Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Приоритетные национальные проекты как инструмент решения социальных проблем в условиях укрепления вертикали исполнительной власти 15
ГЛАВА 2. Проблемы реализации приоритетных национальных проектов 53
ГЛАВА 3. Приоритетные национальные проекты как социальный фактор технологической и политической модернизации 96
Заключение 140
Список литературы 1
- Приоритетные национальные проекты как инструмент решения социальных проблем в условиях укрепления вертикали исполнительной власти
- Проблемы реализации приоритетных национальных проектов
- Приоритетные национальные проекты как социальный фактор технологической и политической модернизации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация, являющаяся согласно Конституции социальным государством, взяла на себя ответственность за целенаправленное создание социально-политических условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако в 1990-е гг. правительство не уделяло необходимого внимания обеспечению эффективной социальной политики, возлагая неоправданные надежды на социальную ответственность крупного бизнеса и на бизнес-активность малообеспеченных слоев общества. И то, и другое не дали необходимого результата ни по объему, ни по качеству. Поэтому переход к социально-политическому проектированию стал принципиально новым этапом в процессе постсоветской социализации государства. Доминировавшие либерально-рыночные идеалы в стратегии государственного развития стали уступать место концепции «народосбережения». Правительству предстоит преодолевать последствия реформирования социальной сферы, которые привели к частичной потере доверия народа к государственной и муниципальной власти и к демократической политической системе в целом.
В настоящее время продолжается реализация инициированных Президентом России В.В. Путиным в 2005 г. приоритетных национальных проектов (ПНП). Во всех ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию подчеркивалась необходимость продолжения реализации национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве. Повышение уровня социальной ответственности государства приобретает принципиальное значение для устойчивого экономического роста и повышения жизненного уровня населения страны. Несмотря на различные повороты во внешней и внутренней политике государства, произошедшие за последние 6 лет, приоритетные национальные проекты остаются перспективными и востребованными. На заседании комиссии по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшемся 31 августа 2011 г., президент Д.А. Медведев подчеркнул, что работа над национальными проектами реализуется настолько успешно, что «даже самые серьёзные критики действующей власти понимают, что в результате этих национальных проектов нам удалось сделать достаточно серьёзные шаги по всем приоритетным направлениям. Не видеть этого невозможно. И во многих случаях это пример для эффективной работы в соответствующих отраслях». 19 сентября 2011 г. Д.А. Медведев подписал очередной перечень поручений по итогам заседания этой комиссии.
В структурах гражданского общества и политической оппозиции постоянно ведется обсуждение процесса реализации национальных проектов, предшествующего опыта страны в данной области, выбор приоритетов. Политическая оценка эффективности национальных проектов имеет диаметрально противоположные точки зрения – от определения ПНП как чисто пропагандистской акции, призванной закамуфлировать конъюнктурные приоритеты команды Президента, до признания приоритетных национальных проектов инновационным политическим и социально-экономическим механизмом, способным решить задачи, связанные с совершенствованием демократической политической системы, стабилизацией социальной обстановки, обеспечением безопасности и устойчивого развития страны.
Объективная оценка эффективности и перспектив приоритетных национальных проектов важна в теоретической и в практической плоскости. Изучение практики реализации приоритетных национальных проектов необходимо для полноценного понимания внутренней политики государства, направленной на поддержание современной социально-политической системы, повышение авторитета политического руководства страны в общественном сознании, стабилизацию экономической ситуации.
Степень изученности темы. Развитию и ходу реализации приоритетных национальных проектов уделяется большое внимание исследователей в рамках политологии, социологии, юриспруденции, экономики.
Принципиальное значение имеет сборник статей и выступлений Д.А. Медведева «Национальные приоритеты». (М., 2008).
В российской литературе имеются научные труды, посвященные рассмотрению теории и практики социального развития, социального государства. Среди них следует выделить работы
Л.И. Абалкина, А.М. Бабича, В.Н. Бобкова, Н.А. Волгина,
С.Ю. Глазьева, Н.И. Горина, Н.Н. Гриценко, А.А. Демченко,
А.Б. Докторовича, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, С.В. Кадомцевой, Г.А. Комисcаровой, А.Л. Кузнецова, В.И. Левашова, А.Л. Пиддэ, Б.В. Ракитского, Г.Г. Руденко, Е.И. Холостовой, Л.П. Храпылиной, А.И. Щербакова, В.М. Яковлева, Т.В. Ярыгиной и др.
Утверждение приоритетных национальных проектов как особой формы социального проектирования, актуальной в социально-политическом аспекте, рассмотрено в ряде крупных работ, среди которых выделяется коллективная монография М. Карпенко, В. Казанцева, А. Иванова «Приоритетные национальные проекты и новая идеология» (М.: СГА, 2006.), Национальные проекты рассматриваются в ней как попытка становления новой идеологии, направленной на развитие нового общества, ориентированного на реализацию потенциала личности человека. Характеристика основных параметров приоритетных национальных проектов, как инструмента практической реализации государственной стратегии развития России осуществлена целым рядом исследователей, в том числе В.О. Казанцевым, Л.И. Ивановым, А.И. Подберезкиным и др. Интересны статьи Е.М. Бухвальда, Е.В. Жилинского, В.В. Кислого, С.В. Круглика, Р.Ш. Магазова, А. Подберезкина. И. Рухиной, А.Г. Свинаренко,
А. Сперанского, А. Тулохонова, Е.А. Фоминой, А. Эпштейна и другие работы, в которых обобщаются первые итоги реализации ПНП, выдвигаются научно-обоснованные предложения по совершенствованию их использования в общегосударственном и региональном управлении. В работе Д. Булина показывается влияние национальных проектов на политический процесс и даже отмечаются конъюнктурные выгоды для руководства страны при внедрении ПНП. Большой интерес представляет работа А.З. Дикаева, в которой сделана оригинальная попытка разобраться в масштабах влияния ПНП на политический процесс. Д.В. Алабин проанализировал характер финансирования, эффективность ПНП, участие органов государственной власти и общества в контроле за расходованием средств, выделенных на реализацию национальных проектов. Национальные проекты как новый метод и форму бюджетной деятельности государства посредством проектного управления, влияние национальных проектов на бюджетную практику государства исследуются в работе А.С. Матненко. Проблемы выбора критериев оценки эффективности реализации национальных проектов анализируются авторами Института комплексных стратегических исследований под руководством Е.В. Погребняка. Механизмы реализации приоритетных национальных проектов рассматриваются в работах С.В. Паникаровой, В.Б. Батиевской, Н.М. Лёжина, В.И. Авдеевой, Д.А. Горшкова, А. Малявиной. Авторы рассматривают широкий круг вопросов, но прежде всего, программно-целевой метод, который лежит в основе всех целевых программ, экономические факторы реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Развитие АПК».
Оценки социально-экономического проектирования со стороны левой и правой политической оппозиции отражены в работах таких авторов, как В.П. Пешков, С.Е. Кургинян, Г.В. Саенко,
Е.С. Дерябина, В.Я. Гельман, Л.Л. Шпак, В.А. Васильев, П.Г. Свечников, Ю.Г. Коргунюк, Л.Г. Истягин, А.Ф. Золотухина, М.Ю. Мартынова, А.И. Шендрик, В.А. Сапрыкин, Б.Ю. Кагарлицкий, Г.Р. Змановский, А.И. Исаков, Д.А. Макеев, К.Н. Пономарев, А.Г. Танова, А.В. Фадеев, С.А. Сергеев, В.А. Васильев, Д.П. Зеркин, Э.И. Скакунов, Л.Н. Тимофеева, С.А. Черняховский, А.М. Джунусов и др.
С.А. Кислицын, Л.В. Попова отметили, что идеология ПНП связана с так называемыми партийными проектами партии «Единая Россия» и поэтому отвергаются политическими конкурентами – оппозиционными партиями.
Информационное сопровождение реализации национальных проектов осуществляется в рамках журнала «Национальные проекты» и его официального сайта. Однако журнал и сайт не осуществляют критический объективный анализ реализации приоритетных национальных проектов, так как являются фактически органами агитации и пропаганды правительства. Следует отметить, что в последние два года интерес к указанной проблематике резко снизился, что связано с общей ситуацией с ПНП в послевыборный период. Между тем ПНП никто не отменял и, более того, – они включаются в новые программы и концепции государственного управления, что ставит в том числе вопрос о продолжении научного поиска.
Объектом исследования является социальная политика Российского государства, реализующаяся через различные федеральные и региональные социальные программы и проекты.
Предметом исследования выступает деятельность политической власти и оппозиции в контексте формулирования, осмысления, реализации, а также критики приоритетных национальных проектов.
Цель исследования состоит в изучении процесса формирования концептуальных основ, а также особенностей реализации национальных проектов, их влияния на политический процесс, выявление резервов и перспектив развития ПНП как значимого элемента социальной политики власти в современных условиях.
Исследовательские задачи:
-
Выявить периодизацию разработки концептуальных основ приоритетных национальных проектов, начиная от исторических предпосылок и заканчивая современной модификацией ПНП.
-
Охарактеризовать степень объективности причин инициирования ПНП.
-
Уточнить степень влияния ПНП на политико-избирательный процесс страны.
-
Выявить причины и характер трансформации брендов приоритетных национальных проектов.
-
Уточнить степень эффективности ПНП в стратегическом и тактическом плане.
-
Оценить роль оппозиции в реализации и коррекции социальной политики в целом и ПНП, в частности.
-
Выявить перспективы и основные направления модификации ПНП.
Элементы научной новизны заключаются в следующем:
1. Выявлена периодизация в развитии ПНП, охарактеризовано 2 основных этапа и в рамках современного этапа – 4 подэтапа формирования и развития ПНП.
2. Показано, что актуальность ПНП обусловлена необходимостью в преодолении негативных последствий радикальных рыночных антисоциальных и антиэтатистских реформ 1990-х гг. Сложность реализации ПНП обусловлена резким сужением возможностей государства обеспечить ускорение развития рыночной экономики и социальной политики.
3. Отмечено, что хотя концепция ПНП была в известной мере связана со стремлением обеспечить преемственность политического курса вновь избранными депутатами Государственной Думы и Президентом, это не имело первостепенного значения. Показано, что в период подготовки выборов Государственной Думы в 2011 г. ПНП также не стали предметом политического дискурса внутри политической элиты.
4. Отмечено, что в целях преодоления апатии населения по отношению к ПНП была осуществлена технология социального ребрендинга, с помощью которой некорректно поставлен вопрос о ПНП как основе «идеологии прорыва в будущее».
5. На сегодняшний день при реализации приоритетных национальных проектов, заявленные основные цели достигнуты частично, тактические политические цели достигнуты в более полной мере, в частности было обеспечено повышение имиджа партии «Единая Россия» и ее победа на думских выборах 2008 г.
6. Выявлено, что модификация ПНП на современном этапе развития осуществляется в форме перевода одних проектов в разряд федеральных целевых программ, частично дополнительного участия правительства в их финансирования, включения ПНП по образованию в программу технологической модернизации.
7. Отмечено, что оппозиционные партии и структуры гражданского общества в регионах казались вне поля действий, что вызвало их резкую критику процесса реализации ПНП.
Положения, выносимые на защиту:
1. Предложена авторская периодизация в развитии ПНП: предварительный этап – социальные проекты, известные в отечественной и мировой политической истории. Приоритетное социально-экономическое проектирование является частично повторением в новых условиях апробированных советское время проектов, таких как ликвидация неграмотности, план ГОЭЛРО, индустриализация и коллективизация, освоение целины, развитие нефтегазовых комплексов и проч. Современный этап со следующими подэтапами:
а) 2003–2004 гг. – определение конкретных задачи социального развития в конце первого президентства В.В. Путина; б) 2005–2008 гг. – инициирование, ускоренное развитие и финансирование ПНП, мобилизация элиты и общества на решение среднесрочных социальных задач и использование бренда ПНП для решения задачи выборов; в) 2008–2010 гг. – постепенная эволюционная реализация проектов, выявление региональных проблем, выяснение места и роли ПНП в системе социально-политического управления; д) с 2010 г. – по настоящее время – реализация и постепенная модификация ПНП в качестве целевых программ в рамках модернизации, поиск новых стратегических инициатив.
2. Актуальность ПНП была обусловлена необходимостью в преодолении негативных последствий рыночных антисоциальных и антиэтатистских реформ 1990-х гг., в ликвидации отставания от ведущих стран в важнейших областях социальной и демографической политики, решения проблемы диспропорций социально-экономического развития общества и обеспечения национальной безопасности страны. Элемент новизны ПНП обусловлен резким сужением возможностей государства обеспечить ускорение развития рыночной экономики и социальной политики, а также включением ПНП в состав избирательной программы правящей партии и кандидатов в президенты.
3. Концепция ПНП была связана, во вторую очередь, со стремлением обеспечить преемственность политического курса вновь избранным Президентом страны и депутатами Госдумы. Для этого было важно добиться позитивного результата, продемонстрировать обществу эффективность деятельности правительства по решению социальных проблем. Это определялось расстановкой политических сил, имиджевыми характеристиками партийных лидеров в условиях политической конкуренции. ПНП стали определенным инструментом политической борьбы за электорат во время избирательной кампании по выборам в Государственную думу (2007) и президента (2008), но не следует переоценивать их значение.
В период подготовки выборов Госдумы в 2011 г. ПНП не стали предметом политического дискурса как на электоральном поле, так и внутри политической элиты.
4. Приоритетные национальные проекты не стали полноценным классическим брендом, который должен был сыграть мобилизующую роль. В целях преодоления апатии населения по отношению к ПНП была осуществлена технология социального ребрендинга, с помощью которой разработан вопрос о ПНП как основе «идеологии прорыва в будущее». Однако по политологическим критериям и ценностным признакам ПНП не могут быть отнесены ни к идеологии, ни к национальной идее, так как ПНП являются совокупностью краткосрочных и среднесрочных управленческих решений актуальных социально-экономических проблем.
5. На сегодняшний день при реализации приоритетных национальных проектов заявлены стратегические цели: повышение эффективности финансирования образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса и жилищного строительства, снижение смертности населения, повышение продовольственной безопасности страны, создание схем предоставления доступного жилья для граждан страны и др., – частично достигнуты. Однако сопутствующие тактические цели достигнуты в более полной мере, в частности было обеспечено повышение имиджа партии «Единая Россия» и ее победа на думских выборах 2007 г., обеспечена победа Д.А. Медведева на президентских выборах 2008 г., обеспечено сохранение преемственности заявленного политического и социально-экономического курса.
6. Модификация ПНП осуществляется в форме перевода одних проектов в разряд федеральных целевых программ, дополнительного участия правительства в их финансирования, включения ПНП по образованию в проект Д.А. Медведева по технологической модернизации. От ПНП официально никто не отказывается, но никто не определяет четко их перспективы. Неясность судьбы ПНП является отдаленным следствием дезавуирования плановой системы управления страной. Создание Агентства стратегических инициатив при Председателе правительства по инициативе В.В. Путина, возможно, будет способствовать обновлению концепции ПНП.
7. Структуры гражданского общества в регионах оказались вне поля действий, что вызвало их резкую критику процесса реализации ПНП. Отношение к национальным проектам левой и правой оппозиции носит критический, зачастую деструктивный характер. Признавая необходимость обновления социальной политики, они не признают ПНП эффективным инструментам улучшения состояния дел в социальной сфере. Если левые предлагают социалистическую модернизацию социальной политики на основе национализации крупного капитала, то правые настаивают на либерализации социальной политики за счет «нефтегазовых» и др. доходов госкорпораций. Партия умеренной левой оппозиции «Справедливая Россия» признает, что, ПНП являются эффективным механизмом решения социально-экономических проблем, и, несмотря на недостатки, могут стать прообразом новой справедливой социальной политики.
Эмпирическая базой исследования стали законы Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Среди использованных в диссертационном исследовании документов необходимо выделить постановления Правительства РФ, документы федеральных министерств, ведомств и служб Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти РФ, материалы заседаний Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
В работе использованы документы международных организаций, статистические сборники, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, публикации в периодической печати. В своей работе мы использовали информацию официального сайта Совета при Президенте России по реализации национальных проектов и демографической политике. С 2006 г. начал выходить журнал «Национальные проекты», в котором освещается реализация национальных проектов, а также печатаются аналитические статьи различных экспертов по данной тематике. Большую помощь оказали сайты Интернет по социальной проблематике.
Методологией диссертационного исследования являются системный и структурно-функциональный подходы, которые позволяют рассмотреть приоритетные национальные проекты комплексно и всесторонне как совокупность более эффективных механизмов и технологий в их действии, а также выявить их характерные особенности. Достижение поставленных задач потребовало применения, как общенаучных методов, так и специальных методов политологии, экономической и исторической наук.
Среди общенаучных методов необходимо выделить методы анализа и синтеза, индукции и дедукции. Среди исторических методов применялся хронологический метод, прежде всего при рассмотрении источниковой базы развития национальных проектов, выдвижения новых направлений ПНП, а также при изучении возникновения предпосылок идеи национальных проектов. Из применяемых в политологии исследовательских методов в работе использовались: компаративистский анализ для оценки эффективности реализации национальных проектов, позиций политических партий, структурно-функциональный анализ для выявления особенностей процессов реализации национальных проектов на различных этапах.
В ходе работы автор придерживался принципов объективности и научной доказательности, требующих сопоставления различных суждений и оценок, использования верифицируемых материалов.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды ученых по вопросам теории и практики социальной политики, социального развития, социальной ответственности, современной теории социального государства, системного и структурно-функционального анализа, фундаментальных разработок по теории социально-экономического развития, регионального прогнозирования и управления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты работы могут быть использованы органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях для корректировки имеющихся программ, использующих программно-целевой метод, с учетом положительного опыта внедрения новых механизмов и технологий при реализации приоритетных национальных проектов. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в виде специальных курсов и включения отдельных тем в основные курсы, а так же при написании обобщающих трудов, касающихся новых политических технологий.
Структура диссертационной работы определяется поставленными исследовательскими задачами. Работа разделена на введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы.
Приоритетные национальные проекты как инструмент решения социальных проблем в условиях укрепления вертикали исполнительной власти
Концепция ПНП появилась как результат трансформации задач, сформулированных Президентом В. Путиным в его выступлениях и посланиях. Первым импульсом стало послание Президента Федеральному Собранию РФ в 2004 г. в котором основные, направления социально-политического управления были названы «национальными приоритетами», но сам термин «проект» еще не использовался. Спустя год этот термин был введен в употребление в значении некоего плана, призванного определить состояние ближайшего будущего через конкретный набор параметров и целей. Позднее в ПНП увидели даже прообраз формирования широкомасштабной, объединяющей идеи возрождения страны, элемент зарождающейся новой государственной стратегии развития и обеспечения безопасности России.
Официально идея национальных проектов была озвучена Президентом 5 сентября 2005 года на совместном заседании членов Правительства и парламента, а также руководителей регионов России. Президент РФ В.В. Путин определил ряд конкретных целей, достичь которые предполагается посредством особых приоритетных национальных проектов. Прежде всего, это «существенное повышение качества жизни» россиян. Помимо этого, это «улучшение демографической ситуации в стране», «создание условий для развития человеческого капитала», а также «создание условий для «прорывного» развития страны». Приоритетные национальные проекты, по словам Президента В.В. Путина, представляют собой «концентрацию бюджетных и административных ресурсов» в четырех сферах, в которых занято значительное число населения Российской Федерации. От успешного развития этих сфер во многом зависит развитие «человеческого капитала» страны. Проект определяется учеными как «уникальный процесс, состоящий из совокупности скоординированной управляемой деятельности с начальной и конечной датами, предпринятый для достижения цели, соответствующий конкретным требованиям, включающий ограничение сроков, стоимости и ресурсов» . Проект представляет собой определение цели (производство товара и услуги), средств достижения цели, а также временных рамок и ресурсов для ее достижения. В информационную эпоху на первый план выходит не товарообмен продуктами материального производства, а овладение информацией и знанием.
Выживание страны во многом зависит от качества жизни ее граждан, от возможности оказывать своевременную и качественную медицинскую помощь. Продовольственная безопасность страны, способность обеспечить свое население продуктами питания - одна из основ устойчивого развития. Потенциал любого государства определяется во многом численностью населения, которая в России неуклонно снижается. Если демографический кризис будет продолжаться и дальше, то это может создать угрозу национальной безопасности России, поэтому, инвестиции в четыре сферы, реализация соответствующих приоритетных национальных проектов было логично определено как «инвестиции в человека».
Политически важным является декларирование приоритетных проектов как «национальных». Ведущие функционеры правительства трактуют это следующим образом: национальные проекты осуществляются на территории всей России, должны способствовать развитию «человеческого капитала» и одновременно формированию наднациональной общности россиян.
В научной литературе приоритетные национальные проекты определяются как совокупность государственно-административных усилий и финансовых мер, направленных на изменение качественных и количественных показателей развития страны и жизни населения, в отведенные временные
Системы менеджмента и качества. Основные положения и словарь. ГОСТ ИСО 9000 М., 2001. рамки и при известном ресурсном обеспечении, выполняемых в приоритетную очередь на фоне других программ .
Следует подчеркнуть, что долгосрочные проекты партии «Единая Россия» активно обсуждались в Центре социально-консервативной политики этой партии в 2005 г. и были приняты на ее VII Съезде. Эти проекты партии «Единая Россия» стали, по сути дела, прототипом национальных проектов. Например, этой партией был объявлен проект «Порядок на рынках», целью которого было убрать посредников на рынках, что стало прообразом нацпро-екта «Сельское хозяйство». В области здравоохранения у партии ЕР существовал проект «Здоровое сердце», направленный на предупреждение сердечно-сосудистых заболеваний. В области жилищного строительства партия успешно осуществляла проект «Свой дом». Партийные проекты «Фабрика мысли», направленные на развитие вузовской науки, во многом соответствуют целям нацпроекта «Образование». Таким образом, национальные проекты не появились на пустом месте. Они явились продолжением партийных проектов, направленных на развитие самых проблемных сфер. Концепция ПНИ реализовалась при составлении трехлетнего бюджета страны. Перед принятием решения о старте нацпроектов состоялась серьезная дискуссия между фракцией «Единая Россия» и правительством. Фракция партии ЕР в Государственной Думе отказалась голосовать за предложенный правительством бюджет, так как при громадном профиците этого бюджета не решались актуальные вопросы жизни населения. Президент выступил в своеобразной роли «арбитра» и настоял на том, чтобы правительство договорилось с «Единой Россией», в результате чего и появились национальные проекты.
Конечно, ПНП изначально играли ярко выраженную политическую роль — они стали реакцией правительства и проправительственной партии на рост ожиданий значительной части населения, которая в условиях экономического роста рассчитывала на улучшение своего материального положения. Наименее перспективным считался проект «Доступное жилье» - из-за высокой степени монополизации в строительстве и, как следствие, высокого уровня цен в данной сфере. Тем не менее, отношение осведомленных граждан по отношению к приоритетным национальным проектам было сдержанно-положительным. Приоритетные национальные проекты нашли противоречивый отклик в экспертном сообществе, о чем пойдет речь далее в работе. В целом россияне не могли не приветствовать реализацию национальных проектов и ожидали, естественно, подобных инициатив и в других отраслях управления — в культуре, в науке, в вооруженных силах и т.п.
В практике государственного стратегического регулирования России ПНП вошли как новый инструмент социального управления1. Его очевидные достоинства состояли в том, что были определены государственные стратегическое приоритеты, реализующие социальный характер государства. На их внедрение выделись значительные и из года в год растущие финансовые ресурсы. Система управления реализацией проектов возглавлялась особым Советом по проектам, возглавляемым Президентом РФ и его заместителем -первым заместителем Правительства РФ. В процесс реализации проектов вовлечены министерства и ведомства, региональные органы власти. Естественно, что проекты не могли не получить определенную поддержку институтов гражданского общества, СМИ, так как было очевидно, что речь идет о решении самых реальных проблем народа.
Проблемы реализации приоритетных национальных проектов
Лейтмотив второго президентского срока В.В.Путина можно выразить лозунгом «От стабильности - к развитию». К 2008 году была сформулирована и в принципе оформлена в своей основе новая государственная идеология «управляемой («суверенной») демократии» и очерчены контуры новой экономической доктрины. Национальные проекты являются основой новой государственной социально-экономической политики, приходящей на смену политике реформ.
Национальные проекты получили огромное значение в решении проблем в социальной сфере: улучшение материально-технической базы важнейших для общества сфер деятельности и материального состояния их работников. Национальные проекты представляют собой инвестиции в человеческий капитал, но одновременно, финансирование национальных проектов -это также возможность перехода от остаточного принципа финансирования социальной сферы к программно-проектному принципу1. Было объявлено, что национальные проекты - это обновленная социальная политика. На смену прежней политике экстренного "латания дыр" якобы пришел организованный и системный подход. Хотя в этом утверждении прослеживается преувеличение, национальные проекты действительно представляют собой новый инструмент государственного инвестирования.
Государственные инвестиции крайне важны, поскольку национальные проекты не только имеют большую значимость для решения конкретных проблем в социальном секторе экономики (обеспечение жильем, продовольствием, закупка современного оборудования и машин), но и влекут за собой развитие смежных отраслей: инфраструктурного строительства, особенно важного для России; высокотехнологичных производств, призванных пре 1 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» www.minfin.ru одолеть техническую отсталость российского производства; отечественной науки. Более того, развитие сопутствующих отраслей сможет обеспечить помимо сохранения существующих рабочих мест, создание дополнительных, что особенно актуально в условиях развертывания мирового финансово-экономического кризиса.
Характеристика основных параметров приоритетных национальных проектов, как инструмента практической реализации государственной стратегии развития России осуществлена целым рядом исследователей, в том числе В.О. Казанцевым, Л.И. Ивановым, А.И. Подберезкиным и др.1 Они проанализировали основные направления оптимизации деятельности государственных органов Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, выявление направлений дальнейшего углубления научного анализа проблем государственной стратегии развития России, осуществили рассмотрение социально-политических, экономических, политико-правовых предпосылок, возможностей и путей формирования и реализации приоритетных национальных проектов для обеспечения безопасности личности, общества и государства, адекватной современным требованиям.
Например, книга «Приоритетные национальные проекты и новая идеология» М. Карпенко, В. Казанцева и А.Иванова (издательство СГУ, 2006 г.) посвящена анализу этой проблемы с концептуальной точки зрения. Авторы монографии подвергли тщательному исследованию проблему влияния при Казанцев В.О. Национальные проекты в государственной стратегии России // Обозреватель. - 2007. - № 11. - 0,7 п.л.; Казанцев В.О. Высшая военная школа в процессе реализации приоритетного национального проекта «Образование» // Вестник Военного университета. - 2007. - № 4. - 1 п.л.; Казанцев В.О. Приоритетные национальные проекты и новая идеология для России. - М.: Вагриус, 2006. - 1,7 п.л.; Казанцев В.О., Иванов Л. И. Россия вступает в будущее. - М., 2006. -0,5 п.л.; Казанцев В.О., Иванов Л.И. Россия до приоритетных национальных проектов и с ними: введение в ситуацию. - М., 2006. - 0,7 п.л.; КазанцевВ.О., Иванов Л.И Насущная необходимость - переход к качественно новой социальной модели в России. - М., 2006. - 0,5 п.л.; Подберезкин А.И., Казанцев В.О. Приоритетные национальные проекты как пилотный механизм создания новой экономики и государства. - М., 2006.- 1,3 п.л.; Подберезкин А.И., Казанцев В.О. Приоритетные национальные проекты как основа национальной стратегии развития. - М., 2006. - 1,5 п.л.; Подберезкин А.И., Казанцев В.О. Приоритетные национальные проекты и создание нового российского общества. - М., 2006. -0,7 п.л.; Подберезкин А.И., Казанцев В.О. Приоритетные национальные проекты как элемент идеологии и механизм развития нового общества и нового государства. - М., 2006. - 1,3 п.л.; Подберезкин А.И., Казанцев В.О. Предварительные результаты и социально-экономические последствия реализации нацпроектов. -М., 2007.- 1,0 п.л.; Карпенко М., Казанцев В., Иванов Л. Приоритетные национальные проекты и новая идеология. - M, 2007. -1,3 п.л. оритетных национальных проектов на развитие общества, государства, экономики. Формирование новой идеологии в 2000-2006 гг. естественным образом привело к появлению социально-ориентированных ПНП, как государственной инициативы. Это, как отмечают эксперты, был сознательный выбор власти, которая прибегла к использованию инструментов государства, как подчеркнул в своем Послании 2006 г. В. Путин, для исправления «диспропорций в государственном строительстве в социальной сфере». Россия уже испробовала неоклассическую модель рыночной самоорганизации, которая безуспешно имела место быть и привела к огромным потерям для страны. Примечательно, что ее остатки - и в менталыюсти, и в финансах, и в экономике - сохранились до настоящего времени.
Есть характерная для ряда стран Юго-Восточной Азии модель, где доминирует частная собственность при сохранении жесткой государственной вертикали. Правда, ее реализация займет порядка 20 лет с последовательным развитием экономики по цепочке - от модернизации сельского хозяйства, промышленности до внедрения инновационных технологий.
Существует так называемая китайская, а отчасти и белорусская модель, при которой под жестким контролем государства и снижением налоговой нагрузки, а также запрете на вывоз капитала и приватизации госсобственности, этим странам удалось добиться довольно впечатляющих успехов. В России, наиболее привлекательная китайская модель уже не могла быть использована в полной мере потому, что был потерян политический ресурс (монополия партии), проведена приватизация, наделано много других глупостей. Вместе с тем, использование элементов китайской модели вполне возможно применительно к отечественной специфике. Авторы книги шаг за шагом анализируют основные положения ПНП «Здоровье», «Доступное жилье», «Развитие агропромышленных комплексов», тщательнейшим образом исследуют проблему демографической ситуации в России, роль научно-технической и творческой интеллигенции в этих процессах. По их мнению, ПНП - не универсальное средство, не панацея от накопившихся социально-экономических бед, а инструмент для инноваций, эксперимента. Отдельная глава книги посвящена политико-идеологической значимости ПНП в обществе в контексте развития демократии. Реализация ПНП - это попытка трансформации общества и экономики в новое качество, это своеобразная философия нового (в руководстве страны) подхода к обществу. ПНП, в основном, и прежде всего, - пилотный проект создания нового общества через изменение политического курса страны в рамках (пока еще) существовавшего алгоритма развития, - постоянно подчеркивают авторы. Корректировка курса страны стала производиться в 2005-2006 гг. и была далее растянута на несколько лет1.
Изучение комплекса многочисленных трудов этих авторов позволяет сделать вывод, что перед нами не просто цикл научных трудов, а попытка осуществления т.н. ребрендинга ПНП, придания им особого веса не только в социальной политике, но в политической стратегии российского государства в целом, к политике. К трудам этих ученых примыкает не один десяток авторов, которые переключились на обоснование исключительной роли ПНП во всем, начиная от реальных проблем, которых касаются ПНП, и заканчивая культурой, геополитикой и т.д. Например, как отмечает В.В. Гончаров, ПНП связаны с проведением реформ во всей системе исполнительной власти в стране и с преодолением центробежных политических тенденций . В принципе это правильно, так как любая реформа имеет самые отдаленные последствия в самых непредсказуемых областях политики. Но нам представляется, что ПНП имеют вполне конкретное значение и в первую очередь должны рассматриваться в этом контексте.
Приоритетные национальные проекты как социальный фактор технологической и политической модернизации
Президент Всероссийского фонда образования, академик РАЕН, проф. С.К.Комков считает наоборот, что всякая программа предполагает решение определенных задач и достижение определенных целей, которых в ПНП «Образование» поставлено не было . Критики нацпроектов утверждали, что на первое место выходил комплекс пиаровских задач в преддверии думских и президентских выборов. Заложенный министерством механизм поощрения учителей привел к резкому расслоению доходов этой среды. Хотя доля правды в этих утверждениях есть, тем не менее, нельзя все сводить к недостаткам. Более того - превращение нацпроектов в программы дало новый импульс развитию образования и других сфер. В исследовательской литературе подчеркивается, что национальные проекты являются приоритетной формой реализации программного подхода3.
Появившиеся в период высоких нефтяных цен, ПНП оказались уязвимы в условиях кризиса, когда произошло уменьшение доходной части федерального и региональных бюджетов. Это и стало одной из причин принципиального решения о преобразовании нацпроектов в госпрограммы. Этот процесс сопровождался изменением и структуры управления нацпроектами. Президент России Д. Медведев подписал указ 28/09/2010- «О комиссии при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике»1.
Согласно указу, Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике преобразован в комиссию. Президент также утвердил положение о комиссии и ее состав. Комиссия при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике является совещательным органом при Президенте РФ, созданным в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики. Основными задачами комиссии являются: - подготовка предложений Президенту РФ по разработке приоритетных нацпроек-тов, выработке основных направлений демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию - рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также определение способов, форм и этапов их реализации; - анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях.
Комиссия для выполнения своих основных задач имеет право: - запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государствен 1 Медведев преобразовал совет при президенте по нацпроектам в комиссию // http://www.rian.ru/politics/20100928/280018463.html ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, а также от должностных лиц; - заслушивать на своих заседаниях должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, представителей общественных объединений, научных и других организаций; - направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах по вопросам, связанным с разработкой и реализацией приоритетных нацпроектов, выработкой и реализацией демографической политики, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями; - привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ научные и другие организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Председателем комиссии оставался Президент Российской Федерации. Заседания комиссии проводятся не реже одного раза в шесть месяцев. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания. Для реализации решений комиссии могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента Российской Федерации. Решения Комиссии направляются Президенту РФ, в правительство РФ, Совет Федерации и Государственную Думу и в органы государственной власти субъектов РФ. В состав комиссии также вошли председатель правительства РФ (заместитель председателя комиссии) В. Путин, уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка П. Астахов, министр регионального развития РФ В. Басаргин, секретарь Общественной палаты РФ Е. Велихов, министр здравоохранения и социального развития РФ Т. Голикова, ректор Российской экономической школы С. Гуриев, помощник Президента РФ А. Дворкович, заместитель председателя правительства РФ А. Жуков, первый заместитель председателя прави 104
тельства РФ В. Зубков, президент фонда "Институт экономики города" Н. Косарева, заместитель председателя правительства - министр финансов РФ А. Кудрин, заместитель министра экономического развития А. Левицкая, министр экономического развития РФ Э. Набибуллина, председатель комиссии Общественной палаты РФ по социальной и демографической политике Е. Николаева, министр сельского хозяйства РФ Е. Скрынник, заместитель председателя правительства - руководитель аппарата правительства РФ С. Собянин, ныне мэр Москвы), министр образования и науки РФ А. Фур-сенко, помощник Президента РФ - начальник контрольного управления Президента К. Чуйченко, первый заместитель председателя правительства РФ И. Шувалов, советник Президента РФ Е. Юрьев1.
Технократические проекты и рекомендации имеют перспективы на осуществление, если они встроены в ясную и четко сформулированную концепцию национального развития. Она должна включать образ желаемого будущего для страны и представлять собой прототип национальной идеи, настолько привлекательную, чтобы рядовые граждане могли воодушевляться в своей повседневной трудовой деятельности. ПНП по своей форме не являются национальной идеей. В принципе политическая власть, озабоченная преемственностью и устойчивостью развития страны, понимает, что надо сформировать идеальный образ будущего и пытается это как-то сделать. Сначала шли поиски национальной идеи в прошлом, выражающиеся в том, что лидеры поочередно солидаризировались то с одной, то с другой частью истории страны, например с периодами петровских или столыпинских реформ, даже Александра Невского. (О Б.Ельцине вспоминали только в дни его юбилея). Но вскоре выяснилось, что при обращении к истории народ вспоминает и Ивана Грозного, и Владимира Ленина, и Иосифа Сталина. КПРФ настойчиво предлагала проект социалистической модернизации, а партия «Справедливая Россия» - концепцию «нового социализма». Очередной попыткой власти предложить свой образ будущего стало формирование сначала «Плана Путина», а затем «Стратегии 2020».
Существенным элементом этих планов должны по-прежнему являться нацпроекты. Но они в своём современном виде дальше работать не будут, -считает заместитель директора НИИ социальных систем при МГУ им. Ломоносова Д. Бадовский. Он подчеркивал, что для российского модернизацион-ного проекта важна не столько политическая либерализация, сколько социальная терапия. Она включает в себя «демонетизацию» ценностей, устранение корпоративности общества, восстановление социальной мобильности и возврат к принципам солидарности1.
Сам Д. Медведев неоднократно говорил раньше, что нацпроекты в будущем ждёт реформирование. После выборов нацпроекты будут переформатированы в национальные программы, а их количество будет увеличено. Уже прозвучали предложения, что четырёх приоритетных направлений явно недостаточно. Высказывались мнения, что необходимо создавать подобные программы и по культуре, и по малому бизнесу, и по другим не менее важным направлениям.
