Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Уголовно-правовая ответственность муниципального служащего за получение взятки 15
1. Правовое регулирование деятельности муниципальных органов, их система и структура 15
2. Объект и предмет получения взятки 33
3. Проблемы объективной стороны и квалифицирующих признаков получения взятки 56
4. Применяемые меры наказания к муниципальным служащим за по лучение взятки Г. 84
Глава 2. Криминологическая характеристика и предупреждение взяточничества, совершаемого муниципальными служащими 107
1. Криминологическая характеристика получения взятки муниципальным служащим 107
2. Личность муниципального служащего, получившего взятку 122
3. Причины и условия, обуславливающие и способствующие получению взятки муниципальным служащим 137
4. Противодействие взяточничеству, совершаемому муниципальными служащими 160
Заключение 174
Список использованной литературы
- Объект и предмет получения взятки
- Проблемы объективной стороны и квалифицирующих признаков получения взятки
- Личность муниципального служащего, получившего взятку
- Противодействие взяточничеству, совершаемому муниципальными служащими
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тема взяточничества в России сегодня одна из самых актуальных. К ней неоднократно обращался бывший Президент России В.В. Путин, который в своих выступлениях подчеркивал, что «...корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля деятельности должностных лиц органов государственной и муниципальной власти» .
Нынешний Президент Российской Федерации Д. А. Медведев борьбу с коррупцией, ядром которого и является взяточничество, считает одним из основных направлений своей деятельности .
Свидетельством повышенного внимания к данной теме государственных органов является принятие в последнее время ряда федеральных законов и других нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, в первую очередь взяточничеством, в частности, Федерального закона РФ «О противодействии коррупции», являющегося в настоящее время основным законодательным актом в системе мер противодействия коррупции, Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460, утвердившего Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции, Федерального закона РФ от 4 мая 2011 г. № 97 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», которым в УК РФ вве-
Из выступления В.В. Путина 12 января 2004 г. на первом заседании Совета по борьбе с коррупцией при Президенте РФ.
2 Послание Президента Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года (URL: ).
дена ст. 291.1, утверждены новые редакции ряда коррупционных статей, введено наказание в виде штрафа в кратном размере и др.
В то же время, несмотря на широкую распространенность этого явления, статистика выявленных в России фактов взяточничества выглядит в определенной степени скромно, хотя и свидетельствуют о росте данного вида преступления.
Анализ статистических данных ГИАЦ МВД России за последние пять лет дает наглядное представление об их динамике и росте данного вида преступления: в 2005 г. было выявлено 5720 фактов получения взятки, в 2006 -6415, 2007 - 6788, 2008 - 7131, 2009 - 7856. Таким образом, за последние 5 лет прирост выявленных фактов получения взятки составил в среднем за год 8,4%.
Получение взятки составляет значительный процент (удельный вес) от общего количества преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». В целом за указанный период времени оно ежегодно составляло в среднем 17,9%.
Приведенные данные наглядно показывают тенденцию роста фактов получения взятки. Очевидно на это повлияла и начавшаяся с 2008 года в России многоплановая законотворческая и организационно-подготовительная работа по созданию полноценной системной основы для борьбы с коррупцией.
Однако, рост числа выявленных и зарегистрированных фактов получения взятки, сам по себе вряд ли следует рассматривать как неоспоримый показатель результативности борьбы с этим криминальным явлением, следствием роста активности и профессионализма сотрудников правоохранительных органов.
Значительное количество уголовных дел о получении взятки прекращается в ходе следствия за отсутствием состава либо события преступления, в связи с чем в суд направляется значительно меньшее количество.
Сегодня взяточничество пронизывает все уровни власти. Уровень местного самоуправления не является исключением. Интерес и внимание, которые проявляются к местному самоуправлению со стороны представителей организованной преступности, как в процессе деятельности органов местного самоуправления, так и во время выборов в представительные органы местного самоуправления, тревожные сообщения в средствах массовой информации, позволяют сделать вывод о том, что процесс активной криминализации органов местного самоуправления продолжается.
Должностные лица органов местного самоуправления, обладая обширными полномочиями по решению вопросов местного значения путем контроля исполнения принятых актов, предоставления услуг, заключения контрактов и т.п., в процессе их осуществления имеют достаточно много возможностей для совершения должностных преступлений, в том числе получение взятки.
Вместе с тем качественное изменение взяточничества, ее проникновение и закрепление на уровне муниципальных образований позволяет констатировать, что в теоретическом, уголовно-правовом и криминологическом аспектах явно недостаточно исследованы и разработаны юридическая природа этого вида преступления, ее особенности, квалификация, система специально-криминологических и иных мер противодействия этому явлению, вопросы совершенствования мер предупреждения получения взятки на уровне местного самоуправления.
Все это требует комплексного подхода к решению указанных проблем и обуславливает необходимость исследования вопросов, связанных с совершенствованием уголовно-правовых и криминологических средств борьбы со взяточничеством на муниципальном уровне.
Степень разработанности темы исследования. Являясь постоянной проблемой российской государственности, взяточничество в целом, и получение взятки, в частности, привлекает внимание научной общественности. Уголовно-правовым и криминологическим проблемам борьбы со взяточни-
6 чеством были посвящены работы С. Г. Александрова, А. А. Аслаханова, Б. С. Болотского, А. В. Борбата, С. С. Босхолова, А. В. Бриллиантова, Б. В. Вол-женкина, Л. Д. Гаухмана, В. И. Гладких, Ю. В. Голика, Р. А. Гребенюк, А.И. Гурова, А.И. Долговой, Н.А. Егоровой, А. Э. Жалинского, И. Н. Клюковской, Л. М. Колодкина, П. А. Кабанова, О. X. Качмазова, Е. В. Краснопеевой, Н. Ф. Кузнецовой, В. Д. Ларичева, С. Я. Лебедева, Н. А. Лопашенко, В. В. Лунеева, С. В. Максимова, Д. В. Малкова, А. В. Наумова, В. С. Овчинско-го, Г. А. Сатарова, К. С. Соловьева, С. М. Фоминых, А. В. Шабанова, В.В. Шеретова, В. Е. Эминова, Е. В. Яковенко, А. М. Яковлева, П. С. Яни и др.
В работах указанных авторов содержится материал, составляющий фундамент современного учения о взяточничестве и положенный в основу законодательных решений о борьбе с ним. Вместе с тем, хотя проблеме борьбы с получением взяток посвящено значительное количество работ, вопросам борьбы с получением взяток муниципальными служащими уделено явно недостаточное внимание, хотя этими субъектами взяточничества совершается достаточно большое количество преступлений. Наряду с этим, имеется специфика в их совершении и предупреждении.
Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности данной проблемы и обусловили выбор темы исследования и основные ее направления.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при противодействии получения взятки муниципальным служащим, а его предметом - комплекс уголовно-правовых и криминологических мер воздействия на рассматриваемые отношения с целью повышения эффективности предупреждения криминальных посягательств.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка системы уголовно-правовых и криминологических мер борьбы с получением взятки муниципальными служащими.
В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных задач, теоретическое решение которых составляет содержание настоящего диссертационного исследования. К ним относятся:
анализ правового регулирования деятельности муниципальных органов, раскрытие их системы и структуры;
определение объекта и предмета получения взятки муниципальным служащим;
изучение объективной стороны получения взятки муниципальным служащим;
анализ квалифицирующих признаков получения взятки муниципальным служащим;
обобщение практики применения наказаний муниципальных служащих за получение взятки;
раскрытие криминологической характеристики получения взятки муниципальным служащим;
изучение личности муниципального служащего, получившего взятку;
анализ и обобщение причин и условий, обуславливающих и способствующих получению взятки муниципальным служащим;
обоснование системы мер по противодействию взяточничеству, совершаемому муниципальными служащими.
Методологическую основу исследования составил метод диалектики как базовый способ изучения взаимосвязи всех явлений и процессов в обществе, а также совокупность специальных научных методов, таких, как уголовно-статистический, логико-правовой, сравнительно-правовой, статистический, системно-структурный, социологический и некоторые другие.
Нормативной базой исследования является Конституция Российской Федерации, действующее уголовное, административное и гражданское законодательство, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, муниципальных образований, а также другие нормативные правовые акты.
Теоретической основой исследования стали труды отечественных и зарубежных ученых в области уголовного, административного, гражданского права, криминологии и других отраслей наук гуманитарного профиля.
Эмпирическую базу исследования составили данные Главного информационно-аналитического центра (ГИАЦ) МВД России о состоянии рассматриваемой преступности за период 2005 - 2010 гг. В ходе исследования анализировались статистические данные, а также информация правоохранительных и контролирующих органов, данные о правонарушениях муниципальных работников, аналитический и фактологический материал, полученный в правоохранительных органах, справки, иные материалы, содержащие информацию о мерах предупреждения рассматриваемых преступлений.
В ходе исследования изучено 136 уголовных дел, возбужденных или рассмотренных в судах по 178 фактам получения взятки муниципальными служащими в восьми регионах страны.
Применение вышеизложенных научных методов обеспечило выполнение требований комплексного и междисциплинарного подхода к диссертационному исследованию.
Научная новизна исследования заключается в том, что соискателем впервые после внесения в Уголовный кодекс РФ изменений в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции осуществлено комплексное изучение уголовно-правовых и криминологических аспектов получения взятки муниципальным служащим и на этой основе подготовлены конкретные рекомендации по совершенствованию уголовного законодательства и практики предупреждения рассматриваемых преступлений. К ним относятся выявление и раскрытие проблемных вопросов уголовно-правовой характеристики получения взятки муниципальным служащим, разработка предложений по изменению названий раздела X, главы 30 УК РФ, а также редакции ст. 290 УК РФ относительно исключения из нее ч. 3, установлению высшего предела санкции за состав преступления, предусмотренный предыдущей частью статьи, в качестве низшего предела
санкции за квалифицированный состав и изменению в связи с этим редакции данной статьи.
Также установлены коррупциогенные зоны деятельности муниципальных служащих, определены муниципальные служащие, наиболее часто привлекаемые к ответственности за получение взятки, выявлены две группы криминогенных факторов, в том числе специфических факторов, характерных только для деятельности муниципальных служащих, разработаны предложения по противодействию взяточничеству, совершаемому муниципальными служащими.
Положения, выносимые на защиту
1. Сущность правовой категории «государственная власть» можно оп
ределить как некий механизм, разновидность регулирования, который явля
ется производным от понятия «государство». Учитывая, что в разделе X УК
РФ включены несколько глав, одна из которых содержит нормы, посягающие
на основы конституционного строя и безопасность государства, родовым
объектом должностных преступлений выступает не государственная власть, а
государство в целом. С учетом этого предлагается назвать раздел X УК РФ
«Преступления против государства». Таким образом одноименный раздел
назван в УК Республики Беларусь и УК Грузии.
Видовой объект преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, объединяет группу общественных отношений одного вида, которые вынесены в заголовок главы. В то же время, в УК стран СНГ и Балтии в заголовок аналогичной статьи вынесены более короткие и емкие названия. В связи с этим, главу 30 УК РФ предлагается назвать «Преступления против порядка осуществления власти».
2. Проведенный анализ показал, что при получении взятки за незакон
ные действия (бездействие), связанные с совершением преступных действий,
назначаются отдельные наказания как за квалифицированный состав полу
чения взятки, так и за другие преступные действия, а все содеянное квали
фицируется по совокупности преступлений. Однако, по ч. 3 ст. 290 УК РФ
назначается повышенное наказание по сравнению с составами преступлений, предусмотренных частями 1 и 2. Таким образом, в данном случае применяется практически двойное наказание, то есть наблюдается излишнее применение репрессии. В УК ряда стран СНГ такого квалифицирующего признака нет. Исходя из этого, ч. 3 ст. 290 УК РФ следует исключить.
3. Предложения по изменению редакции ст. 291.1 УК РФ «Посредниче
ство во взяточничестве» относительно включения посредничества во взяточ
ничестве в обычном размере, исключения ч. 5 данной статьи «Обещание или
предложение посредничества во взяточничестве», поскольку обещание или
предложение свидетельствует об умысле совершения преступления и являет
ся одной из стадий преступления, не содержит само по себе без конкретньк
действий оснований для уголовной ответственности. В то же время, ответст
венность за обещание или предложение посредничества во взяточничестве
наступает за взяточничество в обычном размере и в ряде случаев выше, чем
предусматривают санкции ч. 1-4 за реально совершенное посредничество во
взяточничестве с квалифицирующими признаками.
4. Предлагается установить нижний предел санкций более тяжких пре
ступлений, предусмотренных следующей частью данной статьи, равным мак
симальным санкциям, предусмотренным предыдущей частью указанной ста
тьи. Исходя из этого и принимая во внимание предложение соискателя об ис
ключении из ст. 290 УК РФ ч. 3 целесообразно санкции частей 1-5 ст. 290 УК
РФ применительно к наказанию в виде штрафа в величине, кратной сумме
взятки изложить в следующем виде.
-
Наказывается штрафом в размере от двадцатипятикратной до сорокакратной суммы взятки.
-
Наказывается штрафом в размере от сорокакратной до шестидесятикратной суммы взятки.
-
Наказывается штрафом в размере от шестидесятикратной до семидесятикратной суммы взятки.
-
Наказывается штрафом в размере от семидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки.
-
Наказывается штрафом в размере от восьмидесятикратной до стократной суммы взятки.
Применительно к наказанию в виде лишения свободы санкции указанных частей изложить в следующем виде.
-
Наказывается .... либо лишением свободы на срок до трех лет.
-
Наказывается .... либо лишением свободы на срок от трех до пяти лет.
-
Наказывается .... либо лишением свободы на срок от пяти до восьми лет.
-
Наказывается .... либо лишением свободы на срок от восьми до десяти лет.
-
Наказывается .... либо лишением свободы на срок от десяти до пятнадцати лет.
-
Предлагается авторская редакция ст. 290 УК РФ.
-
Наиболее часто муниципальные служащие злоупотребляют должностным положением при решении вопросов юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, где взятки берутся почти в 2 раза чаще, чем при решении личных вопросов граждан.
Наиболее коррупциогенными зонами деятельности муниципальных служащих, в первую очередь являются оформление и предоставление земельных участков, а также хозяйственная и финансовая деятельность предприятий (в том числе, торговая деятельность предпринимателей, строительная сфера), аренда и приобретение муниципальной собственности, выделение древесины гражданам и юридическим лицам.
При решении личных вопросов граждан наиболее коррупциогенными зонами деятельности муниципальных служащих являются вопросы, связанные с жилищем, проживанием и деятельностью граждан в сельской местности.
7. Среди муниципальных служащих наибольший процент лиц, привле
ченных к уголовной ответственности, составляют главы администраций (мэр,
председатель) различных муниципальных образований, что объясняется их
широкими полномочиями и возможностями для совершения преступления.
Процент привлечения к уголовной ответственности заместителей в 3,5 раза
ниже.
Достаточно высок процент привлеченных к уголовной ответственности и представителей выборного органа, которые получают взятки за установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в отношении конкретных юридических лиц.
8. Характеристика и классификация криминогенных факторов на две
группы: характерные для различных видов взяточничества, в том числе со
вершаемых на муниципальном уровне; специфических факторах, характер
ных только для деятельности муниципальных служащих.
Криминогенные факторы, характерные только для муниципальных служащих, действуют в наиболее коррупциогенных зонах деятельности муниципальных служащих. Их анализ показывает, что они связаны с: несовершенством законодательства, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений; нарушением (несоблюдением) законодательства; длительным процессом согласования и получения разрешений для проведения тех или иных работ; совершением различных подлогов; использованием служебного положения для проведения через выборные органы местного самоуправления незаконных решений; незаконным изъятием, незаконным переводом сельскохозяйственных земель, лесных участков в иные категории с последующей сдачей в аренду или продажей; отсутствием контроля за целевым использованием земель, лесов; отсутствием должного взаимодействия между различными контролирующими органами; умышленным несоблюдением сроков рассмотрения заявлений и обращений юридических и физических лиц и др.
9. Для противодействия взяточничеству, совершаемому муниципальными служащими, необходим мониторинг их деятельности, установление наиболее коррупциогенных зон деятельности, на основе чего должна проводиться правовая экспертиза нормативных правовых актов, их изменение и дополнение. Необходимо ограничение контактов чиновников с гражданами, внедрение механизмов «одного окна», централизованных приемных, систем электронного документооборота, создание «стеклянных офисов», решение вопросов с использованием Интернет доступа, обеспечение участия граждан в делах местного самоуправления, учет общественного мнения, отчет депутатов и глав местного самоуправления и др.
Теоретическое значение диссертации выражается в том, что комплекс полученных соискателем новых исследовательских результатов, теоретических выводов и положений вносит определенный вклад в систему научных знаний об использовании уголовно-правовых и криминологических средств борьбы с получением взятки муниципальным служащим, развивая таким образом теорию уголовного права и криминологию.
Практическая значимость исследования состоит в том, что внедрение в практическую деятельность государственных органов, в том числе правоохранительных разработанных в процессе исследования предложений, рекомендаций и выводов будет способствовать повышению эффективности работы, направленной на применение уголовных норм за взяточничество, совершаемое муниципальными служащими, а также на предупреждение рассматриваемых преступлений. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
в законотворческой деятельности по совершенствованию норм уголовного законодательства;
в деятельности правоприменительных органов, реализующих нормы уголовного закона (органы внутренних дел, прокуратуры, федеральной службы безопасности, суды общей юрисдикции), и осуществляющих функции предупреждения указанных преступлений;
в учебном процессе при преподавании курса уголовного права и криминологии в юридических учебных заведениях МВД России, других министерств и ведомств;
при дальнейших научных исследованиях в рассматриваемой области.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли апробацию в процессе выступления соискателя на круглых столах, прошедших во ВНИИ МВД России 30 октября 2009 и 29 апреля 2010 г., в процессе обсуждения на заседании кафедры уголовно-правовых дисциплин ГОУ ВПО «Московский государственный лингвистический университет», при подготовке публикаций по теме исследования, монографии «Получение взятки муниципальным служащим: уголовно-правовые аспекты».
Подготовленные соискателем предложения и рекомендации используется в практической деятельности подразделений экономической безопасности ГУВД Краснодарского края, в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России, учебном процессе ГОУ ВПО «Московский государственный лингвистический университет», о чем имеются соответствующие акты.
Основные положения исследования отражены в 6 публикациях автора по теме диссертации общим объемом 5,25 п. л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (8 параграфов), заключения, списка использованной литературы и 1 приложения.
Объект и предмет получения взятки
Конституция Российской Федерации закрепляет ряд принципиально важных положений (ст.ст. 3, 8, 9, 12; 15, 24, 32, 33,40, 41, 43, 46, 68, 72, 97, 130-133), определяющих сущность современной концепции местного самоуправления. Конституционные положения о местном самоуправлении детализируются и развиваются федеральными законами5, издаваемыми в их развитие иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти)6, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации , уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на местных референдумах и сходах граждан, иными муниципальными правовыми актами8.
Основополагающим для деятельности муниципальных органов является Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9. Данный закон (ст. 2) к муниципальному образованию относит городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (г. Москва и г. Санкт-Петербург). Таким образом; среди муниципальных образований выделяются: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов.(поселков, сел, станиц, деревень, хуторов; кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов); в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправ ление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; , муниципальный район - несколько поселений или поселений и межсе-ленных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы, местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным выше законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального- района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.
Наделение муниципальных образований статусом городского; сельского поселения, муниципального района, городского округа; внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 указанного выше закона
По данным Федеральной службы государственной статистики,10 на 1 января 2010 в Российской Федерации официально зарегистрировано 23907 муниципальных образования, в числе которых: 1739 городских поселений и 19591 сельских поселений. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления11. В соответствии со ст. 2 Федерального закона РФ-«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного1 значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным выше законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Также закон выделяет вопросы местного значения межпоселенчёского характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
Названный выше Федеральный- закон выделяет вопросы местного значения для-каждого муниципального образования; то есть поселения-(ст. 14), муниципального района-(ст. 15), городского округа (ст. Г6). К ним в первую очередь относятся:
Проблемы объективной стороны и квалифицирующих признаков получения взятки
Как полагают сторонники другой; точки зрения; в принципе не отрицая возможности ответственности за; взяточничество; при отсутствии предварительной договоренности о .характере: действий,, взятка-вознаграждение; не являясь побудительной причиной- к совершению определенных,действий; представляет значительно;меньшую?опасность.сравнительно со-взяткой-подкупом, в связи с чем должна караться;менее:строго или. вообще не. влечь;ответственности134. Некоторые авторы предлагают видеть в; нем самостоятельное преступление; ответственностьза которое необходимошредусмотреть отдельной нормой?35.
Многие авторы; не считают: взяточничеством получение; должностным лицом незаконного, но заранее не. обусловленного вознаграждения; за уже совершенные; правомерные действия;(бездействие) по службе..Как указываютв;своей работе М.И. Ковалев\ и F.B. Шелковкин, «опасность взятки; в том; и заключается; что должностные лица выполняют свои обязанности за подкуп, за; незаконное вознаграждение. В;тех же случаях, когда эти лица не договариваются с заинтере-сованным лицом о вознаграждении, они действуют не.-; из корыстных побужднищ а; руководствуются иными соображениями» , другими; словами; взятка См.: Кириченко В.Ф. Виды должностных преступлений по советскому уголовному праву. - М., 1959. С. 68; Уголовное право Российской Федерации: Особенная часть // Под ред. Б.В. Здравомыслова. 2-е изд. М., 1999. С. 414.
ITS См.: Лысов М. Д. Ответственность должностных лиц по советскому уголовному праву. -Казань. 1978. С. 211-212; Палиашвили Ш.Г. Должностные преступления в теории уголовного права, законодательстве и судебной практике. С. 188-192; Уголовное право РФ. Особенная часть / Под ред. Б. В. Здравомыслова. - М. 1999. С. 414.
1 Ковалев М.И., Шелковкин Г.В. Взяточничество — тягчайшее преступление // Советская юстиция. 1961. № 24. С. 10. благодарность причинно не обусловливает поведения взяткодателя и не является побудительной причиной действий виновного, а, следовательно, наличие в таком деянии должностного лица состава преступления ими полностью отвергается.
Сторонники этой точки зрения считают, что взятка-вознаграждение не обусловливает поведения взяткополучателя, не является побудительной причиной действий виновного, дается уже после выполнения лицом вне зависимости от предполагаемого ее получения каких-либо правомерных действий по службе и поэтому не может расцениваться как преступное посягательство на государственный аппарат137.
По мнению А. Я. Светлова, «основная опасность взятки - это подкуп должностных лиц, разложение государственного аппарата. «Когда должностное лицо, не имея никакой предварительной договоренности о получении взятки, совершает какое-либо законное деяние в интересах другого лица, а затем принимает от него в виде "благодарности" различные вещи, ценности, деньги", не может быть и речи о взятке138.
Аналогичного мнения придерживается- и Гребенюк Р. А. Она считает, что посягательство на интересы службы обусловлено неисполнением своих служебных обязанностей должностным лицом, и принятием за это вознаграждения. Если действие должностного лица не содержит признаков какого-либо правонарушения, оно является законным, а потому не может входить в объек-тивную сторону преступления (получения взятки) .
По мнению А.К. Квициния «получение заранее не обусловленного вознаграждения не может быть расценено как подкуп должностного лица, ибо действия были совершены вне связи с вознаграждением и получение его ни в коей связи с использованием служебного положения не стоит".
Гребенюк Р. А. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика взяточничества. Дис. ... канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2004. С. 66. 140 Квициния А.К. Должностные преступления. - М, 1992. С. 138. Таким образом, по мнению отдельных ученых, взятка определяет нужную линию поведения того, кто ее получает, хотя и она сама, судя по тексту закона, всегда обусловлена должностным положением и, в конечном счете, должностной деятельностью взяткополучателя. Если должностное лицо совершает по службе законные и целесообразные действия, не рассчитывая на вознаграждение от частных лиц, а затем получает от заинтересованного лица заранее не обещанную, а потому неожиданную благодарность,в материальной форме, состав получения взятки отсутствует141.
В связи с этим, можно утверждать, что поведение послужбе в чьих-либо интересах и последующее принятие подарка в- знак признательности, благодарности за такое поведение на которое должностное лицо и не- рассчитывало при осуществлении своих действий, не следует квалифицировать как получение взятки. Выданной ситуации, вознаграждение объективно не обусловило должностную активность лица и субъективно не явилосьпобудительным фактором к такой активности. Во всяком случае, ее определяла не корыстная цель и корыстный мотив. Должностное лицо действовало в обычном порядке. Таким образом, одной из специфических особенностей такого преступления, как взяточничество, является- взаимообусловленность, неотделимость, причинная зависимость взятки и определенного поведения должностного лица.
Изложенная позиция, безусловно, заслуживает внимания, однако представляется нам, по меньшей мере,,спорной. В ст. 290 УК РФ говорится именно о получении взятки за действия (бездействие), а не о действиях, в связи с которыми, получается взятка. И это совершенно правильно. Посягательство на охраняемый, объект осуществляется не фактом совершения действий (бездействия) в пользу взяткодателя, как указывает А.К. Квициния. Эти действия
См.: Лысов М. Д. Ответственность должностных лиц по советскому уголовному праву. -Казань, 1972. С. 211, 212; Папиашвили Ш. Г. Должностные преступления в теории уголовного права, законодательстве и судебной практике. - Тбилиси, 1988. С. 188—192; Квициния А. К. Должностные преступления. - М., 1992. С. 138; Качмазов О. X. Указ. соч. С. 86-90. (бездействие) могут быть правомерными, и, таким образом, сами по себе вряд ли могут посягать на нормальное функционирование государственного аппарата и аппарата местного самоуправления. Подобное посягательство осуществляется именно самим фактом получения взятки.
В связи с этим, автору близка другая точка зрения, заключающаяся в том, что состав преступления имеется,не только в случаях подкупа должностного лица, но и принятия им вознаграждения как благодарности за совершение действий по службе в интересах ее передающего при отсутствии об этом до их совершения предварительного соглашения. Это в равной мере касается как взятки-подкупа, когда она предшествует желательным для взяткодателя действиям должностного лица так и взятки-вознаграждения; при которой взятка вручается должностному лицу после совершения им действий (без-действия),в,интересах,взяткодателя142.
«Если должностное лице берет взятку хотя бы за предполагаемое использование им своего служебного положения, оно, - по мнению П.И. Гри-шаева и Б.В. Здравомыслова, - вне зависимости от последующего поведения посягает на деятельность и престиж государственного, аппарата, подрывает его авторитет в глазах дающего-взятку и других лиц: При такой ситуации подкуп должностного лица (а ведь в этом главная опасность взяточничества) осуществлен»143.
Личность муниципального служащего, получившего взятку
Значительное количество опрошенных указали на своих друзей и сослуживцев, способствовавших формированию корыстной заинтересованности и использовании занимаемого служебного положения.
На формирование корыстной мотивации значительное влияние оказывает мотив, являющийся основным личностным детерминантом любого поведения, в том числе и преступного. Мотив зачастую является общим как для правонарушений, так и преступлений. Поэтому, совершение правонарушений нередко формируют психологическую готовность субъекта к преодолению рубежа, отделяющего проступок от преступления.
Криминологические исследования установили, что переход от правонарушения к совершению преступления, совершается неосознанно, как бы неза-метно . Многолетние наблюдения криминологов показывают, что на формирование личности правонарушителя оказывает влияние фактор систематичности совершения асоциальных поступков. Такое поведение, в конечном счете, как правило, приводит к серьезным качественным изменениям свойств конкретной личности, детерминируя ее будущее преступное поведение. Такая личность, в том числе личность муниципального служащего, переходит от наименее общественно опасных (вредных) проступков к преступлениям239, то есть получению взятки.
Как отмечает В. Д. Ларичев, важное значение имеют особенности должностного положения лиц, совершивших преступления, использование возможностей этого положения для. совершения преступления, возможности при влечения к совершению преступления подчиненных ему по службе лиц и влияния на них в целях совершения преступлений и др.240
В связи с этим, соискателем установлено должностное положение муниципальных служащих, получивших взятку. Анализ уголовных дел показал, что взяткополучателями являлись следующие должностные лица муниципальных служащих.
Наибольший процент среди муниципальных служащих (29,8%) составили главы администраций (мэр, председатель) города, района города, муниципального района, муниципального округа и других муниципальных образований.
Данное явление вполне объяснимо, поскольку именно эти лица обладают наибольшими полномочиями и возможностями для совершения преступления. Так, в соответствии с п. 4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»241 глава муниципального образования в пределах полномочий: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами-и организациями; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по-решению вопросов местного значения и отдельных государствен ных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации и др.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соответствии с п. 1 ст. 37 указанного выше закона наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. То есть, руководители исполнительно-распорядительного органа муниципального образования1 решают практически, все вопросы деятельности юридических лиц, а также социальные и иные вопросы проживающих на территории муниципального образования граждан.
Вто же время, их заместители.получают взятки от граждан и представителей юридических лиц гораздо реже. По результатам проведенного исследования эти лица составили 8,4% от всех муниципальных служащих, привлеченных к уголовной ответственности за получение взятки.
Из приведенных данных можно сделать .вывод о том, что в (большинстве случаев руководители местных администраций сами решают те или иные вопросы, договариваясь с гражданами и представителями юридических лиц о получении взятки, не перекладывая их на своих заместителей.
Кроме того, в низовых сельских администраций (поселковые, волостные и др.), как правило, должности заместителей главы администрации уставом муниципального образования не предусмотрены.
Значительный процент среди муниципальных служащих, получивших взятки, составляют представители выборного органа муниципального образования (12,4%). Среди этих лиц 1,1% составляют председатель и заместитель председателя выборного органа, а остальное, за небольшим исключением, -депутаты.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения-имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,,а также об установ— лении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления.и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку и др.
Противодействие взяточничеству, совершаемому муниципальными служащими
Примером этических нарушений может служить совершение муниципальным служащим действий, которые отрицательно влияют на общественное мнение о состоянии законности на муниципальной службе, хотя прямо и не запрещены законом или иным нормативным правовым актом (присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица, и др.).
Современная нормативная правовая база в настоящее время не располагает кодифицированным нормативным правовым актом, который бы, с одной стороны,.способствовал наряду с нормами административного праварурегулированию управленческих отношений, а с другой - помогал бы формированию более продуманного и зрелого общественного мнения о муниципальных служащих.
Как отмечает проф. К.С. Вельский, «какими бы оптимальными и точно сформулированными ни были нормы закона о государственной службе, их реализация не будет достаточно эффективной без наличия в государственном управлении соответствующих норм, нравственности. С этой точки зрения закон о государственной службе будет нуждаться в сопутствующих ему кодексах профессиональной морали»2 4.
Наряду с этим весьма криминогенна и общая социально-психологическая обстановка в стране, восприятие взяточничества самим населением. В современном общественном сознании достаточно прочно» укрепилось, мягко говоря, примиренческое отношение к коррупции, как к способу реализации правомерных и неправомерных целей, взгляды, оправдывающие различными обстоятельствами неправомерное поведение взяточников, возникающие в результате действия непреодоленных социальных противоречий.
Вельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном правлении (Моральные, экономические и политические аспекты). - М., 1989. С. 25.
Эти негативные явления особенно ощущаются в сфере общественного сознания, где формируются стереотипы преступного поведения и где своеобразный «рынок услуг» может стимулировать противоправное поведение взяткодателей и взяткополучателей. Вот почему все чаще признается одной из причин коррупции деформация общественного сознания.
К факторам1 детерминирующего воздействия в сфере общественного сознания относятся исторически сложившиеся взгляды и привычки, установки, способы обыденного мышления, нравы и традиции, морально-этические нормы, с разной степенью интенсивности, воздействующие на такого рода противоправное поведение. Не случайно А.И. Герцен еще много лет назад с горькой иронией писал, что, если бы в России исполнялись все законы и никто не брал взяток, жизнь в ней была бы совершенно невозможна.
В России все еще крепки давние традиции взяточничества. Не случайно в народной- жизни появились и сохраняются пословицы и поговорки типа: «Не подмажешь - не поедешь», «Сухая ложка рот дерет», «Рука руку моет», «Руки для того, чтобы брать» и т. д.
Как отмечает В. Н. Бондарь, при развитых общественных институтах коррупция — сильный фактор, сдерживающий. рост экономики. Однако при слабых институтах коррупция имеет некоторые положительные стороны для бизнеса, «смазывая» плохо работающую государственную машину. Но этот факт не является оправданием взяточничества, понимание экономических корней коррупции позволяет нам точнее определиться с приоритетными направлениями противодействия мздоимству.
Положительное восприятие коррупции создает питательную среду для ее роста, оправдывая «встраивание» коррупции в социальную систему. Этому способствует и позиция некоторых ученых. Как отмечает А. Борисов, «с точки зрения социолога преступление есть нормальное явление. Нормальное по пес стольку, поскольку оно несводимо к произволу преступника, а обусловлено социальными причинами. Причем эти причины отнюдь не являются свидетельством дефектов социального порядка. Напротив, они коренятся в конструкции этого порядка и являются продолжением его достоинств. А потому являются неискоренимыми и в этом смысле нормальными. А потому и борьба с преступностью может привести лишь к ограничению и удержанию в социально приемлемых пределах» .
Однако, легко доказать, что преступность не есть норма, а наоборот, преступление - всегда нарушение нормы, выход за рамки нормального, общепринятого поведения. Продолжением каких достоинств является преступность, в частности, коррупция? Наоборот, заметный уровень преступности всегда свидетельствует о «дефектах социального порядка»
Рассмотренные криминогенные факторы характерны для различных видов взяточничества, в том числе совершаемых на муниципальном уровне. В то же время, как отмечает Е.В. Краснопеева, к признакам, подлежащих обязательному установлению в ходе криминологического исследования взяточничества, являются место и отрасль управления, в которой оно совершается .
Наряду с этим, как было отмечено ранее, наиболее коррупциогенными зонами деятельности муниципальных служащих являются оформление и предоставление земельных участков, хозяйственная и финансовая деятельность предприятий (в том числе строительная сфера), приобретение муниципальной собственности, выделение древесины гражданам и юридическим лицам и др.
В связи с этим, по мнению соискателя, целесообразно остановиться на причинах и условиях именно данной преступности, совершаемой на муниципальном уровне. Не имея возможности, в силу ограниченности объема диссер Борисов А. Как бороться с нормальным явлением? тации, раскрыть их в полной мере, соискатель в качестве примера остановится лишь на криминогенных детерминантах, действующих при выделении земли, в сфере строительства и выделении древесины гражданам и юридическим лицам (в сфере лесопользования):
Отношения по использованию и охране земель (земельные отношения) в Российской Федерации регламентированы земельным законодательством, к которому относятся Земельный кодекс Российской Федерации , Федераль-ные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» , «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»271, другие нормативные правовые акты, а также Гражданский кодекс РФ272.
