Введение к работе
Актуальность темы исследования. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована в 1998 году Федеральным Собранием Российской Федерации без оговорок, что означало принятие нашей страной обязательств формирования системы местного самоуправления, соответствующей самым высоким европейским и международным стандартам. Последовавшее принятие Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало движение нашего государства по пути практической реализации положений хартии, практика его применения свидетельствует о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и необходимой для ее реализации финансовой и экономической базы и наличие по сути бюрократических издержек, отступлении служащих органов местного самоуправления от профессиональных интересов и как следствие этого фактов их преступного поведения.
Необходимо отметить, что деятельность правоохранительных органов государства в различные исторические периоды развития общества строилась на общих идеях о защите прав, свобод и законных интересов граждан в самых разных областях общественных отношений. Безусловно, что важнейшей областью таких отношений является местное самоуправление, которое, выступая ценностью гражданского общества, направлено на обеспечение комфортных условий существования граждан Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» соответственно, факты преступных посягательств на интересы службы в органах местного самоуправления приводят к падению авторитета муниципальных органов в глазах граждан, являющихся потребителями услуг данных органов, происходит попирание основ гражданского общества и искажение демократических устоев Российской Федерации. Более того, недостаточность правовой культуры служащих органов местного самоуправления, возрастание нагрузок на муниципальные органы, кризисный период социально-экономического развития государства позволяют прогнозировать ухудшение криминологических показателей исследуемого вида преступности.
Так, в 2010 году в Российской Федерации были выявлены 37255 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, что в целом на 13,5 % ниже по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, но все также представляет высокую опасность для общества. Результаты проведенного автором опроса общественного мнения показывают, что 84 % респондентов считают проблему эффективного функционирования органов местного самоуправления актуальной. Столько же опрошенных видят прочную взаимосвязь между преступностью в сфере местного самоуправления и коррупцией. 68 % опрошенных полагают, что рост или снижение преступности в сфере местного самоуправления связаны с экономическими проблемами, существующими в государстве.
Проблема преступности против интересов службы в органах местного самоуправления вызывает научный интерес не только по причинам криминологических особенностей и причин данного вида преступных проявлений, специфики профилактического воздействия, но и в связи со сложностью и противоречивостью процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, что свидетельствует о необходимости расширения комплексных теоретических исследований с целью формирования приемлемой криминологической модели и правоприменительной практики деятельности правоохранительных органов по профилактике преступности против интересов службы в органах местного самоуправления.
При этом важно заметить, что в настоящее время проблема должностной преступности, включая её коррупционную составляющую, получила достаточно полное и всестороннее научное исследование, однако преступность муниципальных служащих остается малоисследованной, что повышает теоретическую и практическую значимость данной работы.
Указанные основные проблемы, связанные с преступностью против интересов службы в органах местного самоуправления, свидетельствуют об актуальности и необходимости проведения данного диссертационного исследования, предопределяют его структуру и задачи.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблематика местного самоуправления и вопросы становления отрасли муниципального права являются едва ли не самой «популярной» сферой теоретических исследований в конституционном и муниципальном праве, теории государства и права, в административном праве. Вместе с тем в криминологических исследованиях преступности в данной сфере общественных отношений уделяется недостаточное внимание.
Большинство криминологов занимались разработкой основ криминологического воздействия либо на преступность должностных лиц, либо на преступность против государственной власти. Однако из сферы криминологического исследования, по существу, «выпала» преступность против интересов службы в органах местного самоуправления. Некоторые авторы занимаются исследованием вопросами институализации местного самоуправления, находящимися на стыке с проблемами преступности в этой сфере (С.Н. Медведев, М.В. Бочарников), значительная часть криминологов рассматривает преступность против интересов службы в органах местного самоуправления в разрезе коррупционных посягательств (Г.С. Гончаренко, А.И. Марцев, А.И. Долгова, Н.Ф. Кузнецова, С.В. Максимов, В.В. Колесников, В.Н. Быков, О.А. Борисов, Ю.П. Касаткин, О.А. Кимляцкий, И.Г. Мачульская, М.Г. Савилов А.Н.Соколов, В.М. Бочаров, А.В. Шнитенков). Однако не был проведен комплексный анализ преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, исследования проведены недостаточно полно и всесторонне. Помимо этого в представленных на сегодняшний день диссертационных исследованиях, отчасти отражающих исследуемую тему, остались нераскрытым криминологическое понятие преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, недостаточно освещены вопросы личности лица, совершающего посягательства на интересы службы в муниципальных органах, причины данного вида преступности и соответствующие меры криминологической профилактики.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе криминологической профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления.
Предмет исследования включает преступность против интересов службы в органах местного самоуправления, судебно-следственную практику, научно-теоретические представления, тенденции развития и вопросы совершенствования криминологической профилактики данного вида преступности.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в разработке соответствующих предложений и рекомендаций как законотворческого, так и правоприменительного характера, направленных на оптимизацию процесса криминологической профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления.
Обозначенная цель обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
- проведение криминологического анализа преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, включающей понятие и признаки данного вида преступности, особенности её причин и специфику личности лица, совершающего рассматриваемые преступные посягательства;
- выявление социальных предпосылок и криминологических закономерностей рассматриваемого вида преступности;
- анализ теоретических проблем организации профилактического воздействия на рассматриваемый вид преступности;
- выявление правоприменительных проблем практической деятельности правоохранительных органов по специально-криминологическому воздействию на преступность в органах местного самоуправления;
- разработка предложений по совершенствованию основ общей и специально-криминологической профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления;
- обоснование соответствующих рекомендаций правоприменительного характера.
Теоретическая основа исследования. В работе использованы результаты криминологических (Ю. М. Антонян, Ю.Д. Блувштейн, Г.В. Дашков, А.И. Долгова, А.Э. Жалинский, К. Е. Игошев, М.П. Клейменов, Н.Ф. Кузнецов, В.В. Лунеев, В.П. Ревин, М.Н. Зырин, В.В. Романов, А.П. Закалюк, Л.М.Прозументов, В.Д. Филимонов, А.В. Шеслер, Н.В. Щедрин и др.) и уголовно-правовых (В.Н. Борков, Ю.И. Егорова, Ю.А. Красиков, А.И. Марцев, Д.С. Сухов, К.Б. Тимофеев, Ю.И. Феркалюк, А.В. Шнитенков и др.) исследований.
Кроме того, анализу подвергались работы ученых в области муниципального и конституционного права, социологии, общей теории права.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологической основой исследования выступили современные положения теории научного познания общественных процессов и правовых явлений.
Методику исследования наряду с общенаучными составили частно-научные методы: историко-правовой, формально-логический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, статистический, лингвистический и методы конкретно-социологического исследования (анализ документов, интервьюирования, анкетирования).
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, основываются на Конституции Российской Федерации, конституционном и федеральном законодательстве, включая кодифицированные правовые акты (УК РФ, УПК РФ), постановлениях Правительства Российской Федерации, решениях Верховного Суда Российской Федерации.
Научная обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования определяется эмпирической базой исследования, включающей фактический материал о преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления. По специально разработанной программе изучены:
- статистические данные о преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенных на территории Российской Федерации в период с 1997 по 2010 годы;
- опубликованная практика Верховного Суда Российской Федерации по делам о преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления;
- 182 уголовных дела, возбужденных с 2001 г. по 2010 г. на территориях Красноярского края, Иркутской, Новосибирской и Кемеровской областей, по признакам преступлений, закрепленных в главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственно службы и службы в органах местного самоуправления»;
- данные опроса 360 жителей городов Красноярска, Ачинска, Назарово по вопросам общественной опасности, распространенности и латентности преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, а также эффективности профилактического воздействия на данный вид преступности.
В работе использовались опубликованные данные исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования. На основе изучения различных криминологических источников, практики применения уголовного законодательства и деятельности правоохранительных органов, существующих точек зрения и собственного видения проблемы автор предпринял попытку комплексного исследования криминологических проблем преступности против интересов службы в органах местного самоуправления и её профилактики. Избранный подход и структура работы позволили дать системное представление об особенностях профилактического воздействия на данный вид преступности. В диссертационном исследовании отражена и обоснована система социальных и криминологических предпосылок и закономерностей преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, критическому анализу подвергнуто состояние профилактического воздействия на данный вид преступности и законодательства, обеспечивающего правовые основы такой профилактики, предложен ряд новых по содержанию и обоснованию теоретических выводов, законотворческих предложений и практических рекомендаций относительно некоторых положений, как абсолютно новых, так и спорных или недостаточно изученных в юридической науке, но получивших новую интерпретацию и аргументацию.
Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в положениях, выносимых на защиту, являющихся результатом решения сформулированных выше задач исследования,
-
Механизм причинения преступного вреда интересам службы в органах местного самоуправления сопряжен с нарушением должного порядка несения службы должностными лицами и служащими муниципальных образований, то есть соединен с разрывом социальной связи между соответствующими носителями отношений по обеспечению интересов местного самоуправления, что делает невозможным гарантировать реализацию соответствующих конституционных принципов и прав граждан. Фактически происходит трансформация предполагаемого положительного поведения в асоциальное путем активных или пассивных действий публичных субъектов местного самоуправления, поэтому большинство преступлений, направленных против интересов службы в органах местного самоуправления, совершаются специальными субъектами, грубо игнорирующими публичные интересы общества.
-
Предложен авторский проект Концепции профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, основанный на комплексном подходе и программно-целевом методе планирования всей предупредительной деятельности. В основе системы лежат элементы профилактики муниципальной преступности: 1) субъекты, в формировании которых должен учитываться принцип оптимального сочетания целенаправленных усилий государства с инициативами гражданского общества и его различных институтов; 2) меры, опирающиеся на поддержку инициатив гражданского общества в профилактической работе, самоорганизацию личности, включенной в предупредительный процесс, и диспозитивные начала в предупредительной деятельности; 3) объект, в качестве которого следует рассматривать непосредственно преступность против интересов службы в органах местного самоуправления, которая, выступая разновидностью должностной преступности, наполнена коррупционным содержанием и поэтому создает невозможность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов общественно-публичного характера.
-
По степени общественной опасности совершаемых муниципальных преступлений главу муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования) следует приравнивать к главе органа местного самоуправления и законодательно включить в перечень субъектов квалифицированных злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий, изложив ч.ч. 2 ст. 285 и 285 УК РФ в следующей редакции: «То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления или главой муниципального образования».
-
Конфликт интересов, выступая объектом криминологического исследования, является специально-криминологической причиной снижения эффективности позитивных средств профилактики преступных проявлений со стороны муниципальных служащих, но, имея оценочный характер, не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и факт самого конфликта. В связи с этим представляется целесообразным на законодательном уровне закрепить перечень так называемых предконфликтных ситуаций, дополнив Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» статьей 111, закрепив в данной норме перечень предконфликтных ситуаций.
-
Необходимо устранить противоречие между п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и ч. 2 ст. 11 Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в части закрепления обязанности муниципального служащего сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, не представителю нанимателя (работодателю) как это закреплено в первом правовом акте, а своему непосредственному начальнику, как это регламентировано в антикоррупционном законе.
-
В целях расширения мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» необходимо дополнить ч. 51 следующего содержания: «Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются также путем ограничения либо лишения доступа государственного или муниципального служащего к конкретной информации, путем установления коллегиального порядка принятия решений по тем вопросам, с которым непосредственно связан конфликт интересов, в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
-
Для усиления общего и специально-предупредительного эффекта уголовного права в профилактике преступности против интересов службы в органах местного самоуправления и должностной преступности в диссертации обосновывается предложение о дополнении ст. 63 УК РФ «Обстоятельства, отягчающие наказание» пунктом «п», следующего содержания «совершение преступления с целью скрыть допущенные по службе дисциплинарные проступки и свою профессиональную некомпетентность».
-
В целях повышения эффективности уголовно-правовой профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления обосновывается предложение по дополнению УК РФ новой уголовно-правовой нормой, предусматривающей ответственность за создание коррупционной группы и участие в ней.
Теоретическая значимость исследования заключается в научных выводах и предложениях по совершенствованию уголовного и антикоррупционного законодательства, регламентирующего предупреждение преступности против интересов службы в органах местного самоуправления, а также соответствующей правоохранительной и правоприменительной деятельности и их использовании для дальнейшей теоретической и научно-исследовательской разработки данной проблемы.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации:
– в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего уголовного и антикоррупционного законодательства;
– в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти и правоохранительных органов в целях разрешения проблемных ситуаций, возникающих в процессе профилактики преступности против интересов службы в органах местного самоуправления;
– в преподавании курса криминологии, а также в системе повышения квалификации работников судебных и правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации опубликованы в научных статьях общим объемом 3,2 п.л.
Результаты диссертационного исследования обсуждались на двух международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Красноярск, 2010 г., 2011г.), межрегиональных конференциях «Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики» (Новокузнецк, 2009 г.) и «Актуальные проблемы российского права и законодательства» (Красноярск, 2010 г.).
Значительная часть положений диссертационного исследования внедрена в учебный процесс Юридического института Красноярского государственного аграрного университета и используется при проведении различных по организационным формам занятий по курсу «Криминология» в рамках темы «Должностная преступность».
Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
