Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Эффективность финансового контроля как одно из основных условий динамичного развития Российской Федерации 18
1.1. Государственный финансовый контроль в системе управления экономикой 18
1.2. Международный опыт государственного и парламентско общественного контроля 24
1.3. Виды и субъекты финансового контроля 42
1.4. Особенности работы Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного финансового контроля 48
1.5. От государственного контроля к аудиту как инструменту управления общественными ресурсами 61
Глава вторая. Методология и основы организации финансового контроля в Российской Федерации (опыт Счетной палаты Российской Федерации) 72
2.1. Особенности организации финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации 72
2.2. Организация и проведение контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации 77
2.3. Организация и совершенствование планирования проверки 104
2.4. Оценка системы внутреннего контроля объекта проверки 143
Глава третья. Государственный аудит процесса создания доступного и комфортного жилья в Российской Федерации как гарантия успешной реализации национальных проектов 150
3.1. Реформы жилищной сферы: от планово-административных методов к рыночным механизмам и новым стандартам комфортных условий проживания 150
3.2. Ход реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы 161
3.3. Государственно-общественный аудит как эффективный инструмент комплексной реализации Национального проекта 190
3.4. Итоги (на основе государственного аудита) реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в 2006 - 2007 годах 207
Заключение. Социальная модернизация России 221
Список литературы 239
Список научных публикаций автора 254
Приложения: 262
- Международный опыт государственного и парламентско общественного контроля
- Организация и проведение контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации
- Оценка системы внутреннего контроля объекта проверки
- Итоги (на основе государственного аудита) реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в 2006 - 2007 годах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена происходящими в последнее время глубокими социальными изменениями и активными действиями государства, направленными на осуществление социально-политической трансформации и экономической модернизации Российской Федерации. Россия приступила к процессу модернизации и проведению целенаправленных преобразований путем самообновления политической, экономической и социальной систем, концентрируя свои усилия на создании новых экономических и социально-политических возможностей в целях решения первоочередных социальных задач и обеспечения достойных условий жизни населения.
Такие фундаментальные преобразования требуют, прежде всего, профессиональных знаний, а также результативной методологии обновления, принципов и форм, конкретных схем, программ и проектов, путей и тенденций развития взаимодействия между государственной властью и обществом, баланса между необходимым контролем и вмешательством с одной стороны и самостоятельностью субъектов производственной и социальной сфер с другой. Поэтому теоретическая проработка указанных вопросов, их своевременное и качественное решение самым непосредственным образом сказываются на характере и темпах экономических, социальных и политических реформ.
На протяжении длительного времени в России, именно государство играло важнейшую роль в экономике и социальной политике, выступая в этих жизненно важных сферах как социальное государство.
На современном этапе для Российской Федерации одной из наиболее важных задач является развитие политико-административных механизмов и формирование эффективной системы государственного управления в социальной сфере. Однако ключевой проблемой политической и экономической модернизации страны может стать затянувшийся поиск необходимых форм контроля и определение оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений.
Значимость трансформации института государственного контроля в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов. Во-вторых, государственный контроль является инструментом реализации экономического и политического курса России, поэтому его состояние, качество и эффективность, возможность трансформации в связи с потребностями времени, определяющим образом влияют на характер осуществления государственной социальной политики. Во-вторых, уровень государственного контроля, влияющий, в том числе, на качество формирования и исполнения федерального бюджета, реализацию социальных программ и проектов, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества ко всем ветвям власти, и приобретает политический характер.
Два десятилетия назад Россия находилась в глубоком системном кризисе, последствия которого ощущаются и сегодня. По мере укрепления российской государственности значение контрольных функций в Российской Федерации возрастает неуклонно и стремительными темпами. Преодолевается так называемый «контрольный нигилизм», преобладавший на федеральном и региональном уровнях с начала 90-х годов XX века, который выражавшийся продолжительным коллапсом контрольных органов.
Однако сложившаяся система государственного контроля в Российской Федерации нуждалась в серьезном совершенствовании. Неэффективное осуществление контрольно-ревизионных функций привело в тот период к значительному росту нецелевого использования государственных средств во всех отраслях экономики.
Так, например, из 18 трлн. не деноминированных рублей, выделенных на «северный завоз», в бюджет вернулись лишь 45%, а 5 трлн. рублей, выданных аграрному сектору, в казну не возвращены вообще. По данным Счетной палаты, потери бюджета при внешних заимствованиях насчитывают десятки триллионов рублей («возвратность» ссуд, полученных предприятиями под гарантии государства, исчисляется всего в 5%). Примеров нецелевого использования бюджетных средств – сверх всякой меры.
В Федеральном законе от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. №278, упор сделан на функции, принципы, задачи органов. Четкая формулировка целей контрольной деятельности, их согласованность с интересами заказчика и потребителя контрольной информации помогут превратить контроль в реальный инструмент мотивации управленческого аппарата.
В посткризисный период усилилась общемировая тенденция повышение роли государства в экономике и социальной сфере. Одновременно выросла политическая составляющая этих процессов, возросли политические последствия государственного управления, что значительно актуализировало исследование проблематики политико-административных отношений, политико-административных механизмов и форм государственного контроля, прежде всего финансовой деятельности. Чрезвычайно важен государственный контроль, аудит в сфере национальных социальных проектов, развитие которой имеет отчетливо выраженный социально-политический характер.
Важнейшей функцией государственного аудита является мониторинг выполнения социальных программ.
Эффективная реализация национальных проектов имеет как экономические и социальные, так и политические последствия, существенно влияет на политические предпочтения населения, во многом определяет социально-политический климат в стране.
В полной мере это относится к программе обеспечения потребностей населения в доступном и комфортном жилье.
В условиях острого дефицита массового жилья, применения некачественных строительных материалов и нарушения строительных норм строительными организациями, серьезных злоупотреблений администраторов всех уровней при финансировании возведения и реализации готового жилья, значительных недоработок в системе планировании системный и постоянный контроль за этим видом деятельности приобретает все большую значимость и актуальность. Он призван помочь решению основных задач программы обеспечения населения доступным и комфортным жильем, к числу которых относятся:
– создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;
– преодоление сокращения объемов жилищного строительства;
– изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства;
– перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;
- демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда и др.
Совокупность всех перечисленных факторов, исключительная важность и одновременно сложность процессов государственного контроля финансовой деятельности в сфере социальных проектов обусловили теоретическую и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Развитие государственного управления, взаимодействие государства и общества, развитие разнообразных политико-административных механизмов, традиционно привлекает внимание и является областью интересов социально-гуманитарных наук, - политической и социологической наук, в частности.
Большое значение для определения теоретических и методологических аспектов роли государства и его взаимодействия с обществом имеет богатое наследие классиков общественной мысли Т. Гобса, Д. Локка, Ж.Ж. Руссо, А. Токвиля, К. Маркса, Ф. Энгельса, Д. Милля, М. Вебера, Г. Спенсера и др.
За последние годы вышел ряд научных работ, в которых, применительно к различным этапам реформ, исследуются:
- вопросы геополитических трансформаций и места Российской Федерации в мировом сообществе;
- сущность и особенности социально-политических и идеологических проблем государства и общества, находящихся в процессе самоидентификации;
- национальные и региональные аспекты реформ;
- общее состояние и качественные изменения российской экономики;
- проблемы эффективности государственного управления.
Без серьезной проработки всего комплекса указанных выше проблем невозможно в необходимой мере широкое и углубленное видение проблемы государственного аудита, его места и функции в системе государственного обеспечения социальной парадигмы развития Российской Федерации. Поэтому при разработке темы уделено внимание комплексу актуальных аспектов реформирования экономики, политической и социальной сферы России.
В зарубежной и отечественной литературе все более широкое распространение получает понятие политико-административных отношений, которое выражает интеграцию и переплетение политических и административных форм государственного управления.
Несмотря на богатую и разнообразную литературу ряд вопросов оказались недостаточно разработанными. Прежде всего, это относится к положениям «ответственность и контроль», в частности государственному контролю как одному из важных элементов политико-административных отношений.
Объектом исследования является развитие политико-административных механизмов и форм государственного контроля в социальной сфере России.
Предмет исследования: государственный контроль (аудит) реализации национальных проектов, его социально-политическая эффективность и результативность в социальной сфере.
Основная гипотеза исследования. По мере развития России как социального государства, увеличения финансовых вложений в социальную сферу будет возрастать роль результативного взаимодействия государства и общества в сфере государственного контроля за эффективным использованием выделяемых средств, расширением его политико-административных форм и механизмов, использование механизмов мониторинга, в том числе – социологического.
Цель исследования. На основе обобщения богатого опыта деятельности Счетной палаты и изучения теоретических проблем государственного финансового контроля выработать предложения по совершенствованию административно-политических механизмов и форм контроля, в том числе мониторинга за эффективным расходованием все возрастающих бюджетных ассигнований, направленных на социальные программы.
Достижение поставленных целей предполагает решение следующих взаимосвязанных исследовательских задач.
- проведение системного анализ ключевых социально-политических и социально-экономических проблем в реализации национальных социальных проектов;
- научное обоснование приоритетные направления укрепления государственного контроля (аудита) в социальной сфере;
- рассмотрение сущности и особенностей политико-административных форм и механизмов финансового и иного рода контроля, раскрытие его социально-политической эффективности и результативности;
- обобщение опыта политико-административного государственного контроля в области государственного финансирования развития национальных социальных проектов, определение политико-административных аспектов их развития;
- рассмотрение и анализ видов и субъекты государственного финансового контроля (аудита), определение места Счетной палаты Российской Федерации в этой системе;
- оценка перехода от финансового аудита к аудиту эффективности бюджетных расходов;
- раскрытие и обоснование необходимости включения в механизмы государственного контроля (аудита) мониторинга общественного мнения, как важного канала связи государства с обществом.
- анализ основных недостатков, негативных тенденций и особенностей в реализации государственных программ, которые требуют безотлагательного решения в системе государственного аудита Российской Федерации, как важнейшей социально-политической национальной проблемы, на примере приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»;
- обобщение зарубежного опыта государственного финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой с учетом адаптации этого опыта в Российской Федерации в настоящее время и рассмотрения возможностей его применения в будущем;
- разработка методических и методологических аспектов проведения контрольных мероприятий в сфере национальных социальных проектов.
Теоретические и методологические основы исследования послужили выводы, сформулированные в научных трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых экономистов, финансистов, социологов, политологов в области развития социальной сферы, деятельности социального государства.
В исследовании применены общенаучные методы познания и междисциплинарный системный подход, позволяющий повысить уровень концептуализации знаний по теме исследования. Методологической основой исследования стали общие принципы системного анализа социальных, политических, экономических и финансовых процессов, общенаучные и специальные методы, включая экспертные опросы и наблюдения.
В процессе исследования использованы статистические и экономико-математические методы, основные положения и выводы, содержащиеся в информационно-аналитических справках и докладах, представленных руководству страны Счетной палатой Российской Федерации. В разработке и написании этих документов непосредственное участие принял автор данного диссертационного исследования.
Эмпирическая база исследования. В исследовании использованы данные Федеральной службы государственной статистики о социально-экономическом и социально-политическом положении России в период перестройки, за годы, прошедшие после распада СССР, за период радикального неолиберального реформирования.
При анализе социально-политической и экономической ситуации автор опирался на результаты исследований, проведенных ИСПИ РАН в 1987-2010 гг. и обобщенных в ежегодных аналитических Докладах Института, материалы «Социальная и социально-политическая ситуация в России» Информационного аналитического агентства Управления делами Президента Российской Федерации, материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в первую очередь касающиеся разработки и принятия Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», материалы Правительства Российской Федерации и Минфина России, касающиеся разработки и утверждения Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и т.п.
В работе использованы материалы Росфиннадзора, Казначейства России, Банка России, ФТС России, ФНС России, ФСФР России, ФСО России, Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству, Контрольного управления Президента Российской Федерации. Автором изучен и проанализирован массив информационных материалов, ведомственных и аудиторских отчетов о реализации в стране социальных госпрограмм. При этом основной упор сделан на госпрограмму «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».
Использованы методы структурно-функционального подхода, позволяющие рассмотреть изучаемый объект как систему, обладающую сложной структурой. Применен функциональный подход, выявляющий зависимость между экономическими, социальными и политическими факторами.
Положения, выносимые на защиту
1. Формы и механизмы государственного контроля финансовой деятельности социальной сферы и их политическая обусловленность носят конкретно-исторический характер и определяются в настоящее время возрастающей ролью социального государства и социальных факторов в модернизационном процессе.
2. Важнейшим условием эффективности государственного управления, в т.ч. и государственного контроля становится тесное взаимодействие между государственными структурами, в т.ч. Счетной палаты Российской Федерации и населением. Это в свою очередь, предполагает необходимость широкого использования механизмов обратной связи, прежде всего социологического мониторинга.
3. Возрастает в экономической и социальной сферах регулирующая роль государства, его исполнительных органов и контрольных механизмов в структуре политико-административных отношений.
4. Усиление контрольно-ревизионной и аудиторской деятельности со стороны соответствующих структур Российской Федерации, дальнейшая активизация аудиторских мероприятий Счетной палаты Российской Федерации обусловлены:
– во-первых, необходимостью преодоления общего ослабления управления экономическими и социальными процессами российским государством и возрастающего «контрольного нигилизма», имевших место в практике государственных структур, выполняющих функции контроля и ревизии в период радикального неолиберального реформирования;
– во-вторых, нормативной и экономической асимметрией, сложившейся в отношениях между центром и регионами, необходимостью восстановления в полном объеме «вертикали власти»;
– в-третьих, дестабилизацией экономических показателей, усилением имущественного расслоения в обществе и – как следствие - ростом социальной напряженности;
– в-четвертых, ростом организованной экономической преступности;
– возрастает роль мониторинга, в т.ч. социологического, в контроле за результативностью реализации социальных проектов.
5. Выделение приоритетных направлений контрольной деятельности, что позволяет оптимизировать методы и формы, по управлению слабо формализуемыми социально-экономическими системами:
1) метод принятия решений по оптимизации структур с ограниченным ресурсом;
2) метод принятия решений на основе теории идентификации;
3) орграфовые методы моделирования экономических и социальных систем.
6. В деятельности контрольных органов государственной власти получают все большее развитие следующие виды и методы проверок: аудит эффективности, стратегический аудит, мониторинг и социологические исследования.
7. Введены в оборот понятия: «система внутреннего контроля», «контрольная среда», «степень надежности средств контроля» и обоснована целесообразность их использования в аудиторской практике.
Основные результаты исследования и их научная новизна. На базе проведенного диссертационного исследования получены следующие результаты, содержащие прирост научной новизны.
- Рассмотрение государственного контроля в социальной сфере как важного элемента политико-административных отношений позволяет обогатить их сущность, расширить предметное содержание и представление о взаимосвязи экономики и политики, дополнить конкретными формами проявления и специфическими механизмами.
- На основе комплексного анализа диалектической взаимосвязи политических, экономических и социальных процессов на различных этапах становления государственного контроля (аудита) в социальной сфере, показано, что в современных социально-политических условиях не только не уменьшается, но возрастает социальная роль государства, в том числе его исполнительных органов.
- Обобщена и проанализирована практика государственного финансового контроля в зарубежных странах, показана возможность его адаптации к условиям современной России.
- Показано, что рыночные механизмы, рыночная конкуренция не заменяют роли политико-административных механизмов государственного управления, не отменяют необходимость повышения эффективности государственного контроля и аудита особенно в социально значимой сфере – реализации национальных проектов. Они выступают как важнейшая функция социального государства, повышения его ответственности перед обществом.
- Обобщен опыт решения средствами финансового аудита проблем наименее защищенных слоев населения.
- Обоснованы приоритетные направления эффективного проведения контрольно-ревизионной политики и практики ее реализации, в сфере национальных социальных проектов.
- Проведен комплексный анализ реализации Национального приоритетного проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Разработана авторская модель решения возникающих проблем его реализации.
- Показана необходимость более широкого использования социологических методов при проведении аудита при оценке эффективности реализации приоритетных национальных проектов.
- Отмечается, что развитие политико-административных механизмов и форм государственного контроля, прежде всего в социальной сфере направлено на достижение качественно нового уровня взаимодействия государства и общества, принципов и форм социального усиления государства.
- Выделены первоочередные направления для аудита эффективности, использование его как инструмента, обеспечивающего прозрачность и подотчетность органов государственной власти.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в приращении эвристических возможностей политического и социологического изучения государственного контроля, в том числе аудита в сфере реализации общественно значимых социальных проектов, использовании социального мониторинга в механизме государственного аудита.
Решение задач, поставленных в рамках диссертационного исследования, будет способствовать более глубокому пониманию роли социального государства в условиях товарно-денежных отношений.
Материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной работе по данной проблематике и различных учебных курсах.
Практическая значимость и ценность диссертационного исследования заключается в том, что на основе изучения практических материалов, Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», Регламента Счетной палаты, обобщения научных трудов российских и зарубежных ученых-экономистов, автором разработаны конкретные предложения по совершенствованию методических основ государственного финансового контроля на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации в условиях перехода от командной экономики к основанным на частной собственности и свободной конкуренции рыночным отношениям.
Внедрение методических основ государственного финансового контроля в практику работы Счетной палаты Российской Федерации будет способствовать:
– повышению действенности государственного финансового контроля в Российской Федерации;
– повышению эффективности составления бюджетов и использования бюджетных средств;
– увеличению стабильности и полноты налоговых поступлений;
– выработке форм разрешения конфликта интересов государства как собственника и сборщика налогов;
– эффективному функционированию объектов проверки.
Апробация работы. Аналитические материалы, содержащиеся в диссертации, выводы и предложения неоднократно обсуждались в структурах Счетной палаты, нашли отражения в ее нормативных документах, контрольных и аналитических материалах.
Основные идеи и выводы диссертации излагались автором на парламентских слушаниях перед депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, обсуждались в соответствующих комитетах и комиссиях. Направленные в Парламент отчеты и аналитические записки, были использованы в законотворческой работе по совершенствованию законодательства по данной проблематике.
Кроме того, аналитические материалы, выводы и предложения неоднократно направлялись Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации, профильные министерства и ведомства, были использованы для принятия необходимых стратегических и управленческих решений, позволяющих своевременно корректировать возникающие проблемы и недостатки.
Основные идеи, положения и результаты диссертационного исследования представлены автором в авторской монографии, в большом количестве специализированных сборников и бюллетеней, научных статьях и публикациях в средствах массовой информации. Материалы исследования излагались автором на международных и отечественных форумах, научно-практических конференциях и семинарах (г. Москва, г.Санкт-Петербург, г. Лондон, г. Вашингтон, г. Чикаго).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Международный опыт государственного и парламентско общественного контроля
Действующая в большинстве развитых странах доктрина разделения властей между законодательными, исполнительными и судебными органами предусматривает и соответствующую дифференциацию системы контрольных органов. Почти повсеместно центральные органы государственного контроля имеют аппарат для координации работы системы контрольных органов, что не подразумевает, однако, создания каких-то специальных контрольных «суперведомств» в различных сферах.
Основной вид государственного контроля в развитых странах -финансовый. Это обусловлено тем, что функциональный механизм контроля у «финансовых ворот» в системе любого уровня является наиболее эффективным.
Мировой опыт свидетельствует, что цивилизованное экономическое развитие невозможно без соблюдения установленных государством законов и норм, защиты интересов граждан. Поэтому необходим постоянный контроль за соблюдением экономическими субъектами действующего законодательства, а также эффективным распоряжением собственностью. Особое внимание уделяется вопросам организации финансового контроля всех сторон экономической жизни и особенно сферы государственных финансов. Необходимость проведения финансового контроля в рыночной экономике обусловлено потребностями рационального и эффективного хозяйствования на любом уровне управления.
Государственный финансовый контроль реализуется через общегосударственный и ведомственный. Общегосударственный финансовый контроль осуществляют органы государственной власти и управления. Он направлен на объекты, подлежащие контролю независимо от их ведомственной подчиненности. Ведомственный финансовый контроль производят контрольно-ревизионные отделы министерств, соответствующие управления местных органов власти и т.д.
Во всех государствах в зависимости от специфики их устройства сложились свои системы органов государственного финансового контроля. В тоже время, организация и деятельность контрольно-ревизионных сетей в зарубежных странах, так или иначе, базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом: органы государственного финансового контроля тесно взаимодействуют с органами государственной власти, направляют им материалы по итогам контрольных мероприятий, оказывают консультации, производят анализ, дают заключения по финансово-хозяйственным (бюджетно-финансовым) вопросам, использованию государственных ассигнований на различные цели и т.д.
Высшим звеном государственного финансового контроля в демократических странах принято считать орган контроля по линии законодательной (представительной) власти. В силу своего особого статуса эти органы представляют систему внешнего (по отношению к исполнению бюджета и иным процедурам государственного управления) финансового контроля. Как правило, везде существуют специальные институты парламентского контроля (или контроля по линии законодательной представительной - власти). В большинстве государств они играют заметную и достойную роль в социально-экономической и политической жизни:
в США - Главное контрольное (бюджетно-контрольное) управление Конгресса,
в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление,
в Канаде - Ведомство Генерального ревизора,
в Польше - Высшая контрольная палата,
в Японии - Контрольно-ревизионное управление,
в Индии - парламентские комитеты государственной отчетности и бюджетных ассигнований,
в Бразилии - Федеральный счетный суд,
в Финляндии - пять Государственных ревизоров,
в Чешской Республике - Высшая контрольная служба,
в Австрии, ФРГ, Франции, Румынии, Венгрии, Испании - счетные палаты и т.д.18
Как отмечает В.В.Бурцев, отнесение контрольных органов к законодательной (представительной) власти достаточно условно (оно имеет цель абстрактного обобщения контрольных органов по линии ветвей власти).
Так, некоторые из вышеперечисленных органов (счетные палаты Франции, Испании и др.) имеют некоторую близость к судебной или исполнительной власти19.
Конечно, существуют национальные особенности, обусловливающие различия органов парламентского контроля разных стран. Надо принимать во внимание исторические аспекты их становления, национальные традиции, уровень экономического развития государства, тип политического устройства и состояние правовой системы, степень законопослушности граждан, а также цели и способы их учреждения, правовой статус, степень независимости, внутреннюю структуру, предмет, задачи и формы осуществляемых контрольно-ревизионных мероприятий и сфер их проведения, порядок и форму отчетности.
Объединяющим признаком контрольных органов является их независимость от других государственных органов, которая выражается в наличии у них права самостоятельно определять объем, направления, объекты, предметы, формы и методы контрольных мероприятий, содержание и формы отчетов об их результатах. Кроме того, органы парламентского контроля разных стран обеспечивают публичный финансовый контроль со стороны налогоплательщиков за законностью и эффективностью расходования государственных средств.
Помимо институтов парламентского контроля в большинстве стран действует также система контроля по линии исполнительной власти, или так называемый правительственный контроль, а также органы финансового контроля при главе государства:
в США - это система инспекторских служб в федеральных министерствах и ведомствах, Административно-бюджетное управление при Президенте, Президентский совет честности и эффективности в правительстве и иные контрольные органы;
в Великобритании - центральный орган правительственного финансового контроля. Комитет общественных счетов при Правительстве;
в Германии - Федеральное финансовое ведомство;
в Канаде - Офис Генерального контролера;
в Финляндии - Ревизионное управление государственного хозяйства Министерства финансов;
в Индии - Департамент ревизий и счетоводства;
в Японии - Управление административного контроля;
в Венгрии - Контрольное управление Правительства и т.д. .
Парламентские, президентские и правительственные контрольно-ревизионные системы в развитых государствах функционируют параллельно и в тесной связи между собой, они наделены достаточно широкой компетенцией.
Важнейшими функциями Главного контрольно-финансового управления - органа Конгресса США, например, являются оказание помощи конгрессу в его законодательной и контрольной деятельности; контроль и оценка правительственных программ, оперативной деятельности государственных органов управления и выработка предложений по совершенствованию госаппарата. Хорошо зная состояние дел в министерствах и ведомствах, контролеры Главного контрольно-финансового управления являются консультантами Конгресса по сложным вопросам государственного управления. Главному контрольно-финансовому управлению подконтрольны все финансовые операции и военного ведомства, ЦРУ и ФБР.
Федеральная Счетная палата Германии контролирует все федеральные предприятия, страховые учреждения, частные предприятия с 50 % долей участия государства, прочие организации и ведомства, если они распоряжаются государственными средствами.
Организация и проведение контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации
Организация работы Счетной палаты Российской Федерации, как уже отмечалось, регламентируется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», Регламентом Счетной палаты Российской Федерации и стандартами финансового контроля (СФК), утверждаемыми Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.
Практика работы Счетной палаты показывает, что для успешного решения поставленных задач необходимы нормативные документы, регламентирующие проведение контрольных мероприятий, устанавливающие единые требования по подготовке, проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий Счетной палаты. Кроме того, необходимо систематически актуализировать положения и требования внутренних нормативных документов Счетной палаты.
Существующий в настоящее время Регламент Счетной палаты и стандарты финансового контроля (СФК) являются основополагающими документами, регламентирующими основные принципы и подходы Счетной палаты к организации своей деятельности.
С учетом специфики содержания направлений деятельности Счетной палаты, с нашей точки зрения, Регламент Счетной палаты и стандарты финансового контроля (СФК) могут быть дополнены Методическим руководством по организации и проведению контрольных мероприятий, а также набором конкретных методик осуществления контрольных мероприятий. Указанные Методическое руководство и методики должны быть подготовлены с учетом особенностей соответствующей области, относящейся к предмету ведения аудиторского направления, и на основе требований Регламента Счетной палаты и стандартов финансового контроля (СФК).
С нашей точки зрения, а также с учетом опыта работы Счетных палат других развитых стран Методическое руководство по организации и проведению контрольных мероприятий может выглядеть следующим образом.
Часть I. Общие положения.
Цели выполнения контрольных задач
Проверки Счетной палаты служат для того, чтобы получить важные выводы о ведении хозяйства и использовании бюджета администрацией и прочими проверяемыми субъектами. Контрольная деятельность нацелена на то, чтобы обеспечить правильность действий администрации, повысить ее эффективность и избежать нежелательного развития.
Деятельность Счетной палаты должна способствовать тому, чтобы предоставить Государственной Думе и Совету Федерации по возможности всестороннюю картину исполнения бюджета Российской Федерации, указать на причины и последствия значительных недостатков, а также сделать предложения по их устранению.
При выполнении своих задач Счетная палата должна использовать свой персонал и материальные средства таким образом, чтобы достичь максимальной пользы для Российской Федерации.
Критерии проверок
Критериями проверок Счетной палаты являются экономическая эффективность и строгое соответствие законам действий администрации.
Проверка правильности действий администрации охватывает соблюдение предписаний, лежащих в основе совершения каких-либо затрат, получения доходов, а также исполнения обязательств: она подразумевает также правильность исчисления, проведения по книгам и документального подтверждения расходов и доходов, а также соблюдение действующих в отношении ведения бюджета и хозяйства правил и принципов.
При проверке экономической эффективности исследуется, было ли учтено и достигнуто наиболее выгодное соотношение между преследуемой целью и используемыми для этого средствами. Она охватывает действенность и целесообразность действий администрации (контроль успешности мероприятия). Проверяется также, использовались ли средства в объеме, необходимом для выполнения данной задачи (принцип экономности).
Объем проверок
Проверки Счетной палаты касаются принципиально всех имеющих финансовые последствия мероприятий администрации: имеющим финансовые последствия является такое мероприятие, когда администрация принимает решение, ведущее к каким-либо расходам или доходам. Счетная палата может по своему усмотрению ограничиться выборочными проверками и оставить счета непроверенными.
Политические решения
Если результаты проверок Счетной палаты касаются политических решений, то она должна ясно показать, что отказывается от собственных политических оценок и ограничивается информированием и консультированием получателя сообщения Счетной палаты. При этом Счетная палата может указать на выводы проверок, которые касаются предпосылок или последствий политических решений.
Счетная палата может рекомендовать внести изменения в законы, если она располагает выводами о том, что действующие в настоящее время законы ведут или могут привести к нежелательным для бюджета и государственной собственности последствиям. Это касается также и случаев, когда цели законодателей могут быть достигнуты более экономичным способом.
Конфиденциальность
Счетная палата использует полученные в ходе проверок данные строго конфиденциально. Исключениями являются, в частности, случаи, о которых Счетная палата упоминает в публикуемых отчетах и прочие случаи, когда допустима передача результатов проверок.
Защита информации и соблюдение секретности
Информацию, касающуюся отдельных лиц, а также имеющую секретный характер, следует использовать лишь в том объеме, который необходим для выполнения данной задачи.
Счетная палата должна обеспечить соблюдение предписаний о защите информации, а также о профессиональных и служебных тайнах в соответствии с Гражданским и Уголовным кодексами Российской Федерации.
Члены Коллегии Счетной палаты (Председатель, заместитель Председателя и аудиторы), а также инспекторы и другие специалисты -обязаны следовать указаниям для федеральных учреждений о секретности документации.
Если Счетная палата использует данные, имеющие гриф «секретно», «совершенно секретно», «особой важности», то эту степень секретности получает в дальнейшем весь комплекс проверяемых обстоятельств. Об исключениях из этого правила принимает решение Коллегия Счетной палаты по согласованию с инстанцией, присвоившей документам данную степень секретности.
Права третьих лиц
Счетная палата организует свою контрольную работу таким образом, чтобы права третьих лиц, затронутые контрольными мероприятиями, были соответственно защищены. Затронутые третьи лица могут быть физическими или юридическими лицами, которых не касаются полномочия Счетной палаты на проверку и сбор информации, но которые могут быть упомянуты в сообщении о результатах проверки, так как они участвуют в административном действии.
Счетная палата должна придавать своим сообщениям о результатах проверок такой вид, чтобы не были возможны какие-либо догадки в отношении третьих лиц ни посредством упоминания имен, ни посредством указания прочих характерных признаков. Исключения допустимы, когда необходимо более точно назвать затронутое третье лицо. В подобных случаях следует по возможности полно учитывать защиту его интересов. Счетная палата может заслушать правовые претензии третьих лиц, если выводы по результатам проверки Счетной палаты содержат негативные оценки в отношении этих лиц или могут дать повод для формирования негативных оценок и они упоминаются в опубликованных сообщениях Счетной палаты. Также и в других случаях следует заслушать третьих лиц, если это идет на пользу делу.
Оценка системы внутреннего контроля объекта проверки
Оценка системы внутреннего контроля объекта проверки является чрезвычайно важным этапом контрольного мероприятия, т.к. позволяет инспекторам Счетной палаты оценить средства и качество внутреннего контроля и надежность контрольной среды. Такая работа позволяет определить слабые места в контроле за использованием ресурсов, правильности учета, достоверности отчетности.
Система внутреннего контроля - совокупность организационных мер, методик и процедур, принятых руководством организации для упорядоченного и эффективного ведения хозяйственной деятельности, которая в том числе включает надзор и проверку:
соблюдения требований законодательства;
точности и полноты документации бухгалтерского учета;
своевременности подготовки достоверной бухгалтерской отчетности;
предотвращения ошибок и искажений;
исполнения приказов и распоряжений;
обеспечения сохранности активов.
Система внутреннего контроля включает в себя:
систему бухгалтерского учета;
контрольную среду;
отдельные средства контроля.
Система бухгалтерского учета - это совокупность конкретных форм и методов, обеспечивающих возможность для данной организации вести учет своего имущества и обязательств путем сплошного, непрерывного, документального и взаимосвязанного их отражения в учетных регистрах на основании первичных документов, то есть осуществлять ведение бухгалтерского учета, а также формировать бухгалтерскую отчетность.
Контрольная среда - понятие, характеризующее общее отношение, осведомленность и практические действия руководства проверяемой организации, направленные на установление, поддержание и развитие системы внутреннего контроля в организации. Контрольная среда включает в себя:
стиль и основные принципы управления организацией;
организационную структуру организации;
распределение ответственности и полномочий;
кадровую политику и практику;
порядок подготовки бухгалтерской отчетности;
порядок подготовки внутренней отчетности для целей управления;
согласование с требованиями, установленными законодательством и внешними регулирующими органами.
Средства внутреннего контроля - составные части системы внутреннего контроля, установленные руководством организации на отдельных направлениях и участках хозяйственной деятельности для обеспечения эффективного и надежного управления ею. Примерами средств внутреннего контроля являются:
Разрешительные подписи руководителя и (или) главного бухгалтера на документах.
Подпись главного (старшего) бухгалтера на проверенном им журнале-ордере.
Подготовка счетов-фактур (накладных и др.) в нескольких экземплярах под копирку.
Сплошная нумерация создаваемых документов. Регистрация документов в специальных журналах. Подшивка копий документов в специальные папки. Надлежаще организованный документооборот. Встречные взаимопроверки бухгалтерских записей. Сверки расчетов.
Инвентаризация. Внутренняя ревизия. Периодический анализ состояния активов и расчетов.
Инспектор должен убедиться в том, что средства контроля проверяемой организации достигают следующих целей:
хозяйственные операции выполняются с одобрения руководства;
все операции фиксируются в бухгалтерском учете в правильных суммах, на надлежащих счетах, в том отчетном периоде, когда они имели место, и в соответствии с принятой учетной политикой;
доступ к денежным средствам и материальным ценностям возможен только с разрешения соответствующего руководства;
отслеживается соответствие между данными бухгалтерского учета и фактическим наличием активов.
Инспектор должен убедиться, что в организации применяются такие процедуры внутреннего контроля, как:
проверка наличия оправдательных распорядительных документов для проведения хозяйственных операций;
проверка правильности оформления первичных учетных документов и наличия разрешительных записей;
арифметическая проверка правильности расчетов;
проверка правильности контировки (записи корреспонденции по счетам) по каждой хозяйственной операции, отраженной в документах;
проверка соответствия данных в первичных учетных документах бухгалтерским записям;
инвентаризация денежных средств и товарно-материальных ценностей;
сверка расчетов;
выверка данных синтетического и аналитического учета;
проверка соответствия отдельных статей бухгалтерской отчетности записям в Главной книге;
проверка соблюдения утвержденного графика документооборота;
физическое ограничение несанкционированного доступа лиц к активам, к документации и записям по бухгалтерским счетам;
отслеживание изменений показателей финансово-хозяйственной деятельности организации, сравнение плановых (сметных) показателей с фактическими и выяснение причин существенных расхождений (отклонений).
Для оценки надежности контрольной среды и отдельных средств контроля используются три градации:
а) высокая;
б) средняя;
в) низкая.
Оценка надежности контрольной среды является одним из факторов, которые следует принимать в расчет при определении аудиторского риска. Влияние на внутрихозяйственный риск и риск средств контроля, касающихся конкретных областей аудита, а также на стратегию аудита и на особенности применения контрольных процедур.
Оценка инспектора одного или нескольких факторов, влияющих на надежность контрольной среды, как «низкая» приводит к уменьшению возможности опереться на отдельные средства контроля объекта проверки и требует увеличения удельного веса проверок по существу. С другой стороны «высокая» оценка предоставляет инспектору возможность в большей мере рассчитывать на надежность средств внутреннего контроля и соответственно снизить долю проверок по существу.
По итогам изучения средств внутреннего контроля определяется вероятность того, что существующие в организации и регулярно применяемые средства внутреннего контроля не будут своевременно обнаруживать и исправлять нарушения, являющиеся существенными по отдельности или в совокупности и (или) препятствовать возникновению таких нарушений, т.е. определяется риск средств контроля.
Итоги (на основе государственного аудита) реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в 2006 - 2007 годах
Анализ информации, предоставленной администрациями субъектов Российской Федерации о реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», показал, что во многих субъектах отсутствует развитая строительная база, обладающая достаточной мощностью для осуществления развернутого строительства жилых домов; недостаточен уровень газификации для обеспечения вводимого жилья; усложнилась процедура землеотвода под жилищное строительство; выделяемые средства федерального бюджета для субсидирования очередников на получение жилья недостаточны; средства бюджетов субъектов Российской Федерации также не компенсирует их потребности; ветшание жилых домов опережает вводы взамен предоставляемого жилья, имеет место избыточный рост цен на основные материалы и конструкции, что влечет рост стоимости 1 кв. м. жилья; снижается коэффициент доступности жилья и связно это не только с опережающим ростом стоимости жилья, но и с отставанием доходов семей и инфляционными процессами и т.д. и т.п.
В результате были сформулированы следующие проблемы, возникшие в ходе реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы и приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», которые по отдельным позициям существуют до настоящего времени.
1. Организационные проблемы. Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации сняли не все административные барьеры. Законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты не приведены в соответствие с новыми требованиями. По оценке Минрегиона России получение необходимых согласований, разрешений, экспертиз на этапе оформления разрешения на строительство обходилось строительным компаниям в 30 % от стоимости возводимого жилья.
2. Отсутствие у большинства муниципальных образований перспективных планов развития территорий. Ситуация в данной области была совершенно неудовлетворительная, начатая работа по созданию и разработке генеральных планов городов и поселений в отдельных регионах, но не носила массового характера, так как необходимо было предусмотреть в бюджетах финансовые средства, а также создать необходимые структуры для проведения указанной работы. Эксперты, комментирующие данную ситуацию, считали, что отсутствие генеральных планов не позволяет вести застройку обширных территорий, а застройщики и производители стройматериалов не могут планировать развитие своего бизнеса на перспективу, что как следствие является одной из причин не позволяющей снизить стоимость возводимого жилья.
3. Высокая степень износа жилищного фонда и нарастающие объемы ветхого и аварийного жилья. Степень износа жилищного фонда в среднем по России на тот период превышала 50 %, а с учетом включения панельных домов - еще выше. Проблемы сноса ветхого и аварийного жилья не нашли отражения в Национальном проекте и программе в необходимом объеме (площадь такого жилья составляет в среднем - 91 млн. кв. м.).
4. Транспортная проблема. Реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» не возможна без строительства дорог и обеспечения нормальным транспортным сообщением со строящимися новыми микрорайонами.
5. Отсутствие гарантий получения жилья для граждан, участвующих в долевом строительстве. Основными нарушениями прав и законных интересов застройщиков являются: затягивание сроков строительства жилья, заключение договоров в отношении одной и той же квартиры с несколькими гражданами, нецелевое использование средств дольщиков, значительное увеличение стоимости квартир по сравнению с указанными в договорах, низкое качество построенного жилья.
6. Кадровая проблема. По многим субъектам Российской Федерации отмечается дефицит специалистов строительных специальностей и проектировщиков, отсутствие возможности для получения специальности в профтехучилищах и вузах в связи с малым количеством мест.
7. Высокие цены на жилье и их быстрый рост. Беспрецедентный рост цен на недвижимость в России привел к тому, что покупательская способность населения в приобретении жилья за последние два года снизилась в среднем на 30 %.
8. Факт покупки жилья с инвестиционными целями. Спрос на квартиры как объект недвижимости оказывает значительное давление на рынок жилья и приводит к общему росту цен на недвижимость, (по мнению экспертов от 15 до 30 % сделок по приобретению квартир имеют целью вложение свободного капитала). Эксперты оценивают, что если ввести прогрессивный налог на недвижимость (в зависимости от площади жилья и его рыночной стоимости), то популярность инвестиционных квартир значительно снизится и предложение на рынке жилья возрастет.
9. Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования, уменьшение количества сделок по ипотеке в связи с быстрым ростом цен на жилье, низкие объемы ипотечного кредитования, высокие банковские ставки. Ипотечные кредиты на покупку жилья недоступны для большинства населения, чей доход не позволяет выплачивать взносы по кредиту.
10. Государственно-частное партнерство - осуществляемое в рамках реализации расходов на инвестиционные проекты, финансирование которых предусмотрено за счет средств Инвестиционного фонда, можно расширить для возможного ускорения и качественно нового подхода к решению жилищной проблемы в стране. С этой точки зрения можно отметить, что бизнес проявляет интерес к проблемам жилищного строительства, связанным со строительством не отдельных разрозненных объектов, а к масштабным комплексным застройкам, осуществляемым на большом свободном от существующих объектов земельном участке. Такие проекты удобны и позволяют вести проектные работы без ограничений, задаваемых возможностями старой инфраструктуры, применять при строительстве инженерных сетей и недвижимости современные технологии и материалы, создавать комфортную городскую среду обитания в соответствии с современными тенденциями в городском строительстве.
Понятно, что изложенным перечнем отнюдь не исчерпывается объем проблем, проявившихся в ходе реализации I и II этапов национального проекта. Первоначальные выводы, которыми мы завершаем наше диссертационное исследование, надеемся, позволят хоть в какой-то мере определить позитивную программу выявленных недостатков и недоработок, и позволит достойным образом завершить один из главных социально-экономических и социально-политических проектов - национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Выводы:
1. Жилищная сфера традиционно считается одной из самых проблемных областей национальной экономики и внутренней политики.
Семьи с низкими доходами являются объектами специальных государственных программ поддержки в жилищной сфере. Жилищная проблема всегда достаточно остро стояла в нашей стране, причем факторы, определяющие ситуацию в жилищной сфере, имеют долгосрочную природу.
2. За годы перестройки жилищная проблема, несмотря на предпринимаемые государством меры, значительно обострилась. К началу реализации Государственной целевой программы «Жилище», утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595, свыше 2 млн. человек проживало в ветхих и аварийных домах, в очереди на улучшение жилищных условий стояло около 10 млн. семей.
3. К 1996 году было приватизировано более половины жилищного фонда. Проведение государством активной жилищной политики позволило стабилизировать ситуацию со спадом в строительстве жилья. Вместе с тем, более 2/3 граждан не удовлетворены жилищными условиями и хотели их улучшить.
