Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, сущность и правовая природа дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе (общие положения)
1.1. Международный и национальный аспект дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе 12
1.2. Понятие дискреционных полномочий прокурора (усмотрение прокурора в уголовном процессе) 24
1.3. Механизм формирования дискреционных полномочий прокурора 46
1.4. Пределы дискреционных полномочий прокурора 80
1.5. Влияние ведомственных показателей на реализацию дискреционных полномочий прокурора 98
Глава II. Соотношение дискреционных полномочий прокурора и иных участников уголовного судопроизводства на досудебных стадиях уголовного процесса, механизм их реализации
2.1. Соотношение дискреционных полномочий прокурора, руководителя следственного органа и следователя 105
2.2. Соотношение дискреционных полномочий прокурора и дознавателя 133
2.3. Соотношение дискреционных полномочий прокурора и судьи 147
Заключение 185
Библиография 195
Приложения 211
- Международный и национальный аспект дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе
- Понятие дискреционных полномочий прокурора (усмотрение прокурора в уголовном процессе)
- Соотношение дискреционных полномочий прокурора, руководителя следственного органа и следователя
- Соотношение дискреционных полномочий прокурора и дознавателя
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В рамках проводимой в стране судебной реформы и построения в России правового государства уголовно-процессуальное законодательство неоднократно подвергалось существенным изменениям, направленным на защиту и обеспечение прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства, недопустимость их нарушения и повышение эффективности уголовного судопроизводства.
Рассмотрение вопроса дискреционных полномочий прокурора представляет особую актуальность в связи с утверждением принципа господства права как основы демократического государства, осознанием ключевой роли при этом системы уголовного судопроизводства и особого места прокуратуры в механизме уголовно-процессуального регулирования.
Интерес к изучению проблемы дискреционных полномочий прокурора при принятии процессуальных решений обусловлен тем, что положительное разрешение связанных с этой проблемой вопросов способно оказать позитивное воздействие на деятельность правоохранительных органов. В свою очередь активная, отвечающая духу и букве закона деятельность этих органов может благоприятно и созидательно влиять не только на обеспечение прав личности в уголовном процессе, но и на состояние правовой обстановки в обществе. С учетом непрекращающихся научных дебатов по поводу места и роли прокуратуры в системе государственных органов в целом и неясности положения прокурора в системе российской государственности в частности существует необходимость исследования сущности прокурорской деятельности.
Основное предназначение прокурора - обеспечение на всей территории России единства законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Сила государственной власти, авторитет и сила прокурорской деятельности
4 заключаются, прежде всего, в юридической и фактической обоснованности действий, законности осуществления прокурором его функций.
Закон — выражение народной воли (ст. 3 Конституции РФ). Одновременно он - творение законодательной власти. Прокурор заботится о претворении закона в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Он сам действует на основе закона и подчиняется только ему. Прокуратура, реализуя принцип законности во всех сферах государственной и общественной жизни, формирует единое правовое пространство. Именно такое назначение прокуратуры определяет ее роль и место в качестве элемента механизма эффективной реализации единой государственной власти, обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории Российской Федерации. Подобное положение прокуратуры соответствует и единым международным стандартам, предъявляемым к данному органу государства.
Обозначенная тема диссертационного исследования представляет особый интерес для изучения в науке и практике уголовного процесса. Дискреционные полномочия прокурора заслуживают особого внимания и требуют отдельной методологической научной разработки с учетом дискуссионности обозначенной тематики исследования.
В рамках данной работы рассматривается уголовно-процессуальный аспект деятельности прокурора при осуществлении им своих полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса.
Степень разработанности темы исследования
Рассматриваемые в диссертационном исследовании проблемы сгруппированы в двух разделах, связанных между собой по содержанию. В первой главе проведен комплексный анализ понятия, сущности и правовой природы дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе, рассмотрено соотношение дискреционных полномочий прокурора с элементами объективного и субъективного характера; вторая глава посвящена соотношению дискреционных полномочий прокурора и иных участников
5 уголовного судопроизводства и определен механизм их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса.
Указанное краткое содержание работы позволяет отметить глубину разработки понятия «дискреционные полномочия прокурора», для чего диссертанту потребовалось провести тщательный анализ работ как зарубежных, так и отечественных авторов.
Значительный вклад в разработку обозначенных проблем внесли В.А. Азаров, А. Барак, Н.И. Гулиева, В.Н. Дубовицкий, Н.В. Жогин, 3.3. Зинатуллин, К.И. Комиссаров, Б.М. Лазарев, П.А. Лупинская, П.И. Люблинский, П.Г. Марфицин, О.А. Папкова, И.Л. Петрухин, В.М. Савицкий, Ю.П. Соловей, М.С. Строгович, Ф.Н. Фаткуллин, А.Г. Халиуллин, B.C. Шадрин, А.Б. Ярославский и др.
Вместе с тем, целый ряд проблем, касающихся вопросов осуществления деятельности прокурора в уголовном процессе, остался не разрешенным до настоящего времени. Поскольку решение частного вопроса не позволяет выявить сущность целого, устранить противоречия на основе анализа различных точек зрения, необходима дальнейшая разработка вышеназванной проблемы.
Целью настоящего диссертационного исследования являются разработка понятия «дискреционные полномочия прокурора», обоснование необходимости внесения дополнений в ст. 5 УПК РФ «Основные понятия, используемые в Кодексе», ст. 37 УПК РФ «Прокурор», ст. ПО УПК РФ «Отмена или изменение меры пресечения», ст. 146 УПК РФ «Возбуждение уголовного дела публичного обвинения», ст. 148 УПК РФ «Отказ в возбуждении уголовного дела», ст. 153 УПК РФ «Соединение уголовных дел», а также рассмотрение проблем реализации дискреционных полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.
Цель исследования обусловила постановку следующих задач:
определение понятия и основных признаков дискреционных полномочий прокурора;
разработку механизма формирования и определение пределов дискреционных полномочий прокурора;
соотношение дискреционных полномочий прокурора и иных участников уголовного судопроизводства при принятии решений на досудебных стадиях уголовного процесса;
разработку предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования являются уголовно-процессуальные отношения, возникающие при реализации прокурором полномочий в рамках осуществляемой им деятельности на досудебных стадиях уголовного процесса.
Предмет исследования составили международные и уголовно-процессуальные нормы, связанные с реализацией прокурором своих полномочий, а также практика деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.
Методологической основой исследования послужили диалектический метод познания, а также комплекс общенаучных и специальных методов исследования, применяемых при исследовании правовых явлений: формальнологический, сравнительно-правовой, исторический, метод системного анализа, интервьюирование и др.
Теоретическая база исследования - работы зарубежных и отечественных авторов по уголовному процессу, прокурорскому надзору, общей теории права, социологии, психологии, философии.
Нормативной и информационной базой исследования являются международные правовые акты, Конституция РФ, УПК РФ, УК РФ, ГПК РФ, постановления и определения Конституционного и Верховного Судов РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, современная судебная практика, а также практика деятельности прокуратуры и районных отделов внутренних дел Удмуртской Республики.
7 Эмпирическая основа диссертации - изучение 840 уголовных дел, рассмотренных судами первой инстанции в Удмуртской Республике, опрос по специально разработанной анкете в рамках диссертационного исследования 54 прокуроров и 246 помощников прокурора различных субъектов РФ (военная прокуратура Ижевского военного гарнизона — 15; прокуратура Удмуртской Республики - 60, в том числе аппарат прокуратуры Удмуртской Республики — 15, прокуратура Ленинского района г. Ижевска - 6, прокуратура Октябрьского района г. Ижевска - 10, прокуратура Первомайского района г. Ижевска — 9, прокуратура Индустриального района г. Ижевска — 5, прокуратура Устиновского района г. Ижевска - 5, прокуратура г. Сарапула - 10; прокуратура г. Иркутска - 60; прокуратура г. Омска — 60; прокуратура Республики Мордовия - 105, в том числе аппарат прокуратуры Мордовии - 30, прокуратура Чамзинского района — 6, прокуратура Ковылкинского района - 9, прокуратура Дубенского района - 15, прокуратура Лямбирского района - 15, прокуратура Ленинского района г. Саранска - 30); анализ 1500 отказных материалов; изучение 360 уголовных дел, производство предварительного следствия по которым приостановлено, и 220 уголовных дел, производство по которым прекращено.
Научная новизна исследования состоит в том, что в работе рассмотрен комплекс вопросов, связанных с реализацией прокурором полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса, внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства в части, касающейся реализации прокурором дискреционных полномочий для производства эффективного осуществления уголовного судопроизводства. На защиту по результатам проведенного диссертационного исследования выносятся следующие основные научные положения, выводы и практические рекомендации, определяющие во взаимосвязи новизну работы:
1. Сформулировано понятие «дискреционные полномочия прокурора», под которыми понимаются предоставленные прокурору правомочия принимать законные решения по вопросам права, возможность принятия которых вытекает
8 из общих и лишь относительно определенных указаний закона с учетом конкретных обстоятельств дела в целях наиболее эффективного осуществления уголовного судопроизводства.
2. Раскрытие сущности дискреционных полномочий позволило сделать
вывод о том, что практически все полномочия прокурора, указанные в ст. 37
УПК РФ, где существует возможность выбора решения с учетом обстоятельств
конкретного дела, являются дискреционными, за исключением абсолютно
определенных положений закона.
3. Разработан механизм формирования дискреционных полномочий
прокурора: правосознание - внутреннее убеждение и совесть - мотивация
поведения — усмотрение прокурора и правоприменение — дискреционные
полномочия прокурора.
4. На основе анализа изучения теоретических положений и
правоприменительной практики исследована сущность субъективных
элементов деятельности прокурора. При этом расставлены приоритеты в
интересах гражданина — удовлетворение собственных нужд, которые не
должны выходить за рамки закона и нарушать права и свободы других членов
общества; в интересах прокурора как должностного лица органа
государственной власти - удовлетворение нужд общества, личности и
государства в соответствии со ст. 37 УПК РФ.
5. Обоснована необходимость пересмотра процессуального положения
прокурора на стадии возбуждения уголовного дела в части:
наделения прокурора правом возбуждения уголовных дел при отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, принятых следователем;
наделения прокурора правом давать согласие на возбуждение уголовного дела дознавателем.
Предложено внести соответствующие изменения в ст. 148 УПК РФ «Отказ в возбуждении уголовного дела», изложив ч. 6 в следующей редакции:
9 «Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возбуждает уголовное дело».
Часть 1 ст. 146 УПК РФ «Возбуждение уголовного дела публичного обвинения» с учетом изменений предложено сформулировать следующим образом: «При наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 Кодекса, дознаватель с согласия прокурора в пределах компетенции, установленной Кодексом, возбуждает уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление».
Диссертантом предлагается добавить в ч. 2 ст. 37 УПК РФ «Прокурор» п. 17 следующего содержания: «17. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор в предусмотренных настоящим Кодексом случаях вправе возбуждать уголовное дело».
6. Подчеркнута важность избрания заключения под стражу в качестве
меры пресечения и указано на отсутствие законодательно закрепленной
возможности у прокурора повлиять на принятие решения. При этом отмечено
несоответствие положений ст. 110 и ст. 221 УПК РФ.
Предложено внести дополнения в ст. ПО УПК РФ «Отмена или изменение меры пресечения», изложив ч. 2 в следующей редакции: «Отмена или изменение меры пресечения производится с согласия прокурора по постановлению дознавателя, следователя или судьи либо по определению суда».
7. Действующим законодательством не урегулированы положения,
регламентирующие порядок соединения уголовных дел, находящихся в
производстве дознавателя.
Диссертантом предлагается дополнить ст. 153 УПК РФ «Соединение уголовных дел» ч. 3 : «Соединение уголовных дел, подследственных дознавателю, производится по постановлению прокурора».
8. С учетом процессуального положения прокурора как представителя
стороны обвинения (осуществление прокурором надзорных полномочий по
отношению к руководителю следственного органа и следователю;
10 процессуальное руководство дознавателем), возможности принятия им процессуальных решений, которые могут быть предметом обжалования в порядке ст. 125 УПК РФ, выделено две формы участия прокурора:
дача заключения по принятому следователем либо руководителем следственного органа решению либо действию (бездействию);
дача заключения по принятому дознавателем решению либо действию (бездействию), с указанием различий обозначенных форм.
9. В связи с расширением полномочий суда в досудебных стадиях
уголовного процесса обоснован вывод, что надзорная деятельность прокурора
должна осуществляться в двух основных направлениях:
надзор за исполнением предписаний уголовно-процессуального закона, на которые не распространяется санкционирующая деятельность суда;
надзор за деятельностью органов расследования до обращения с соответствующим ходатайством в суд, а также законностью проведения разрешенного судом процессуального действия и использования его результатов.
10. Определено соотношение дискреционных полномочий прокурора и
суда, исходя из положения прокурора, действующего в интересах личности,
общества и государства, и суда, не имеющего процессуального права следовать
чьим-либо интересам, с указанием, что его положение опосредовано функцией,
которая закреплена за ним законодателем как независимым и беспристрастным
органом государственной власти.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработано новое направление изучения деятельности прокурора с учетом процессуального статуса данного участника уголовного судопроизводства, реализации его полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса, требований международного и национального законодательства в рамках осуществляемой в стране уголовно-правовой политики и ее соответствия назначению уголовного судопроизводства.
Практическая значимость работы. Сформулированные в работе выводы могут быть внедрены в действующее законодательство, так как они свидетельствуют об объективной необходимости совершенствования Уголовно-процессуального кодекса РФ.
Кроме того, проведенный анализ международных правовых актов, касающихся деятельности и правового статуса прокурора, свидетельствует о необходимости внедрения указанных положений диссертационного исследования в научный и учебный процесс при изучении таких дисциплин, как уголовный процесс, прокурорский надзор и спецкурсов.
Выводы, сделанные в работе, будут полезны при использовании в практической деятельности прокурорских работников, и иных участников уголовного процесса.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы отражены в 15 статьях (в двух ведущих, рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК), одной монографии. Результаты научного исследования докладывались и были одобрены на 8 международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Основные положения диссертации обсуждались1 на заседании кафедры уголовного процесса и правоохранительной деятельности Удмуртского государственного университета.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из 8 параграфов, заключение, библиографический список и приложения.
Международный и национальный аспект дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе
Проблемы, связанные с понятием «дискреционные полномочия», являются актуальными в современных условиях становления гражданского общества и правового государства, особенно с учетом норм международного и национального права, в частности ст. 1, 15 Конституции РФ, Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и ст. 1 УПК РФ.
«Все задачи должны решаться в рамках построения в России правового государства; надо жить по закону, при этом создавая цивилизованные законы», - такое заявление с приданием особого статуса доминанте права и построению правового государства сделал председатель Комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигин при обсуждении доклада по мониторингу законодательства в 2007 г.
«В основу концепции нового закона (УПК РФ) легло непреложное правило: он должен стать гарантом прав и свобод граждан», — подобную характеристику важнейшему правовому акту уголовного процесса в свете смены идеологии и принципиальными изменениями статуса отдельных участников уголовного процесса по истечении пяти лет с момента принятия УПК РФ дала Е.Б. Мизулина
Включение Конституцией РФ общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему страны обязывает все органы государственной власти следовать им в рамках защиты основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законных интересов общества и государства. Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права обеспечивает стабильность международного правопорядка и отношений Российской Федерации с зарубежными странами, функционирование правового государства.
Мировая правовая интеграция побуждает Россию принимать участие в сближении норм права, соблюдать выработанные международным сообществом правовые стандарты. Развитие международного права предполагает построение национального законодательства на основе международных правовых норм.
«Причины феномена конституционализации и интернационализации основных прав и свобод человека были многократно проанализированы в европейских странах. Для России это явление относительно новое. Все более вовлекаясь в общемировые процессы во всех областях, мы оказываемся в водовороте различных явлений и процессов, которые не имеют национальных границ. Следовательно, мы должны использовать адекватные правовые инструменты, которые не ограничиваются национальным правовым полем. Европейские стандарты прав и свобод человека меняют не только подход к конкретным правовым институтам - они меняют национальную правовую культуру»3.
Кроме того, с учетом практики рассмотрения обращений граждан России Европейским Судом по правам человека налицо рост правосознания и «попытка граждан защитить свои права цивилизованными методами, что делает им честь, но не делает чести нашей правоохранительной и судебной системе» .
Так, если в 2001 г. Европейским Судом по правам человека было рассмотрено 2490 жалоб российских граждан, то с 2002 г. число обращений возросло до 4716, в 2003-м - 6602, в 2004-м - 7855, в 2005-м - 10009. По і данным на сентябрь 2006 г., в Европейский Суд по правам человека поступило 18500 дел из России, и это 20,8 % всех поступивших исков5. «Нередко качество законов Российской Федерации и их применение не выдерживает международной судебной оценки» .
Проведенное анкетирование среди прокурорских работников также свидетельствует о признании необходимости соответствия принимаемых прокурором решений нормам международного права. Так, из 300 респондентов на вопрос о необходимости соответствия принимаемых прокурором решений нормам международного права 285 ответили утвердительно, 15 прокурорских работников при этом отметили, что решения прокурор принимает, 1 руководствуясь нормами федерального законодательства, соответствующего, в свою очередь, нормам права международного.
Занимателен тот факт, что на вопрос «Чем Вы руководствуетесь при принятии процессуального решения?» 180 прокурорских работников отметили приоритет норм национального права над международным, указав в качестве нормативной правовой базы при принятии решений Конституцию РФ, УПК РФ, ФЗ, ведомственные акты Генерального прокурора РФ; 120 прокурорских работников в дополнение к нормам национального права учитывают еще и постановления Европейского Суда по правам человека.
Понятие дискреционных полномочий прокурора (усмотрение прокурора в уголовном процессе)
Для определения понятия «дискреционные полномочия прокурора» необходимо рассмотреть правовую природу понятий «дискреционный», «дискреционность» как правовой принцип и дискреционные полномочия прокурора, раскрыть существо их основных признаков.
Сам термин «дискреционный» означает «действующий по своему усмотрению»34. Соответственно, любое сочетание с данным понятием предполагает действие определенного субъекта сквозь призму собственных взглядов с учетом норм закона и обстоятельств дела. Так, например, Большой юридический словарь закрепляет следующее определение понятия «дискреционная власть» — «предоставление органу или должностному лицу полномочия действовать по собственному усмотрению в рамках закона»35.
Относительно дискреционности как правового принципа, прежде всего, необходимо обратиться к международным правовым документам.
Совет Европы рекомендует сочетать принцип дискреционности с принципом неотвратимости уголовной ответственности, то есть с правом компетентных государственных органов отказаться от уголовного преследования или прекратить его по делам, влекущим мягкие наказания, при соблюдении подозреваемым некоторых условий, в частности примерного поведения, выплаты денежных сумм государству, компенсации потерпевшему причиненного вреда, прохождения испытательного срока и др. При этом наиболее распространено применение данного принципа в отношении несовершеннолетних .
Создание так называемых альтернативных форм разрешения уголовно-правовых конфликтов стало важной и интересной особенностью развития то почти всех современных национально-правовых систем . Альтернативы судебному преследованию закреплены в ст. 18 Руководящих принципов, касающихся роли лиц, осуществляющих судебное преследование , в Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» , где указано, что во всех правовых системах, где прокуроры применяют усмотрение по вопросу об уголовном преследовании, принятию такого решения сопутствует предложение о применении альтернативных мер с учетом общественных интересов и во избежание негативных последствий возможного тюремного заключения.
Н.И. Еулиева; рассматривая принцип дискреционного уголовного преследования, подчеркивает, что «данный принцип не является присущим какой-либо одной правовой системе, как это имеет место с иными принципами и институтами права. В последние годы практически во всех странах мира осознается невозможность привлечения к уголовной ответственности всех лиц, совершивших преступления. Это связано как с увеличением количества совершаемых преступлений, с расследованием и рассмотрением которых уже не справляются процессуальные органы, так и с необходимостью сократить расходы государства и переключить усилия соответствующих органов на более опасные для общества преступления с точки зрения последствий их совершения. Природа дискреционных полномочий коренится как в толерантности общества, более терпимого по отношению к лицам, не причинившим преступлением существенного вреда и не представляющим опасности для личности, общества и государства, так и в причинах экономического характера. Наиболее распространенными альтернативами уголовному преследованию являются медиация как процедура, направленная на примирение сторон, а также отказ от уголовного преследования лица при выполнении лицом определенных условий».
Диссертант рассматривает действие указанного принципа при прекращении уголовного дела в связи с примирением сторон, а также при прекращении уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием.
Н.И. Гулиева предлагает следующее определение дискреционных полномочий - это право, свобода усмотрения их обладателя поступать тем или иным образом в целях наиболее успешного и эффективного выполнения возложенной на него функции . С таким определением дискреционных полномочий согласилось! 50 респондентов.
При этом реализация дискреционных полномочий означает, что соответствующий процессуальный орган сам решает вопрос о возможности прекращения уголовного преследования лица, совершившего преступление, по мотивам отсутствия в таком преследовании публичного интереса
Соотношение дискреционных полномочий прокурора, руководителя следственного органа и следователя
Дискреционные полномочия представляют собой право, свободу усмотрения их обладателя поступать тем или иным образом в целях наиболее успешного и эффективного выполнения возложенной на него функции" .
С учетом внесенных изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ Федеральным законом от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ изменилось соотношение полномочий не только прокурора и следователя, но, прежде всего, этот вопрос коснулся соотношения полномочий прокурора и руководителя следственного органа.
Для правильного понимания роли и назначения участника уголовного процесса нужно проанализировать связь между внутренней сущностью, содержанием деятельности и процессуальной формой, в которую она облекается применительно к условиям процессуальной стадии уголовного процесса. Чаще всего процессуальная форма выражения роли участника уголовного процесса зависит от объема полномочий; они же определяют и характер выполняемой процессуальной функции.
Соответственно, необходимо рассмотреть процессуальный статус каждого из обозначенных субъектов и решить вопрос о соотношении их полномочий.
В теории уголовного процесса всегда возникал вопрос о надзорной деятельности прокурора по отношению к органам предварительного следствия.
Сущность надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности. В таком широком смысле надзор - функция государства, состоящая в обеспечении нормальной деятельности всех звеньев государственного аппарата, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Основным и непосредственным носителем этой функции выступает прокуратура (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Надзор за точным исполнением законов тесно связан с законодательной деятельностью, составляющей исключительную прерогативу высших органов государственной власти РФ. Характерное свойство законов - их общеобязательность — гарантируется не только высоким авторитетом органов, издающих законы, но и надзором за их соблюдением и исполнением. Формулируя правовую норму, законодатель одновременно определяет и меры ее реализации, среди которых немаловажное место занимает надзор за исполнением данной нормы. Следовательно, законоохранительная деятельность прокуратуры есть осуществление именно государственной функции, выполняемой по поручению высшего представительного учреждения страны. Вне этой функции прокуратура не пользуется никакими правомочиями, не вступает ни в какие отношения с другими государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Только функция надзора за точным исполнением законов придает прокуратуре общественно-политическую значимость, делает ее специфическим и необходимым инструментом проведения в жизнь предписаний законодательной и исполнительной власти" .
С точки зрения институтов государственного права такая характеристика надзора может быть признана если не исчерпывающей, то, по крайней мере, достаточной для определения места прокурорского надзора в системе функций органов государства .
Однако ею не может удовлетвориться наука об уголовном судопроизводстве, для которой первостепенное значение имеет детальный анализ процессуальных форм осуществления надзора за точным исполнением законов при расследовании уголовных дел. Чтобы участвовать в уголовном судопроизводстве, прокурор должен занимать определенное процессуальное положение, с помощью которого он смог бы наиболее эффективно выполнять свою государственно-правовую функцию обеспечения законности. Нельзя правильно понять положение прокурора в уголовном процессе, если все исследование свести к констатации того бесспорного факта, что он надзирает за исполнением законов . Не способствует прояснению проблемы и толкование надзора за законностью как единственной процессуальной функции прокурора .
С учетом этого, прав В.М. Савицкий: «При такой характеристике участия прокурора в уголовном процессе, во-первых, стирается всякое различие между процессуальными и не процессуальными формами его деятельности, ибо надзор за исполнением законов им в равной мере осуществляется везде: и в процессе, и вне его; во-вторых, полностью нивелируется роль прокурора в различных стадиях уголовного судопроизводства и игнорируется специфика каждой отдельной стадии: невозможно определить, о какой конкретной стадии процесса идет речь, если положение прокурора в ней будет охарактеризовано только как положение органа, призванного охранять законность»
Соотношение дискреционных полномочий прокурора и дознавателя
Достаточно серьезным изменениям подверглись нормы, регулирующие соотношение полномочий прокурора и дознавателя. В настоящее время с учетом изменений, внесенных в УПК РФ № 90-ФЗ от 06.06.2007 г., «полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания не только сохранены, но и расширены. Это связано как с изменением порядка и сроков дознания, так и с тем, что дознание в уголовном процессе России традиционно проводилось под надзором (наблюдением) прокурора, о чем указывалось еще в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г.»260.
В российском уголовном судопроизводстве дознание всегда связывалось с уголовным преследованием и давало основание к началу следствия261.
Так, акцентируя внимание на первоначальности (первичности) дознания (в сравнении со следствием), еще В.И. Громов рассматривал дознание как «первоначальную или простейшую форму расследования»" . М.А. Чельцов определял дознание как первичную деятельность по установлению события преступления и его материальных следов .
М.С. Строгович одной из основных черт дознания, наряду с первоначальностью, считал характер действий, направленных на раскрытие преступлений и установление виновного лица. Дознанием он называл первоначальный этап расследования уголовного дела, на котором фиксируются следы преступления и производятся неотложные следственные действия для раскрытия преступления и обнаружения преступника2 .
Согласно нормам УПК РФ, деятельность органов дознания подразделяется на:
1) производство по уголовным делам, предварительное следствие по которым необязательно, при этом оно проводится в порядке, установленном гл. 32 УПК РФ;
2) производство по уголовным делам, предварительное следствие по которым обязательно, - по этой категории дел органам дознания разрешено проводить лишь комплекс неотложных следственных действий в порядке, предусмотренном ст. 157 УПК РФ»265.
Часть 3 ст. 150 УПК РФ закрепляет дознание как форму предварительного расследования по преступлениям небольшой и средней тяжести, вне зависимости от того, известно или нет лицо, совершившее преступление.
ФЗ от 06 июня 2007 г. № 90-ФЗ изменил правовую регламентацию и сроков дознания. Так, дознание проводится в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела, при этом указанный срок может быть продлен прокурором до ЗО суток. В необходимых случаях, в том числе связанных с производством судебной экспертизы, срок дознания может быть продлен прокурором до 6 месяцев, в исключительных случаях срок может быть продлен прокурором субъекта до 12 месяцев (ст. 223 УПК РФ).
«Таким образом, дознание возвращено в уголовное судопроизводство России как полноправная форма предварительного расследования. Это, в большинстве случаев, практически исключит передачу уголовных дел, по которым должно проводиться дознание, следователям. В то же время закон сохранил полномочия прокурора, предусмотренные ст. 150 УПК РФ, передавать уголовные дела, по которым производится дознание, для производства предварительного следствия либо давать письменные указания о производстве дознания по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести, помимо указанных в ч. 3 ст. 150 УПК РФ»" .
Надзорная деятельность прокурора в соответствии с требованиями ст. 37 УПК РФ по отношению к органам дознания свидетельствует о реализации им полномочий при проверке исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Приказ Генерального прокурора № 140 в целях обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора требует от оперативных сотрудников прокуратуры своевременного предупреждения, выявления и устранения нарушений законности в деятельности органов дознания, пресечения незаконных действий (бездействий) и решений должностных лиц названных органов путем принятия мер прокурорского реагирования.
Похожие диссертации на Дискреционные полномочия прокурора и проблемы их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса
