Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I Общие основы местного самоуправления в федеративной республике Германия 18
РАЗДЕЛ II Основные направления коммунальной социальной политики ВФРГ 51
РАЗДЕЛ III Целевые структурные программы и их роль в активизации гражданского участия 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 174
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 180
- Общие основы местного самоуправления в федеративной республике Германия
- Основные направления коммунальной социальной политики ВФРГ
- Целевые структурные программы и их роль в активизации гражданского участия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование системы местного самоуправления в России важно не только с точки зрения необходимости данного института для осуществления дальнейших демократических преобразований в нашей стране. Муниципальное образование является непосредственно тем «полем», на котором сталкиваются различные интересы различных акторов; тем местом, где граждане государства непосредственно живут и работают. Качество окружающей среды, возможности для получения образования, услуг здравоохранения, наличие рабочих мест в конкретных населенных пунктах определяют уровень развития человеческих ресурсов, и в конечном итоге -конкурентоспособность всего государства. Все это накладывает на органы местного самоуправления - как на власть, во всех отношениях наиболее близкую к гражданам - особую ответственность по проведению самостоятельной локальной социальной политики, и предполагает наличие действенных и эффективных самоуправленческих структур.
Тем не менее, в то время как понятие «социального государства» уже прочно вошло в политический лексикон российских теоретиков и практиков, то словосочетание «социальный город», если и употребляется, то в форме ничем не подтвержденных лозунгов. В этой связи, в условиях реформирования и развития в России системы местного самоуправления, важную роль играет исследование наиболее эффективных моделей общемировой практики самоорганизации и опыта решения социальных проблем на локальном уровне.
Опыт Федеративной Республики Германия (ФРГ) в данной сфере представляет особую ценность потому, что, как и Россия, Германия является, согласно Конституции (в ФРГ - согласно Основному Закону) федеративным, демократическим и социальным государством. Основной Закон ФРГ также гарантирует общинам право «регулировать в рамках закона под свою
ответственность все дела местного сообщества» . Более того, некоторые проблемы органов местного самоуправления в России и Германии, действующих в рамках федеративного государства, схожи. Коммуны в Германии и муниципальные образования в России призваны справляться с последствиями общенациональных процессов и государственной политики в виде возникновения и роста негативных социальных явлений, не имея возможности кардинально влиять на них. Местное самоуправление в России и Германии ограничено федеральными и региональными правовыми актами в своих действиях, а в качестве субъекта межбюджетных отношений - и в своих финансовых возможностях. Кроме того, общей проблемой местного самоуправления в России и Германии является «недостаточная вовлеченность в МСУ самих граждан, проблема партиципации»2.
Естественно, масштабы и характер вмешательства со стороны властных структур федерального и регионального уровня в область компетенции местного самоуправления, а также объемы ресурсного обеспечения, необходимого для выполнения местным самоуправлением функции полноправного института власти в России и Германии, различны. Если одной из главных проблем германских коммунальных администраций является «делать хоть немного больше того, что они обязаны», то не все российские муниципальные администрации выполняют даже то, что они должны для «решения вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»3. Даже несмотря на заметные негативные тенденции последнего десятилетия, связанные с дефицитом коммунальных бюджетов, сокращением инвестиций коммун4, Германия продолжает оставаться социальным государством, а германские коммуны - социальными коммунами. Местное самоуправление
1 Основной Закон Федеративной Республики Германия, ст. 28, п. 2.
2 Из доклада М. Бюрша, депутата Бундестага, на международной конференции «Демократическое
представительство интересов населения в местных органах власти. Опыт Германии и России» (Берлин, 1-2
октября 2004 года, по материалам сайта межрегионального ного фонда информационных технологий //
.
3 Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гл. 1, ст. 1
4 Deutscher Stadtetag. Aktuelle Finanzlage der Stadte - Ruckblick auf 2005 und Prognose fflr 2006 II
.
Германии функционирует в пределах развитого правового, и что также важно - институционального поля, на котором взаимодействует, по сравнению с Россией, огромное количество акторов, представляющих интересы различных групп населения. Несомненным также является различие в статусе местного самоуправления как субъекта публичной власти в России и Германии.
Однако не стоит забывать, что путь Германии к становлению в качестве социального и демократического государства был, хоть сравнительно и недолог, но неоднозначен. После падения фашистского режима возвращение к традициям местного самоуправления стало вкладом в возвращение утерянной национальной идентичности5. За более чем 60 лет, прошедших с тех пор, немецкими городами и общинами был накоплен бесценный опыт как теоретического, так и прикладного характера; разработаны подходы и опробованы модели по решению социальных проблем местного сообщества. Поэтому исследование основных направлений и механизмов реализации социальной политики коммун в Германии представляется актуальным для российской политической науки.
Степень научной разработанности проблемы. Среди работ, затрагивающих проблемы диссертационного исследования, можно выделить несколько групп. Во-первых, труды по проблематике местного самоуправления современных российских ученых, в том числе научные разработки С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Л.Е Лаптевой, Н.П. Медведева, В.Г. Мостового, Е.А. Незнамовой, Н.П. Постового, А. И. Черкасова, и др.6 И хотя значительная часть трудов
5 Saldern A. Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland II Roth R./Wollmann H.
Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske+Budrich, Opladen, 1994. S. 4.
6 Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона //
Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. №2; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В.И.
Местное самоуправление сегодня и завтра // Журнал российского права. 1997. №8; Выдрин И.В. Местное
самоуправление в Российской Федерации: от идей к практике (конституционно-правовой аспект).
Екатеринбург, 1998; Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. №3;
Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр -
регионы - местное самоуправление. М., СПб, 2001; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы,
названных ученых выполнены в русле заметного доминирования правовой проблематики (в результате чего анализ социально-политического контекста функционирования органов местного самоуправления осуществляется явно недостаточно), изучение этих работ помогло автору в осмыслении сложнейших процессов становления и функционирования местного самоуправления, проблем и трудностей реформирования институтов местной власти в современной России.
Вторую группу работ составили исследования российских авторов вопросов коммунальной и социальной политики в Германии. В особую подгруппу среди них можно выделить труды российских исследователей во второй половине Х1Х-начале XX, посвященные германскому опыту местного самоуправления, в том числе А.И.Васильчикова, А.Д. Градовского, П.П. Гранского, В.Н. Лешкова и М.И. Свешникова.7 Современный интерес к германской коммунальной и социальной политике проявляется, если и не в большом числе публикаций, то в форме немногочисленных пока международных, всероссийских и региональных конференций, в том числе Интернет-конференций. Например, в октябре 2004 года в Берлине состоялась международная конференция «Демократическое представительство интересов населения в местных органах власти. Опыт Германии и России». В феврале-апреле 2006 года на сайте федерального образовательного портала была проведена Интернет-конференция на тему
поиски, решения. М, Тула, 1997; Замотаев А.А. Реализация конституционных прав граждан на
осуществление местного самоуправления // Местное самоуправление: стратегические направления развития.
Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. М., 2000; Лаптева Л.Е. Центр - регионы
- места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр - регионы - местное
самоуправление. M., 2001; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2005; Мостовой В.Г. Местное
t самоуправление в России: концептуально-стратегические аспекты становления и развития. М., Н. Новгород,
2001; Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. M., 2001; Постовой Н.П. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление. М., 1998.
7 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный образ русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1971. Т. 1-3; Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и России // Сборник государственных знаний. СПб., 1878. T.6; Гранский П.П. Общинное управление в главнейших государствах Германии. М., 1916; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. M., 1871; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора. Основных вопросов местного самоуправления в законодательствах важнейших Европейских государств. 4.2. СПб., 1892. С. 291-296.
«Социально-рыночное хозяйство: концепция, практический опыт и перспективы применения в России».
Среди публикаций современных российских авторов следует выделить
работы А.Ю. Ватлина и В.П. Гутника . Гутник В.П., в частности, согласен с мнением тех немецких исследователей, которые утверждают достаточно парадоксальный тезис: именно социальное государство как перераспределительная машина разрушительным образом воздействует не только на экономику и предпринимательскую среду, но и на социальное благополучие.
Большинство же российских публикаций по теме коммунальной и социальной политике в Германии, представлены чаще всего в виде общего и краткого обзора, в главах учебных пособий на тему государственного и муниципального управления, либо теории социальной работы, посвященных зарубежному опыту.
Третью группу работ составляют исследования немецких авторов вопросов социальной политики и социального государства. Следует отметить, что термин «социальное государство» (Sozialstaat) впервые был введен в научный оборот в 1950 году немецким исследователем Лоренцем фон Штейном, противоставлявшего социальное государство государству классовому. Штейн считал, что идея государства заключается в восстановлении равенства и свободы, в поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных, что государство должно "осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве"9. Социальное государство должно не только узаконить и охранять господствующие классы, но и сознательно служить интересам народа. Среди современных немецких исследователей, внесших вклад в развитие
8 Ватлин А.Ю. Германия в XX веке. М., 2002; В.П. Гутник Рыночная демократия в действии. Современное
политико-экономическое устройство развитых стран. М., 2005.
9 Stein L. von. Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaften Deutschlands. Stuttgart, 1876. S. 215.
концепции социального государства, а также посвятивших свои работы истории и теории социальной политики, необходимо выделить прежде всего Ю. Алльмендигер, Г. Байра, Г. Брауна, А. Вагнера, Б.Венера, Г.Геллера, Д. Дёринга, Ф. Кауфмана, Э. Метцгер, Л. Неймана, Ф. Нульмейера, Ю. Офнера, Ф. Пильца, Г. Риттера, Р. Хаузера, Э.-У. Хустера, М. Шмидта и др.10 Список ученых, посвятивших свои труды социальной политике, может быть продолжен практически до бесконечности.
Четвертую группу исследовательских работ, затрагивающих тему данной диссертации, образуют исследования, посвященные коммунальной политике, или коммунальной науке, как ее называют в Германии. При этом различают коммунальную науку в узком и широком смысле слова11.
В узком смысле коммунальная наука означает исследование правовой природы, практики управления и процесса принятия решений в коммуне и тем самым близка таким областям науки, как право и политология. В широком понимании коммунальная наука охватывает весь спектр задач коммун, сближая ее с экономией и социологией, демографией и статистикой, экологией, географией и историей, планированием ландшафтов и инженерным делом.
В контексте данной работы примечательно то, что, как история коммунальной политики началась, собственно, с социальной политики, так и история коммунальной науки началась с исследования социальных
Allmendiger J./Ludwig-Mayerhofer W. Soziologie des Sozialstaats. Gesellschaftliche Grundlage, Historische
Zusammenhange und aktuelle Entwicklungstendenzen. Weinheim, 2000; Bair H. Ehrlichkeit im Sozialstaat. Zurich,
1988; Braun H./Niehaus M. Sozialstaat Bundesrepublik Deutschland auf dem Weg nach Europa. Frankfurt/M., New
Jork, 1990; Heller H. Rechtsstaat oder Diktatlir. Frankfurt/M., 1930; During D. Sozialstaat in der Globalisierung.
Frankfurt/Main, 1999; Gall L. Liberalismus und "burgerliche Gesellschaft". Zu Charakter und Entwicklung der
liberalen Bewegung in Deutschland II Historische Zeitschrift. 1975. Bd. 220; Hauser R. Die Zukunft des
f Sozialstaats. Berlin, 2000; Huster E.-U./Boeckh J./Benz B. Sozialpolitik in Deutschland. Wiesbaden, 2004;
Kaufmann F. Sozialpolitik und Sozialstaat: Soziologische Analysen. Opladen, 2002; Metzger E./ West K. Aktivierender Sozialstaat und politisches Handeln. Marburg, 2000; Neumann L./Schaper K. Die Sozialordnung der Bundesrepublick Deutschland. Frankfurt/M., New York, 1998; Nullmeier F. Politische Theorie des Sozialstaats. Frankfurt/M., 2000; Ofher J. Studien sozialer Jurisprudenz. Wien, 1894; Pilz F. Der Sozialstaat: Ausbau-Kontroversen-Urabau. Bonn, 2004; Ritter G. Der Sozialstaat - Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich. Munchen, 1989; Schmidt M. Wohlfartsstaatliche Politik. Institutionen, politischerProzess und Leistunsprofil. Opladen, 2000; Wehner B. Der neue Sozialstaat. Opladen, 1992.
11 Spiegel E., Kommunalforschung - zwischen Kommunalrechtswissenschaft und empirischer Sozialforschung II Roth R./Wollmann H. Kommunalpolirik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske+Budrich, Opladen, 1994. S. 52.
вопросов . Уже в 60-х годах XIX века во многих городах были учреждены статистические службы, занимавшиеся исследованием семей, домохозяйств и их жилищных условий. В 1873 году представителями исторической школы национальной экономии был основан «Союз социальной политики», занимавшийся проведением исследований на различные злободневные темы: условия жизни молодых работниц фабрик, потребность в жилье беднейших слоев населения, плохое состояние здоровья городских детей, и т.д. С тех самых пор статистика и социологические исследования стали основами коммунальной социальной политики. А отличительной чертой коммунальной науки является ее практическая направленность, выражающаяся в том числе в разнообразных формах кооперации и сотрудничества научно-исследовательских институтов с коммунальными администрациями и институтами коммунальной политики.
Среди исследователей истории местного самоуправления в Германии следует в первую очередь выделить: Г. Велинга, Г. Зиверта, Г. Кроома, А. Залдерна, В. Рибхегге . Современные исследователи У. Андерсен, Г. Волльманн, Г. и К.-Г.Нассмахер, Т. Пфицер, Г. Пюттнер, Р. Рот, Д. Рухт, Г. Шнейдер, Д. Эйсель посвятили свои исследования различным аспектам коммунальной политики в Германии14. Кроме того, большое число исследований в коммунальной науке в Германии затрагивает непосредственно тему диссертации - коммунальную социальную политику и
Friedrich Н. Staatliche Verwaltung und Wissenschaft - Die wissenschaftliche Beratung der Politik aus der Sicht der Ministerialburokratie. Frankftirt/M., 1970; Grauha, R. Lokale Politikforschung, 2. Bde. Frankfurt/M., New-York, 1975; Haus W. Kommunal wissenschaftliche Forschung, Stuttgart u. a., 1966; Hesse J. Kommunalwissenschaften in der Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden, 1989; Puttner G. Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 6 Bde. Berlin u.a., 1982.
13 Croom H. u.a. Kommunale Selbstverwaltung im Zeitalter der Industrialisierung. - Stuttgart 1971; Ribhegge W.
) Die Systemfunktion der Gemeinden - Zur deutschen Kommunalgeschichte seit 1918, in: Aus Politik und
Zeitgeschichte, В 47/73; Saldern, A. von. Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, in: Roth, Roland/Wollmann, Hellmut (Hrsg): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske+Budrich, Opladen 1994, S. 4-15.
14 Andersen U. Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen. - Koln, Stuttgart,
Berlin, Mainz 1987; Gisevius W. Leitfaden durch die Kommunalpolitik. - Bonn 1999; Nassmacher H./ Nassmacher
K.-H. Kommunalpolitik in der Bundesrepublik. - Opladen, 1979; Pfizer T./Wehling H. Kommunalpolitik in Baden-
WUrttemberg. - Stuttgart 1985; PUttner G. Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, StudienbUcher zur
Sozialwissenschaften. - Opladen 1984; Roth R./Ruch D. Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepublik
Deutschland. - Bonn 1991; Roth R./Wollmann H. Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. -
Opladen 1994; Schneider H.u.a. Kommunalpolitik auf dem Lande. - Munchen, 1991.
ее различные направления. Среди них в первую очередь стоит отметить работы М. Алиш, Б. Бадуры, Б. Дитца, К. Ленка, Д. Науманна, А. Трояна, Б Штумм, Г. Шуберта, и др.15
Таким образом, становится очевидной глубокая степень изученности
> данной темы в исследованиях немецких авторов и недостаток работ по
проблематике коммунальной социальной политики в России. Данное обстоятельство, а также степень важности исследования германского опыта реализации коммунальной и социальной политики для России, и предопределили исследовательский аспект диссертационной работы - анализ коммунальной социальной политики в Германии.
Цель и основные задачи исследования. Целью данной
диссертационной работы является комплексный анализ социальной
политики, осуществляемой коммунами в Германии, в контексте
совершенствования института социального государства. Достижение этой
цели предполагает постановку и решение следующих задач:
анализ исторического развития, политико-правового статуса и »
эволюции моделей местного самоуправления в Федеративной Республике
Германия;
выяснение роли различных акторов в локальной политике;
оценка места и роли коммунальной социальной политики среди других направлений коммунальной деятельности;
выявление основных проблем и тенденций, оказывающих негативное влияние на осуществление коммунальной социальной политики;
исследование теоретико-методологических подходов и механизмов реализации коммунальной политики в Германии по борьбе с
15Alisch М. Sozialvertraglichkeit in der Stadtentwicklungsplanung - Strategien und Hindernisse in der Umsetzung. Vortragsmanuskript, 1994; Badura B./Lenk K. Der 6ffentkiche Gesundheitsdienst: Begrabnis oder Neubeginn? II Blanke B./Evers A./ Wollmann H. Die zweite Stadt. Opladen, 1986; Dietz B./EiBel D./Naumann D. Handbuch der kommunalen Sozialpolitik. Opladen, 1999; Schubert H. Sozial- und Armutsberichte als neues Instrument der kommunalen Sozialverwaltung. Ergebnisse einer explorativen Umfrage II Nachrichtendienst des Deutschen Vereins fur 6ffentliche und private Vorsorge, Heft 3/1995; Stumm В./ Trojan A. Gesundheit in der Stadt. Modelle -Erfahrung - Perspektiven. Frankfurt/M., 1994.
бедностью, безработицей, молодежной, миграционной политики и политики в сфере здравоохранения;
анализ основных европейских, федеральных, земельных программ, осуществляемых на коммунальном уровне с целью преодоления негативных социально-экономических явлений и способствования интеграции;
- анализ роли, потенциала и проблем активизации гражданского участия в решении локальных вопросов и социальных проблем на локальном уровне, в том числе анализ опыта основных европейских, федеральных, земельных программ и отдельных коммун в данной сфере.
Объектом исследования является коммунальная социальная политика в Федеративной Республике Германия как подсистема института социального государства. Предмет исследования составляют социально-политические тенденции и факторы, детерминирующие реализацию коммунальной социальной политики.
Методологические основы исследования. Сложность и
многогранность такого института, как коммунальная социальная политика,
наличие ее отчетливых связей с другими сферами коммунальной политики,
предполагают использование различных методологических направлений.
Использование конкретно-исторического метода позволило
проанализировать динамику эволюции местного самоуправления в Германии, охарактеризовать особенности отдельных этапов. Использование системного метода позволило вычленить институт коммунальной социальной политики из политической системы, рассмотреть его место, роль и функции в совокупности общественных отношений, в федеративной структуре, выяснить границы распределения полномочий федеральных, земельных и коммунальных структур власти в социальной политике, и др. Институциональный метод предоставил возможность рассмотреть коммунальную социальную политику как важнейший институт для выполнения общественных социальных задач с особыми характеристиками, параметрами, внутренней логикой развития, в его взаимосвязи с другими
политическими и социальными институтами. Междисциплинарный анализ позволил проследить отчетливые содержательные связи между различными направлениями коммунальной социальной политики в Германии: политикой в области здравоохранения, борьбы с бедностью и безработицей, молодежной и миграционной политикой, а также жилищной политикой и охраной окружающей среды.
Источниковой базой исследования послужили, во-первых, правовые документы, касающиеся вопросов организации и функционирования местного самоуправления в Германии; реализации социальной, молодежной, миграционной политики, политики в области здравоохранения. В частности, это: Основной Закон Федеративной Республики Германия; коммунальные конституции земель Бавария и Баден-Вюртемберг; Европейская социальная хартия; закон о социальной помощи; закон о помощи молодежи; земельные законы об общественной службе здравоохранения.
Вторую группу источников составляют официальные данные Федерального статистического ведомства Германии () и отдельных городов и общин по различным социальным явлениям и тенденциям.
В третью группу источников включены средства Интернет, в первую очередь официальные сайты федеральных, земельных органов власти и коммун (например, , , , , , , и т.д.); политических партий (, , , и др., в том числе сайты региональных и коммунальных отделений и фракций); научно-исследовательских институтов: Германского института урбанистики ( и ), «Союза коммунальных наук (), федерального центра политического просвещения (): сайты коммунальных объединений: Германского союза городов (), форумов по коммунальной тематике (); центральные, региональные и локальные сайты
европейских, федеральных и земельных программ: сайт программы «Социальный город» (), исследовательского проекта «Город 2030» (). Локальной повестки дня на 21 век (, , и др.). Особую группу сайтов представляют сайты различных обществ: например, Европейского русского альянса (), благотворительных союзов, занимающихся самостоятельными исследованиями в различных сферах социальной политики, а также фондов, финансирующих политические исследования: фонд Конрада Аденауэра (), фонд Фридриха Эберта (), и др. Большую помощь в изучении актуальных вопросов локальной социальной политики автору оказало изучение сайтов печатных средств массовой информации: , , ., , и др.
Научная новизна работы заключается прежде всего в самой постановке проблемы исследования. Данная работа является одним из первых в отечественной политической науке исследованием вопроса организации коммунальной социальной политики в Германии, до сих пор являющейся в России сравнительно малоизученной. С помощью анализа германского опыта организации коммунальной социальной политики автор стремится показать значение самостоятельной социальной политики локальной власти в решении проблем местного сообщества. Новизной является сам исследовательский подход - комплексный (т.е. с учетом социального, политического, правового, экономического и праксиологического аспектов, которые в своей совокупности, собственно, и составляют основное «проблемное поле») к анализу тенденций развития, проблем и перспектив коммунальной социальной политики. Некоторые теоретические подходы к ее организации, статистические данные, анализы успешных практик, в рамках данной работы впервые становятся объектом исследования в российской литературе.
Так, например, впервые рассмотрены инструменты, цели и механизмы реализации программы федерации и земель «Социальный город», направленной на содействие «городским районам с особой потребностью в развитии. Проанализирован вклад исследовательского проекта «Город 2030» в формулирование прогнозов, появление сценариев и видения развития немецких городов, а на основе практических примеров показаны модели сотрудничества администраций коммун и научно-исследовательских учреждений в этой сфере. Рассмотрена роль таких глобальных институтов как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, в решении проблем локальных сообществ, выражающаяся в формулировании приоритетов развития, и, во втором случае, - финансировании программ «Локальная Повестка дня на 21 век» и «URBAN». Подчеркнута значимость потенциала гражданского участия и необходимость его активации, в том числе сформулировано понятие «гражданской коммуны».
Положения, выносимые на защиту:
местное самоуправление в Германии имеет продолжительную историческую традицию, является одним из символов национальной идентичности и неотъемлемым элементом демократического и социального государства. Анализ коммунальной практики в Германии, однако, осложняется региональным разнообразием моделей общинного устройства. Одной из отличительных характеристик коммунального уровня в Германии является взаимодействие и сотрудничество развитых сетевых структур локальных акторов;
коммунальная социальная политика в Германии традиционно играет большую роль, и «социальный город» с исторической точки зрения гораздо старше «социального государства». Основными направлениями социальной политики коммун являются политика по борьбе с бедностью, безработицей, молодежная и семейная политика, миграционная и интеграционная политика, а также здравоохранение;
коммунальная социальная политика осуществляется в условиях глубоких структурных социально-экономических изменений, происходящих в немецком обществе. Эти изменения можно охарактеризовать как: социально-экономическая поляризация, социально-демографическая гомогенизация, социально-культурная гетерогенизация, наряду с социально-пространственными последствиями данных перемен. Коммуны вынуждены справляться в их последствиями, не имея возможности коренным образом изменить ситуацию;
важнейшими предпосылками эффективности успеха программ и проектов Организации Объединенных Наций (Локальная повестка дня на 21 век), Европейского Союза (URBAN), федерации и земель (Город 2030, Социальный город) по преодолению негативных явлений поляризации, сегрегации и эксклюзии на коммунальном уровне в Германии являются активизация затронутого населения и объединение имеющихся ресурсов;
Локальная повестка дня на 21 век в городах и общинах разрабатывается на основе Повестки дня на 21 век, принятой на конференции ООН и призванной содействовать устойчивому развитию, в том числе и на локальном уровне. Общественная инициатива URBAN была запущена для поддержки конкурентоспособности городов Европейского Союза, для помощи в их борьбе с социальным расколом, а также в целях психического и экологического обновления;
- Конкурс идей и исследовательский союз «Город 2030» появился по
инициативе федерального министерства образования и исследований, чтобы
помочь городам-участникам сформулировать свои концепции и видения
будущего, а также подготовиться к нему. Программа «Развитие районов с
особой потребностью в развитии - Социальный город», поддерживаемая
федеральным правительством и землями, призвана внести свой вклад в
решение проблем неблагополучных городских районов - и за счет этого
улучшить ситуацию во всем городе.
- В рамках данных программ были разработаны и опробованы модели и подходы к активизации граждан, что представляет особую актуальность для России в условиях низкого уровня партиципации граждан в общественной жизни и низкого уровня доверия к органам местной власти.
Целями «гражданской коммуны» являются акцептация, демократизация, солидарность и эффективность. Качество «гражданской коммуны» зависит от распределения сил между гражданами и органами представительной и исполнительной власти в общине. Необходимо расширение возможностей участия граждан в принятии решений на коммунальном уровне в форме прямой и кооперативной демократии. Кроме того, активные граждане нуждаются в активной и активирующей коммунальной политике.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при дальнейшем изучении широкого спектра тем: социальной политики, организации социальной работы, проблематики местного самоуправления, коммунальной социальной политики в Федеративной Республике Германия.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и чтении лекционных курсов, а также спецкурсов по политологическим, социологическим, правовым дисциплинам, в написании учебных пособий, и т.д.
Кроме того, практический и теоретический материал, изложенный в данной диссертации, может представлять интерес для практиков, осуществляющих свою деятельность в структурах местного самоуправления в России.
Апробация работы. Основные результаты изложены в публикациях автора, докладывались на научных конференциях и семинарах в Саратовском государственном социально-экономическом университете и Университете Юстуса Либига (Justus-Liebig-Universitat) г. Гиссена, Германия. Диссертация
\
обсуждена на заседании кафедры философии и политологии СГСЭУ и рекомендована к защите.
Структура работы. Диссертация включает введение, три раздела, заключение, список источников и использованной литературы.
Общие основы местного самоуправления в федеративной республике Германия
Федеративная Республика Германия (ФРГ) - социальное государство, так записано в Основном Законе (ст. 20)16. Государство берет на себя заботу о социальной справедливости, благоденствии своих граждан, их социальной защите, развивает солидарность, а также, не полагаясь на стихию рынка, с помощью превентивных мероприятий пытается избежать возникновения социальных рисков. Согласно федеральному закону о социальной помощи, задачей социальной помощи является «обеспечение жизни, соответствующей человеческому достоинству» (параграф 1, абзац 2).
С другой стороны, исторически государственная социальная политика в Германии ведет свое начало от коммунальной социальной политики (точнее - от коммунальной политики в отношении бедных). До 1880-х годов, когда Бисмарком один за другим были изданы законы о страховании по болезни, от несчастного случая, инвалидности или по старости (прежде всего эти законы касались рабочих), о бедных и обездоленных заботились общины и города. Старейшим сохранившимся до наших дней доказательством попыток общин приспособиться к последствиям роста населения, аграрного кризиса и бегства крестьян из деревень в феодальной Германии является Нюрнбергский устав о нищих от 1370 года17.
Роль коммун в решении острейших социальных вопросов в современной Германии по-прежнему велика. Ведь коммунальная власть наиболее близко знакома с нуждами конкретного города, округа или деревни. Община представляет собой древнюю форму человеческого общежития. Ее задачи не имели и не имеют строгих границ. Они базируются на принципе универсальности, поскольку община должна в принципе решать все, что касается сообщества, проживающего на данной территории. Любая возникающая проблема становится объектом рассмотрения общины, и лишь затем в зависимости от своей важности она может быть переадресована на земельный или федеральный уровень. Также, достаточно часто, невольные пробелы в федеральной политике приходится «заполнять» общинам.
Традиции местного самоуправления в Германии уходят своими корнями в раннее средневековье. В начале XII века городское право освобождало людей от оков феодального крепостничества. В то время и родилось выражение «Воздух города приносит свободу» . В новое время местное самоуправление формировалось на основе прусского устава городов 1808 года. Поражение Пруссии в войне с бонапартистской Францией поставило задачу по реформированию государственного устройства. Идеи о местном самоуправлении (selfgovernment) из Англии и влияние французского просвещения сыграли свою роль в форсировании реформы. Французская революция, величайшее событие столетия, напоминала, что, во избежание потрясений, реформы должны проводиться вовремя.
Инициатором этих реформ выступил прусский министр барон Карл Фрайхерр фом Штейн (Karl Freiherr vom und zum Stein) (1757-1831), который стал для современных коммунальных политиков Германии тем, кем является Гёте для любого образованного гражданина. Противник политической централизации, именно в общинах Штейн видел реализацию идеи политической свободы. Свободные общины должны были состоять из свободных граждан. Однако Штейн видел в самоуправлении нечто большее, чем просто форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне. Штейн надеялся, что свобода подобного рода могла бы мотивировать горожан, самостоятельно добывать финансовые средства для городских нужд.
Основные направления коммунальной социальной политики ВФРГ
Коммунальная социальная политика традиционно играет в Германии большую роль. Как уже было упомянуто ранее, коммунальное социальное государство с исторической точки зрения гораздо старше центрального. С давних пор коммуны, если другие системы помощи не действовали, заботились в рамках своих финансовых возможностей о гражданах, оказавшихся в нужде. В этом смысле город всегда был социальным благодаря системе благотворительных учреждений и объединений, содержавшихся за счет пожертвований сограждан.
Когда страхованием главных жизненных рисков (болезни, несчастных случаев, инвалидности, старости во времена Бисмарка; безработицы в Веймарской республике) стали заниматься центральные социальные фонды и коммунальное социальное государство было освобождено от работы со стандартными рисками, ему была предоставлена возможность - и такова была идея концепции федерального социального законодательства от 1961 -сконцентрироваться на решении отдельных, нестандартных проблем своих граждан. Многие исследователи, в частности Стефан Лейбфрид, Флориан Теннштедт, поспешили назвать коммуны «дублирующим государством», или «социальным государством в резерве»5 .
Однако, по мнению других исследователей, в частности Эрнста-Ульриха Ху стера, эта идея так и не стала реальностью: ни в Веймарской республике, ни через 60 лет после окончания Второй мировой войны60. Вначале в этом были виноваты последствия войн. А затем, после короткого благополучного периода, высокий уровень длительной безработицы, а после 1989 года не только объединение Германии, но и экономические, социальные и политические изменения в Европе, привели к сильной перегрузке коммунальных бюджетов. Одновременно коммуны начали предпринимать попытки, с помощью самостоятельной политики на локальных рынках труда, образования, экологических проектов и культурных инициатив, противодействовать процессам социального раскола и одновременно способствовать приданию импульсов для развития социальной и культурной инфраструктуры.
Коммунальная социальная политика является одновременно полем деятельности для социально и политически активных граждан, предметом социально-политических дискуссий и институтом для выполнения общественных социальных задач. Социальную политику на коммунальном уровне определяют как «политический процесс по поводу количественных и качественных стандартов социального обеспечения через службы и учреждения, а также по поводу построения местной системы социального обеспечения»61. В подобных процессах взаимодействуют социальные службы муниципалитета и различные союзы и объединения, коммунальные политики и социально-политически активные граждане, хотя влияние этих акторов неодинаково.
Коммунальная социальная политика, пусть и в ограниченном объеме, компенсирует функциональные недостатки рынка труда и страховой системы. В ее компетенции находится большая часть социальных услуг. Речь здесь идет как об обязательных задачах, переданных федерацией и землями на муниципальный уровень (от пособий на жилье, помощи психически нездоровым людям до социальной помощи), так и о добровольных задачах (помощь иностранцам, в т.ч. т.н. «нелегалам»; женщинам, потерпевшим насилие; бездомным, и т.д.). Главными задачами социальной политики на коммунальном уровне являются социальная помощь и помощь молодежи.
Социальная помощь подразделяется на различные виды: помощь пожилым людям, инвалидам и искателям убежища. Кроме того, коммунальная социальная политика обнаруживает отчетливые содержательные связи с другими сферами коммунальной политики, такими как здравоохранение, жилищное хозяйство, политика в области иностранцев, труда и занятости.
Несмотря на высокое значение коммунальной социальной политики, ее ранг среди других сфер коммунальной политики низок. Например, по сравнению с экономической сферой, у социальной политики негативный имидж, в том числе и потому, что она отнимает у коммунального бюджета средства на цели, чья непосредственная экономическая польза для развития общины ограниченна. Даже персонал администраций рассматривает перемещение в социальные отделы как опалу.
Целевые структурные программы и их роль в активизации гражданского участия
В данной главе речь пойдет не о всех локальных программах и инициативах в Федеративной Республике Германия, а лишь о самых крупных и известных, реализуемых в общефедеральном формате, и направленных на решение социальных вопросов145: это и Локальная повестка дня на 21 век (Lokale Agenda 21) Организации Объединенных Наций, и общественная инициатива Европейского Союза «URBAN», и конкурс идей и исследовательский союз «Город 2030» (Stadt 2030), и программа федерации и земель «Социальный город» (Soziale Stadt).
Реализация данных программ дает необходимые импульсы для развития общин, городов и городских районов. Они различаются по тематике, по источникам финансирования. Но их цели, в принципе, нельзя четко разграничить (неслучайно отдельные проекты получают финансовые средства, участвуя сразу в нескольких программах). Локальная повестка дня на 21 век в городах и общинах разрабатывается на основе Повестки дня на 21 век, принятой на конференции ООН и призванной содействовать устойчивому развитию, в том числе и на локальном уровне. Общественная инициатива URBAN была запущена для поддержки конкурентоспособности городов Европейского Союза, для помощи в их борьбе сегрегацией, и психического и экологического обновления. Конкурс идей и исследовательский союз «Город 2030» появился по инициативе федерального министерства образования и исследований, чтобы помочь городам-участникам сформулировать свои концепции и видения будущего, а также подготовиться к нему. И, наконец, программа «Развитие районов с особой потребностью в развитии - Социальный город», поддерживаемая федеральным правительством и землями, призвана внести свой вклад в решение проблем неблагополучных городских районов - и за счет этого улучшить ситуацию во всем городе.
Общим для всех этих проектов является, в частности, необходимость сотрудничества различных групп локальных и действующих на локальном уровне акторов - политиков и работников администраций, гражданских инициатив и союзов, церквей, профсоюзов, работников научно-исследовательских институтов, а самое главное - граждан, без участия которых невозможен успех никакого проекта. Ведь все эти программы, в конечном итоге, реализуются для людей - жителей городов, общин, городских кварталов, многие из которых оказались в тяжелой жизненной ситуации.
По словам Буркхарда Хинтцше, руководителя отдела по социальным, молодежным и жилищным вопросам Дюссельдорфа, «общество живет за счет креативности и участия своих граждан. Общественная работа служит сохранению социальных, религиозных, политических и культурных ценностей, обогащает сосуществование в городе и противодействует потере социальных связей. ...Возникает новое качество взаимодействия политики, администрации и граждан, указывающее путь в будущее»146.
Каждый из отдельных проектов, осуществляемых в рамках Lokale Agenda 21, URBAN, Stadt 2030, Soziale Stadt - направлен на решение конкретных проблем. Некоторые из проектов достаточно сложны и дороги, некоторые трогательны в своей простоте.
Но, как написано на сайте Локальной Повестки дня на 21 век города Бремен, одна из африканских поговорок гласит: «Много маленьких людей во многих маленьких местах, делающие много маленьких дел, изменят лицо всего мира».
