлению постатейного президентского вето, действовавшего в период 1997—1998 гг., и заканчивая проектами радикального реформирования бюджетного процесса, включая введение системы двухгодичного бюджетного цикла и установление режима конституционной поправки о сбалансированном федеральном бюджете, активно обсуждавшейся в Конгрессе США в период 1980—1997 гт.
И, наконец, в настоящем исследовании бюджетного процесса большое внимание уделено выявлению механизма взаимодействия бюджетного процесса и общества, роли налоговых и бюджетных коалиций в общественно-политической жизни США на современном этапе, а также влиянию средств федерального бюджета на выборы. Бюджетный процесс рассмотрен как важный системообразующий фактор американского общества,
Практическая значимость. Целесообразность всестороннего изучения американского опыта в бюджетной сфере связана и с тем, что он все шире заимствуется во многих странах мира, особенно в государствах "новой демократии", в том числе и в России. В деятельности высших государственных органов РФ, в том числе Федерального Собрания РФ, в 1990-е годы "права
гражданства" получили такие элементы бюджетного процесса как бюджетное послание Президента РФ, практика рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год, секвестрирование его отдельных статей, законодательное следование принципам сбалансированности и профицитности, налоговые реформы и ряд других составляющих, которые вполне можно определить как заимствованные из американской практики.
Сильной стороной американского бюджетного законодательства является требование "прозрачности" большей части расходных и доходной статей, что в принципе исключило практику перепрограммирования средств федерального бюджета без предварительного уведомления американских законодателей в зависимости от произвольных решений исполнительной власти. В соответствии с бюджетным законодательством, Административно-бюджетное управление при Президенте США (АБУ) регулярно информирует Конгресс США о произведенных сокращениях в бюджетных расходах (секвестре), хотя в целом на протяжении последнего десятилетия они представляли собой сравнительно небольшую величину (порядка сотых долей одного процента расходной части федерального бюджета). В то же время, как показывает российская бюджетная практика самого последнего времени, произвольное перепрограммирование исполнительной властью законодательно утвержденных сумм федерального бюджета, закрытость бюджетных статей остаются отличительными особенностями российского бюджетного процесса.
Бюджетная реформа 1974 г. дала возможность американскому Конгрессу иметь собственное Бюджетное управление, которое осуществляет независимую от АБУ оценку состояния федерального бюджета и его перспектив, обеспечивает аналитическую проработку как президентских бюджетных программ и инициатив, так и законодательных предложений американских сенаторов и конгрессменов. Практика функционирования БУК заслуживает пристального внимания российских законодателей в плане усиления эффективности информационно-аналитических служб Федерального Собрания РФ.
Критическое изучение американского опыта разработки и принятия бюджетных законов, а также практики их применения, важно по той причине, что в прошлом в РФ нередко имело место "слепое" копирование американских подходов, оборачивавшееся кризисными явлениями в развитии российского парламентаризма. Это положение, прежде всего, относится к неудачным
попыткам использования механизма бюджетного секвестра в 1997—1998 гг., который внес свой вклад в российский правительственный кризис 1998 г. Определенную озабоченность вызьшают и недавние изменения в Налоговом кодексе РФ, поскольку профицитность российского бюджета по-прежнему остается весьма призрачной, и он не имеет значительного запаса фискальной прочности, особенно в том случае, если потери в налоговых сборах не будут компенсированы значительным выходом доходов и прибылей "из тени".
Теоретической и методологической основой диссертации стали концепции и теоретические разработки отечественных исследователей в области институциональной политологии, государствоведения, системных и междисциплинарных исследований, которые критически сравниваются с аналитическими разработками американских специалистов, политологов, государствоведов и экономистов. Высшие органы государственной власти на федеральном уровне рассматриваются с позиций теории общественных демократических институтов, выполняющих представительные функции. Составной частью институционального подхода, нашедшего отражение в диссертации, является теория конституционализма, определяющая два основополагающих принципа современного государственного устройства -выборность высших органов власти и разделение властей.
В этом плане диссертация опирается на политологические концепции современного парламентаризма как универсальной формы государственного устройства развитых стран. Вместе с тем, бюджетный процесс в рамках законодательной власти трактуется как до известной степени независимый от конкретных форм парламентского устройства страны (президентская или парламентская республика), особенно применительно к сравнительным характеристикам конституционного устройства США и России, которые в течение последних 10 лет, особенно после принятия в РФ Конституции 1993 г., обнаруживали черты большого сходства (президентская республика).
В основе работы лежат разработки отечественных специалистов о ведущей роли федерального бюджета как механизма государственного управления. Федеральный бюджет выполняет важнейшие экономические, научно-технические и военные функции, жизненно важные как для экономики и внутренней политики, так и для национальной безопасности страны. Структура бюджетных приоритетов оказывает самое непосредственное
влияние на бюджетный механизм Конгресса США, и его рассмотрение хорошо вписывается в методологию современных системных исследований, поскольку бюджетный процесс является в достаточной степени законодательно регламентированным и упорядоченным.
Значительная открытость и прозрачность современного бюджетного процесса США обуславливает правомерность использования описательного метода при изучении официальных документов федерального правительства, имеющих прямое или косвенное отношение к рассмотрению и утверждению бюджетных заявок исполнительной власти. Вместе с тем, на уровне концептуальных обобщений диссертант активно опирался на системно-функциональный метод, который позволяет рассматривать законодательные нормы как до известной степени условные «правила бюджетной игры», во многих случаях носящие - в соответствии с постмодернистской трактовкой значительной части современных политических процессов - виртуальный характер.
Методологическая причина «виртуализации» современного бюджетного процесса в США состоит в том, что возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Более того, индуктивно-дедуктивное рассмотрение законодательной базы современного бюджетного процесса показывает, что многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса.
Обзор источников и литературы. При написании работы диссертант, прежде всего, опирался на публикации и издания Конгресса США, а также его органов, включая Бюджетное управление, Исследовательскую службу и Главное контрольно-финансовое управление, доклады и публикации органов исполнительной власти, прежде всего Административно-бюджетного управления при Президенте США, публикации комиссий, в том числе и президентских, посвященных бюджетному процессу, доклады и публикации американских научно-исследовательских центров и институтов, среди которых на одно из первых мест следует поставить разработки Брукингского института,
а также издания неправительственных организаций, научную литературу и прессу различной политико-идеологической ориентации.
Важнейшая особенность современного бюджетного процесса в Конгрессе США состоит в том, что он является составной частью собственно организационной структуры как высшего законодательного органа, так и федерального правительства США в целом. Законодательные нормы, регулирующие процесс рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета, составляемых и представляемых исполнительной властью, относятся в значительной мере к нормам регламента, определяющим общий порядок работы и структуру собственных органов американского Конгресса, и с этой точки зрения они представляют ограниченный интерес для широкой американской общественности, в том числе и научной.
Разработка положений действующего законодательства, а также текстов поправок и изменений к нему осуществляется непосредственно американскими законодателями, а также приданными им или находящимися под их юрисдикцией специалистами и работниками аппаратов. Анализ особенностей и положений действующего законодательства, его положительных и отрицательных сторон, имеющихся слабостей и его эффективности в целом, а также историй соответствующих законодательных актов и регламентирующих положений осуществляется специалистами, работающими непосредственно в органах государственной власти США или на федеральное правительство на контрактной основе, или в расположенных в Вашингтоне научно-исследовательских центрах, из которых на первое место безусловно следует поставить Брукингский институт, созданный в 1927 г., который, несмотря на свой статус «независимой исследовательской организации», вполне может быть отнесен к полугосударственным учреждениям США вследствие своих тесных связей с вашингтонской бюрократией и членами американского Конгресса.
Основными потребителями аналитической и информационной продукции органов Конгресса являются члены высшего законодательного органа США -сенаторы и конгрессмены, приданные им аппараты помощников, экспертов и советников, что в свою очередь объясняет их высокий аналитический и профессиональный уровень, а также практическую направленность достаточно специфического плана, связанную с применением этих норм для достижения конкретных политических и экономических целей, которые ставят перед собой
американские законодатели в ходе многомесячного «марафона» по рассмотрению и утверждению проектов федерального бюджета.
Достоинством значительной части публикаций Конгресса США является их периодически обновляемый характер, который учитывает как изменения, регулярно вносимые в бюджетный процесс и его параметры, так и сменяемость Сената и Палаты представителей через каждые два года после очередных выборов в высший законодательный орган США, что в свою очередь наделяет обновленные публикации образовательными элементами для новых членов Конгресса.
Издания Конгресса, посвященные современному бюджетному процессу в высшем законодательном органе США, имеют определенную структуру, которая дает исчерпывающее представление о всех его особенностях, однако в целостном виде таких публикаций, учитывая его фрагментарный и постоянно изменяющийся характер, не существует, поэтому исследователям при его анализе приходится опираться на всю совокупность публикаций.
Тексты законов, регламентирующие современный бюджетный процесс, начиная с бюджетной реформы 1974 г., публикуются в официальном издании федерального правительства "United States Statutes at Large", которое содержит все официальные документы, вышедшие из стен Конгресса США (законы, декларации и обращения). Это издание ценно тем, что оно содержит тексты законов в их официальной редакции, включая полное название закона, его порядковый номер, дату принятия закона, определяемую подписью президента. Подробные и обстоятельные изложения текстов и положений законов, регулирующих бюджетный процесс, публикуются в ежегодном альманахе Конгресса США "Congressional Quarterly Almanac", а также в еженедельнике "Congressional Quarterly", освещающем текущую работу американских законодателей.
В 1990-е годы бюджетным комитетом Сената были выпущены несколько редакций (в частности, в 1991 и 1993 гг.) ценного, в том числе и для целей научных исследований, сборника «Аннотированный свод бюджетных законов» ("Budget Process Law Annotated"), содержавших многочисленные комментарии и толкования к текстам действующих бюджетных законов. В этих комментариях также приводились конкретные примеры и данные о применении норм и положений бюджетных законов при рассмотрении и принятии проектов
федеральных законов на сессиях Конгрессов различных созывов, а также комментарии сенаторов и конгрессменов относительно отдельных разделов действующих законодательных актов. Эти сборники содержали также текст закона о президентском бюджете, принятого в 1921 г., с последующими поправками и дополнениями, который присутствует во всех изданиях свода американских законов ("United States Code").
В 1980-е и 1990-е годы бюджетный комитет Сената регулярно выпускал в виде документов комитета издание с общим объяснением смысла и назначения бюджетного процесса в Конгрессе США, а также историей проведения бюджетной реформы 1974. Эти издания являются одними из самых полных и авторитетных аналитических изданий-«путеводителей» по современному бюджетному процессу, на которые опирался диссертант. Они содержат большой фактологический материал, который одновременно является и справочным, показывающим эволюцию бюджетного процесса после принятия базового закона в 1974 г. В частности, в нем приводится список всех членов бюджетного комитета Сената, начиная с 1975 г., даты принятия бюджетных резолюций и ряд других данных, которые трудно найти в систематизированном виде в обычных публикациях Конгресса, в том числе относящихся и к бюджетному процессу.
Во второй половине 1990-х годов сборники законов и правил регламента работы Конгресса в рамках бюджетного процесса в высшем законодательном органе США - "Compilation of Laws and Rules Relating to the Congressional Budget Process" - выпускал и бюджетный комитет Палаты представителей. Публикация этих сборников обусловлена не только естественным желанием каждой из палат иметь собственное авторитетное издание и толкование законодательных норм, относящихся к ключевой сфере деятельности американских законодателей, но и структурно-функциональными различиями в деятельности палат американского Конгресса. В случае Палаты представителей, в частности, большее значение по сравнению с Сенатом играют специальные правила работы бюджетного комитета и пленарных заседаний палаты при рассмотрении бюджетных заявок исполнительной власти, которые во многих случаях предопределяют исход голосования на всех этапах обсуждения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
На протяжении последних 15 лет, начиная примерно с середины 1980-х годов, Сенат также принял ряд важнейших правил при рассмотрении бюджетных заявок администрации, большая часть которых была инкорпорирована в виде поправок и дополнений к базовым законам 1974 и 1990 гг. в тексты первоначальных законов, регламентирующих современный бюджетных процесс. Формирование специального регламента при рассмотрении бюджетного документа администрации представляется до известной степени естественной формой эволюции базового бюджетного законодательства, хотя и принявшего форму общефедеральных законов, но имеющих значение исключительно в пределах Капитолийского холма, определяющей работу палат Конгресса США и его органов в сфере государственных финансов.
В этих условиях появление системы специальных регламентирующих положений, во многих случаях имеющих даже большее значение по сравнению с краеугольными положениями исходного бюджетного законодательства, представляется до известной степени закономерным, отражающим не только стремление американских законодателей создать систему правил для участников бюджетного процесса, но и представляющих собой форму защиты современного бюджетного процесса в высшем законодательном органе США от возможного воздействия и деструктивного вмешательства в него со стороны могущественных финансово-промышленных группировок США.
Различия в правилах внутреннего регламента бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей при ежегодном рассмотрении проекта федерального бюджета обусловлены, прежде всего, неодинаковым фактическим положением бюджетных комитетов двух палат Конгресса США. Бюджетный комитет Палаты представителей по устоявшейся традиции механизма функционирования этой палаты не имеет монопольной позиции при обсуждении бюджетного документа администрации президента и вынужден учитывать позиции и мнения других комитетов палаты, прежде всего комитета по ассигнованиям, которые нередко носят паритетный характер. Более простые и вместе с тем жесткие правила работы как бюджетного комитета, так и пленарных заседаний Палаты представителей, ориентированы на то, чтобы способствовать скорейшему прохождению того варианта бюджета, который отстаивает или которое устраивает руководство политической партии, которая
в Конгрессе данного созыва контролирует палату. Не будет преувеличением сказать, что если политическое руководство палаты приняло принципиальное решение по поводу представленного исполнительной властью бюджетного документа, то регламентирующие правила создают своего рода систему «зеленого коридора» для ее скорейшего прохождения через все организационные структурны палаты, а также через итоговое пленарное заседание. В этом плане бюджетный комитет Палаты представителей играет сравнительно скромную самостоятельную роль по отношению к политическому руководству палаты.
Бюджетный комитет Сената, наоборот, играет ведущую роль при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета администрации как по отношению к другим сенатским комитетам, так и по отношению к политическому руководству Сената. Поэтому регламентирующие правила ориентированы на то, чтобы дать больший голос и большую свободу действий отдельным сенаторам или сенатским группам при рассмотрении проектов федерального бюджета. И в этом смысле деятельность Сената в бюджетной сфере носит менее политизированный характер. То есть, не позволяет политическому руководству палаты быстро протаскивать угодный ему вариант бюджета. Таким образом, как работа бюджетного комитета Сената, так и палаты в целом при рассмотрении бюджетного документа исполнительной власти на всех этапах бюджетного цикла ориентирована на достижение компромиссов и двухпартийного согласия в обсуждаемых вопросах фискальной политики, менее зависима от преференций и предпочтений руководства политической фракции, осуществляющей в данный момент контроль над палатой.
По мнению американских экспертов и политологов, за последние 10 лет, особенно после принятия Закона о контроле над бюджетом 1990 г., регламентирующие нормы играли все большую роль в повседневной деятельности Конгресса, его палат и органов, напрямую участвующих в бюджетном процессе. В этом плане для углубленного понимания специфики и деталей современного бюджетного процесса в высшем законодательного органе США большое значение стали приобретать аналитические доклады и информационные справки Исследовательской службы Конгресса США (ИСК). Их важнейшая особенность состоит в том, что они имеют сугубо практическую
и прикладную направленность и призваны непосредственно ознакомить американских законодателей с «тонкостями» современного бюджетного процесса, которые они могли бы использовать или учесть при отстаивании своих интересов в бюджетной сфере. Эти материалы, затрагивающие практически все стороны и правовые аспекты современного бюджетного процесса, начиная от момента представления президентом проекта федерального бюджета в Конгресс и заканчивая анализом причин «закрытия» федерального правительства вследствие конфронтации на бюджетном поле между исполнительной и законодательной ветвями власти, не имеют себе равных среди всего потока современной американской литературы, относящейся к бюджетному процессу.
Эти материалы выполнены в виде объемных и коротких справок и докладов, в которых, как правило, содержатся также исторические данные о специфике принятия проектов федерального бюджета конгрессами различных созывов. В 1998 г. Исследовательской службой Конгресса было выпущено монографическое исследование - руководство по бюджетному процессу в федеральном правительстве, - написанное сотрудником службы Р.Кейтом и ведущим американским специалистом по этой проблематике, сотрудником Брукингского института А.Шиком (CRS. Schick A. and Keith R. Manual on the Federal Budget Process. Wash., 1998. GOV98—720). В основу исследования были положены ранние редакции этого руководства, периодически выпускавшиеся Исследовательской службой Конгресса для американских законодателей, начиная с конца 1980-х годов. Важнейшая особенность аналитических материалов, докладов и справок Исследовательской службы Конгресса, посвященных современному бюджетному процессу, состоит в том, что они написаны и составлены государствоведами и юристами, и имеют исключительное отношение к правовым аспектам бюджетного процесса и нормам их реализации - центральным моментам бюджетного процесса в Конгрессе США.
Помимо Исследовательской службы Конгресса бюджетный процесс в высшем законодательном органе США находится под достаточно пристальным вниманием аналитиков и экспертов Бюджетного управления Конгресса США (БУК) и Главного контрольно-финансового управления (ГКФУ) при Конгрессе США. По просьбе американских законодателей, а также по своей инициативе
БУК периодически готовит экспертные доклады-заключения о текущих проблемах и «узких» местах в бюджетном процессе, а также возможных путях его реформирования и совершенствования. Эти доклады, нередко представляемые директором БУК или его заместителем, подготавливаются по линии БУК к моменту проведения слушаний в Конгрессе, посвященных проблемам реформирования современного бюджетного процесса в США. В этой связи можно отметить, что в 1990-е годы и особенно в последнее время американские законодатели проявляли повышенный интерес к проблемам реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США, и поэтому БУК присутствовало практически на всех соответствующих слушаниях и при разработке всех проектов реформ бюджетного процесса.
В отличие от Исследовательской службы Конгресса США, внимание экспертов которых ограничено в основном правовыми аспектами и нормами бюджетного процесса, БУК сосредотачивает внимание на экономических и статистических проблемах, а также общей концепции реформирования бюджетного процесса. Аналитические доклады и разработки БУК сконцентрированы, в частности, вокруг формата и содержания совпадающей бюджетной резолюции Конгресса США, ее прогностической составляющей, которая стала объектом повышенного внимания американских законодателей и даже политической борьбы на Капитолийском холме и за его пределами в «эру профицитов».
Согласно бюджетному законодательству США, именно на БУК возложена функция мониторинга прохождения бюджетной заявки администрации через все стадии бюджетного процесса. БУК выпускает ежемесячный бюллетень "Monthly Budget Review", а также готовит практически на ежедневной основе бюллетень о прохождении 13 законопроектов об ассигнованиях через комитеты, подкомитеты, палаты и согласительные комиссии Конгресса США вплоть до момента - даты - их подписания президентом США и превращения, таким образом, в законы. Эти источники информации имеют первостепенное значение для оперативного отслеживания деятельности Конгресса по рассмотрению и утверждению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
БУК готовит аналитическое обоснование проекта бюджетной резолюции Конгресса. Помимо этого по существу БУК представляет Конгрессу проект
федерального бюджета на очередной финансовый год, альтернативный проекту исполнительной власти, который оно представляет на рассмотрение Конгресса в своем основном докладе по бюджету "Economic and Budget Outlook", важнейшей частью которого является прогностическая оценка состояния федерального бюджета и его компонентов на последующие 5 и 10 лет. На БУК также возложена задача подготовки ежегодных докладов о секвестре федерального бюджета («Sequester Preview Report», «Sequester Update Report», «Final Sequester Report»), что является важнейшей составной частью современного бюджетного процесса в США. БУК готовит также ежегодно доклады о сроках полномочий федеральных программ, что также связано с бюджетным процессом, поскольку формальное окончание законодательно установленных сроков действия федеральных программ является основанием для прекращения их финансирования со всеми вытекающими отсюда последствиями для изменения расходных и доходных статей федерального бюджета. Эти доклады носят сугубо «технический» характер и являются важнейшими документами, на основе которых строят свою работу и вырабатывают свою политику соответствующие комитеты Конгресса, прежде всего бюджетный и по ассигнованиям, а также руководство Конгресса и его палат. В сочетании с другими многочисленными публикациями БУК они являются важнейшими документами для изучения общей и частной специфики современного бюджетного процесса в США.
ГКФУ также активно используется и привлекается американскими законодателями для подготовки аналитических и экспертных заключений о состоянии и тенденциях эволюции бюджетного процесса, в том числе и макроисторической перспективе, включая и периоды до бюджетной реформы 1974 г. По существу во многих случаях ГКФУ готовит параллельные или схожие с БУК доклады, которые позволяют американским законодателям, а также исследователям из академического мира, составить представление об особенностях современного бюджетного процесса с максимально возможного числа ракурсов и углов. Тем самым, помимо получения как можно большего объема информации об особенностях бюджетного процесса, американские законодатели стремятся застраховать себя от возможных ошибок и просчетов при внесении изменений в действующее бюджетное законодательство или сложившуюся практику рассмотрения и утверждения бюджетных запросов
исполнительной власти, а также от таких направлений реформ бюджетного процесса, которые могли бы привести не только к падению эффективности работы Конгресса на этом важнейшем направлении его деятельности, но и обернуться значительным изменением в балансе политических сил между ветвями власти федерального правительства, которое в конечном итоге может повлечь за собой утрату высшим законодательным органом ключевых полномочий в бюджетной сфере.
На протяжении 1990-х годов ГКФУ периодически представляло Конгрессу свои аналитические заключения-доклады о состоянии бюджетного процесса. При этом особое внимание это федеральное ведомство уделяло перспективам его реформирования и, в частности, возможностям перехода с нынешней системы одногодичного бюджетного цикла на двухгодичный, опираясь при этом на изучение как опыта штатов, практикующих эту систему, так и опыта других промышленно развитых стран Запада. В середине 1990-х годов ГКФУ также подготовило ряд аналитических докладов о достоинствах и недостатках возможного установления режима конституционной поправки о сбалансированном федеральном бюджете.
В рамках современного бюджетного законодательства США на ГКФУ возложено составление двух важнейших документов. Оно, во-первых, готовит обстоятельный ревизорский доклад по итогам выполнения финансового года министерствами и ведомствами федерального правительства ("Compliance Report"), и, во-вторых, информирует американских законодателей о совершенных исполнительной властью отменах и «замораживаниях» ассигнованных Конгрессом средств федерального бюджета ("Impoundment Control Act: Use and Impact"). Это направление деятельности ГКФУ является важнейшей составной частью бюджетной реформы 1974 г. По итогам ежегодного мониторинга отмен и «замораживаний» ассигнованных бюджетных средств ГКФУ периодически готовит ретроспективные аналитические доклады о произведенных отменах и замораживаниях при различных администрациях, начиная с администрации Дж.Форда (1974—1977 гг.). Эти доклады являются уникальными документами, на которые опираются все американские исследователи современного бюджетного процесса в США.
В 1990-е годы ГКФУ уделяло повышенное внимание вопросам формирования и исполнения военного бюджета США, подготовив ряд
соответствующих аналитических исследований и докладов. Пристальное внимание ГКФУ к военному бюджету США объясняется двумя моментами: во-первых, на военный бюджет США приходится примерно половина всех бюджетных расходов, ежегодно проходящих по линии 13 законопроектов об ассигнованиях, и, во-вторых, в настоящее время военный бюджет США является основным источником неэффективного расходования средств федерального бюджета. ГКФУ регулярно представляет Конгрессу США доклады об эффективности расходования средств основными федеральными министерствами и ведомствами во время ежегодного рассмотрения в подкомитетах обеих палат Конгресса по ассигнованиям бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год, которые учитываются американскими законодателями при утверждении бюджетов органов федерального правительства.
Во второй половине 1990-х годов ГКФУ подготовило обширное четырехтомное исследование «Принципы федерального законодательства об ассигнованиях» ("Principles of Federal Appropriations Law"), которое представляет собой справочное издание по законам об ассигнованиях -важнейшей сфере деятельности Конгресса в бюджетной сфере. Публикация подобного рода справочных изданий обусловлена тем, что рассмотрение и утверждение бюджетных запросов администраций является сложным процессом, поскольку Конгресс США не утверждает представленный проект федерального бюджета в целом по основному кругу бюджетных параметров -законодательно утверждаются только 13 законопроектов об ассигнованиях, которые в настоящее время покрывают примерно одну треть расходной части федерального бюджета, а также величина государственного долга США. Остальные параметры проекта федерального бюджета приводятся в соответствии с показателями, утвержденными в ежегодной бюджетной резолюции Конгресса, в результате чрезвычайно сложной и запутанной процедуры согласований, в которую, помимо бюджетных комитетов обеих палат Конгресса, вовлекаются комитет по налогам Палаты представителей и Финансовый комитет Сената, в ведении которых находятся вопросы налоговой политики, а также социальные программы федерального правительства. Самое активное участие в процедуре согласований принимают также комитеты по ассигнованиям обеих палат, а также законодательные комитеты, в ведении
которых и находится контроль за подготовкой законопроектов о согласованиях.
Инструкции по процедуре согласований являются частью совпадающей бюджетной резолюции, принимаемой Конгрессом. Эти резолюции также составляются бюджетными комитетами Сената и Палаты представителей. Вовлеченность многих других комитетов Конгресса, помимо бюджетных, в современный бюджетный процесс, а также, начиная с 1980 г, превращение процедуры согласований в его важнейшую составную часть приводит к тому, что многие публикации этих комитетов, а также проводимые ими слушания, имеют прямое или важное косвенное значение для изучения бюджетного процесса в высшем законодательном органе США.
В 1993 г. Конгрессом США были изданы двухтомные законодательные истории Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом в редакции 1985 г. (в двух томах) и в редакции 1987 г. (также в двух томах). Помимо документальной части (текстов законопроектов) эти издания включали в себя сборники всех слушаний, которые проводились в Конгрессе в связи с обсуждением и принятием Закона, получившем и второе название в честь его авторов, - Грэмма - Радмена -Холлингса - важнейшей составной части современного бюджетного законодательства США. Эти издания представляют значительный исторический интерес для изучения эволюции современного бюджетного процесса в Конгрессе США. Показательно, что Конгресс подготовил их уже после того, как многие первоначальные положения Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом уже утратили свою силу.
Различные комитеты Конгресса в 1990-е годы, в том числе комитеты по бюджету, ассигнованиям и регламенту, регулярно проводили слушания, посвященные реформам современного бюджетного процесса. Эти слушания являются важнейшим источником научной и фактологической информации о бюджетном процессе в Конгрессе США, на которые опирался диссертант при проведении настоящего исследования.
И, наконец, для изучения современного бюджетного процесса большое значение имеют публикации АБУ, в которых также рассматриваются или освещаются различные аспекты бюджетного процесса в системе законодательной власти. К их числу, прежде всего, следует отнести такое
издание как «Бюджетная система и концепции» ("Budget System and Concepts"), являющееся составной частью пакета бюджетной документации, представляемой президентом Конгрессу США при внесении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. В этом издании, в частности, содержится перечень всех законодательных актов, которые на данный момент регулируют бюджетный процесс не только в Конгрессе США, но и в рамках федерального правительства США в целом, включая бюджет президента.
В развитие бюджетного законодательства 1990 г. АБУ в своей статистической публикации о федеральном бюджете - «Исторических таблицах» ("Historical Tables")- регулярно публикует раздел, показывающий детальную структурную разбивку расходной части федерального бюджета на «дискреционные» и «обязательные» расходы. В этом издании приводятся динамические ряды, детально характеризующие дискреционные расходы федерального правительства США в постоянных и текущих ценах, начиная с 1962 г. Это издание является наиболее полной и авторитетной статистической публикацией федерального правительства по той части федеральных расходов, которые подпадают под прямое правовое регулирование Конгресса США.
И, наконец, в рамках того же пакета ежегодно представляемой Конгрессу бюджетной документации АБУ издает «Аналитические перспективы» ("Analytical Perspectives") федерального бюджета, в котором также содержится раздел о выполнении исполнительной властью федерального правительства положений бюджетного законодательства 1990 г. Этот раздел включает в себя расчет бюджетного секвестра за текущий и несколько ближайших финансовых годов, выполненный экспертами АБУ, который может не совпадать и чаще всего не совпадает с расчетами БУК.
В совокупности публикации как Конгресса США, так и АБУ являются основными и практически незаменимыми источниками научной, фактологической, исторической и политологической информации по современному бюджетному процессу США, изучение которых дает исчерпывающее представление о всех без исключения его сторонах. Они составляют основу проведенного диссертационного исследования.
Обзор научной литературы. Диссертационное исследование опирается на широкий круг научных работ как отечественных американистов, так и
американских авторов - политологов, историков, государствоведов, юристов, социологов, представителей других научных дисциплин, в том числе экономистов. Проблемы бюджетного процесса в рамках законодательной и исполнительной власти США представляют собой сферу междисциплинарных исследований. При этом можно вполне определенно говорить о том, что поскольку ежегодное рассмотрение и принятие проектов федерального бюджета является сердцевиной государственной жизни США на ее высшем, федеральном уровне, для ее плодотворного изучения и исследования важны не только результаты научных изысканий узких специалистов по данной проблематике, но и обобщающие выводы работ, посвященных государственному и общественно-политическому устройству США в целом, работ, в которых затрагиваются вопросы внутренней, внешней и экономической политики США. Неоценимое значение в этом плане имеют работы Арбатова Г.А., Арбатова А.Г, Бурлацкого Ф.М., Васильева B.C., Ветровой Н.С., Волкова Н.В., Волобуева В.П., Гаджиева К.С., Галкина А.А., Иваняна Э.А., Ильина М.В., Кокошина А.А., Кременюка В.А., Зорина B.C., Малькова В.И., Мельвиля А.Ю., Никонова В.А., Рогова СМ., Севостьянова Г.Н., Сивачева Н.В., Согрина В.В., Супяна В.Б., Пороховского А.А., Федоровича В.А., Уткина А.И., Язькова Е.Д. и ряда других американистов, в том числе и советского периода.
Вопросы внутренней политики США в самом широком ее понимании, имеющие определяющее значение для комплексного раскрытия темы настоящего диссертационного исследования, рассматриваются в трудах и публикациях таких известных специалистов-американистов как Баренбойм П. Д., Баталов Э.Я., Власихин В. А., Гарбузов В.Н., Дейкин А.И., Долгопол ова Н.А., Золотухин В.П., Зяблюк Н.Г., Катасонов Ю.В., Корнеев А.В., Иванов Ю.А., Маныкин А.С., Мишин А.А., Печатнов В.О., Попов А.А., Сахаров Н.А., Савельев В.А., Червонная С.А., Четвериков СБ., Шведова Н.А. и других специалистов.
Смена «политико-идеологических вех» и коренная трансформация политических, социальных и экономических институтов сначала советского, а впоследствии и российского общества на протяжении последних 15 лет не могла не отразиться на общей и специфически-конкретной методологии исследования политических, социальных и экономических процессов,
протекающих в современных США. Применительно к теме настоящего диссертационного исследования можно вьщелить ряд особенностей, характерных для американистики советского периода.
Главной среди них является упор на ведущую роль в государственной жизни США исполнительной ветви власти, сконцентрированной вокруг института президентской власти. Хотя в тот период появился ряд исследований, анализировавших роль Конгресса США во внутриполитической жизни США (см., в частности, работы В.А.Савельева «США: сенат и политика». М,, 1976; «США: кризис законодательной власти». М.,1986 и «Капитолий США: прошлое и настоящее». М, 1989; Иванова Ю.А. «Конгресс США и внешняя политика». М., 1982; Поповой Е.И. «Американский сенат и внешняя политика». 1969 -1974.» М., 1978) воздействию законодательной власти на ход внутриполитических процессов либо не придавалось большого значения, либо она считалась сравнительно несущественной, идущей в кильватере политики Белого дома. В рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США вплоть до середины 1970-х годов это трактовка роли различных ветвей власти в системе политической демократической системы отчасти отражала объективное положение дел.
Следует также отметить, что повышенное внимание к ведущей роли исполнительной ветви власти в государственном устройстве США представляло собой специфически советское «прочтение» роли различных институтов в системе высшей государственной власти США, при которой, несмотря на наличие в СССР и Верховного Совета, и Верховного суда, определяющее политическое значение имели институты исполнительной власти, олицетворяемые в тот период Политбюро ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Прямым следствием этой ситуации явилось относительно незначительное внимание к тем сторонам деятельности Конгресса США, которые потенциально представляли практический интерес в плане возможного использования положительного американского опыта в деятельности законодательных органов СССР. В эту категорию попадал и законодательный бюджетный процесс, поскольку Верховный Совет СССР выполнял прямую «штамповочную» функцию решений ЦК КПСС и Совета Министров по бюджетным вопросам, не в последнюю очередь также и по причине «непрозрачности» государственного бюджета СССР. В результате, хотя
бюджетная реформа 1974 г. и была проанализирована в работах советских американистов в середине 1970-х годов, дальнейшего внимания эволюция бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно в 1980-е годы, не получила.
Основная причина этого положения состоит в том, что бюджетной политикой в тот период занимались преимущественно экономисты, которые имели склонность отождествлять бюджетный процесс с процессом выработки и реализации фискальной политики, сформулированной в основном в кейнсианских и неокейнсианских категориях и понятиях, которые имели весьма отдаленное отношение к правовым категориям и процедурам регламента работы Конгресса США, его комитетов и подкомитетов9. В этой связи можно также отметить, что такое состояние научных разработок в этой сфере отражало также положение дел в американских исследованиях проблем федерального бюджета, в которых ведущую роль играли экономисты, в то время как политологи, историки, социологи, государствоведы и юристы еще только «нащупывали» свою «исследовательскую нишу» в этой ключевой сфере внутренней политики США.
Демократические преобразования в СССР, начатые во второй половине 1980-х годов, сфокусированные вокруг необходимости формирования «правового государства», способствовали повышенному вниманию к конституционному устройству США, которые в тот период имплицитно воспринимались как образец для подражания, копирования и переноса на почву советской государственности . Обстоятельное изучение основ конституционного строя США повлекло за собой и более детальное изучение американского законодательства, регулирующего многие другие сегменты общественной жизни современной Америки, в том числе и бюджетной сферы.
Важным методологическим аспектом этих исследований явилась несколько наивная уверенность в том, что вся проблема формирования «правового государства» сводится к разработке и принятию «хороших» законов, которые таким образом автоматически обеспечивают формирование законопослушного гражданского общества - проблемы неработающего
9 В частности, Волобуев В.П. Финансовые дилеммы США. Эволюция бюджетного
регулирования экономики. - М., 1989; Дейкин А.И. Механизм федерального бюджета
США: бюджетная политика в 80-е годы. - М., 1989.
10 В частности, Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой
аспект. - М., 1989.
законодательства и неэффективных правовых режимов в тот период считались либо несущественными, либо присущими только странам «молодой демократии». Американская политическая система представлялась в виде работающего, как часы, механизма, в рамках которого правовые нормы играют роль эффективных регуляторов, устанавливающих стабильные правила политических и экономических игр, в том числе и на поле бюджетных отношений. Этот подход нашел свое отражение и в сфере изучения федерального бюджета США11.
Развитие российской государственности в 1990-е годы на фоне стремительно набиравших обороты процессов глобализации, оказавших заметное влияние на модификацию привычных форм функционирования американского общества и многих его ключевых сфер, в том числе и внутриполитической, сказались и на изучении отечественными специалистами американского опыта бюджетного регулирования. Российская Конституция 1993 г., объективно создавшая систему разделения трех ветвей высшей государственной власти в РФ, способствовала детальному изучению всех аспектов современного бюджетного законодательства США, обусловленного главным образом разработкой Бюджетного Кодекса РФ и необходимостью создания процедур и правил рассмотрения Федеральным Собранием РФ проектов федерального бюджета РФ на очередной календарный год . В 1993 г., в частности, под редакцией и со вступительной статьей О.А. Жидкова был выпущен сборник «Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты», в котором также содержался и перевод Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом (Закон Грэмма - Радмена - Холлингса ) в редакции 1985 г.
Одновременно Федеральное Собрание РФ в своей работе стало отводить все более заметное место бюджетным вопросам, а сам федеральный бюджет по приоритетности постепенно вышел на одно из первых мест в деятельности
1 Конкретным примером исследования подобного рода является работа Дейкина А.И. и Корнеева А.В. «Особенности современной организации бюджетного процесса в США и проблемы принятия экономических решений в России». Аналитический доклад.-М., 1997.
12 В частности, в 1993 г. диссертантом была подготовлена работа «Конгресс и федеральный бюджет США», которая была инициирована непосредственно российскими законодателями и активно использовалась в Государственной Думе РФ при разработке Бюджетного Кодекса РФ.
Президента РФ, его Администрации и Правительства РФ. В середине 1990-х годов на региональном уровне было подготовлено, в частности, такое издание как «Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США», явившийся переводом одного из документов, представляемого АБУ Конгрессу США — «Бюджетная система и концепции», характеристика которого была дана выше. Удовлетворяя интерес российских специалистов к проблемам бюджетного федерализма и бюджетного процесса в США, в 1996 г. были изданы материалы российско - американских семинаров, в которых, в частности, американскими специалистами были представлены классификационные схемы структуры федеральных расходов и доходов, не используемые, однако, в целях контроля за бюджетом в соответствии с положениями закона 1990 г. (в отличие от российских специалистов, уделивших большое внимание бюджетному процессу на федеральном и региональном уровнях)13.
Следует отметить, что в первой половине 1990-х годов американские исследователи не стремились поставить вопросы и проблемы регулирования бюджетного процесса на одно из первых мест в плане предложений иностранным, в том числе и российским, специалистам по изучению положительных сторон американского опыта, по всей видимости, прекрасно осознавая тот факт, что бюджетный процесс в высшем законодательном органе США является ахиллесовой пятой системы федеральных финансов США.
На рубеже веков российскими американистами была проделана большая работа по более углубленному изучению как общих, так и специфических процессов, происходящих в современной бюджетной сфере США. Это прежде всего коснулось понимания того, что в современном бюджетном процессе США Конгрессу принадлежит равноправная с президентом США роль. Так, член-корреспондент РАН, д.и.н. С.М.Рогов особо выделил то обстоятельство, что «США - первая в мире президентская республика. На протяжении двух веков было предпринято немало попыток расширить прерогативы Белого дома. Особенно ярко эта тенденция проявилась в годы «холодной войны», когда стали говорить даже об «имперском президентстве». Некоторое свидетельство роста полномочий президента - принятие в 1996 г. закона о постатейном вето,
13 Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы
позволяющем президенту сокращать отдельные статьи расходов после принятия конгрессом закона о бюджете. Однако президент США - лишь глава исполнительной власти и лишен права подчинять себе две другие ветви власти. Как свидетельствует история, каждый период «сильного президентства» сопровождался возвратом к исходным параметрам системы «сдержек и противовесов». Характерно, что, получив право постатейного вето, президент тем не менее не может самостоятельно расходовать сэкономленные средства на иные цели без одобрения конгресса»1 .
Одновременно С.М.Рогов отмечает и такой важнейший момент системы государственных финансов США, как «беспрецедентную "открытость федерального бюджета" - открытая публикация всех его статей расходов, государственных программ, структуры и численности государственного аппарата управления», которую он напрямую связывает с американской демократией, считает ее важнейшим проявлением15. При этом необходимо указать на то важнейшее обстоятельство, что беспрецедентная открытость федерального бюджета и бюджетного процесса в США явилась прямым следствием процессов глобализации, резким усилением позиций и влияния США в мире, при которых открытость системы государственных финансов Америки стали важной нормой системы международных экономических и политических отношений, устанавливаемых политическим руководством США и для большинства других стран мира. Принципиально существенным фактором большей открытости федерального бюджета и бюджетной документации, в том числе имеющей отношение к бюджетному процессу, явилось постепенное вхождение США и всего мира в «эпоху Интернета» , что, в частности, в огромной степени способствовало тому, что, начиная с середины 1990-х годов, бюджетная документация федерального правительства оперативно поступает в сеть Интернета и мгновенно становится доступной пользователям «всемирной паутины» в большинстве современных цивилизованных государств.
российско-американских семинаров. М., 1996.
14 США на рубеже веков. - М., 2000, с.5.
1 Там же, с.5—6.
16 На это обстоятельство также указывает С.МРогов, приводящий данные о том, что
«144 млн. американцев имеют доступ к Интернету и ежемесячно пользуются им не
На рубеже XX—XXI вв. в российской американистике возобладала точка зрения о том, что Конгресс США играет «решающую роль & бюджетном процессе». В руках американских законодателей находится «мощнейшее средство воздействия на все сферы жизни страны - то, что в американском политическом жаргоне именуется "властью кошелька", т.е. контроль над бюджетом страны». По заключению к.и.н. Ю.А.Иванова, «согласно конституции, только конгресс имеет право устанавливать налоги и, соответственно, санкционировать расходы на любые действия государства. Все финансовые законопроекты исходят от палаты представителей, но сенат также обсуждает их, может видоизменять и вносить поправки. Конечно, задача формирования бюджета крупнейшей индустриальной сверхдержавы по сложности не сопоставима с разработкой простенького бюджета недавно освободившихся сельскохозяйственных колоний, и естественно, что подготовкой проекта современного бюджета занимаются и все структуры исполнительной власти. Конгресс, однако, не стремится отказаться от решающего слова в бюджетной политике» . При этом Ю.А. Иванов особо подчеркивает то обстоятельство, что если «на рубеже 70-х годов возникшая тогда тенденция к самоутверждению конгресса ощущалась, прежде всего, в сфере внешней и военной политики, в дальнейшем акценты в противостоянии Белого дома и Капитолия сместились в область внутренних проблем». Поворотным моментом в этом процессе он справедливо считает бюджетную реформу 1974 г.18
В несравненно более обширной американской литературе, посвященной истории становления и политико-правовым особенностям современного бюджетного процесса США, можно выделить несколько аспектов. Один из них сводится к тому, что в ней отсутствуют научные школы как таковые, и эта сфера научных исследований представлена в основном рядом ведущих авторитетов по бюджетному процессу в сфере федерального правительства, среди которых выделяются два автора - политолог и экономист Калифорнийского университета А.Вилдавски, активно работавший на поприще изучения бюджетного процесса на протяжении 30 лет, с начала 1960-х и до
менее 10 часов, просматривая в среднем по 709 страниц информации» - США в 2000
году.- М.,2001,с.17.
17 США на рубеже веков. Цит. пр., с.157.
конца 1980-х годов, и политолог и государствовед А.Шик, ведущий сотрудник Брукингского института, первые работы которого, посвященные федеральному бюджету, появились в начале 1970-х годов, а самая последняя вышла в 2000 г. К этой теме периодически обращались и многие другие исследователи, преимущественно политологи, но их интерес носил в основном эпизодический характер, что было связано в основном с перепадами интереса американских исследователей к этой проблеме, обусловленными динамикой приоритетности в общественном сознании как проблем федерального бюджета США в целом, так и ролью Конгресса в современной политической жизни США.
Важнейшим водоразделом в американских исследованиях современного бюджетного процесса явилась бюджетная реформа 1974 г. До ее реализации политико-правовые аспекты бюджетного процесса в Конгрессе США рассматривались преимущественно как часть бюджетного процесса в федеральном правительстве, в рамках которого ведущая и основная роль принадлежала исполнительной власти, с которой этот процесс нередко и ассоциировался. Данный подход нашел законченное концептуальное выражение в классическом труде «дореформенного периода» А.Вилдавского «Политика бюджетного процесса», увидевшем свет в 1964 г.
В нем проф. Калифорнийского университета сформулировал ряд положений, которые с тех пор стали хрестоматийными в рассматриваемой диссертантом проблематике. К их числу относится трактовка федерального бюджета «как политического документа». По мнению А.Вилдавского, «бюджетный процесс является феноменом человеческого поведения в структурах государственной власти»19. При этом он особо подчеркнул то обстоятельство, что «размеры и конфигурация бюджета являются предметом серьезных дебатов в нашей политической жизни. Президенты, политические партии, главы федеральных министерств и ведомств, конгрессмены, заинтересованные группы и отдельные граждане - все они стремятся к тому, чтобы их преференции получили отражение в бюджете. Победы и поражения, компромиссы и договоренности, области согласия и зоны конфликтов в отношении роли национального правительства в нашем обществе в различной
Там же, с.157, 158.
Wildavsky A. The Politics of the Budgetary Process. - Boston, 1964, p.4.
РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ
форме проявляют себя в бюджете. Короче, в самом прямом смысле этого слова бюджет является сердцевиной американского политического процесса»20.
Применительно к Конгрессу США, главное внимание в работе
А.Вилдавского было уделено комитетам по ассигнованиям Палаты
Представителей и Сената, которые в тот период играли центральную роль в
бюджетном процессе в высшем законодательном органе США. Члены
комитетов и сами комитеты по ассигнованиям, особенно Палаты
представителей, рассматривались в качестве бдительных «стражей
государственного кошелька», основная функция которых сводилась к поиску
путей экономии бюджетных средств. А.Вилдавски сам отметил
«романтическую ноту» при рассмотрении деятельности членов комитета по
ассигнованиям Палаты Представителей, которые могли с полным правом
считать себя «шерифами, отгоняющими от государственного кармана
воровские шайки, Горациями на мосту, или неизвестными и незаслуженно
забытыми, но верными слугами, которые охраняют имущество своего хозяина
от жуликоватых наклонностей его непомерно расточительных
родственников»21.
Опираясь на изыскания другого политолога, Р.Фенно, А.Вилдавски указал на такой примечательный факт: в период с 1947 по 1959 гг. комитет по ассигнованиям Палаты Представителей подверг сокращениям порядка 80% (77,2%о) представленных ему на рассмотрение законопроектов, имеющих отношение к внутренним программам. При этом комитет по ассигнованиям Палаты представителей играл более важную роль по сравнению с аналогичным сенатским комитетом, который в целом не был столь «кровожадным». Одновременно, произведя сокращения в бюджетных ассигнованиях на заседаниях комитета, последний, как правило, выступал «защитником» утвержденных им законопроектов, не допуская дальнейших сокращений на пленарных заседаниях палат Конгресса. Имидж комитета по ассигнованиям как самого надежного «стража государственного кошелька» был настолько силен в первые послевоенные десятилетия, что сокращения по многим представлявшимся законопроектам иногда даже осуществлялись «автоматически», из принципа, ради поддержания образа комитета в глазах
20Ibid.,p.4-5.
избирателей, поскольку даже в тот период конгрессмены—члены комитета опасались своего поражения на очередных выборах вследствие невыполнения своих «охранных» функций.
А.Вилдавски также отмечал чувства ревности у членов сенатского комитета по ассигнованиям по отношению к своим гораздо более влиятельным коллегам из Палаты представителей, «поскольку они знают, что не могут уделять такого количества времени и столь тщательно подходить к анализу представленных бюджетных заявок». Вместе с тем, в системе комитетов Конгресса уже в тот период комитеты по ассигнованиям занимали центральное положение, обусловленное тем, что «их власть по принятию бюджетных решений в некотором роде зависела от их способности обеспечивать бесперебойное функционирование всей законодательной системы в целом путем удовлетворения нужд и запросов других членов Конгресса - голосование по законопроектам об ассигнованиях должно происходить ежегодно, в противном случае государство прекратило бы выполнение своих функций»22.
Большое внимание в работе А.Вилдавского было уделено проблемам и проектам реформ бюджетного процесса, которые, однако, в тот период, что характерно, мыслились в основном как сконцентрированные вокруг изменения процедур принятия и составления федеральных бюджетов в системе исполнительной власти. Реформированию бюджетного процесса в Конгрессе США практически не было уделено никакого внимания, что следовало воспринимать как признак того, что деятельность Конгресса в этой сфере является «образцово-показательной». Однако А.Вилдавски прозорливо указал на те фундаментальные ограничения, которые политическая система США накладывает на процесс реформирования бюджетной сферы.
«Традиция реформирования в Америке, - подчеркнул американский ученый, - весьма почитаема, и с этим обстоятельством нельзя не считаться». Однако применительно к бюджетной системе США реформы призваны преодолеть прежде всего «иррациональность» политической системы, не позволяющую даже «формально рассматривать бюджет в качестве единого документа (за исключением президента, который, тем не менее, не имеет
21 Ibid., р.47.
22 Ibid., pp. 52, 56 - 57.
\
возможности контролировать его в окончательном виде)» . В результате возникает парадоксальное положение, при котором важнейшим предварительным условием успешной реформы бюджетного процесса (как в системе исполнительной, так и законодательной власти) являются перемены в механизме функционирования политической системы, а их-то как раз и бывает практически невозможно реализовать, поскольку при этом затрагиваются интересы могущественных политических и экономических группировок. А.Вилдавски следующим образом охарактеризовал эту дилемму реформаторов американского бюджетного процесса, которая не утратила своей актуальности вплоть до самого последнего времени: «Если существующий бюджетный процесс считается - справедливо или ошибочно - неудовлетворительным, то тогда следует каким-то образом изменить политическую систему, одним из выражений которой является бюджет. Бессмысленно говорить о радикальных преобразованиях в бюджетном процессе без соответствующих изменений в распределении политического влияния. Но задача последнего рода является неизмеримо более сложной, к тому же не все' реформаторы в полной мере осознают ее, и поэтому бывает предпочтительнее говорить о паллиативных изменениях в бюджетном процессе, как будто благодаря какой-то чудодейственной алхимии неуловимый политический элемент может быть трансмутирован в некую более осязаемую субстанцию» 4.
Многие американские работы, посвященные бюджетному процессу в системе законодательной власти, являются преимущественно описательными, дающими общее представление об особенностях современной системы рассмотрения и утверждения бюджетных заявок администрации, начало которой было положено бюджетной реформой 1974 г. В середине 1970-х годов, в частности, было выпущено исследование, в котором достаточно подробно анализировались бюджетные процессы на штатном уровне, в таких штатах, как Нью-Йорк, Техас, Флорида, Мичиган, Висконсин, Иллинойс и Нью-Мексико25. Тогда же было издано исследование А.Шика и А.Фистера об американской
2JIbid.,p.l31.
24 Ibid., ррЛ 31 - 132 .
25 The Political Pursestrings. The Role of the Legislature in the Budgetary Process. Ed. by
Balutis A. and Butler D. -N.Y., 1975.
системе государственного устройства, в котором федеральной бюджетной системе был посвящен небольшой раздел .
Еще одним примером такой работы является исследование Р-Пеннера (написанное им совместно с ЛКорбом), изданное Американским институтом предпринимательства в 1976 г. Ее короткий заключительный раздел посвящен генезису и особенностям Закона 1974 г. о контроле за бюджетом и замораживанием фондов. В этом исследовании, как, впрочем, и во многих других американских публикациях подобного рода, о недостатках и недочетах в законодательном бюджетном процессе говорится a posteriori, т.е. после того, как его слабые места стали общественно зримыми и послужили источниками серьезных политических коллизий. В частности, как отмечает Р.Пеннер, все возражения руководства Конгресса США против проводившейся президентом Р.Никсоном политики «замораживания» ассигнованных конгрессом средств были «ослаблены тем обстоятельством, что установленные в Конгрессе процедуры не имели четкого механизма контроля за общими параметрами бюджета» . Помимо этого, формулирование фискальной политики Конгресса было возложено на его Объединенный экономический комитет, однако «последний не имел законодательно установленных полномочий». Дав общую характеристику нового бюджетного процесса в Конгрессе США, РЛеннер указал, что «в будущем, по всей видимости, возникнет большая потребность внесения частых изменений» в эту систему, поскольку «любые свидетельства успешности функционирования нового процесса еще долго будут оставаться субъективными по форме»28.
Причудливое сочетание критики бюджетного процесса в Конгрессе США с часто встречаемым признанием его достоинств и сильных сторон следует искать в специфическом менталитете большинства американских политологов и исследователей, для которых институты американской демократии, в том числе американский Конгресс, являются «путеводной звездой» не только для американского электората, но и по сути для всего остального мира. В этих условиях критика недостатков бюджетного процесса неизбежно будет носить
26 Schick A. and Pfister A. American Government: Continuity and Change. - Boston., 1975, pp.460 - 465.
7 The 1978 Budget in Transition. From Ford to Carter to Congress. Ed. by Penner R with Korb L.-Wash., 1976,p.l37. 28 Ibid., pp.138, 140, 142.
«рефлекторный» и достаточно осторожный характер, поскольку эта критика легко может перейти ту грань, за которой начинается разрушение ведущего политического института современной Америки, Этот парадокс в конце 1980-х годов в одной из своих последних работ хорошо выразил А.Вилдавски, указавший, что «бюджетный процесс в высших государственных структурах Соединенных Штатов является уникальным по своей сложности. Ни в какой другой стране мира законодательная власть не является столь сильной, чтобы оказывать решающее воздействие на принимаемые решения в отношении расходных и доходных статей бюджета, не устраняя, естественно, при этом
президента и исполнительную власть, также играющих важную роль» .
Баланс сильных и слабых сторон бюджетного процесса как в Конгрессе США, так и в федеральном правительстве в целом для исследователей других стран, однако, важен не сам по себе, а с точки зрения его применимости и воспроизводимости в конкретных условиях других стран. А именно на этот вопрос американские исследователи отвечают однозначно отрицательно, поскольку в своей основе бюджетный процесс базируется на американской Конституции, постулирующей систему «сдержек и противовесов» и «разделения властей», «авторские права» на которые были навечно закреплены еще в конце ХУШ в. за Дж.Мэдисоном. В результате, «битва за контроль над бюджетом между Конгрессом и президентом не имеет никакого смысла для других стран. В Великобритании или Германии, Японии или Швеции исполнительная власть проистекает из и доминирует над законодательной властью. Высшие лица в системе исполнительной власти не могут править без большинства в законодательных органах власти. Если правящая коалиция или партия теряют большинство, то правительство получает вотум недоверия, и назначаются новые парламентские выборы. В Соединенных Штатах президент и члены Конгресса могут в течение долгих лет вести жестокие политические сражения, будучи не в состоянии удалить друг друга с политической арены» .
Поэтому понятию «американская система бюджетного процесса» может быть придано самое широкое толкование, начиная от признания ее
White J. and Wildavsky A. The Deficit and the Public Interest. The Search for Responsible Budgeting in the 1980s. - Berkeley, 1989, p.l. 30Ibid.,p.5.
уникальности и неподражаемости, и заканчивая расхожим антиамериканским стереотипом.
В американской литературе довольно широко распространена точка зрения о том, что безотносительно к эффективности функционирования бюджетной системы в Конгрессе США, основы которой были заложены законодательством 1974 г., она объективно способствовала усилению конфликтных начал и противостояний в бюджетной сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. По оценке Дж.Уайта и А.Вилдавского, «бюджетный процесс, который мы называем мэдисоновским, по своей сути нацелен не на обеспечение эффективности, а на предотвращение злоупотреблений властью»31.
Сама реформа 1974 г. была проведена на фоне острейшего политического кризиса 1973—1974 гг., повлекшего за собой «Уотергейтский скандал» и отставку президента-республиканца Р .Никсона в августе 1974 г. Она была инициирована контролировавшими Конгресс демократами и явилась результатом их борьбы не на жизнь, а на смерть с президентом-республиканцем. В период до бюджетной реформы 1974 г. «власть кошелька» и «бюджетный процесс» означали в узком смысле этого слова «контроль над ассигнованиями», и поэтому, когда Р.Никсон в 1972—1973 гг. прибег к процедуре замораживания ассигнованных Конгрессом средств, демократические лидеры Конгресса расценили соответствующие шаги президента ни много ни мало как покушение на «конституционные основы» законотворческой деятельности Конгресса, хотя конфронтация между Белым домом и Конгрессом, по мнению А.Шика, явилась в тот период своеобразной кульминацией «семилетней бюджетной войны» между исполнительной и законодательной ветвями власти, начавшейся в 1966 г. из-за проблемы финансирования войны во Вьетнаме32.
Большее внимание организационным формам и процедурам бюджетного процесса в 1977—1980 гг. объяснялось тем, что контроль и над Белым домом, и над обеими палатами Конгресса во второй половине 1970-х годов находился в руках демократов, и поэтому политические факторы, казалось, не играли большой роли на первом этапе эволюции новой бюджетной системы.
3lIbid.,p.l.
Конкретным примером «технического» исследования такого рода является публикация Дж.Хейвмена «Конгресс и бюджет», увидевшая свет в 1978 г. В 1970-е годы Дж.Хейвман был политическим обозревателем влиятельного журнала «Нейшнел Джорнэл» и регулярно освещал на его страницах историю бюджетной реформы 1974 г. и первых двух лет функционирования новой бюджетной системы в Конгрессе США. Хотя Дж.Хейвман и не был профессиональным политологом, его работа была издана Индианским университетом, В историческом плане его исследование примечательно тем, что он связывает запоздалый характер бюджетной реформы 1974 г. (потребность в которой назрела давно и ощущалась на всем протяжении периода после Второй мировой войны) с неудачной бюджетной реформой 1946 г. («бюджетным фиаско 1946 г., оформленным в тот период в Законе о реорганизации законодательной ветви власти»), которая почти на три десятилетия отодвинула планы всеобъемлющей институционализации бюджетного процесса в Конгрессе США33. Эта реформа исходила из концепции принятия Конгрессом бюджетной резолюции, которая была принята только однажды - в 1948 г., однако сжатые сроки ее разработки и принятия (1—1,5 месяца после представления президентом проекта федерального бюджета) предопределили недейственность и неэффективность этой инновации, настороженное отношение к ней и сенаторов, и конгрессменов.
Ситуация в бюджетной сфере драматическим образом изменилась с приходом к власти в 1981 г. президента-республиканца Р.Рейгана. 1980-е годы прошли в условиях ожесточенных бюджетных баталий, по тем временам беспрецедентных по своему накалу в период после Второй мировой войны, история взаимоотношений Белого дома и Конгресса в 1980-е годы в бюджетной сфере в период пребывания у власти Р .Рейгана, включая принятие проектов федерального бюджета и основных законодательных актов в тот период подробно изложена в обстоятельном монографическом исследовании политологов Дж.Уайта и А.Вилдавского «Дефицит и общественный интерес». Изменение финансового режима, проблема растущих абсолютно и относительно бюджетных дефицитов, а также государственного долга США показали колоссальную уязвимость и хрупкость бюджетной системы в
*
Schick A. Congress and Money. - Wash., 1980, pp.45—48.
Конгрессе США, возникшей как следствие реформы 1974 г. По общему заключению Дж.Уайта и А.Вилдавского, в 1980-е годы имел место «коллапс бюджетного процесса», учрежденного законодательством 1974 г., поскольку в тот период восторжествовал принцип рассмотрения и принятия бюджетов безо всяких правил. Законодательство Грэмма - Радмена - Холлингса в его двух редакциях, по существу, явилось паллиативной попыткой исправления «недочетов и прорех» бюджетной реформы 1974 г., однако на практике закон Грэмма - Радмена - Холлингса оказался несостоявшейся попыткой «бюджетного терроризма» .
Основная причина такого развития событий в 1980-е годы состояла в том, что центральный элемент бюджетной реформы 1974 г. - бюджетная резолюция Конгресса - оказался наиболее бесчестным. Именно поэтому в условиях резкого обострения проблем бюджетного дефицита и государственного долга США «новые процедуры (бюджетная резолюция и процесс согласований) и новые условия (колоссальный дефицит) сделали бюджетную политику гораздо более идеологизированной, имеющей большее значение для общества и меньшее - для индивида, по сравнению с «плохими» старыми временами 1960-х и 1950-х годов» . Именно в 1980-е годы в Конгрессе по существу возникла и прошла «обкатку» система «теневого бюджетного процесса», в ходе которого бюджетные расходы увеличивались на многие десятки и сотни миллиардов долларов, что в огромной степени способствовало росту бюджетных дефицитов в тот период, и что до известной степени шло вразрез с базовыми положениями бюджетного законодательства 1974 г.
Вместе с тем бюджетные битвы 1980-х годов имели и более широкое значение в плане выдвижения бюджетных проблем на одно из первых мест по приоритетности во внутренней политике США. «Фискализация» внутренней политики США по существу произошла в 1980-е годы. А.Вилдавски, возможно, в несколько гротескной форме громогласно заявил о том, что «в настоящее время мы живем в эпоху бюджета. Бюджет имеет такое же значение для нашего времени, которое имели проблемы гражданских прав, коммунизма, депрессии,
Haveman J. Congress and the Budget - Blooroington, London, 1978, pp.21-24. 34 White J. and Wildavsky A. The Deficit and the Public Interest. The Search for Responsible Budgeting in the 1980s. Op.cit., p.431.
35Ibid.,p.557.
индустриализации и рабства для предыдущих исторических эпох. И самое главное состоит в том, что никаких признаков ее окончания пока не видно» .
На протяжении последних 30 лет ведущую роль в американских исследованиях бюджетного процесса, в том числе и в Конгрессе США, играли многочисленные труды и публикации А.Шика, своеобразным итогом которых явился выпуск в 2000 г. работы «Федеральный бюджет: политика, стратегия, процесс» (2-ое издание) . Заключительная глава работы посвящена обобщению взглядов А.Шика на характер современного бюджетного процесса. В ней он развил весьма спорную и достаточно поверхностную теорию «самокорректирующегося бюджетного процесса», которая, однако, как в зеркале, отражает большую часть дилемм и проблем, с которыми сталкиваются исследователи законодательного бюджетного процесса на современном этапе.
В основу своей концепции А.Шик положил представление о том, что «бюджетный процесс является регулируемым и сбалансированным, имеющим опорные точки контроля на различных стадиях действий президента и Конгресса. Но бюджетный процесс является одновременно и политическим, высокочувствительным к преференциям избирателей и заинтересованных групп и к политическим амбициям избранных политических деятелей, действующих в интересах своего электората. Таким образом, бюджетный процесс является соревнованием между правилами, которые блокируют определенные действия, и политическим тенденциями, которые способствуют их реализации. Временами в ходе этого соревнования бюджет оказывается в разрегулированном состоянии, и возникает серьезный дисбаланс между
доходными и расходными статьями» .
Основная научно-аналитическая проблема, с которой столкнулись американские исследователи в конце 1990-х годов, сводилась к объяснению
J6Ibid.,p.xv.
37 Setting National Priorities: 1971 Budget. Ed. By Schultze Ch., Schick A., Hamilton Ed. -
Wash., 1970; Schick A. Budget Innovation in the States. - Wash., 1971; Schick A.
Reconciliation and the Congressional Budget Process. - Wash., 1981; Making Economic
Policy in Congress. Ed. by Schick A. - Wash., 1983; Schick A. Crisis in the Budget Process:
Exercising Political Choice. - Wash,, 1986; Perspectives on Budgeting. Ed. by Schick A. -
Wash., 1987; Schick A. The Capacity to Budget. - Wash., 1990; Cogan J., Schick A. Muris T.
The Budget Puzzle: Understanding Federal Spending. - Berkeley, 1994; Schick A. The
Federal Budget: Politics, Policy, Process. - Wash., 1994.
38 Schick A. (with the assistance of F. LoStracco). The Federal Budget: Politics, Policy,
Process. -Wash., 2000,p.267.
причин того, почему федеральный бюджет был сбалансирован, и более того -почему на протяжении нескольких лет высокими темпами рос объем его профицитов. Естественно, что для американских специалистов было бы большим соблазном объяснить происшедшее в системе государственных финансов США во второй половине последнего десятилетия XX в. «мудростью» американских законодателей и «предопределенностью», закрепленной в американском бюджетном законодательстве, конкретной реализацией положений Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакциях 1985 и 1987 гг.) и Закона о контроле за бюджетом 1990 г. Однако в самом лучшем случае речь могла бы идти о том, что был бы реализован «дух» этих двух законов, но никак не «их буква». Парадокс правового сознания, однако, заключается в том, что в этом случае «буква» этих законов имела гораздо более важное значение, чем их «дух», который, строго говоря, ни к чему не обязывал американских законодателей ни в момент их принятия, ни много лет спустя.
Как честный исследователь А.Шик не мог не признать, что долгожданное состояние сбалансированности федерального бюджета США наступило тогда, когда по существу эти законы были уже забыты. В частности, Закон Грэмма -Радмена - Холлингса он характеризует как «неудачный, при принятии которого политики прибегли к бухгалтерским ухищрениям вместо реальной коррекции. А Шик также отмечает, что ссылка на указанные выше законы зачастую носила чисто рефлекторный характер, поскольку в борьбе с бюджетными дефицитами за 20 лет были, казалось, испробованы все мыслимые и немыслимые средства: «Временами бюджетный процесс носит какой угодно характер, но только не регулируемый и не самокорректирующийся. Именно эта ситуация наблюдалась в 1980-е и в начале 1990-х годов, когда федеральные расходы ежегодно на многие сотни миллиардов долларов превышали доходы. Проблема бюджетного дефицита казалась практически неразрешимой, и почти все без исключения специалисты, включая и автора этих строк, не видели перспектив того, что он может быть вновь сбалансирован» .
Концепция «самокорректирующегося бюджетного процесса» по существу оставляет исследователей и специалистов без четкого представления о роли
Ibid., р.268.
конкретных факторов, особенно правовых, в бюджетном процессе, особенно на протяжении достаточно длительного исторического времени. Как опытный исследователь А.Шик сам хорошо объяснил противоречивую и меняющуюся роль отдельных факторов в разбалансировании и сбалансировании системы федеральных финансов США, которые в конкретные исторически моменты казались «незыблемыми» теоретическими постулатами, «краеугольным камнем» соответствующих политологических воззрений: «Возьмем, к примеру, период 1990-х годов, начало и конец которого прошли под знаком разделенного правления. В начале десятилетия, когда дефицит достиг отметки в 300 млрд. долл., бюджетные «мудрецы» винили, прежде всего, разделенное правление за плачевное состояние федеральных финансов. Демократы и республиканцы, как наперебой твердили эти «эксперты», предпочитали искать виновных в противоположном политическом лагере, нежели решиться на принятие непопулярных политических решений и покончить с синдромом хронических дефицитов. Но в конце десятилетия, когда появились профициты, те же эксперты, не моргнув глазом, стали наперебой отдавать должное системе разделенного правления, обеспечившей коренной поворот в фискальной политике, поясняя при этом, что именно эта система воспрепятствовала попыткам республиканцев сократить налоги, а демократам - реализовать их
предложения по непомерному увеличению расходов» .
Концепции «самокорректирующегося бюджетного процесса» присущи тавтологические черты, которые заставляют смотреть на смену периодов дефицитного и профицитного финансирования как на своего рода смену времен года: после лета обязательно наступит зима, а потом опять будет лето. Наступление «эры профицитов» не является, по справедливому мнению А.Шика, заключительным аккордом фискальной политики США: «можно ожидать, что дефициты вновь появятся не в столь отдаленном будущем. Самокорректирующий характер бюджетного процесса проявляет себя в обоих направлениях, способствуя как ликвидации больших дефицитов, так и больших профицитов. Политические деятели активно действуют в тех случаях, когда
Ibidem.
дефициты представляются им слишком большими, и расходуют больше средств или уменьшают налоги, когда профициты кажутся им чрезмерными»41.
Объяснения подобного рода можно встретить скорее на страницах учебника начальных курсов политологии. Они не объясняют, например, колоссальной ассиметрии в продолжительности периодов дефицитного и профицитного финансирования, почему федеральный бюджет, в частности, не был сбалансирован в конце 1970-х или 1980-х годов? Историографическое изучение конкретных периодов разбалансирования федерального бюджета, например, в начале 1960-х годов, при администрации Дж.Кеннеди показывает, в частности, что режим бюджетной сбалансированности был просто-напросто порушен экономистами кейнсианской школы, которые считали сбалансированный федеральный бюджет признаком архаичной консервативной ортодоксии . В начале 1980-х годов, равно как и в начале XXI в., федеральный бюджет был разбалансирован авантюристически настроенной правоконсервативной республиканской администрацией, которая принесла его сбалансированность в жертву плохо просчитанным планам налоговой реформы, а также стратегии безудержного наращивания военной мощи США, многие элементы которой вполне можно отнести к элементарному разбазариванию экономических ресурсов страны.
Объяснение многих исторических поворотов в бюджетной политике США в рамках «самокорректирующегося бюджетного процесса» не выдерживает аргументированной критики. Вот как, например, А.Шик трактует изменения в налоговой политике федерального правительства в первой половине 1990-х годов: «Федеральные налоги были повышены в 1990 г., когда в Белом доме был президент-республиканец, а демократы контролировали Конгресс. Они были вновь повышены в 1993 г., когда демократы верховодили в обеих ветвях власти. Почему были повышены налоги? Ответы на этот вопрос несколько отличаются в случае двух президентов, подписавших законопроекты о повышении бюджетных доходов. Демократы в Конгрессе и экономические советники Дж.Буша оказали на него колоссальное давление, поскольку в противном случае он был бы вынужден прибегнуть к болезненной процедуре секвестра.
41 Ibidem.
42 Этот вопрос подробно рассматривается в монографии: Политическая система США.
Актуальные измерения. -М., 2000, с.187—191.
Клинтон выступил с инициативой повышения налогов, поскольку считал, что если не предпринимать шагов по уменьшению хронического дефицита, то он самым отрицательным образом скажется на его президентстве. Хотя мотивы действий обоих президентов отличались друг от друга, они направили бюджет на самокорректирующийся курс» .
Скрытая ирония этого объяснения состоит именно в том, что «самокорректирующийся механизм» бюджетного процесса предполагает определенную независимость в динамике бюджетных показателей, в том числе и бюджетного дефицита, от действий как исполнительной, так и законодательной ветвей власти, как это имело место, например, в 1997 г.. Повышение же федеральных налогов в 1990 и в 1993 гг. явилось, прежде всего, логическим следствием «компенсационной политики» по отношению к налоговым реформам Р.Рейгана, проведенным в 1980-е годы, которые и лишили федеральный бюджет доходов на сотни миллиардов долларов. «Самокорректирующие эффекты» должны были по логике проявить себя в действии пресловутой «кривой Лаффера», согласно которой потери в доходах федеральной казны на первых этапах реформ с лихвой будут компенсированы дополнительными доходами в последующий период. Именно отсутствие постулировавшихся многими экономистами консервативной направленности эффекта дополнительных доходов и привело к принятию соответствующего налогового законодательства в 1990 и 1993 гг.
Можно попутно отметить, что концепция «самокорректирующегося бюджетного процесса», развиваемая А.Шиком, отражает представления американских политологов о гипотетическом существовании автономных балансирующих сил, действовавших в сфере федеральных финансов на всем протяжении XX в., которые периодически приводят систему федеральных финансов в равновесное состояние. По мнению диссертанта, соответствующие воззрения являются «механистическими» и несколько надуманными, в рамках которых доминируют элементы формальной логики. В последнее время эта концепция, тем не менее, получила хождение на страницах научной литературы США44.
Schick A. (with the assistance of F. LoStracco). Op. cit, p.268. 44 Dan Wood B. The Federal Balanced Budget Force. - The Journal of Politics, V.63, N3, 2001, pp.817 -845.
В рамках концепции «самокорректирующего бюджетного процесса» собственно правила и положения, регулирующие законодательный бюджетный процесс, трактуются А.Шиком как меры, «затрудняющие или облегчающие политикам предпринимать корректирующие действия». Иными словами, речь идет по существу о модифицированной системе «сдержек и противовесов», что в целом является косвенным признанием относительной неэффективности бюджетного законодательства, действующего на протяжении последней четверти века. В явном противоречии с фактами бюджетной истории США новейшего времени А.Шик утверждает, что бюджетная реформа 1974 г. усилила черты «самокорректируемое бюджетного процесса», хотя именно после проведения этой реформы резко усилилась дисбалансированность федерального бюджета.
По существу, А.Шик не мог не признать, что доминирующее воздействие на характер законодательного бюджетного процесса имеют господствующие социально-экономические условия, состояние американской и мировой экономики. Помимо этого, расстановка политических сил и амбиции политического руководства также оказывают гораздо более существенное влияние на ход бюджетного процесса, чем принятые правила и процедуры «бюджетной игры». А.Шик вынужден был констатировать тот факт, что в течение 1980-х и 1990-х годов «бюджетный процесс превратился в балансирующую игру на грани политической войны, поскольку ключевые решения принимались в «последнюю минуту» во время бюджетных переговоров на самом высшем уровне между президентом и руководителями Конгресса. Эти переговоры подорвали нормальную работу комитетов Конгресса»45.
Отдавая предпочтение правовым формам регулирования бюджетного процесса, А.Шик, тем не менее, хотя и в неявной форме, был вынужден признать, что при ухудшении бюджетной ситуации в США в ближайшем будущем, вызванном предполагаемым кризисом системы социального обеспечения, ужесточение правового режима может быть достигнуто в основном на путях радикального реформирования бюджетного процесса, построенного вокруг конституционной поправки о сбалансированном бюджете,
43 Schick A. (with the assistance of F. LoStracco). Op. cit, p.269.
>
хотя эта «поправка и посягает на фундаментальный демократический принцип, согласно которому избранные политические деятели должны иметь
возможность проводить заявленную политику» .
Всесторонний анализ законодательного бюджетного процесса невозможен
без изучения более широких процессов, протекающих как в высшем
законодательном органе США, так и в американской политической системе в
целом. Среди работ, посвященных механизму функционирования Конгресса
США, выделяется работа американского политолога Б.Лумиса «Современный
Конгресс» (1996 г.), в котором в ретроспективном плане рассматриваются
особенности законотворческой деятельности американских законодателей в
период после промежуточных выборов 1994 г., в результате которых контроль
над обеими палатами Конгресса перешел от демократов к республиканцам.
Исследование Б.Лумиса примечательно тем, что в нем предпринята попытка
определить особенности эволюции в работе Конгресса и его организационных
структур при Республиканской партии. При этом многие американские
политологи при изучении Конгресса как института политической власти США
в период 1954—1994 гг. подспудно исходили из того, что огромное влияние на
Капитолий оказала специфика Демократической партии и либеральной
идеологии, которые, в частности, способствовали значительной
«фрагментации» и «децентрализации» высшего законодательного органа США, потери его «управляемости» со стороны руководства палат.
Американский политолог на основе итогов работы конгресса 104 созыва сделал вывод, полностью подтвердившийся ходом последующих событий, о том, что «республиканская революция НТингрича» будет носить временный и эпизодический характер; тенденция к политической фрагментации и децентрализации является объективным процессом в рамках современной политической системы США, до известной степени независимой ни от партийного контроля за теми или иными органами федеральной власти, ни от окраски и направленности партийной идеологии. Б.Лумис подчеркнул, что «современный Конгресс, также как и Конгресс в период после 1900 г., несмотря на усиление централизации власти в Палате представителей, остается в значительной степени фрагментированной структурой. Крайний
*
lbid.,p.281.
индивидуализм сенаторов является наиболее ярким примером активно работающих на Капитолийском холме центробежных сил. За пределами Сената, однако, единство контролируемой республиканцами Палаты представителей постоянно подвергается испытаниям при голосовании по таким проблемами, как социальные вопросы, сокращение налогов, бюджетные приоритеты, ограничение сроков пребывания в должности конгрессменов и роль федерального правительства в экономике и обществе»4 .
Вместе с тем, в условиях раздельного правления после 1994 г. (в период 1995—2001 гг.) в Конгрессе США усилилась роль партийного фактора при голосовании по принципиальным политическим вопросам, таким, как, например, импичмент президента Б.Клинтона в 1998—1999 гг. В середине 1990-х годов партийное размежевание между демократами и республиканцами проходило при голосовании по бюджетным вопросам (конституционная поправка о сбалансированном бюджете, постатейное президентское вето, конституционное большинство {3/5 голосов в Палате представителей} при голосовании о повышении налогов), по борьбе с преступностью, реформе системы государственного вспомоществования, прав на частную собственность и ограничение сроков пребьюания в должности для членов Палаты
представителей . Отчаянная попытка Н.Гингрича и его ближайшего консервативного окружения в Палате представителей отказаться от «мэдисоновской модели американской государственности» и заменить ее «партийным правлением» из Конгресса США, главным образом из Палаты Представителей, в рамках которой политические инициативы исходили бы не от Белого дома, как это было принято в США на протяжении большей части XX в., а от руководства Конгресса, к 1998 г. можно было считать изжившей себя. К этому периоду, по мнению большинства аналитиков, специализирующихся на изучении высшего законодательного органа США, «вновь возобладали традиционные силы, постоянно действующие в политике Конгресса -приверженность местническим интересам, ориентация на собственный электорат в округах и штатах, «перманентность» выборной кампании во время
Loomis В. The Contemporary Congress. - N.Y., 1996, р.186.
American Politics: 2000 and Beyond. Ad. by Grant A. - Burlington, 2000, pp.36 - 37.
всего срока пребывания в должности, децентрализованные и плюралистические формы законотворческой деятельности» .
Общим результатом «руководства Гингрича, которое, даже по мнению большинства республиканцев в Конгрессе, следовало признать неудачным», и неспособности республиканского большинства в Палате представителей добиться большей части перемен, которые были заявлены в республиканском «Контракте с Америкой», явился «возврат к более традиционным формам партийного руководства страной, характерным для периода конца 1980-х -начала 1990-х годов, когда контроль над палатой находился в руках демократов» . Вместе с тем, независимо от республиканской стратегии по созданию «нового политического порядка» в США в 1990-е годы, т.е. в период после окончания «холодной войны», принципиально важным с точки зрения тематики настоящего диссертационного исследования явилась попытка республиканского руководства Конгресса «использовать бюджетный процесс и процесс рассмотрения и утверждения ассигнований в качестве главного локомотива, благодаря которому республиканцы попытались изменить политику федерального правительства и установить приоритеты Республиканской партии, сконцентрированные вокруг идей небольшого правительства, низких ставок налогообложения, меньших объемов федерального регулирования и федерального контроля» .
Американские политологи также отмечали как особенность
функционирования политической системы США в 1990-е годы, что для исхода президентских кампаний 1992 и 1996 гг. принципиальное значение имело состояние американской экономики. В частности, по мнению американского политолога проф. С.Уэйна, в 1992 г., когда «экономика находилась в рецессии, бюджетные и торговые дефициты стремительно росли, а известиями об увольнении с работы «беловоротничковых» менеджеров и «синеворотничковых» рабочих были переполнены все СМИ, американцы стали всерьез опасаться за свое экономическое будущее. Избиратели обрушили на президента весь огонь своей критики за плачевное состояние экономики и
^ Ibid., р.46.
^Ibid^pp.Se-S?. 51Ibid.,p.39.
обратили свой взор и надежды на его соперника» . В кампании 1992 г. «состояние экономики было главным вопросом предвыборной кампании, и больше всего от этого выиграл Клинтон».
Эта ситуация с некоторыми вариациями повторилась и на следующих президентских выборах 1996 г. По заключению С.Уэйна, «состояние экономики страны, а не особенности личности президента, явилось тем критическим фактором, который определил исход выборов. Те избиратели, которые считали свое экономическое положение улучшившимся за предыдущие четыре года (примерно 1/3 электората), поддержали президента; те избиратели, которые посчитали себя в экономическом проигрыше (примерно 20%), поддержали оппонентов Клинтона» .
И, наконец, в новейших работах американских политологов уделяется повышенное внимание фактору денег как в политической жизни страны, так и в современном механизме функционирования политической системы США. Пронизанность современной политической системы США финансовыми потоками, феномен «политических денег», широко исследуются в настоящее время как американскими, так и отечественными политологами54. Эти исследования создают представление о политической системе США как о системе «корпоративной демократии», управляемой «политическим советом директоров» (американскими политическими элитами), которые умело манипулируют системой и имеют право решающего голоса при выборе кандидатов от любой партии и любых политических сил благодаря доступу и распоряжению колоссальными финансовыми ресурсами. Согласно, в частности, данным американских политологов, совокупные расходы на политические кампании в ходе выборного цикла 1995—1996 гг. на всех уровнях политической системы США составили не менее 5 млрд. долл.55, и каждая последующая политическая кампания имела тенденцию быть дороже предыдущей на 10—15%. В результате, политический выбор, в частности, выборы президента США, превратились в выбор политической элиты, а не
52 Wayne S. The Road to the White House, 2000. The Politics of Presidential Elections. -
Boston, 2000,p.278.
53 Ibid., p.279.
54 Этот вопрос исследуется в работах: Зяблюк Н.Г. Выборы, деньги, коррупция. - США в
2000 году. - М., 2001, с.106—128; Political Money. Deregulating American Politics.
Selected Writings on Campaign Finance Reform. Ed. by. Anderson A. - Stanford, 2000.
рядовых американских избирателей. Ярким примером такого выбора явилась президентская кампания 2000 г., в которой успех сопутствовал кандидату от Республиканской партии Дж,Бушу, которому удалось собрать более 100 млн. долл. на свою кампанию, что явилось одним из главных факторов его победы на президентских выборах.
Эти суммы денег, однако, не идут ни в какое сравнение с финансовыми ресурсами, перераспределяемыми ежегодно по линии федерального бюджета США. В этом плане вполне уместен взгляд на современную политическую систему США как обеспечивающую, прежде всего, распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества огромных финансовых и материальных потоков, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл «игр», идущих в политическом пространстве и времени современной Америки.
Именно по этим причинам комплексное изучение проблем законодательного бюджетного процесса в США представляет одно из важнейших направлений современных политологических исследований, которому уделяют внимание ведущие американские политологи, историки, социологи, а также представители других научных дисциплин. Широкий круг американских источников и обширная американская литература по рассматриваемой в диссертации тематике при обязательном ее критическом изучении и осмыслении создает достаточную основу для теоретических осмыслений процессов, происходящих в этой важнейшей сфере государственной и общественно-политической жизни США. Она имеет немаловажное значение и для российских политических и политологических исследований, которые нередко исходят из упрощенных методологических схем изучения современной политической системы США.
Структура работы обусловлена задачами, стоявшими перед диссертантом. Она состоит из введения, пяти глав и заключения. Работа содержит библиографию (список основных используемых и цитируемых источников) и приложения (схемы, диаграммы и статистические таблицы).
Davies Ph. US Elections Today. - N.Y., 1999, p.l 16.
Первая глава характеризует законодательную базу бюджетного процесса в Конгрессе США, дается критическая оценка ее эффективности в решении основных проблем бюджетной политики.
Во второй главе рассматривается деятельность контрольно-аналитических органов Конгресса США: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления и Исследовательской службы Конгресса.
В третьей главе исследуется практика принятия проектов федерального бюджета в Конгрессе США за почти 25-летний период, со второй половины 1970-х годов и по начало XXI века.
В четвертой главе анализируются основные направления и проекты реформирования бюджетного процесса, в том числе и разрабатываемые администрацией Буша.
Пятая глава посвящена исследованию взаимосвязи федерального бюджета и развития демократических институтов американского общества, рассматривается роль федерального бюджета в качестве важнейшей составляющей объединяющего экономического фундамента гражданского общества.
На защиту выдвигаются следующие основные научные результаты диссертационного исследования:
1. Отличительными особенностями американской модели бюджетного
процесса в рамках законодательной власти на его высшем, федеральном уровне
являются: краткосрочный характер принятия фискальных решений, их крайне
политизированный характер, влекущий за собой огромные политические, а
нередко и экономические, издержки при рассмотрении и утверждении проекта
федерального бюджета на очередной финансовый год, расплывчатый характер
регламентирующего бюджетного законодательства, оборачивающийся
определенной неэффективностью правоприменительных норм.
2. Бюджетный процесс в высшем законодательном органе США в том виде,
в котором он функционирует в течение последних 25—30 лет со всеми его
недостатками и изъянами, до известной степени является порождением всей
политической системы США в целом, ибо практически невозможно сочетать
плюралистическую фискальную политику с «монолитным» бюджетным
процессом, поскольку в этом случае всеохватывающий, упорядоченный и
централизованный с точки зрения принятия финансовых решений процесс входил
бы в противоречие с демократическим политическим устройством общества, - В противном случае те политические силы, которые единолично бы распоряжались бюджетными средствами, осуществляли бы также аналогичный по степени воздействия контроль и над политической системой США в целом.
Колоссальные финансовые ресурсы, которые перераспределяются через федеральный бюджет США, позволяют говорить о современной политической системе США как обеспечивающей распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества значительных объемов производимого ВВП США, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл бюджетных игр, идущих в политическом пространстве современной Америки.
Бюджетный процесс в рамках федерального правительства, особенно на его законодательной стадии, является одновременно и политическим процессом, чувствительным как к преференциям избирателей, так и политическим амбициям законодателей, действующих в интересах своего электората. Расстановка политических сил и тактико-стратегические цели высшего политического руководства США оказывают гораздо более существенное влияние на ход бюджетного процесса, чем принятые правила и процедуры бюджетных игр. В результате, бюджетный процесс является соревнованием между правилами, которые направлены на блокирование определенных действий, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации.
5. Концепция открытого бюджетного процесса, заложенная в основу
законодательного бюджетного процесса - в отличие от президентского
бюджетного процесса, характеризующегося определенной закрытостью и
конфиденциальностью, в значительной степени является причиной того, что
стадия принятия федерального бюджета становится этапом острейшей
борьбы между различными политическими группировками за обладание
колоссальными финансовыми средствами, что и приводит к различного рода
дисфункциям и разбалансированности процесса рассмотрения и принятия
основного финансового документа страны. Политическая открытость
бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию
большого числа различных факторов политического, социально-экономического
и правового планов, что в свою очередь предопределило значительную
нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. Неоднородность политических интересов членов Конгресса предопределяет и такой порядок бюджетного финансирования статей и программ федерального правительства, при котором уровень расходов определяется не "весом" и приоритетностью основных функциональных статей и программ, а потребностями, которые они удовлетворяют; последние же, в свою очередь, напрямую формируются социально-экономической ситуацией в избирательных округах и штатах, интересы которых представляют и защищают избранники электората.
6. Возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса. В ходе перманентного реформирования и изменений в бюджетном процессе на протяжении последних тридцати лет Конгресс США получил гораздо большие возможности по контролю над федеральным бюджетом, однако на его решения немалое влияние по-прежнему оказывают внешние экономические и политические факторы, а не внутренние, законодательно установленные процедуры.
Мощная информационно-аналитическая база и органы контроля, созданные в рамках Конгресса, создали солидную основу для принятия независимых от президентских структур законодательных решений по фискальной политике. Однако неспособность выработать методологию адекватных прогностических оценок и использование статистических показателей в политических целях существенно снижают профессиональный уровень этих вспомогательных служб Конгресса США.
Из большого пакета законов, принятых на протяжении 1970-х -1990-х годов, к началу XXI в. базовыми для американского бюджетного процесса остались выдержавший проверку временем Закон 1974 г. о контроле над бюджетом и замораживанием фондов и Закон о контроле над бюджетом от 1990 г., установивший принцип законодательного ограничения дискреционных расходов, который в условиях профицитов федерального
бюджета оказался достаточно эффективным инструментом регулирования федерального бюджета со стороны высшего законодательного органа США.
9. «Эра профицитов» применительно к бюджетному процессу в Конгрессе США характеризовалась тремя важнейшими особенностями: во-первых, дальнейшей его политизацией и подчинением «сиюминутной» логике краткосрочного политического маневрирования; во-вторых, практически полным отсутствием законодательно установленных ориентиров бюджетной политики в условиях новых финансовых реальностей, следованием старым привычным подходам, заимствованным из «эпохи дефицитов» и поэтому мало применимым и по форме, и по существу к внезапно наступившему периоду профицитного финансирования, и, наконец, в-третьих, дальнейшим ослаблением дисциплинирующих начал законодательно установленных норм рассмотрения и утверждения бюджетных запросов исполнительной власти, обернувшееся появлением новых «рекордов» и девиантных форм нарушений в действующем бюджетном законодательстве. Устоявшиеся формы бюджетного процесса до известной степени сами способствовали сравнительно быстрому окончанию «эры профицитов».
10. Бюджетный процесс в Конгрессе США представляет собой специфический американский феномен со своими положительными и отрицательными сторонами, уходящими корнями вглубь американской политической истории и американских политических традиций. Это обстоятельство требует взвешенного и обдуманного подхода к использованию его различных элементов в российской практике организации бюджетного процесса на федеральном уровне.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в монографиях, в главах коллективных монографий, статьях и других научных публикациях автора, общим объемом около 95 п.л. Монографическим вариантом диссертации являются публикации: "Федеральный бюджет США: закон и политика», М.: «Наука», 2002; «Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации». М.: ИСКР АН, 2002; «Фискальная революция 90-х годов в США: от рекордных дефицитов к бюджетной сбалансированности". М,: ИСКР АН, 1998, (в соавторстве); «Конгресс и федеральный бюджет США». М.: ИСКРАН, 1993. Положения и выводы
диссертации докладывались автором на заседаниях Ученого Совета и научных конференциях Института США и Канады РАН, были использованы в аналитических материалах, направленных в Администрацию Президента РФ и Государственную Думу РФ. На материалы, направленные в ГД РФ имеются положительные отзывы и заключения специалистов, принимавших участие в разработке и совершенствовании Бюджетного Кодекса РФ.
Истоки и основные положения бюджетной реформы 1974 года
В XXI в. США вступили с рекордными для всей американской истории профицитами федерального бюджета (которые, впрочем, продержались не долго, до 2002 фин. года). Благоприятная ситуация в динамике показателей государственных финансов на фоне представлений о том, что американское общество и экономика в целом развиваются в правильном направлении, предопределили и положительное отношение ученых и политиков к действующему с 1974 г. бюджетному законодательству, которое, по общему мнению, «выдержало испытание временем», сумев более или менее успешно преодолеть исключительно трудный период стремительного нарастания бюджетных дефицитов в 1980-е и в начале 1990-х годов. Как это нередко бывало в американской политической истории, стремительное движение вперед - к рубежам нового столетия и нового тысячелетия - ассоциируется в американском политическом сознании с незыблемой верой в достижения прошлого, восходящим своими корнями к американской Конституции и американскому федерализму, заложенным еще отцами-основателями в XVIII веке.
Это положение в полной мере применимо к современному бюджетному процессу США, в основе которого также лежат важнейшие положения американской Конституции.
Участие Конгресса в формировании бюджетной политики и утверждении федерального бюджета имеет конституционную основу. Согласно Основному закону США, Конгресс наделен правом устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, определять доходную часть бюджета. Как указывается в Конституции, Конгресс устанавливает и взимает налоги «для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов». Из права Конгресса по налогообложению вытекает и право расходования государственных средств. Как указывается в 1-ой статье, 9-ом разделе и 7-ом параграфе Конституции, «никакие денежные выдачи из Казначейства не могут производиться иначе, как согласно установленным законом назначениям, а подробные отчеты о государственных доходах и расходах подлежат периодическому опубликованию» .
В политическом лексиконе американских законодателей конституционные основы бюджетной политики получили определение как «право кошелька» ("power of the purse"), которое иногда также трактуется как исключительное право Конгресса США распоряжаться финансами страны.
Помимо этого, Конституция наделила обе палаты американского Конгресса полномочиями по определению правил установления собственного регламента работьг. При принятии в 1974 г. Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов Конгресс руководствовался этим положением Основного закона страны, наделившего законодательную власть правом принятия федерального бюджета, одним из проявлений которого является простая резолюция на этапе ее утверждения одной из палат и совпадающая резолюция в случае одобрения обеими палатами.
Важнейшей особенностью конституционного устройства США является отсутствие в Основном законе указаний о финансовых полномочиях президента и его возможностях по выдвижению и реализации финансовых инициатив, а также о какой-либо связи президента с финансовой деятельностью. По мысли авторов Конституции, законодательный орган власти должен был формировать бюджет и контролировать его исполнение, а исполнительная власть претворять бюджетный документ в жизнь.
Разработчики бюджетной реформы 1974 г. опирались на эти важнейшие положения американской Конституции, пытаясь восстановить верховенство Конгресса в вопросах рассмотрения и принятия федерального бюджета и установления собственных приоритетов в расходных и доходных статьях. Бюджетная реформа середины 1970-х годов была обусловлена многими факторами, в том числе и резким ухудшением экономического положения США в тот период . На стороне причин сугубо бюджетного плана главную роль сыграли злоупотребления средствами федерального бюджета главой исполнительной власти, ставшие логическим следствием концентрации большой власти по контролю за федеральным бюджетом в руках президента США в период после второй мировой войны. Они в основном сводились к "перепрограммированию" средств федерального бюджета, к которому активно прибегал тогдашний президент-республиканец Р.Никсон, добиваясь достижения одновременно и политических, и сугубо фискальных целей.
В политических целях средства федерального бюджета были использованы "нецелевым образом" для достижения победы на президентских выборах 1972 г., т.е., проще говоря, для подкупа избирателей. Администрация Р. Никсона, особенно в 1973 -1974 гг., активно прибегала и к несанкционированному Конгрессом переводу средств из одних статей расходов в другие. В частности, в начале 1970-х годов Белый дом распорядился профинансировать войну в Юго-Восточной Азии (военные действия в Камбодже) за счет социальных статей, а в 1973 г. прибег к произвольному сокращению социальных расходов, используя механизм "замораживания", то есть отказа от использования выделенных средств на эти цели.
В последнем случае администрация стала возвращать в казну федерального правительства бюджетные средства как неизрасходованные или сэкономленные на ряде крупных социальных программ, ассигнования на которые были значительно увеличены Конгрессом вопреки первоначальному бюджетному запросу никсоновской администрации. Как отмечалось в докладе бюджетного комитета Палаты представителей, опубликованном в 1994 г., "президент Ричард М. Никсон ... постоянно замораживал фонды, т.е. отказывался расходовать средства, выделенные на различные цели в конституционно оформленном порядке". При этом Белый дом "проинструктировал АБУ не распределять до особого распоряжения президента те денежные суммы, которые он намеревался заморозить, и, таким образом, препятствовал министерствам и ведомствам федерального правительства в получении причитающихся им бюджетных средств" К 1973 г. по распоряжению Никсона, по оценкам американских экспертов, было заморожено примерно 15 млрд. долл., одобренных Конгрессом на финансирование проектов в сфере дорожного строительства и охраны окружающей среды .
Бюджетная реформа 1974 г., своим острием направленная против этих злоупотреблений бюджетными средствами, утвердила принцип контроля над федеральным бюджетом со стороны американского Конгресса. Однако этот контроль в силу растущей сложности функций и структуры федерального бюджета носил и носит далеко не полный характер, что, во-первых, резко ослабляет возможности Конгресса по формулированию более эффективных альтернативных проектов бюджета и иной системы приоритетов, чем предлагает администрация (исключение необходимо сделать только лишь для периода 1995—1996 гг.), и, во-вторых, не дает возможности оперативно решать наиболее острые бюджетные проблемы, с которыми США столкнулись в 1980-е и первой половине 1990-х годов.
Большое значение бюджетной реформы 1974 г. состоит в том, что она установила общее правовое поле, в рамках которого протекает современный бюджетный процесс в Конгрессе США, и общую систему бюджетных координат, которая включает и основные бюджетные понятия, и концепции, используемые в официальных бюджетных изданиях как законодательной, так и исполнительной ветвях власти.
Организация и функции Бюджетного управления Конгресса США
Бюджетное управление Конгресса (БУК) приступило к выполнению своих функций 24 февраля 1975 г., считающееся официальной датой его основания. В этот день состоялось назначение на должность первого директора БУК видного американского экономиста и эксперта по бюджетным вопросам Алисы Ривлин1.
Согласно положениям Закона о контроле за бюджетом и замораживанием фондов 1974 г., дополненного последующим бюджетным законодательством, основной функцией БУК является предоставление бюджетной информации в распоряжение комитетов обеих палат Конгресса, начиная (в порядке приоритетности) с бюджетных комитетов, и далее комитетов по ассигнованиям, комитетов по налогообложению и финансовым комитетам, и заканчивая всеми остальными комитетами и отдельными членами Палаты представителей и Сената (в последнем случае - по их конкретным запросам и индивидуальным просьбам в рамках финансовых и организационных возможностей БУК).
Далее, закон возложил на БУК периодическую подготовку в течение года бюджетных документов, среди которых главное место принадлежит публикации в январе аналитического доклада "Экономические и бюджетные перспективы" (Economic and Budget Outlook), который в обновленном варианте публикуется в июле-августе. Этот документ по существу представляет собой аналог проекта федерального бюджета, который БУК по линии законодательной власти готовит для бюджетных комитетов Конгресса, а те в свою очередь используют его для подготовки совпадающей бюджетной резолюции Конгресса. Этот документ и является основным бюджетным документом Конгресса, который готовится параллельно бюджетной документации исполнительной власти, представляемой американским законодателям и общественности в конце января - начале февраля. Исполнительная власть, по закону, представляет американским законодателям отчет о ходе исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год к 15 июля, и параллельно этому документу БУК готовит свою аналитическую оценку хода выполнения федерального бюджета за текущий финансовый год в виде обновленного доклада об экономических и бюджетных перспективах.
Помимо этого, в течение года БУК обязано подготовить три доклада о бюджетном секвестре (также параллельных докладам АБУ), из которых главное значение имеет "Окончательный доклад о бюджетном секвестре" за текущий финансовый год, который представляется Конгрессу не позднее 15 января. Эта функция была вменена БУК на основе положений двух редакций Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом, а также Законом о контроле за бюджетом от 1990 г. Указанные доклады носят сугубо информационный характер, и их основное назначение состоит в проверке точности и обоснованности расчетов бюджетного секвестра, производимых АБУ, поскольку на основе этих оценок АБУ может производить секвестр бюджетных расходов, а эта сторона его деятельности может напрямую затронуть интересы американских законодателей.
Кроме подготовки докладов о бюджетном секвестре, БУК обязано, в соответствии с положением Закона о контроле за бюджетом 1990 г., специальным письмом-извещением за подписью директора БУК информировать Конгресс об оценках АБУ, относящихся к стоянию экономики, к примеру, о предполагаемом наступлении экономического спада в следующем финансовом году, определяемого как падение реального ВВП ниже нулевой отметки в течение двух кварталов подряд, или о тревожном замедлении темпов экономического роста на основе статистических данных Бюро экономического анализа в составе Министерства торговли США, свидетельствующих о том, что в течение двух предыдущих месяцев он составлял менее 1%. В случае согласия с этой оценкой исполнительной власти, у Конгресса появляется право отказаться от пределов дискреционных расходов, установленных на соответствующий финансовый год и от других процедур по контролю за федеральными расходами .
В последние годы БУК регулярно представляло американским законодателям в январе доклад об истечении срока полномочий всех федеральных программ, взятых как по их номенклатуре, так и по объему проходящих по ним бюджетных средств. Помимо этого, БУК публикует для членов и комитетов Конгресса ежемесячный бюджетный бюллетень "Monthly Budget Review", который, однако, по сути представляет собой перепечатку ежемесячных и ежедневных сводок о доходах и расходах федерального правительства, публикуемых Министерством финансов США.
С самого начала деятельности БУК на него была возложена задача аналитического обоснования и оценки последствий для расходных и доходных статей федерального бюджета вносимых на рассмотрение всех законопроектов и бюджетных резолюций, включая не только регулярно рассматриваемые и принимаемые в ходе бюджетного процесса, но и не имеющие к нему прямого отношения. БУК также обязано определять экономические издержки законодательных изменений в федеральных программах. При этом оценки и расчеты экспертов и аналитиков БУК должны в обязательном порядке отражаться в докладах комитетов, сопровождающих соответствующие законопроекты, представляемые на рассмотрение палат Конгресса. При этом Закон 1974 г. специально оговорил, что при оценке воздействия законопроектов или программ на доходные статьи федерального бюджета БУК обязано использовать исключительно базы данных, составляемых по линии Объединенного комитета по налогообложению.
В ряде случаев БУК привлекается к бюджетно-экономическому обоснованию законопроектов еще на стадии их первичной разработки либо в подкомитетах Конгресса, либо на уровне отдельных членов Конгресса. Иногда американские законодатели обращаются с просьбой в БУК о немедленной и оперативной подготовке обоснования даже сравнительно небольших поправок и дополнений к вносимым законопроектам во время их рассмотрения на комитетах или на пленарных заседаниях палат.
С середины 1990-х годов БУК в обязательном порядке готовит аналитические доклады о влиянии предлагаемых законопроектов на бюджеты штатных и местных органов власти, а также на финансовые позиции частного сектора американской экономики. Периодически принимаемое Конгрессом новое законодательство требует подготовки по линии БУК аналитических докладов по конкретным сферам экономики и государственной деятельности. К числу таких докладов могут быть отнесены исследования возможной динамики административных издержек кредитных программ федерального правительства, размеров финансовых рисков государственно-частных корпораций, желательности и возможности приватизации таких корпораций как Федеральная национальная ассоциация ипотечного кредита и Федеральная корпорация кредитования частного жилищного строительства.
Бюджетный процесс в условиях растущего дефицита федерального бюджета
Детальная регламентация бюджетного процесса в высшем органе законодательной власти - Конгрессе США - не исключала за последнюю четверть века драматических коллизий при обсуждении и утверждении проектов федерального бюджета исполнительной власти на очередной финансовый год и многочисленных нарушений и отклонений от законодательно установленного порядка принятия федерального бюджета США. В послевоенный период бюджетный процесс в Конгрессе США, и особенно после принятия Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов в 1974 г., неизменно строился на посылке о том, что к началу очередного финансового года федеральное правительство должно иметь утвержденный Конгрессом бюджет, что рассматривалось и американскими исследователями, и широкой общественностью как признак эффективно функционирующей государственной машины, и отличительная особенность нормально функционирующих политических институтов американского общества.
Сравнительно немногочисленные отклонения от этих стандартов, имевшие место с конца 1970-х и вплоть до середины 1990-х годов, не могли поколебать этого представления, однако бюджетная конфронтация между Белым домом и Конгрессом США, произошедшая в 1995—1996 гг., принципиально изменила ситуацию в этой важнейшей сфере государственной жизни США, наглядно продемонстрировав не только большие возможности для политического манипулирования бюджетным процессом, но и его огромную «эластичность», способность исполнительной власти осуществлять свои функции в этой сфере «независимо» от законодательной. Результатом бюджетных баталий середины 1990-х годов явилось общее ослабление дисциплинирующих начал законодательной базы современного бюджетного процесса, предопределившее необходимость постоянного реформирования бюджетного процесса и его совершенствования.
Фундаментальная причина многих противоречий в современном бюджетном процессе США коренится в том, что его составной частью является процедура формирования бюджета исполнительной власти, или президентского бюджета, также регламентируемого американским законодательством, которое, однако, носит до известной степени самостоятельный характер, поскольку было сформулировано еще в первой половине XX в. Известная «несостыкованность» бюджетных процессов в рамках исполнительной и законодательной ветвей власти обусловила в свое время необходимость осуществления бюджетной реформы 1974 г., а также принятия в 1996 г. Закона о постатейном президентском вето, отмена которого в 1998 г. вновь достаточно резко поставила вопрос о пределах воздействия каждой ветви власти на формирование и исполнение федерального бюджета США.
Действующее федеральное законодательство подробно очерчивает сферу деятельности президента США по составлению и представлению Конгрессу ежегодного проекта федерального бюджета администрации. Этот закон был принят в 1921 г. («Закон о бюджете и отчетности»), и подвергся значительным изменениям и дополнениям в 1950 г. Он определяет проект бюджета, подготовленный администрацией, как «Бюджет президента» и содержит 14 разделов. Эти разделы очерчивают задачи президента при формировании бюджета федерального правительства, особенно его расходных статей, понимаемых как арифметическая сумма расходов федеральных министерств и ведомств.
В первом разделе устанавливается система органов федерального правительства, т.е. ведомств и учреждений, находящихся в границах федерального округа Колумбия, производимые ими расходы, а также получаемые бюджетные полномочия. Под последними законодательство имеет в виду, во-первых, фонды, во-вторых, полномочия на заключение контрактов, и, в-третьих, другие виды полномочий, которые позволяют получить средства на расходы и погашение обязательств.
Раздел 2 определяет понятие текущего финансового года, который начинается с 1 октября предыдущего календарного года и заканчивается 30 сентября текущего календарного года, совпадающего с финансовым.
Раздел 3 устанавливает норму, согласно которой цели президента признаются совпадающими с намерениями Конгресса делать все необходимое, чтобы расходы федерального правительства в каждом финансовом году не превышали его доходов. Это раздел, естественно, не равнозначен законодательному обеспечению сбалансированного бюджета. В разделе 4 уточняется конституционная обязанность президента по составлению и представлению бюджетов федерального правительства. Закон особо оговаривает необходимость соблюдения президентом единой формы представления бюджета в отношении его расходных статей. Он также требует внесения в проект бюджета данных, характеризующих деятельность собственно федерального правительства, включая численность его служащих, а также расходы на содержание аппарата. Закон устанавливает, что президент может изменить классификацию расходных статей бюджета, бюджетной заявки на очередной финансовый год, но он обязан сделать это только после консультации с комитетами по ассигнованиям и бюджетными комитетами обеих палат Конгресса. При этом в представляемом проекте бюджета президент должен показать точное количественное соотношение средств по старым и новым расходным статьям бюджета. Указанный раздел также возлагает на президента обязанность по составлению и распространению статистических данных, относящихся как к бюджету в целом, так и к отдельным составляющим его частям, включая бюджеты каждого федерального министерства и ведомства. Выполнение всех вышеперечисленных функций законом возложено на АБУ, находящееся в составе исполнительного управления президента. В этом разделе содержится также положение о том, что министерства и ведомства федерального правительства обязаны давать всю запрашиваемую у них информацию, необходимую для составления и представления Конгрессу бюджета. Президент имеет доступ и может производить инспекции финансовых документов любого федерального учреждения в целях получения соответствующей информации. Пятый раздел является центральным в законодательстве, регулирующем бюджет президента, поскольку он определяет структуру и характер подаваемого Конгрессу бюджетного документа администрации на очередной финансовый год. В законе устанавливается, что президент обязан представить Конгрессу в январе—начале февраля текущего года проект федерального бюджета на очередной финансовый год, включающий бюджетное послание президента, обобщающую информацию о бюджете, а также детальную статистическую информацию. В законодательном порядке устанавливается, что президенту необходимо представить Конгрессу в рамках бюджета информацию о деятельности и функциях правительства. Президент также должен по возможности дать информацию об издержках, или стоимости, и об эффективности осуществляемых федеральных программ. Он обязан отразить в бюджетных документах для Конгресса обобщающую информацию о расходах правительства, а также о предполагаемых новых ассигнованиях. Важной частью закона является и то, что президент обязан показать динамический ряд предполагаемых доходов федерального правительства в очередном финансовом году, а также дать прогноз на следующие за ним четыре финансовых года. Кроме этого, в разделах бюджета, относящихся к доходам федерального правительства, президенту предписывается давать краткую характеристику налоговых законов, которые обеспечивают поступление средств в федеральную казну, а также свои предложения по увеличению доходов федерального правительства. Президенту необходимо сообщить подробную информацию (это выносится в отдельный раздел бюджета), заключение и статистические данные о деятельности министерства финансов по состоянию на конец текущего года, прогноз на конец текущего финансового года, дать оценку на конец очередного финансового года. 230 Закон оговаривает, что президент обязан представить исчерпывающую информацию о состоянии государственного долга США. Президент может включить по своему усмотрению в проект бюджета любую другую информацию р финансовом состоянии правительства. Особо указывается, что каждая новая законодательная инициатива президента, устанавливающая новую сферу финансовой ответственности федерального правительства или расширяющая предыдущую, должна сопровождаться статистической таблицей, показывающей сумму предполагаемых ассигнований и расходов не только в очередном финансовом году, но и в следующие за ним четыре финансовых года, при условии, что данная федеральная программа будет осуществляться в течение этих пяти лет. Президент (АБУ) обязан дать собственное аналитическое заключение о причинах структурных сдвигов в доходных и расходных статьях федерального правительства. Он должен предоставить так называемую горизонтальную разбивку бюджета, которая показывала бы бюджетные расходы и реализуемые программы каждым министерством и ведомством федерального правительства. Президент также определяет в рамках данной і разбивки бюджета реализуемые цели федерального правительства и размеры выделяемых для этого средств.
Программа администрации Дж. Буша по реформированию бюджетного процесса
Американские политологи и эксперты, в том числе и Р.Пеннер, занимавший пост директора БУК в 1983—1987 гг., подводя первые итоги функционирования бюджетного процесса в Конгрессе в конце 1970-х годов, отметили его главную слабость, отчетливо проявившуюся в первые годы после принятия бюджетного Закона 1974 г., которую они усмотрели в том, что "хотя Конгресс и получил возможность контролировать бюджет, в конечном итоге на его решения большее влияние оказывают внешние экономические и политические условия, нежели внутренние, законодательно установленные процедуры"1. Спустя двадцать лет, на самом пике "эры профицитов", при обсуждении различных проектов реформы бюджетного процесса в преддверии XXI в., большая часть американских экспертов и аналитиков сошлась во мнении, что главным движущим принципом бюджетной реформы и дальнейших изменений в процедурах рассмотрения и утверждения бюджетных заявок исполнительной власти "должен быть процесс, взятый сам по себе, а не фискальные условия"2.
Фундаментальная причина подобного рода положения коренится в самом характере бюджетного процесса, который изначально был задуман как "бесконфликтный" применительно к основным бюджетным функциям (приоритетам) с тем, чтобы у американских законодателей не было искушения увеличить (или уменьшить) расходы по одной бюджетной статье за счет другой (или других). Именно это обстоятельство предопределило и стремительный рост бюджетных дефицитов в годы пребывания у власти республиканских администраций Р.Рейгана—Дж.Буша в 1981—1993 гг., и неспособность бюджетного законодательства, принятого в эти годы, удовлетворительным образом решить проблему дефицитного финансирования. Помимо этого, подразумеваемая "несообщаемость" различных статей бюджетных расходов объективно обусловила разделенность расходных статей федерального бюджета на "дискреционные" и "обязательные", ибо категория "дискреционные расходы" создает иллюзию рассмотрения ее отдельно, взятую "саму по себе", без очевидной связи с другими направлениями бюджетных расходов.
Такая ситуация, как отметил еще в конце 1970-х годов А.Шик, напрямую связана с политическим плюрализмом Конгресса США, с тем, что он "не имеет однозначного или гомогенного интереса, который ему необходимо максимизировать в ходе бюджетного процесса"3. Диверсифицированные политические и экономические интересы Конгресса США неизбежно ведут к тому, что рассмотрение и утверждение бюджетных запросов исполнительной власти происходит "по частям". В этих условиях политический торг или политическая борьба между различными фракциями и коалициями сенаторов и конгрессменов (республиканцев и демократов, умеренных и консервативных, северян и южан и т.д.) по существу являются эмпирическим аналогом "конкуренции" между различными статьями федерального бюджета, который, естественно, никоим образом не прописан в законодательно установленных нормах бюджетного процесса, поскольку "Конгресс не потерпел бы конфликтов, порожденных открытой конкуренцией между основными функциональными статьями федерального бюджета"4.
Неоднородность политических интересов членов Конгресса предопределяет и такой порядок бюджетного финансирования статей и программ федерального правительства, при котором уровень расходов определяется не "весом" и приоритетностью основных функциональных статей и программ, а потребностями, которые они удовлетворяют, последние же, в свою очередь, напрямую формируются социально-экономической ситуацией в избирательных округах и штатах, интересы которых представляют и защищают избранники электората. Лоббирование соответствующих интересов в комитетах Конгресса протекает в форме требований об увеличении ассигнований по конкретным программам и бюджетным статьям, что одновременно призвано в простых и понятных категориях донести "до сознания избирателей" степень усердия конкретного сенатора или конгрессмена в отстаивании их интересов. Более того, не только американские избиратели, но и непосредственно члены Конгресса США, как показывает американская практика рассмотрения и принятия бюджетных заявок исполнительной власти на протяжении многих лет и даже десятилетий, перестают проявлять интерес к "другим" статьям и направлениям бюджетных расходов, как только окажутся "удовлетворенными" их непосредственные запросы, предложения и пожелания относительно сокращения или увеличения конкретных сумм ассигнований на соответствующие программы к и бюджетные статьи. Поскольку бюджетные комитеты и комитеты по ассигнованиям Конгресса США "производят самые важные расчеты и переоценки в рамках отдельных функциональных направлений расходов, а не между ними", результирующий "бюджетный процесс с самого начала был организован так, чтобы еще больше усилить эту ориентацию на части" , а не на целое.
