Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы предупреждения преступности посредством местного самоуправления
1.1. Становление и развитие функции предупреждения преступлений в деятельности муниципальных органов самоуправления 15
1.2. Правовые основы предупреждения преступности органами местного самоуправления 38
1.3. Профилактика преступлений муниципальными органами в зарубежных странах 65
1.4. Формы и методы предупреждения преступности в деятельности органов местного самоуправления 82
Глава 2. Проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере предупреждения преступности
2.1. Реализация мер профилактики преступлений силами и средствами муниципальных органов самоуправления в современных условиях 105
2.2. Механизм взаимодействия органов самоуправления с государственными органами в системе предупреждения преступлений 137
2.3. Направления и формы обеспечения криминологической безопасности населения на уровне муниципальных образований 166
Заключение 185
Список использованной литературы 193
Приложения 209
- Правовые основы предупреждения преступности органами местного самоуправления
- Профилактика преступлений муниципальными органами в зарубежных странах
- Механизм взаимодействия органов самоуправления с государственными органами в системе предупреждения преступлений
- Направления и формы обеспечения криминологической безопасности населения на уровне муниципальных образований
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Криминальная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации, является достаточно сложной По итогам 2006 г в стране зарегистрировано 3 млн 855 тыс 373 преступления (+ 8, 5 % к аналогичному показателю 2005 г.), из которых 27, 8 % составляют тяжкие и особо тяжкие деяния При этом выявлено 1 млн 946 тыс. 48 лиц (+5, 5 %)', совершивших уголовно наказуемые деяния, что свидетельствует о тенденции продолжающегося роста преступности и высоком уровне ее латентности.
В условиях интернационализации экономики, развития единой системы мировой связи, активизации деятельности транснациональных негосударственных образований преступность подверглась процессам глобализации, становясь все более организованной и изощренной В Концепции национальной безопасности Российской Федерации подчеркивается: «Угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, соблюдении системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно организованных ее форм, а также коррупции»2.
Преступность традиционно подвержена влиянию местных особенностей, отражая противоречия, складывающиеся под воздействием уклада жизни различных этнических групп и их взаимоотношений Развитие местного самоуправления углубляет процессы самостоятельности местных сообществ в во-
1 См Состояние преступности в России за 2006 год М, 2007.
2 Концепция национальной безопасности Российской Федерации Утв Указом Пре
зидента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300.
4 просах обеспечения собственной безопасности, в том числе криминологической как неотъемлемой ее части. Между тем силы и средства местного самоуправления явно недостаточно используются в системе профилактики преступлений, хотя их востребованность в настоящих условиях чрезвычайно высока Это подтверждается, например, данными статистики МВД РФ о преступлениях, совершенных в общественных местах, темп прироста которых за 2006 г составил 27,4 % к уровню предыдущего года (включая хулиганство, преступления в сфере незаконного оборота наркотиков, преступления, совершенные на улицах, площадях, в парках, скверах). Открытое проявление грубого нарушения социальных норм поведения, вьфажающееся в криминальном поведении, в большей
Степени СТаНОВИТСЯ ВОЗМОЖНЫМ Вследствие раВНОДуШНОГО ОТНОШеНИЯ К ЭТОМ}'
граждан, отсутствия эффективных форм и способов правового и организационного характера, применяемых на территории конкретного поселения - города, села, муниципального округа
В 2005 г. Министерством внутренних дел РФ была разработана базовая модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации, городах, районах и муниципальных поселениях, и в соответствии с поручением Президента страны работа по ее внедрению развернута по всех субъектах Федерации1
Развитие системы местного самоуправления в мире - объективный процесс, характерный в настоящее время для большинства стран международного сообщества Присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления, которая рассматривает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов своей основной целью, предполагает распространение положений данного документа на всей территории нашей страны Муниципальные органы функционируют в большинстве развитых европейских стран довольно длительный период, хотя имеют при этом различную правовую основу, применяют специфические формы и методы деятельности,
1 См : Чекапин А.А Профилактика преступности как сфера взаимной ответственности государства и общества // Материалы круглого стола, 27 янв 2006 г. М, 2006 С. 9-14
5 и это считается вполне естественным, целесообразным явлением. В.Н Кудрявцев указывает. «Как свидетельствует мировой опыт, профилактическая работа - дело не только государственных органов ..»'
В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, следующих в своем политическом развитии демократическим принципам При этом, проявляя достаточно высокую самостоятельность, органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствуют повышению ее эффективности, что для нашей страны в современный период имеет исключительно важное значение.
Обеспечение личной, общественной и как их составляющей части криминологической безопасности муниципальными органами самоуправления является элементом общенациональной стратегии борьбы с преступностью. Муниципальная власть, представляя волю народа, населяющего территорию конкретного муниципального образования, как субъект управления должна быть всегда ориентированной на реальную криминологическую ситуацию в регионе и отдельно взятом населенном пункте, быть способной активнее и быстрее государственных органов реагировать на конкретные негативные обстоятельства, которые часто непредсказуемы и продуцируют развитие криминогенной обстановки на территории муниципального образования или даже региона
Актуальность темы подтверждается не только данными статистики федерального значения, но и показателями, зарегистрированными на территории Рязанской области за последние 5 лет. В частности, в данном субъекте Российской Федерации активизировалась динамика преступлений против общественной безопасности и общественного порядка (террористические действия, хулиганство, бандитизм), преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков, корыстных деяний, возросло число преступлений, совершаемых в сельской местности2.
1 Кудрявцев BJJ. Преступность и нравы переходного общества М., 2002. С. 217.
2 См' Состояние преступности в Рязанской области в 2000-2005 гг.. Информ.-
аналит. справ УВД Рязанской области Рязань, 2006. С. 20-21
Большинство из совершенных преступлений, несомненно, можно было бы предупредить, если бы профилактическая деятельность органов местного самоуправления в тесном взаимодействии с правоохранительными структурами, общественными формированиями и населением муниципальных образований, входящих в состав области, была бы эффективной.
При всей очевидной теоретической и правовой значимости, практической востребованности проблемы предупреждения преступности силами и средствами органов местного самоуправления ее научная разработанность явно недостаточна, что также подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования
Степень разработанности темы исследования В научной литературе достаточно широко освещены теоретические основы функционирования органов государственной и муниципальной службы, в том числе как субъектов предупредительной деятельности, что нашло свое отражение в трудах таких ученых и специалистов, как Г В. Атаманчук, Ю.С. Алушкин, А А. Аксенов, Г.В. Барабашев, Д Н Бахрах, К.С Вельский, А.Я Гршпко, А.И. Демидов, Ю А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, Л.М. Колодкин, А М. Кононов, Б.Б Казак, О Е Кутафин, Б М Лазарев, А.В Малько, Н И Матузов, О О Миронов, В.И. Новоселов, И.И. Овчинников, С М Петров, Н В Постовой, Ю.А Розен-баум, В.И Фадеев, А А. Чекалин, К Ф. Шеремет, Б.С Эбзеев, Ц А. Ямполь-ская
Многие отечественные и зарубежные правоведы и криминологи рассмотрели в своих трудах всевозможные аспекты проблемы предупреждения преступности на муниципальном уровне в различных странах мира, в частности: А.В. Губанов, Л И. Дробижева, Й Егор, СМ Ипшаков, С Милявская, Ю.И Осипов, Д Токвиль, Г Й Шнайдер, О В Щедрина
Проблемы предупреждения преступности на местном уровне нашли отражение в работах ГА Аванесова, А И. Алексеева, Ю.М Антоняна, А.А Аслаханова, СВ. Бородина, А.Э Жалинского, М.П Журавлева, А.И. Гурова, И.В. Годунова, А.И. Долговой, НП Дубинина, И.И Карпеца,
7 В Н. Кудрявцева, С М. Никитюка, А.Я Сухарева, С В Максимова, Г М Миньковского, B.C. Овчинского, В В Лунеева, Э Ф. Побегайло, Г А Туманова, В И Шульги, А.М Яковлева и других криминологов
Отдельные вопросы предупреждения преступности силами и средствами органов самоуправления были рассмотрены в диссертационных исследованиях Г.П. Ермолович (участие населения в деятельности полиции в США), Е.А. Ивановой (организация и деятельность общей полиции России в XVIII - начале XIX в ), И.А Коннова (деятельность общественных субъектов правоохранительной деятельности); В.Б. Рушайло (проблема взаимодействия городских исполнительных органов и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности) и некоторых иных работах данного уровня
В рамках наук криминального цикла самостоятельному изучению предупредительная функция деятельности органов местного самоуправления еще не подвергалась, хотя в настоящее время отмечается явно недостаточная правовая и организационная урегулированность этого процесса как одного из направлений института обеспечения криминологической безопасности населения
Исходя из этого соискатель счел необходимым и целесообразным произвести анализ правовых и организационных основ деятельности органов самоуправления в сфере предупреждения преступности на местном административно-территориальном уровне; выявить причины и условия, снижающие эффективность данной работы; конкретизировать механизмы взаимодействия государственных органов (в первую очередь правоохранительных), муниципальных служб, а также общественных организаций и населения в данном направлении. Фактически все из названных вопросов на сегодняшний день остаются либо неисследованными, либо изученными явно недостаточно
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере предупреждения преступности силами и средствами местного самоуправления
Предмет исследования - теоретические, правовые и организационно-методологические основы и положения, регулирующие деятельность органов самоуправления в сфере предупреждения преступности на территории муниципальных образований, а также направления, формы и способы обеспечения криминологической безопасности населения на уровне отдельных поселений.
Цель диссертационного исследования заключается в определении места и роли органов местного самоупра&тения в системе предупреждения преступности; разработке предложений и рекомендаций теоретического и прикладного характера, направленных на повышение эффективности предупреждения преступности на местном муниципальном уровне.
Для достижения цели исследования соискателем были поставлены следующие задачи:
изучить историю становления и развития функции предупреждения преступлений как направления деятельности органов местного самоуправления, определить значение и место института местного самоуправления в системе предупреждения преступности в Российской Федерации;
проанализировать правовые основы деятельности по предупреждению преступности, осуществляемой органами местного самоуправления на современном этапе,
раскрыть сущность и содержание деятельности муниципальных служб в сфере профилактики преступлений,
охарактеризовать механизм взаимодействия различных субъектов профилактики на территории муниципальных образований (в том числе на примере Рязанской области);
рассмотреть формы и методы предупредительной деятельности органов местного самоуправления,
предложить новые направления и методы предупреждения преступлений на уровне муниципальных образований.
Методологическую основу исследования составил метод диалектики как базовый способ изучения взаимосвязи всех явлений и процессов в обще-
9 стве, а также современные общенаучные методы (исторический, аналитический, системный, формально-логический и др) Кроме того, автор использовал сравнительно-правовой, статистический, социологический и иные част-нонаучные методы исследования, без применения которых изучение проблем, составляющих программу исследования, было бы односторонним.
Нормативная база диссертации. В процессе исследования соискателем проанализированы нормы федерального законодательства (в первую очередь Конституции РФ), постановления Правительства РФ, Рязанской области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований в части регламентации вопросов профилактики преступлений, ведомственные нормативные акты, имеющие отношение к теме диссертационного исследования, а также положения международно-правовых актов, уголовное и административное законодательство зарубежных стран в части предупредительной деятельности органов и структур местного самоупраатения
Научная новизна исследования. Диссертация выполнена с учетом новелл в российском законодательстве, касающихся включения в режим деятельности муниципальной службы профилактических функций При этом для достижения цели исследования соискателем бьши изучены и учтены как значимые изменения в уголовном и административном праве, криминологическом законодательстве, так и многие положения конституционного права Российской Федерации.
Данная работа является одним из первых комплексных исследований, посвященных теоретическим и практическим вопросам предупреждения преступлений муниципальными органами и структурами местного самоуправления, осуществляемого на местном муниципальном уровне Более ранние научные работы по данной проблеме либо рассматривали ее в рамках иных проблем (как правило, более широкого значения), либо освещали лишь отдельные ее элементы (например, труды М.И Еропкина, Л.Л. Попова, А П. Шергина) В таком объеме (с учетом сложившейся социально-
10 экономической и криминологической обстановки, оценки результатов комплексного анализа тех преобразований, которые происходят в сфере предупреждения преступности на местном муниципальном уровне) данная проблема исследована еще не была
Увязывание общегосударственных интересов по обеспечению криминологической безопасности населения с деятельностью в данном направлении самого населения, которому предоставлены достаточно большие возможности в реализации функций защиты от преступных посягательств путем использования института местного самоуправления, — вот один из концептуальных принципов данного исследования, лежащий в его основании и содержании. Следует подчеркнуть, что особое внимание в диссертации уделялось разработке решений конкретных практических вопросов, предложений и рекомендаций по повышению эффективности профилактической деятельности органов местного самоуправления в части предупреждения преступлений на территории муниципального образования
Теоретические выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования сферы обеспечения криминологической безопасности муниципальными органами, которые содержатся в работе, в первую очередь направлены на разработку нового законодательства, обеспечивающего механизм передачи функций обеспечения безопасности населения органам местного самоуправления. В конечном счете они не только имеют криминологическое значение, но и направлены на реализацию конституционных принципов признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что представляет собой существенный вклад в сферу научных разработок, ориентированных на укрепление демократических основ российской правовой государственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предупреждение преступлений, осуществляемое на уровне муниципальных образований, на фоне малоэффективной государственной борьбы с преступностью в современных условиях является приоритетным направлени-
11 ем в обеспечении безопасности граждан Российской Федерации В связи с этим необходимо ускорить принятие Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка»
2 Назрела необходимость частичной децентрализации государственной функции обеспечения криминологической безопасности населения, заключающейся в передаче отдельных полномочий федеральных правоохранительных органов органам и структурам муниципального самоуправления Концепция самостоятельного осуществления функции по обеспечению криминологической безопасности органами местного самоуправления включает в себя два главных этапа:
а) ближайшая перспектива- реформирование милиции общественной
безопасности путем полного подчинения ее органам местного самоуправ
ления,
б) отдаленная перспектива: создание правоохранительных муници
пальных органов, подчиняющихся органам местного самоуправления.
-
Необходимо внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнение, закрепляющее функцию организации предупреждения преступлений как один из вопросов местного значения, находящихся в компетенции населения. В главе 3 данного Закона «Вопросы местного значения» (п. 7.1 ст. 1) регламентирована лишь профилактика терроризма и экстремизма в границах поселения, что является необоснованным ограничением полномочий местного самоуправления
-
В современных условиях необходима активная пропагандистская работа по развитию территориальных форм самоуправления (общественных объединений граждан по месту жительства) Отсутствие тесной взаимосвязи правоохранительных органов с населением, как и гражданской инициативы граждан в сфере защиты от преступных посягательств, - важнейший негативный фактор противодействия эффективной борьбе с преступностью.
-
На федеральном и местном уровнях законодательной власти следует закрепить правовое положение общественных формирований граждан, осуществляющих правоохранительные функции (добровольные народные дружины, общественные советы и др).
-
С целью усиления защиты личности граждан - участников общественных формирований правоохранительной направленности целесообразно ввести в уголовное законодательство нормы, устанавливающие ответственность за посягательство на жизнь и здоровье сотрудника данного формирования.
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждается широкой эмпирической базой, использованной соискателем в процессе проведения исследования В основу выводов, предложений и рекомендаций положено изучение мнений 217 муниципальных служащих, занимающих различное должностное положение, в качестве экспертов выступили 43 руководителя служб муниципальных образований Рязанской области. Для получения сведений от населения местных территориальных образований автором были опрошены 223 жителя городов и сел Рязанской области (в частности, по вопросам эффективности деятельности органов внутренних дел, состояния криминологической защищенности; возможности и необходимости создания муниципальных правоохранительных органов на местах)
Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется сформулированными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, ориентированными на совершенствование направлений и форм правоохранительной деятельности органов местного самоуправления по обеспечению криминологической безопасности населения муниципального образования, повышение эффективности законодательного регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Описанный в работе опыт взаимодействия органов местного самоуправления, общественных формирований и органов внутренних дел по обеспечению криминологической безопасности может быть использован в
13 качестве практических рекомендаций для их реализации в деятельности соответствующих органов и должностных лиц, общественных формирований и объединений граждан по месту жительства.
Выводы и предложения соискателя имеют важное теоретическое и практическое значение для органов и служб местного самоуправления и могут служить основой для дальнейшей разработки и решения проблем, связанных с предупреждением преступлений
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для преподавания курса криминологии, проведения семинарских и практических занятий по темам «Предупреждение преступлений» и «Социальная профилактика преступлений».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в четырех научных статьях, в том числе в журнале «Человек преступление и наказание», включенном ВАК Министерства образования и науки России в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий; изложены в докладах автора на научно-практической конференции «Человек преступление и наказание» (декабрь 2006 г, Академия ФСИН России), научно-практическом семинаре «Совершенствование деятельности органов самоуправления в сфере профилактики правонарушений» (декабрь 2006 г. правительство Рязанской области, УВД Рязанской области, УФ СИН России по Рязанской области)
Результаты проведенного диссертационного исследования были учтены при разработке проекта закона Рязанской области «О народных дружинах в Рязанской области», в подготовке которого диссертант принял непосредственное участие Предложения и рекомендации автора по совершенствованию системы предупреждения преступлений учитываются в деятельности органов местного самоуправления Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области.
Материалы диссертации используются в учебном процессе при чтении лекционных курсов по криминологии на юридическом факультете Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний
14 Структура и объем диссертации обусловлены задачами, поставленными для достижения цели исследования Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Правовые основы предупреждения преступности органами местного самоуправления
В целях уточнения понятий, которые составляют терминологическую основу правовой базы предупреждения преступности на рассматриваемом нами уровне, следует дать им характеристику, разграничить их смысловое содержание и объем.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 1) дал понятие местному самоуправлению, установив, что это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Между тем непосредственное участие населения в реализации полномочий в сфере местного управления в структуре и тексте данного Закона отнесено на более отдаленное и менее значимое место. В частности, в главе 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» регламентированы: участие населения в референдуме, выборах; сход; территориальное общественное самоуправление граждан и др.
Однако главную и первоочередную роль в осуществлении функций самоуправления российский законодатель отвел (ст. 3 Закона) выборным и иным органам местного самоуправления. В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в ст. 1 четко сказано: «Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта
Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей»1. Здесь же проведена дифференциация муниципальных должностей на выборные (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления и другие выборные должности) и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (ст. 2).
Таким образом, при реализации функций самоуправления выборными органами в помощь им работает аппарат иных гражданских лиц (муниципальных служащих на основе трудового договора), помогающих осуществлять данные функции. Сюда включается, несомненно, и функция предупреждения преступлений на территории данного муниципального района. Во втором случае, при непосредственном участии граждан в осуществлении местного самоуправления, речь идет об исключительно добровольной их активности, предполагающей проявление любой гражданской инициативы, направленной на реализацию различных социально полезных планов и программ (в том числе правотворческая инициатива, разработка и проведение профилактических мероприятий).
В данном исследовании при применении понятия «местное самоуправление» диссертантом рассматривается комплексный подход, применение которого предполагает: деятельность выборных органов самоуправления на местах, работу муниципальных служащих в данных органах (в части обеспечения задач по предупреждению преступлений) и, конечно, участие населения в деятельности по предупреждению преступлений посредством функционирования органов общественного самоуправления, созданных по месту жительства или по интересам на основе добровольной, творческой инициативы граждан - жителей данного муниципального района.
На наш взгляд, такой достаточно широкий метод изучения проблемы (особенно в части ее правового и организационного регулирования) необходим, поскольку на уровне муниципального образования любое управленческое решение требует тесной взаимосвязи и координации усилий всех субъектов власти и управления, существующих на данной территории, при непосредственном участии в этом процессе граждан. Тем более это актуально, когда речь идет о предупреждении преступности, поскольку, кроме органов местного самоуправления, в данной сфере задействованы подразделения силовых ведомств федерального значения (в первую очередь МВД РФ).
Определившись с понятием и содержанием местного самоуправления, представляется необходимым конкретизировать объект предупредительной деятельности органов местного самоуправления: в нашем случае имеется в виду территория административно-территориальной единицы, на которую распространяется юрисдикция данных органов и образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» среди многих понятий, характеризующих структурные административно-территориальные субъекты, располагающиеся на территории, управление которой входит в компетенцию органов местного самоуправления (сельское поселение, городское поселение и др.), выделяет понятие, включающее в себя все основные признаки рассматриваемого уровня. Это муниципальное образование - «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 2)1. Таким образом, именно муниципальное образование является всеобъемлющим понятием, которое включает в себя любые поселения, в границах которых осуществляется деятельность органов местного самоуправления.
Профилактика преступлений муниципальными органами в зарубежных странах
При проведении любого комплексного научного исследования, посвященного проблемам предупреждения преступности, целесообразно обращение к опыту стран дальнего и ближнего зарубежья. Он позволяет, во-первых, выявить и проанализировать важные особенности интересующего нас правового института в других странах; во-вторых, провести сравнение с отечественной правовой и криминологической практикой в данной области; в-третьих, предложить варианты использования наиболее приемлемых для России в современной ситуации превентивных методов, форм и способов, прошедших успешную апробацию в различных системах профилактики преступности иных государств.
Начнем с того, что большинство стран Запада столкнулись с проблемой выбора наиболее подходящей модели организации охраны общественного порядка на рубеже XIX-XX веков, когда в них, как и в России, начали создаваться современные службы полиции. В этот период идея самоуправления как фактора, обеспечивающего полноценное развитие демократии и гражданского общества, рассматривалась в числе наиболее прогрессивных политико-правовых теорий.
Самоуправление в различных формах стало играть ведущую роль в осуществлении охраны порядка и общественной безопасности, при одновременном ограничении участия государства в этой деятельности. Внедряемая система расширения профилактических полномочий местного самоуправления основывалась на принципе децентрализации, что объясняется, с одной стороны, возрастающим преобладанием либеральных взглядов на функционирование общества и общественной жизни, а с другой - отражением специфических особенностей развития той или иной страны.
Для Российской Федерации особый интерес представляет опыт государств с выраженным демократическим режимом.
В большинстве стран мира местное управление осуществляется двумя путями: а) через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах; б) через представительные органы, избираемые населением соответствующих административно-территориальных единиц. Такие органы в зарубежном законодательстве обычно называются органами местного самоуправления или муниципального управления.
Следует уточнить, что термин «самоуправление» не имеет точного и единообразного толкования. В разных странах и разными авторами он понимается неодинаково. Одно из наиболее его полных толкований было дано в XVII веке в Англии. В частности, ученые И. Редлих и П. Атлей дали ему следующее определение: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые или предоставлены законодательной властью, или которые принадлежат им по общему праву»1.
Одним из распространенных в европейской литературе является определение известного германского ученого Г. Еллинека: «Самоуправление -это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами управления, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» .
А. Токвиль, французский историк и литератор, был одним из первых европейских ученых, кто привлек внимание к проблемам необходимости изучения сущности институтов самоуправления и использования их возможностей в деле укрепления основ муниципального управления. В работе «Демократия в Америке», которая была опубликована в 1835 г., он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться его мирным характером. Без 1 Кутафий О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М, 1997. С. 170. 2 Цит. по: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 195-197. общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет...».
В современной науке выделяют такие системы местного самоуправления, как англосаксонская и французская. Смешанная форма организации местного самоуправления сформировалась в Германии, где бургомистр является выборным единоличным исполнительным органом муниципальной вла-сти, а магистрат (в некоторых землях) - коллегиальным . Она получила свое развитие благодаря реформам правительства барона фон Штейна в 1808 г. Данные реформы предполагали своей целью развитие системы общинного самоуправления, что являлось последовательным продолжением этого института народовластия, поскольку германская марковая община имеет глубокие исторические корни.
Рассмотрим некоторые важные черты германской общины. Власть в ней принадлежала выборному старосте (он назывался «сотским», «шенде-ром» или «шульцем») и общему собранию правомочных членов общины. Марковые собрания созывались старостой (регулярно или по мере необходимости). Решения должны были быть единогласными, и староста всецело был подчинен собранию. Интересен факт, что совокупность членов общины называлась в Германии, так же как у нас, миром.
Общине принадлежало право самостоятельного распределения податей, которые налагались общей суммой на всех членов общины. Марковая община имела большие судебные права. Низший (местный) суд, как и низшее ее управление, находились полностью в ее ведении; кроме того, община имела право участвовать в суде представителей государственной власти. Эта самоуправляющаяся община с правами мирской «раскладки» податей и мирского суда была также общиной церковной. Последнее обстоятельство, несомненно, способствовало идеологическому и физическому единству членов общины, установлению надежного общественного контроля за поведением того или иного ее представителя, обеспечению эффективной профилактики (причем на стадии раннего выявления) антисоциальных, противоречащих общественным нормам, видов поведения.
На общие средства (марки) общины строились и содержались церкви, выделялись деньги на ремонт и строительство общеполезных сооружений (мостов, плотов, заборов и т. д.), благотворительные цели, помощь бедным, иные необходимые социальные правоохранительные цели. В средние века, с ростом городов, древние общинные союзы слабеют и разрушаются, подавляемые быстро усиливающимся крупным землевладением.
Механизм взаимодействия органов самоуправления с государственными органами в системе предупреждения преступлений
Освещение данного вопроса мы начнем с философско-логического анализа категории «взаимодействие». Любое явление самостоятельно, изолированно от других объектов материального мира существовать не может: лишь взаимодействуя друг с другом различные явления, предметы, объекты проявляют себя, функционируют и развиваются.
В широком смысле «взаимодействие - это процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния , «философская категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи»2. Взаимодействие определяет существование, свойства, структурную организацию материальной системы, возможность включения ее в большую систему.
В юридической литературе теоретические вопросы взаимодействия государственно-правовых явлений достаточно широко освещены, и имеется достаточно большое число определений данного термина. Отсутствие однозначной характеристики сущности данной категории обусловливается, во-первых, многогранностью семантики самого слова «взаимодействие», во-вторых, акцентированием внимания в определении этой категории на детальных аспектах.
Наиболее часто взаимодействие определяется как согласованная деятельность или кооперация труда3. Сама же деятельность - категория настолько разноплановая, что дать ей однозначную характеристику невозможно. Вероятно, поэтому многие ученые, пытавшиеся сформулировать понятие «взаимодействие», предлагают взять за основу принципиально различные функциональные аспекты взаимодействия.
Так, Г.А. Туманов и К.Н. Ермаков определяют взаимодействие как важное условие работы органов или служб, необходимое средство достижения поставленных задач, согласованности; деловое сотрудничество; составную часть комплексности мероприятий; согласование усилий всех звеньев аппарата1.
В данном определении взаимодействие связывается с управленческим воздействием на поведение соответствующего субъекта. На наш взгляд, здесь происходит совмещение двух принципиально разных видов деятельности: исполнительской (объект управления) - с управленческой (субъект управления). Сама по себе согласованная деятельность органов и служб не может повышать эффективность их взаимодействия. Очевидно, что на эффективности исполнительской деятельности отражается степень согласованности в работе конкретных органов и служб; на повышение же степени согласованности как раз и направлено управленческое воздействие. Такое воздействие, в свою очередь, имеет свой дефинитивный термин «организация взаимодействия».
Раскрытие сущности взаимодействия позволяет подойти к определению присущих ему обязательных признаков, и на этой основе сформулировать соответствующее понятие. Естественно, что при этом нас интересуют правовые механизмы, характеризующие взаимодействие органов самоуправления, а также иных структур местного самоуправления, и органов внутренних дел в области обеспечения криминологической безопасности населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования.
Анализ научной литературы в данной сфере общественных отношений показывает, что отдельные характеризующие признаки взаимодействия признаются обязательными всеми авторами. К таковым относятся: - многосубъектность (наличие, как минимум, двух участников взаимодействия); - согласованность действий субъектов исходя из преследуемых ими целей; - деловое сотрудничество субъектов, взаимопомощь в интересах решения их общих задач.
Вместе с тем в отношении ряда других признаков взаимодействия единство мнений специалистов отсутствует. К таким признакам относятся: - согласованность взаимодействия субъектов по месту и времени; - согласованность взаимодействия, основанного на законах и подзаконных актах; - независимость субъектов взаимодействия друг от друга1.
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также посредством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе, несмотря на достаточно жесткую иерархию системы власти и управления, установленную Конституцией РФ. Это абсолютно нормально и естественно для демократического государства.
Как пишет А.Д. Тимошевская, исследовавшая проблемы организации полиции в национальных регионах Российского государства в XIX-XX веках, «более развитые в социально-экономическом и политическом отношении национальные регионы не нуждались в постоянном и сильном контроле со стороны центрального аппарата управления, а структура полицейских органов на их территории имела много элементов местного традиционного устройства и большую самостоятельность, чем в центральных регионах. Такое положение создавалось только в условиях относительной стабильности внутриполитической жизни государства, при котором в национальных регионах не происходило революционных, национально-освободительных и сепаратистских движений. Если подобные явления имели место, то структура полицейских органов подвергалась перестройке в сторону усиления политической полиции и увеличения военизированных структур с полицейскими функциями. Этот процесс сопровождался жестким контролем центральных государственных органов за всеми местными полицейскими структурами, общественными органами самоуправления с полицейскими функциями и изменением кадровой политики в отношении административно-полицейского аппарата».
Направления и формы обеспечения криминологической безопасности населения на уровне муниципальных образований
Существующая в настоящее время система обеспечения криминологической безопасности органами местного самоуправления ограничена (и, если судить объективно, вряд ли представляет собой систему в полном смысле этого понятия), не отвечает потребностям обеспечения законности и охраны прав граждан и требует принципиально иного подхода. Для достижения существенного эффекта в данной деятельности необходимы не усилия различных органов и служб в решении частных и разрозненных вопросов, а совершенствование всей данной сферы в целом. Нужна эффективно функционирующая социальная, тесно связанная с населением, муниципальным образованием, система, которая выступала бы как хорошо отлаженный инструмент.
Образование в системе МВД России милиции общественной безопасности создало предпосылки для усиления влияния местной власти в вопросах обеспечения безопасности местного сообщества и более полного использования возможностей как правоохранительных органов местного значения, так и муниципальных органов власти и самого населения. Реальным стал контроль органов местного самоуправления (без вмешательства в оперативную деятельность) за подразделениями милиции общественной безопасности, реализуется право муниципальной власти участвовать в финансировании этих подразделений. Дальнейшим шагом в этом направлении должно стать создание муниципальных органов охраны общественного порядка, как это предусматривалось Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»1, однако установленный срок для подготовки проекта соответствующего закона давно истек, но они так и не были сформированы. Конечным результатом децентрализации функций предупреждения преступности могло бы быть образование муниципальных правоохранительных органов, которые бы, во-первых, отчасти «разгрузили» федеральные подразделения МВД (например, взяв на себя функции борьбы со всеми категориями преступлений, кроме тяжких и особо тяжких); во-вторых, максимально бы «сблизились» в своей деятельности с населением; в-третьих, были бы подотчетны органам местного самоуправления и осуществляли свою деятельность в полном согласовании и разработке с ними всех направлений, форм и методов в обеспечении защиты граждан от преступных посягательств. Мы полностью согласны с мнением Л.Ф. Кваши, который пишет, что «муниципальный орган охраны общественного порядка можно определить в качестве субъекта правоохранительной деятельности, предназначенного для реализации отдельных правоохранительных функций на территории муниципального образования. Воплощение в жизнь идеи привлечения к обеспечению правоохранительной безопасности муниципальной милиции требует выбора ее определенной организационной модели с учетом прецедентов, существующих за рубежом (шерифская служба США или муниципальная милиция европейского образца)... Необходимо... создание на муниципальном уровне многопрофильных органов охраны правопорядка, которые на основе тесного взаимодействия с населением обеспечивали бы как охрану общественного порядка, так и предупреждение и раскрытие преступлений и иных противоправных деяний».
Несовершенство правовой базы, отсутствие четкого, слаженного механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и правоохранительными структурами, низкий авторитет местной милиции у населения и иные обстоятельства еще раз подтвердили необходимость разработки и исследования проблем эффективности охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности правоохранительными формированиями муниципальных органов. Финалом работы по совершенствованию данной области правоотношений явилось бы принятие соответствующего законопроекта на федеральном уровне, регулирующего общие принципы обеспечения криминологической безопасности населения органами местного самоуправления, который позволил бы установить направления, формы и принципы данной деятельности, восполнить образовавшиеся пробелы.
Проведенные нами опросы руководителей органов местного самоуправления и служащих муниципальных органов показали, что, по мнению большинства из них (88 %), криминогенная обстановка на территории муниципального образования за последние 5 лет ухудшилась, при этом 52 % уверены, что одной из главных причин этому стала неудовлетворительная деятельность правоохранительных органов. Более того, как и большинство обычных граждан - жителей городской и сельской местности, 76 % данной категории опрошенных не видят ориентированности в работе местной милиции на нужды и интересы местного населения, считают данное подразделение полностью оторванным от населения. Следует отметить пессимистические прогнозы, которые отражает проведенное социологическое исследование: 92 % представителей муниципальных органов не только не верят в эффективность профилактики существующими силами (правоохранительными органами и местным самоуправлением), но и полагают, что криминогенная обстановка в ближайшем будущем ухудшится.
В ходе опроса относительно путей и методов исправления ситуации в сфере повышения защищенности граждан от преступных посягательств респонденты назвали следующие: а) повышение ответственности сотрудников правоохранительных органов за некачественное исполнение обязанностей (64 %); повышение материального благополучия населения (82 %); борьба с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, иными маргинальными явлениями на уровне государства (71 %); правовое воспитание населения (32 %); меры по повышению культуры, нравственности (54 %). Показательно, что в беседах данные лица в основном придавали главное внимание роли государства и государственных органов в деятельности по предупреждению преступлений, абсолютно игнорируя проблемы участия в этом процессе самого населения, рганов самоуправления, общественных формирований по месту жительства. Этот факт - свидетельство тому, что даже на уровне мышления лиц, непосредственно представляющих муниципальную власть, фактически полностью атрофированы представления о той огромной роли и масштабе влияния, которые могут оказать структуры местного самоуправления на местах, сам народ.
Похожие диссертации на Предупреждение преступности органами местного самоуправления
