Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная реформа в Российской Федерации: концепция и основные политические задачи .
1.1. Теоретико-методологические основы исследования политических факторов реформирования государственных институтов с. 14
1.2. Административная реформа: понятие, политическая сущность и значение с. 33
1.3. Исторический опыт реформирования системы государственного управления и государственной службы в России с. 50
Глава 2. Совершенствование системы государственной службы как важнейшего фактора осуществления административной реформы .
2.1. Политико-правовое обеспечение процесса реформирования государственной службы с. 75
2.2. Современное состояние, проблемы и направления политики реформирования государственной службы с. 95
2.3. Региональный опыт политики реформирования государственной службы Российской Федерации (на примере Воронежской области) с, 121
Заключение с. 152
Библиографический список
- Административная реформа: понятие, политическая сущность и значение
- Исторический опыт реформирования системы государственного управления и государственной службы в России
- Современное состояние, проблемы и направления политики реформирования государственной службы
- Региональный опыт политики реформирования государственной службы Российской Федерации (на примере Воронежской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию.
Административная реформа - комплекс мер, направленный на оптимизацию государственного аппарата, снижение уровня бюрократии и уменьшение штата чиновников, равно как и на распределение обязанностей и ответственности властей по административным уровням.
В условиях некоторой стабилизации социально-политической обстановки в России в начале XXI века началось определенное упрочнение единого правового поля деятельности государственных органов. В качестве стратегической задачи стало декларироваться построение сильного, демократического, правового государства, что предполагает слаженную, эффективную работу всех составных частей государственной власти. Необходимость административной реформы в России предполагает постановку вопроса о переосмыслении роли государственной службы в современном политическом процессе с учетом влияния политических факторов на ход реформы административной системы. Мировой экономический кризис, процесс изменения полярности в мире, необходимость пересмотра ценностно-идейного содержания политического процесса, возникновение новых угроз и рисков безопасности общества требуют создания новой парадигмы политического управления.
Сегодня в рамках административной реформы осуществляется реформирование государственной службы, которое является серьезной и актуальной проблемой, так как «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей - граждан государства - зависит очень многое, практически вся линия истории...»1.
Значимость изучения позитивного и негативного опыта осуществления административной реформы в России обусловлена не только исследовательскими, но и прикладными обстоятельствами: объективный анализ политических факторов, влияющих на реформирование системы государственного управления, поможет обеспечить оптимизацию политических технологий, используемых в администрировании, а также повысить эффективность деятельности органов государственной власти.
1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В. Атаманчук. - М.: РАГС, 2005. - С. 35.
Актуальным представляется анализ региональных особенностей осуществления административной реформы в аспекте изменений государственной службы, что значительно влияет на развитие территорий, имеющих стратегически важное геополитическое и экономическое значение для государства. К такого рода регионам можно отнести Воронежскую область, один из крупных субъектов федерации и в тоже время проблемный с точки зрения реформ управления.
Таким образом актуальность темы исследования определяется следующими факторами:
во-первых, итоги всех российских преобразований прямо зависят от модернизации государственного аппарата, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней;
во-вторых, современная Россия в рамках проведения административной реформы находится в состоянии перманентного системного кризиса, функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению задач развития общества и государства;
- в-третьих, состояние гражданской службы, влияющее на качество
профессиональной деятельности государственных служащих, серьёзным образом
влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам
государственного управления и государственным институтам.
Степень научной разработанности проблемы исследования.
В мировой политической истории изучение реформ государственного управления являлось одной из центральных тем. Теоретические и методологические основы институционального исследования системы государственного управления в мировой политической мысли разрабатывали Платон, Аристотель, Цицерон, Н.Макиавелли, Т.Гоббс, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и мн.др.
Мыслители древности были убеждены, что необходимо знать сущность государства для того, чтобы через систему управления влиять на состояние общества и его развитие. Они оставили немало гениальных суждений о политике, этике и управлении, лидерстве и воспитании руководителей.2
Административные реформы в России имеют богатую историю, поэтому исследованиям в данной области уделялось особое внимание.
2 См. Аристотель. Политика // Антология мировой политической мысли: В 5т. Т. I. - М., 1997.-е. 106-128; Платон. Государство // Собр. Соч. В 4 Т. Т.З. - М, 1994; Цицерон. О государстве.- М, 1990; Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой политической мысли: В 5Т. Т.1. - М, 1997.-е. 358-367; Руссо Ж.Ж, Об общественном договоре, или принципы политического права // Там же. - с. 426-438; Монтескье Ш.Л. О духе законов // Там же. - с. 374-377; Макиавелли Н. Государь. - М., 2000.
Отечественная политическая традиция изучения реформ государственного управления заложена в работах М.М. Сперанского, Н.Я. Данилевского, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, П.И. Новгородцева, Б.А. Кистяковского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, Нелидова Н.К3.
Они настойчиво проводили главную мысль: государственные служащие должны понимать, что они не только выполняют роль бюрократов, но и являются активными участниками всего процесса государственного управления.
Немаловажное значение для осуществления сравнительного научного исследования особенно кадровых проблем имеют работы ученых советской поры - В. Манохина, В. Власова, Б. Лазарева, Е.Разумова, Ю. Розенбаума, Б. Морозова4.
Распад СССР и формирование новой российской государственности актуализировали интерес к проблемам административной реформы и развития института государственной службы, появляются публикации ученых-юристов Г. Атаманчука, И. Барцица, А. Гришковца, Д. Бахрах, Ю. Старилова и др5.; историков, философов и социологов - В. Мельникова, В. Бойкова, К. Магомедова, В. Мальцева, А. Шургинова, С. Плаксина6.
Идеи административной реформы и ее влияния на реформирование государственной службы получили широкое освещение в работах политологов И. Василенко, В. Комаровского, Л. Сморгунова, А. Соловьева, В. Слатинова, В. Лобанова, Шаброва О.Ф7.
3 Сперанский М. М. Проекты и записки / М.М. Сперанский. - М.::Мысль, 1996. Данилевский Н.Я. Взгляд на
культурные и политические отношения славянского мира к германо- романскому). Н.Я. Данилевский-И.:
Наука,1993; Коркунов Н.М. Русское государственное право/ Н.М. Коркунов- Сиб,1914; Нелидов Н.К.
Юридические политические основания государственной службы/Н.К. Нелидов- Спб, 1874.
4 Манохин В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин - М:. Наука, 1966; Власов В.А. Советский
государственный аппарат / В.А. Власов. - М.: Госполитиздат, 1950; Розенбаум Ю.А. К понятию
управленческих кадров / Ю.А. Розенбаум.-М.: Наука, 1986; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского
государственного аппарата. / Б.М. Морозов.-М.: Госполитиздат, 1957; Разумов Е.З. Проблемы кадровой
политики КПСС / Е.З. Разумов.-М.: Просвещение, 1983.
5 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон и практика / Г.В. Атаманчук- М.:
Изд-во РАГС, 2003; Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы /
И.Н. Барциц // Журнал российского права - 2008.-№6; Гришковец А.А. Правовое регулирование
государственной службы в РФ / А.А. Гришковец - М.: Дело и сервис, 2003; Бахрах Д.Н. Государственная
служба: основные понятия и составляющие, содержание, принципы / Д.Н. Бахрах // Государство и право.-1996.
- №12; Старилов Ю.Н. Государственная служба Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование /
Ю.Н. Старилов - Воронеж, 1996.
6 Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт/ В.П. Мельников - М.: Изд-во РАГС,
2005; Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ / В.Э.
Бойков // Социология власти.-2003.-№1; Магомедов К.О. Социология государственной службы / К.О
Магомедов - М.: Изд-во РАГС, 2007; Мальцев В. А. Социологический подход к анализу проблем
професионализма государственных служащих / В.А. Мальцев.- Нижний Новгород, 1997; Плаксин С. Пути
модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной
гражданской службы // С. Плаксин- Вопросы экономики.- 2008.-№2.
7 См.: Комаровский В., Морозова Е. Что мешает продвижению административной реформы в России / В.
Комаровский, Е. Морозова // Власть. - 2006-№4; Политико-административное управление / под общ. Ред. B.C.
Комаровского, Л.В. Сморгунова- М.: изд-во РАГС, 2005; Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и
Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований. Уже с позиции политической науки раскрываются отдельные стороны административной реформы, обеспечение открытости, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности работы государственных служащих.
Из зарубежных работ по тематике реформ государственного управления можно выделить исследования В. Вильсона, А. Файоля, Д. Уайта, Ф. Дж. Гуднау, Ф.У. Тейлора, Е. Пенделтона Херринга, Д. Вальдо, Д.Ф. Томсона, М. Бовенса, Т. Парсонса, Р. Дарендорфа, Дж. Брайданта, Дж. Ольсена, Л. Кила, И. Элиота и др8.
Проблемам административной реформы и совершенствованию государственной службы посвящены диссертационные работы многих авторов9.
Тем не менее, несмотря на большое количество работ, посвященных государственному управлению, историческим, экономическим и правовым аспектам реформирования административной системы, анализу политической сущности административной реформы и основной ее составляющей реформированию системы государственной службы уделено недостаточное внимание.
Объектом диссертационного исследования является
административная реформа в современной России.
решения // В.В. Лобанов // Проблемы теории и практики управления-1998. - №4; Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России / В.Б Слатинов. - Орел, 2011; Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность / Шабров О.Ф. // Социология власти.-2005-№6; Соловьев А.И. Технология администрирования: политические резонансы в системе власти современной России/ А.И.Соловьев // Полис-2004-№6.
. Шафритц Д. Классики теории государственного управления: американская школа/ Д. Шафритц, А. Хайд. -М.,2003; Borzel Т. Organizing Babylon- on the Different Conceptions of Policy Networks// Public Administration. 1998; Bovens M, Zouridis St. From Street-Level to System- Level Bureaucracies: How Information and Communication Technologi Is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control// Public Administration Review. 2002.; Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы в США// Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия.-М., 1999. 9 Василенко И.А. Современный опыт административно-государственного управления в странах Запада и России: политологический аспект. Дисс. д-ра полит., наук. - М., 1994; Мухаев Р.Т. Содержание и возможности политического реформаторства. Дисс. д-ра полит., наук. - М., 1992; Якунин В.И. Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе. Автореф. дисс. канд. полит., наук., - М 2004; Меньшиков В.В. Власть и властные отношения: теоретико- методологический аспект. Дисс. д-ра полит., наук. - Краснодар, 2006; Калинин А.А. Система политического управления в трансформирующейся России: теоретико-прикладной анализ. Автореф. дисс. д-ра полит., наук.-М,2007; Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России. Дис. д-ра полит, наук.- Воронеж, 2011г.
Предметом диссертационного исследования выступают
политические факторы административной реформы в Российской Федерации и их специфика в изменении системы государственной гражданской службы.
Цель исследования состоит в выявлении политической сущности административной реформы, преобразований в деятельности органов государственного управления и особенностей данных процессов на региональном уровне (Воронежская область).
Поставленная цель обусловливает необходимость решения следующих задач:
раскрыть концептуальные подходы к политологическому исследованию административной реформы и реформы государственной гражданской службы;
определить значение административной реформы как политического механизма оптимизации функций государственной службы;
изучить исторический опыт становления и развития государственной службы в России и возможности использования позитивных начал в современных условиях;
определить и систематизировать политические факторы, влияющие на реализацию административной реформы и совершенствование государственной службы;
изучить позитивный и негативный опыт использования политических технологий реформирования государственной службы в современной России;
выявить специфику осуществления реформирования государственной службы на примере Воронежской области.
Хронологические рамки исследования. Определяя хронологические рамки исследования, мы прежде всего исходили из того, что административные реформы представляют собой явления, не имеющие географических границ и хронологических рамок, поскольку они выражают долгосрочные потребности государства и общества. В России проблема реализации данных проектов особенно обостряется в связи с трансформациями в сфере государственного управления, вызванными изменениями границ, роли и статуса самого государства. Поэтому для исследования выбран период с начала 1991 и до 2011 годов.
Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для исследования представляет концепция дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и
администрацию В. Вильсона и Ф. Гудноу. Важное методологическое значение имели концепции М. Крозье, внесшего вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего толкование бюрократии и управленческого кризиса. Нами использован системный подход, который позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, ведь сфера, в которой они действуют, особая, т.к. одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве управленческих услуг и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологии, ареной борьбы политических сил.
В диссертации использовались такие методы, как системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой); компаративистский, предлагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Также применялись исторический, институциональный, общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системно-логический анализ научных данных по проблеме реформирования государственной службы.
Эмпирическая база исследования. Основными источниками данного диссертационного исследования стали:
- выступления и публичные заявления руководителей государства по
проблемам административных реформ и реформирования государственной
службы;
- нормативно-правовые акты в сфере государственной службы,
программы реформирования и развития государственной службы, принятые
в постсоветский период в России;
- портал Администрации Президента Российской Федерации, раздел
«Административная реформа»;
- текущие архивы правительства Воронежской области;
протоколы заседаний комиссии по проведению административной реформы в Воронежской области за 2005-2011гг;
портал Воронежской области в сети интернет, раздел «О ходе проведения административной реформы».
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
раскрыты концептуальные подходы к политологическому исследованию сущности административной реформы в России;
проведен сравнительно - политологический анализ теоретических подходов к административной реформе и ее базисной основе - реформе системы государственной гражданской службы;
интерпретирована роль административной реформы как социально -политического механизма оптимизации функций государственной гражданской службы;
определена роль и место административной реформы в осуществлении модернизации государственной гражданской службы, ее значение в процессе подбора кадров для государственной службы, обозначена проблема мотивационной составляющей;
раскрыта специфика осуществления реформирования государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации на примере Воронежской области.
Положения, выносимые на защиту:
Политической сущностью административной реформы в России является процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных государственных функций, перераспределение полномочий и ресурсов для исполнения государственных функций по уровням власти, а также процесс институциональных изменений в системе государственного регулирования по укреплению взаимодействия государства и общества, развития гражданского общества.
Административные реформы в истории России всегда были направлены в первую очередь на изменения в системе государственной службы. Однако особенности развития государственной службы в современной России имеют глубокие исторические корни и определяются историко-политическим вектором развития отечественной государственности. Роль чиновника длительное время понималась не как государственная, а как государева служба, ответственная не перед обществом, а перед «хозяином», нормой поведения было беспрекословное подчинение начальству. Все это определялось: несовместимостью самих основ идеологии существующего режима с идеей гражданской службы, как службы обществу; централистской концепцией организации государственной власти при увеличении контроля над страной со стороны центра; крайне низким уровнем оплаты труда большинства чиновничества, как итог - тотальная отчужденность власти от общества.
3. Необходимость серьезно реформировать унаследованный от СССР государственный аппарат, пересмотреть его кадровый состав, цели, задачи, формы деятельности в соответствии с принципиально новыми политическими, экономическими, социальными основами были очевидны в конце XXI века. Тем не менее, в основе событий вокруг административной реформы в течение всех этих лет стала и борьба между двумя тенденциями - либо осуществить псевдореформу, т.е. инициировать практические изменения, максимально
легализировав привилегированный статус бюрократической корпорации, либо провести модернизацию администрации, сформировать ее новый тип, который бы отвечал нынешним потребностям страны и грядущим вызовам времени.
В настоящее время целостная завершенная система государственной службы в России еще окончательно не сложилась. Статус чиновничества соответствует российско-советской традиции доминирования государства над обществом. И одна из главных угроз становлению в России гражданского общества - это государственная бюрократия, унаследовавшая прежнюю систему властных отношений и не без успеха старающаяся в новых условиях сохранить максимальную опеку над жизнью общества. Тем не менее, за постсоветский период достигнуты следующие результаты: создана основа для нормативно-правовой базы реформирования системы государственной службы; заложены основания для современной ее организации и функционирования; государственная гражданская служба четко выделена как вид государственной службы и государственной гражданской службы субъектов РФ; закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальных служб; происходит переориентация государственной службы на интересы общества, на повышение степени прозрачности и подотчетности государственной службы гражданскому обществу, формирование позитивного имиджа и объективного отношения к государственным служащим.
Основные направления реформирования государственной гражданской службы субъектов РФ были заданы федеральным законодательством. Но если на самом федеральном уровне законодательство к настоящему времени обновлено лишь фрагментарно, то на региональном уровне нормативная база в основном сформирована. И если в большинстве регионов нормы законов о гражданской службе детализируются в подзаконных актах высшего должностного лица, что создает определенные трудности законодательной кодификации, то в Воронежской области модель регулирования является исключением.
Закон Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области» дополнен и приложениями: реестром должностей, положениями о порядке присвоения и сохранения классных чинов, о предоставлении сведений о доходах, об имуществе и др., что создает единую законодательную систему для организации данного вида службы.
6. Государственная служба субъектов РФ реформировалась не всегда по
алгоритмам федерального центра, в большинстве регионов она не вошла в число
«реформ первого поколения», т.е. была признана не слишком важной.
Противниками реформ выступали региональные, местные «элиты» и значительная часть аппарата, зависящая от устойчивости положения
руководителей регионов, а также приобретенные по роду деятельности существенные разрешительно-запретительные и контрольные прерогативы.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования.
Теоретические положения и выводы призваны обеспечить развитие теории государственного управления на основе системного анализа политической сущности административной реформы.
Выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти в процессе реформирования и совершенствования института государственной службы.
Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания политологии, теории и истории государственного управления, административного права.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на три параграфа, заключения, библиографического списка.
Административная реформа: понятие, политическая сущность и значение
Государственная служба представляет собой специальный институт или подсистему государства, который призван обеспечить рациональность и эффективность последнего. В современной России административная реформа, т.е. реформирование государственной службы - является одной из приоритетных проблем, учитывая значительную роль, которую всегда играло государство в обществе, а также особый характер российской бюрократии, делающий её одним из основных участников разработки и осуществления политического курса. В последних своих публичных выступлениях Президент РФ Д.А. Медведев неоднократно указывал на то, что административная реформа в России в части, касающейся государственной службы, осуществляется неэффективно, по сути дела, чиновники крайне медленно переходят к современным формам управления1. Административное реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом её исторического развития, особенностями национальной государственности. Совокупность целого ряда политических, исторических, географических, почвенно-климатических и других факторов, которые оказывали и продолжают оказывать воздействие на эволюцию всей системы государственной власти в России, влияет и на развитие государственной службы. Авторитаризм власти, воспроизводство ее фаворитизма и клановости - вот объективный тормоз демократических процессов в данной сфере. Закладывание основ государственного управления и государственной службы в Древней Руси было нераздельно связно с военной организацией, всё строилось на принципах вассалитета, т.е. подчинённости, зависимости. Вся территория от княжеского дворца до границ княжества находилась Под контролем дружинной администрации. Князь заботился о содержании дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от войн, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давали колонии в кормление и управление. В состав княжеской администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники и др.).
Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, т.е. земельная аристократия, крупнейшие феодалы, позже, в XV - XVII века боярство стало официальным званием вплоть до отмены в XVIII веке Петром I.
Анализ общественно-политического состояния Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приемах и структурах осуществления властных полномочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом уникального распределения власти. После монголо-татарского нашествия вектор развития отечественной государственности оказался повернут в другую сторону - в сторону единовластия и самодержавного правления, что было обусловлено не только татарским влиянием, но и восприятием некоторых византийских традиций.
В период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества отмечено усиление деспотического начала княжеской власти. В итоге развитие российской государственности пошло по иному, чем в Западной Европе, пути. Подавление личности, доминирование публичного права над частным препятствовало развитию в массовом сознании идей свободы, равенства, индивидуализма. Более того, проявление любого, особенно политического, инакомыслия в российском государстве было объектом запретов и гонений. Всё это сказалось на особенностях процесса формирования государственной службы. Государственная служба возникла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в особо привилегированное положение и сделать надежным орудием осуществления государственной политики. Более развитая государственная служба возникает на такой стадии развития государственности, когда происходит существенное разделение труда между властью и аппаратом управления, между лицами, занимающими политические должности, и теми, кто выполняет свои обязанности в системе государственной службы на профессиональной основе.
В нашей стране после распада Киевской Руси с созданием и укреплением Московского централизованного государства формирование государственной службы было обусловлено рядом объективных предпосылок. В политическом плане необходимо было преодолеть взгляд на государство как на большую вотчину великого князя и его подданных.
Впервые титул государя всея Руси принял на себя Иван III в 1493 году. Но это был лишь первый проблеск понимания некоего отличия государства от вотчины.
Создание государственной службы можно связать с созданием прочной государственности и с наличием правовой базы, прежде всего, государственного права. Данный вид права был известен ещё с периода Киевской Руси и зафиксирован в таком документе XII века, как "Русская правда". Но в период вотчинного правления великим княжеством Московским происходило смешение государственного права с частным. Фактически до XVII века не существовало закона, который бы определял строй и права верховной власти, основные права и обязанности граждан. Только в 1649 году было принято «Соборное уложение», известным образом устранявшее этот пробел в российском законодательстве.
Исторический опыт реформирования системы государственного управления и государственной службы в России
Наиболее проблемными остаются области, связанные с внедрение показателей, регламентов и новых кадровых технологий на государственной службе. Отсутствуют методики проведения аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов; требует дальнейшего совершенствования реестр должностей государственной службы с точки зрения соответствия практике. Это создаёт вакуум между нормативным закреплением новых походов и их практической реализацией. Стратегические цели, которые поставили перед собой и обществом круги, пришедшие к власти в Российской Федерации осенью 1991 года, достаточно хорошо известны: изменить коренным образом сложившийся социально-экономический строй, заменив планово-распределительную систему, в которой основная роль принадлежит государству как собственнику основных средств производства, на рыночную экономику с минимальным участием государства, перераспределением собственности в пользу частных владельцев и перекладыванием социальных затрат на плечи населения. В качестве промежуточных целей для осуществления стратегической цели выступали: либерализация цен, приведшая к гиперинфляции, конфискации сбережений населения и оборотных средств предприятий, ваучерная приватизация и передача в управление финансовым группам за бесценок важнейших предприятий и отраслей, благосклонное отношение к финансовым "пирамидам" различных дельцов и построение подобной же "пирамиды" в сфере государственных финансов.
Расхождение целей, официально провозглашаемых в интересах народа, страны в целом, и целей подлинных, которые отвечали интересам возникшей под опекой государства и постоянно подпитываемой государственными средствами новой буржуазии и сросшегося с ней высшего слоя бюрократии, углубляли чувства недоверия к власти.
Становления института государственной службы в полной мере в условиях идеологического вакуума и несовершенной, противоречивой правовой базы произойти не могло. Более того, отсутствие продуманной кадровой политики и законодательного регулирования в этой области привело к кризисному состоянию кадрового корпуса государственной службы. Следует заметить, что когда речь идет о государственных чиновниках, то общественное внимание традиционно фокусируется на проблеме сокращения затрат, идущих на содержание государственного аппарата, на остром кризисе государственной власти и утрате доверия населения к федеральным, региональным и муниципальным институтам власти, наконец, на фактах чудовищного распространения коррупции, незаконного присвоения льгот и своевластия лиц, занимающих высокопоставленные должности. И это вполне объяснимо, ибо отчуждение государства, обусловленное дистрофией его социальных функций, негативные результаты реформ, разгул преступности и другие кризисные явления резонно воспринимаются в массовом сознании как кризис всех ветвей власти на всех ее уровнях. Одним из наиболее острых вопросов оценки кадровой политики в системе государственной службы является вопрос о безудержном разбухании бюрократического аппарата. Для России эта проблема стала особенно злободневна на фоне растущего отрыва государственной власти от реальных нужд российского населения. Все это происходит без разработки научно обоснованной методологии и методики определения оптимальной структуры государственных органов, необходимой численности государственного аппарата и эффективности его деятельности. В условиях, когда авторитет власти ослаб, когда управленческие структуры действуют не умением, а числом и напором, когда нет надлежащей социально-правовой защищенности работника, трудно рассчитывать, что на государственную службу добровольно пойдут наиболее подготовленные и уважающие свой труд специалисты. А если и пойдут, то служить будут "не самой сильной своей стороной". Мотивация их карьеры будет заметно деформированной с точки зрения общенародного интереса. Хотя расходы на государственное управление по различным данным за один год составляют
Примерно 9,5 % всего российского бюджета1. Заметим, что в американском бюджете доля расходов на государственное управление составляет всего 1,1 %, она остается стабильной на протяжении последних лет. С учётом невысокой степени коррумпированности американских чиновников можно констатировать, что реальные расходы на государственное управление в США не намного превышают номинальные. При этом эффективность использования соответствующих средств американскими чиновниками существенно выще по сравнению с Россией: по данным Всемирного банка, уровень доверия к государственным служащим со стороны населения США является самым высоким в мире и превыщает 50 %. С учётом данного факта можно предположить, что причина эффективности работы чиновников кроется не в абсолютном объёме финансирования их деятельности, а в создании адекватных экономических стимулов. По данным Всемирного банка, численность чиновников в США значительно превышает численность российских чиновников. В органах власти (включая органы власти субъектов федерации (штатов)) работают соответственно 5,9 % и 0,75 % общей численности населения. При этом бюджетные расходы на содержание американских чиновников, как доля в общих расходах бюджета, в несколько раз меньше, чем в России2. Известно, что не только и не столько квалификация и опыт, а, прежде всего, способности, умноженные на здоровую мотивацию, дают наибольший эффект. Строго говоря, на разных этапах посткоммунистического развития страны причины провала реформы государственной службы были различными. Не следует забывать, что в период 1996-2000 годы политическая ситуация в стране была крайне неустойчива.
Современное состояние, проблемы и направления политики реформирования государственной службы
Губернатором А.В. Гордеевым поставлена задача создать единый государственный орган по управлению государственной гражданской службой - Ведомство по управлению государственной гражданской службой Воронежской области. Сейчас готовятся основные документы по формированию такой службы.
Если определить принципиально значимые направления организационного совершенствования всей работы в Воронежской области по итогам 2009-2011 годов, то необходимо отметить, во-первых, построение организационных структур органов исполнительной власти и формирование их штатных расписаний, во-вторых, разработку должностных регламентов гражданских служащих, в-третьих, организацию подготовки кадров для государственного и муниципального управления. По всем должностям государственной гражданской службы утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям. На основе конкурса замещаются все вакантные должности гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В структуре аппарата правительства области создан Центр информационно-методической работы и подготовки кадров, на базе которого был разработан комплекс методических рекомендаций по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов. Существенные изменения произошли в системе повышения квалификации государственных гражданских служащих. Определены базовые учреждения для их обучения: Воронежский филиал академии государственной службы и Воронежский институт экономики и социального управления. Сегодня практически каждую программу семинара или курсов повышения квалификации формирует заказчик, то есть правительство области. При этом среди преподавателей большинство составляют руководители и специалисты областных и федеральных органов исполнительной власти, ставящих перед собой задачу выработать у слушателей навыки практического решения предусмотренных полномочиями вопросов. Но жизнь не стоит на месте, новые политические и социально-экономические ориентиры объективно требуют дальнейшего совершенствования и развития институтов государственной и муниципальной службы. Программно-целевой подход предполагает всесторонний учет большого количества показателей, в том числе и статистических, для выработки долгосрочных целеполагающих решений. И работа в этом направлении, разумеется, проводится и дает свои результаты. Хотелось остановиться на другой стороне этого подхода, а именно на социально-политических основаниях, связанных с самой социально-профессиональной группой служащих, чиновников.
Синхронность институциональных изменений исключительно важна потому, что новые правила деятельности должны быть едиными для всех участников и при этом непременно легитимными, признанными ими. Убедить же чиновников как субъектов института в необходимости изменения можно только при максимальном учете их интересов. Именно поэтому в области регулярно проводится изучение мнения различных категорий служащих по самым разным проблемам. В октябре-ноябре 2009 года управлением государственной службы и кадров правительства области и автором диссертации был осуществлен социологический опрос 125 государственных служащих, выступивших в качестве экспертов при обсуждении вопросов реформирования государственной гражданской службы.
Государственные гражданские служащие достаточно хорошо представляют цели и смысл реформы государственной службы. Более того, только 3% ответили, что они этого не представляют. Это на 7% меньше, чем в Ростовской области, где каждый десятый не понимает стратегических целей и смысла изменений\.
Кстати, в дальнейшем результаты исследований по двум областям практически совпадают. Во всех целеполагающих документах, так или иначе касающихся взаимодействия государства и общества, неизменно поднимается вопрос открытости и прозрачности, то есть транспарентности. Мнение чиновников назвать оптимистичным, наверное, будет затруднительно. Только каждый шестой считает свою работу вполне прозрачной, а каждый пятый убежден в её закрытости. До трети респондентов распределились в оценках «в основном» и «отчасти», что, скорее всего, и характеризуется явлением транспарентности сегодня. Что препятствует транспарентности? Позиция гражданских служащих по этому вопросу может быть названа «оборонительной», то есть четверть опрошенных сослались на пассивность граждан и их объединений. Возможно, здесь произошла подмена причины и следствия, хотя и отрицать пассивности нельзя. Но если причина только в гражданском обществе, то проблему транспарентности ещё долго не удастся решить. В то же время респонденты высказали мнение, что препятствует открытости и прозрачности отсутствие демократических ценностей в сознании чиновников (каждый пятый). Полагаем, что и эта причина имеется и преодолевается не только мероприятиями воспитательного характера, но и реальными изменениями во взаимодействии граждан и государственной гражданской службы.
Региональный опыт политики реформирования государственной службы Российской Федерации (на примере Воронежской области),
Обращает на себя внимание и затягивание процесса разработки базовых законов по вопросам государственной службы. Так, после принятия Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" прошло уже более восьми лет, а разработаны еще не все федеральные законы о видах государственной службы. Что касается положений действующего законодательства, которые представляют собой несомненный шаг вперед по сравнению с ранее действовашими нормами, то реализовать их позитивный потенциал удается только при позитивном применении. Нормативная база гражданской службы в субъектах Федерации в основном сформирована. Она состоит из законов субъектов РФ о государственной гражданской службе и других нормативных правовых актов, посвященных регулированию отдельных отношений на государственной службе: должностям гражданской службы, квалификационным требованиям к гражданским служащим, реестрам гражданских должностей и гражданских служащих, денежному содержанию гражданских служащих, кадровым резервам, переподготовке, повышению квалификации и стажировке гражданских служащих. Крайне редко все основные нормы, относящиеся к государственной службе субъекта РФ, концентрируются в законе. В большинстве субъектов РФ нормы законов о гражданской службе детализируются в подзаконных актах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) или высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации. Это создает большие трудности для адресатов таких актов. Впрочем, негативный пример такого способа регулирования подавал и сам федеральный законодатель. Модель регулирования, примененная в Воронежской области, к сожалению. пока является исключением. Закон Воронежской области "О государственной гражданской службе Воронежской области" дополнен 11 приложениями: реестром должностей; положениями о порядке присвоения и сохранения классных чинов, о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, о порядке ведения реестра гражданских служащих, об удостоверении гражданского служащего, о порядке предоставления отпусков гражданским служащим и другими. Реформирование государственной службы в какой то степени отличалось от общефедеральных процессов. Именно на уровне регионов в большей степени проявились следующие элементы: - создание видимости осуществления реформирования региональных органов государственной власти; - формирование всей региональной структуры управления под конкретную личность (под главу администрации); - до сих пор во многих регионах идет обсуждение проблемы, какая профессиональная государственная служба нужна на уровне субъекта Федерации - корпоративная или открытая? Тем не менее, несмотря на отсутствие значимых прорывов в сфере реформирования государственной службы, нельзя констатировать, что не было достигнуто вообще никаких успехов. По сравнению с государственной службой образца конца XX века в процессе проведения реформ были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее деятельности, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб. Расширилось взаимодействие гражданкой службы с другими видами государственной службы - военной и правоохранительной.
На современном этапе реформирования государственной службы основная задача состояла в формировании новой законодательной базы, обеспечивающей правовую основу системы государственной службы и ее нормативное регулирование. Главным результатом стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в 2004 году Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и в 2007 году Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Законодательно был введен ряд концептуально новых для государственной службы принципов, относящихся к особому порядку оплаты труда государственных служащих, необходимости применения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, формированию должностных регламентов, участию общественности в аттестационных и конкурсных комиссиях, к разрешению конфликта интересов на государственной службе. Впервые были четко определены и закреплены права, полномочия и должностные обязанности государственных служащих, позволившие рассматривать государственную службу как особый вид профессиональной деятельности. Главным результатом проведения реформ государственной службы стал переход от состояния нестабильности и отсутствия единообразия условий на государственной службе к состоянию ее устойчивости и целостности как институциональной системы. Сегодня, после применения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 года)», определены основные приоритеты и совершенствования и на федеральном и на региональном уровнях. Таким образом, реформа государственной службы должна была, по крайней мере, решить следующие проблемы: - повышения качества и доступности государственных услуг; - ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность, в том числе избыточного государственного регулирования.
Для достижения этих целей предполагалось: внедрить в органах исполнительной власти принципы и процедуры управления по результатам; разработать и внедрить стандарты услуг, предоставляемых гражданам органами исполнительной власти; ввести механизмы противодействия коррупции; повысить прозрачность их деятельности.
Однако реформа сама по себе носила весьма противоречивый характер. Миновав, не останавливаясь, этап формирования рациональной веберовской бюрократии, российский чиновник оказался в эпицентре той модели государственной службы, которая прекрасно описана теоретиками общественного выбора - «государственная служба, ориентированная сама на себя». Нет нужды объяснять, почему односторонняя экономическая система мотивации государственных служащих губительна для будущего страны. Нельзя игнорировать материальные потребности работников аппарата управления. Но нельзя и гипертрофировать их, способствуя окончательному оформлению сословного положения чиновничества, что станет самым главным противоречием всей системы реформирования.
