Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-правовая обусловленность уголовной ответственности муниципальных служащих, посягающих на интересы службы в органах местного самоуправления 19
1.1 Социальные предпосылки уголовной ответственности муниципальных служащих за коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления 19
1.2 Ответственность муниципальных служащих за коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления по зарубежному уголовному законодательству 43
Глава 2. Общие вопросы уголовной ответственности муниципальных служащих за коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления 50
2.1 Муниципальная служба и статус муниципального служащего как объект уголовно-правовой охраны 50
2.2 Муниципальный служащий как субъект коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы 71
Глава 3. Уголовно-правовая характеристика специальных коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенных муниципальными служащими 96
3.1 Юридический анализ состава нецелевого расходования бюджетных средств муниципальным служащим 96
3.2 Уголовно-правовая характеристика получения взятки муниципальным служащим 130
3.3 Квалификация служебного подлога, совершенного муниципальным служащим 161
Заключение 185
Список использованной литературы 193
- Социальные предпосылки уголовной ответственности муниципальных служащих за коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления
- Муниципальная служба и статус муниципального служащего как объект уголовно-правовой охраны
- Муниципальный служащий как субъект коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы
- Юридический анализ состава нецелевого расходования бюджетных средств муниципальным служащим
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы уровень коррупции в России неуклонно поднимался. В настоящее время российское государство, по данным Международной организации Transparency International, по уровню коррупции занимает 147 место из 180 . Между тем в 2000 г. по уровню коррупции Россия находилась на 82-й позиции в мире.
Президент РФ Д.А. Медведев в одном из своих первых выступлений отметил, что коррупция в России превратилась в системную проблему". Высокая коррупционность аппарата государственных и муниципальных служащих подтверждается объективными параметрами. Так, объем коррупции в России оценивается в 240 миллиардов долларов, что по доходам сопоставимо с федеральным бюджетом.
Проблема усугубляется неопределенностью действующего российского законодательства в вопросах легального толкования содержащихся в тексте законов понятий. Более того, существующее аутентическое определение коррупции не исключает неоднозначности его толкования, а отсутствие нормативного определения понятия «коррупционное преступление» является препятствием к формированию эффективного механизма противодействия коррупцией.
В этой связи в целях противодействия коррупции представляется целесообразным использовать широкий арсенал не только мер гражданско-правового характера и методов налогового и финансового контроля, но и специфических мер уголовно-правового характера.
Наличие повышенной общественной опасности, допустимость запрета на международном и внутригосударственном уровне, потребность в запрещении коррупционных преступлений позволяют отвести главе 30 УК РФ ключевую роль в системе предупреждения коррупционных преступлений, совершаемых муниципальными служащими. Указанные
См.: . См.: .
4 в ст. 285 УК РФ общие признаки коррупционных преступлений,
совершенных муниципальными служащими, задают основные направления
криминализации коррупционного поведения и дискредитации публичной
власти, а поэтому требуют более глубокого изучения.
Статистические данные о состоянии и динамике коррупционных преступлений, предусмотренных ст. ст. 285\ 290, 292 УК РФ, позволяют констатировать тенденцию неуклонного роста указанных посягательств. Так, если в 2004 г. было зарегистрировано 15909 таких преступлений, в 2005 г. - 16524, в 2006 г. - 18039, в 2007 г. - 20330, в 2008 г. - 24803 преступлений1.
При этом 36,7 % коррупционных преступлений от общего количества зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 , 290, 292 УК РФ, ежегодно совершается муниципальными служащими.
В результате совершения муниципальными служащими коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления существенно нарушается соответствующая определенным нормативным актам деятельность местных органов власти; подрывается авторитет и иные интересы муниципальной власти; зачастую причиняется значительный материальный ущерб; ущемляются права и законные интересы граждан или организаций, а в целом интересы всего общества и государства.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что специальные нормы, предусматривающие уголовную ответственность за специальные коррупционные посягательства муниципальных служащих на интересы службы в органах местного самоуправления (ст. ст. 285', 290, 292 УК РФ), применяются не всегда правильно, что обусловлено наличием пробелов и коллизий в российском законодательстве в вопросах правового статуса должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе муниципальных служащих, противоречивостью судебной практики по
На основании формы государственного статистического наблюдения «Единый отчет о преступности» (Форма 1-Г) за 2004-2008 г. / По данным ГИАЦ МВД России.
5 квалификации общественно опасных коррупционных деяний, совершенных
муниципальным служащим.
В определенной степени остаются нерешенными проблемы, связанные с характеристикой объективных и субъективных признаков преступлений, предусмотренных ст.ст. 285', 290, 292 УК РФ, определением содержания полномочий должностного лица, главы муниципального образования, муниципального служащего и служащего органа местного самоуправления.
Отсутствие системного подхода к исследованию проблемы ответственности за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления, в том числе научно обоснованных рекомендаций по квалификации общественно опасных коррупционных деяний, затрудняет уголовно-правовое противодействие коррупции на местном уровне.
Указанные обстоятельства предопределили выбор темы исследования и ее актуальность.
Степень разработанности темы исследования. Анализ специальной монографической литературы позволяет констатировать, что проблема уголовной ответственности муниципальных служащих за совершение ими специальных коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления нуждается в отдельной проработке. Комплексный характер исследования предопределил потребность использования широкого круга источников, относящихся к трудам известных в прошлом и современный период отечественных ученых в области общей теории права, конституционного и муниципального права, уголовного права и криминологии.
Вопросам уголовно-правового противодействия совершаемым должностными лицами коррупционным преступлениям посвящены работы СВ. Аленкина, Д.И. Аминова, СВ. Васильева, В.А. Владимирова, СВ. Векленко, Б.В. Волженкина, В.И. Гладких, Л.Д. Гаухмана, А.И. Долговой, В.И. Динеки, Б.В. Здравомыслова, А.Ю. Зубкова, Н.М. Казанцева,
В.Ф. Кириченко, Е.А. Логинова, Ю.И. Ляпунова, И.Б. Малиновского, СВ. Максимова, И.М. Мацкевича, С.С. Сулакшина, В.В. Лунеева, А.Я. Светлова, К.С. Соловьева, В.Е. Эминова и ряда других известных ученых.
Изучением проблем нецелевого расходования бюджетных средств различными категориями должностных лиц занимались такие ведущие ученые-криминалисты, как: А.И. Аверин, А.Я. Аснис, Д.А. Бойков, Г.Г. Востриков, Л.Д. Гаухман, А.И. Долгова, Р.С. Ефремов, Т.Е. Лешина, СВ. Максимов, A.M. Марзаганова, В.А. Минеев, A.M. Минькова, СВ. Попов, В.Г. Саркисянц, Е.Н. Трофимов, P.P. Фазылов, А.В. Шнитенков, Е.С Шугрина и другие.
Уголовно-правовой аспект противодействия получению взятки нашел свое отражение в работах таких авторов, как: P.M. Асланов, СВ. Бакланов, Р.А. Гребенюк, О.Х. Качмазов, И.А. Клепицкий, В.Д. Ларичев, И.И. Пазников, А.И. Рарог, СМ. Фоминых, А.В. Шабанов и другие.
Научный анализ проблем уголовной ответственности за служебный подлог освещен в трудах таких ученых-криминалистов, как: Т.Б. Басова, В.Н. Борков, Г.В. Журавлева, Б. Д. Завидов, И.А. Клепицкий, В.Е. Мельникова, Р.Б. Осокин, Ю.И. Щиголев, А.И. Чучаев и другие.
Вместе с тем источники литературы нередко не согласуются с конституционным, муниципальным и иными отраслями российского законодательства. Множество вопросов осталось в этих исследованиях не разработанным, характеристика объективных и субъективных признаков, а также подходы к их разрешению и квалификации коррупционных деяний являются дискуссионными. Несмотря на значительное количество научных работ, комплексное исследование проблем уголовной ответственности муниципальных служащих за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления не проводилось.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере уголовно-правового противодействия
7 специальным коррупционным преступлениям против интересов службы в
органах местного самоуправления, совершенным муниципальным
служащим. Предметом исследования являются состояние конституционного,
административного, бюджетного, уголовного законодательства, данные
следственной и судебной практики о преступности подобного рода,
международные нормативные акты и зарубежный опыт, вопросы
квалификации коррупционных преступлений против интересов службы
в органах местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является проведение всестороннего научного анализа составов специальных коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, разработка на этой основе предложений по совершенствованию норм уголовного законодательства, предусматривающих ответственность за общественно опасные коррупционные деяния, посягающие на интересы муниципальной службы, а также выработка рекомендаций, связанных с правильной квалификацией указанных деяний.
Поставленная цель обусловливает необходимость решения в процессе исследования следующих задач:
исследование социальных предпосылок уголовной ответственности муниципальных служащих за коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления;
анализ состояния уголовно-правового противодействия совершаемым муниципальными служащими коррупционным преступлениям против интересов службы в органах местного самоуправления по зарубежному уголовному законодательству;
исследование особенностей муниципальной службы и статуса муниципального служащего как объекта уголовно-правовой охраны;
изучение общих и специальных признаков муниципального служащего как субъекта коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы;
- рассмотрение объективных и субъективных признаков состава
нецелевого расходования бюджетных средств муниципальным служащим;
анализ объективных и субъективных признаков получения взятки муниципальным служащим;
исследование объективных и субъективных признаков служебного подлога, совершенного муниципальным служащим;
рассмотрение проблем квалификации коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления;
разработка рекомендаций по квалификации совершенных муниципальным служащим общественно опасных коррупционных деяний против интересов службы в органах местного самоуправления;
выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию уголовно-правовых норм о специальных коррупционных преступлениях против интересов службы в органах местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования
составляет всеобщий диалектический метод познания социальных процессов
и явлений. В процессе исследования применялись такие общенаучные
методы, как: анализ, синтез, дедукция, индукция, системно-структурный
метод и др. В качестве частнонаучных методов применялись историко-
сравнителъный метод, состоящий в анализе отдельных норм об
ответственности за коррупционные преступления протия интересов
муниципальной службы уголовного законодательства советского периода;
компаративистский, предполагающий проведение сравнительного анализа
уголовно-правовых норм и правоприменительной практики зарубежных
государств; формально-логический метод, заключающийся
в выявлении и анализе объективных и субъективных признаков составов специальных коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления; статистический метод, включающий сбор и анализ данных о количестве коррупционных преступлений против
9 интересов муниципальной службы в динамике; конкретно-социологический
метод, применяемый при анкетировании и опросе муниципальных
служащих, глав муниципальных образований, сотрудников
правоохранительных органов и др.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные научные работы, посвященные уголовно-правовым проблемам противодействия преступности, таких ученых, как: Г.Н. Борзенков, Ю.И. Бытко, А.Н. Варыгин, Г.В. Верина, А.И. Гуров, А.Э. Жалинский, И.Э. Звечаровский, Ю.А. Красиков, B.C. Комиссаров, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, Н.А. Лопашенко, Г.Ю. Лесников, В.Д. Малков, Г.М. Миньковский,
Н.Г. Кадников, К.К. Панько, Б.Т. Разгильдиев, М.С. Рыбак, Л.В. Сердюк, Э.Ф. Побегайло и другие.
Нормативной основой исследования выступают международное, конституционное, административное, бюджетное, уголовное и иные отрасли российского законодательства. В работе также использованы международные правовые акты в сфере противодействия коррупции, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты МВД, Минфина и Генеральной прокуратуры России, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую основу исследования составили статистические данные ГИАЦ МВД России за 2004-2008 годы о зарегистрированных коррупционных преступлениях; судебная практика по уголовным делам Верховного Суда РФ, Конституционного суда РФ, Московского городского и областного судов, Архангельского областного суда, Верховного суда Республики Татарстан, Владимирского областного суда, Липецкого областного суда, Свердловского областного суда, Тамбовского областного суда, городского суда г. Воронежа, Ленинского районного суда г. Ижевска, Ленинского районного суда г. Омска, Слободского районного суда Кировской области, Химкинского городского суда Московской области;
10 материалы 158 уголовных дел о коррупционных преступлениях,
совершенных муниципальным служащим; данные конкретных
социологических исследований, проведенных автором за 2004-2009 гг., в
ходе которых получены экспертные оценки от более чем двухсот пятидесяти
судей, лиц, производящих дознание, следователей, прокуроров, экспертов,
адвокатов, муниципальных служащих, глав муниципальных образований;
сведения, полученные учеными.
Научная новизна исследования состоит в том, что соискателем одним из первых осуществлено системное исследование коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенных муниципальными служащими, с позиции corpus delicti.
Работа представляет собой комплексное исследование вопросов, связанных с уголовной ответственностью муниципальных служащих за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления по законодательству России; проблем технико-юридического конструирования уголовно-правовых норм о специальных коррупционных посягательствах против интересов службы в органах местного самоуправления; квалификации совершенных муниципальными служащими общественно опасных коррупционных деяний по объективным и субъективным признакам.
Проведенные в рамках диссертационной работы исследования позволили автору сформулировать ряд новых научно обоснованных предложений по совершенствованию уголовно-правовых норм о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 2851, 290, 292 УК РФ, рекомендаций по квалификации общественно опасных коррупционных деяний, посягающих на интересы муниципальной службы и предложить эффективные меры уголовно-правового противодействия коррупционным преступлениям, совершенным муниципальными служащими.
В этой связи научную новизну и ценность работы определяют:
научная корректировка и конкретизация законодательно определенного понятия «коррупция» с учетом современных достижений отечественной науки уголовного права и практики применения уголовно-правовых норм об ответственности за коррупционные преступления;
разработанные и научно обоснованные на диссертационном уровне критерии отнесения преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, к разряду коррупционных преступлений;
сформулированный на основе анализа законодательства, монографической литературы и следственно-судебной практики вывод о признании составов коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы, предусмотренных ст.ст. 2851, 290, 292 УК РФ в качестве lex specialis по отношению к ст. 285 УК РФ, являющейся общей нормой;
уточнение на основе действующего законодательства понятий «глава муниципального образования», «муниципальное должностное лицо», «муниципальный служащий», «служащий органа местного самоуправления», «представитель власти», «должностное лицо» как основа правильного понимания субъекта специальных коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы;
доказанная на диссертационном уровне целесообразность создания действенного механизма привлечения муниципальных служащих к административной ответственности за нецелевое использование средств региональных и местных бюджетов, т.к. ст. 15.14 КоАП РФ de jure и de facto применяется только в отношении средств федерального бюджета; предложенный авторский вариант алгоритма действий всех субъектов РФ по практической реализации данного механизма;
аргументированное предложение о корректировке судебного толкования признаков общего покровительства и попустительства по службе путем внесения соответствующих изменений в абз. 3 и 4 п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6
12 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»
соответственно;
- авторский вариант решения дискуссионных вопросов: а)
квалификации действий при оказании муниципальному служащему услуг
сексуального характера; б) минимального размера в денежном выражении
незаконного вознаграждения муниципального служащего за действие
(бездействие), совершенное им в интересах взяткодателя; в) квалификации
получения взятки муниципальным служащим в крупном размере
с учетом направленности умысла на получение взятки по частям;
— систематизация критериев разграничения служебного подлога и
иных преступлений, совершенных в форме или путем подлога
муниципальным служащим, выявление и раскрытие особенностей
квалификации их по совокупности, при конкуренции уголовно-правовых
норм.
Более конкретно новизна сформулированных автором выводов и рекомендаций представлена в положениях, выносимых на защиту.
1. Обосновывается понимание коррупции как использование лицом своего должностного положения по мотивам корыстной или иной личной заинтересованности в целях получения имущественных прав для себя или третьих лиц. При этом данные действия должны совершаться в пользу других лиц, а не себя. В этой связи в целях правильного понимания понятия «коррупция» представляется целесообразным ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» изложить в следующей редакции: «... коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения из корыстной или иной личной заинтересованности вопреки законным интересам общества и государства в пользу других лиц в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
13 имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное
предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
лицами...».
Существенной особенностью криминализации общественно опасных коррупционных деяний против интересов муниципальной службы является то, что глава 30 УК РФ содержит одну общую (ст. 285) и три специальных (ст. 285', 290, 292) нормы о коррупционных посягательствах муниципальных служащих на интересы службы в органах местного самоуправления.
В целях преодоления коллизионности российского законодательства относительно наличия в качестве условия приобретения статуса муниципального служащего гражданства Российской Федерации или иностранного государства как признака специального субъекта коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы целесообразно во исполнение ст. 37 Конституции России, п. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» отменить запрет на замещение должностей муниципальной службы для иностранных граждан, закрепленный ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан».
Необходимость согласования содержания используемых в уголовном законе для характеристики субъектов коррупционных преступлений терминов «представитель власти» и «должностное лицо» обусловливает целесообразность изложения примечания к ст. 318 УК РФ в следующей редакции: «Примечание. Представителями власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признаются лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных и муниципальных органов власти, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения
14 гражданами, а также организациями независимо от их форм собственности и
ведомственной подчиненности».
Для устранения двойственной природы правового статуса главы муниципального образования, не являющегося муниципальным служащим, целесообразно в ст. 36 «Глава муниципального образования» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести норму о том, что глава муниципального образования не вправе занимать муниципальные должности муниципальной службы.
В целях приведения к единообразному пониманию используемых в различных отраслях законодательства терминов «нецелевое использование» и «нецелевое расходование», единого понимания порядка конструирования нормы о нецелевом расходовании бюджетных средств, в которой используется понятие «нецелевое расходование», на основе анализа признака «расходование муниципальным служащим бюджетных средств» представляется целесообразным заменить понятие «нецелевое использование» на «нецелевое расходование» в наименованиях ст. 289 БК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ; заменить понятие «нецелевое использование» на «нецелевое расходование» в диспозициях ч. 6 ст. 93.2, ч. 3 ст. 166, ч. 2, 4 ст. 231, ст. 283 БК РФ; заменить понятие «использование» на «расходование» в диспозициях ст. 289 БК РФ, 15.14 КоАП РФ.
Единообразное понимание предмета нецелевого расходования муниципальным служащим бюджетных средств и правильное применение ч. 3 ст. 17 УК РФ при конкуренции общей (ст. 285 УК РФ) и специальной (ст. 285 УК РФ) норм при квалификации нецелевого расходования муниципальным служащим бюджетных средств, закрепление четких оснований разграничения преступлений, смежных с нецелевым расходованием бюджетных средств, требует изложение диспозиции ч. 1 и 2 ст. 285' УК РФ в следующей редакции:
«1. Расходование бюджетных средств в крупном размере должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, - ...
2. Расходование бюджетных средств группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере должностным лицом получателя бюджетных средств, а равно лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, — ...
Примечание. Крупным размером в настоящей статье, а также в статье 285.2 настоящего Кодекса признается сумма бюджетных средств, превышающая двести пятьдесят тысяч рублей, а особо крупным размером — один миллион рублей.».
8. В целях разрешения имеющихся проблем квалификации нецелевого
расходования муниципальным служащим средств местных и региональных
бюджетов в размере менее одного миллиона пятьсот тысяч рублей
представляется целесообразным диспозицию ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ
изложить в следующей редакции:
«1. Расходование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных статьями 285 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, — ...».
9. Для более точного толкования всеми субъектами
правоприменительного процесса минимального размера получения взятки муниципальным служащим представляется целесообразным устранить противоречие между п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», установившим запрет получать в связи с должностным положением или в
связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения в какой бы то ни было форме, и п. 3 ч. 1 ст. 575 Гражданского кодекса РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, допустившим получение подарков стоимостью в пределах трех тысяч рублей, путем отмены п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ.
10. Обеспечение правильного и единообразного применения
уголовного законодательства, предусматривающего ответственность за
получение взятки, обуславливает целесообразность изложения диспозиции
ст. 290 УК РФ в следующей редакции:
«1. Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за выполнение іти невыполнение в пользу взяткодателя или представляемых им лиц действий, если такие действия входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям, а равно за общее покровительство или попустительство по службе —...».
2. Получение должностным лицом взятки за незаконные действия - ...
Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации или главой муниципального образования, а равно в крупном размере — ...
Деяния, предусмотренные частями первой, второй или третьей настоящей статьи, если они совершены:
а) группой лиц по предварительному сговору или организованной
группой;
б) пункт утратил силу. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-
ФЗ;
в) с вымогательством взятки;
г) в особо крупном размере, — ...
Примечание. Крупным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие сто пятьдесят тысяч рублей, а особо крупным — четыреста пятьдесят тысяч рублей».
11. В целях разграничения официальных документов - конститутивных
признаков предмета совершенного муниципальным служащим служебного подлога, и документов - обязательных признаков предмета иных преступлений, совершенных в форме подлога документов, представляется целесообразным ст. 292 УК РФ дополнить примечанием, изложив его в
17 следующей редакции: «... Примечание. Под официальным документом в
настоящей статье понимается зафиксированный в любой форме
материальный носитель информации, созданный юридическими и
физическими лицами, оформленный установленным образом, адресованный
неопределенному кругу субъектов, удостоверяющий события или факты,
имеющие юридическое значение и влекущие соответствующие юридические
последствия, или предоставляющий права, возлагающий обязанности или
освобождающий от них.».
Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что полученные результаты исследования обобщают и
расширяют имеющиеся знания по вопросам уголовно-правового
противодействия коррупционным преступлениям, совершенным
муниципальными служащими. Сформулированные теоретические положения могут быть использованы в целях дальнейшего исследования проблем уголовной ответственности муниципальных служащих за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления. В диссертации раскрыты обусловленные должностным положением муниципальных служащих особенности уголовно-правовой характеристики и квалификации специальных коррупционных преступлений, предусмотренных ст.ст. 285', 290, 292 УК РФ. Таким образом, по характеру полученных выводов исследование вносит определенный вклад в развитие науки уголовного права, восполняя имеющиеся пробелы.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства в сфере противодействия совершенным муниципальными служащими коррупционным преступлениям против интересов службы в органах местного самоуправления; в правоприменительной практике органов внутренних дел и прокуратуры,
18 дознания, следствия и суда; при подготовке постановлений Пленума
Верховного суда Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших и средних специальных заведений юридического профиля, в системе первоначальной подготовки, повышения квалификации и переподготовки работников, осуществляющих уголовно-процессуальную деятельность.
Апробация результатов исследования. Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, докладывались и обсуждались на заседании кафедры уголовного права и процесса Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, а также на всероссийских научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы развития государства и права России XX в. - начала XXI в.» (Тамбов, 2008 г.), «Проблемы реформирования российского законодательства: история и современность» (Тамбов, 2009 г.).
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, отражены в шести опубликованных работах автора общим объемом 1,6 п.л.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Уголовное право», «Актуальные проблемы уголовного права», «Криминология» в Тамбовском филиале Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, Академии управления МВД России.
Отдельные положения работы используются в практической деятельности Следственного управления при УВД по Тамбовской области.
Структура и объем диссертации определены целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Социальные предпосылки уголовной ответственности муниципальных служащих за коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления
В настоящее время в России остро стоит вопрос об эффективном взаимодействии обоих уровней публичного управления: государственного и муниципального. В последнее время было принято новое и существенно обновлено ранее действовавшее законодательство, которое изменило сложившиеся механизмы правоотношений на местном уровне. В этих условиях обоснованно повышаются требования к профессионализму муниципального служащего, т.к. он является главным участником общественных отношений по поводу обеспечения решения вопросов местного значения в муниципальном образовании.
Реализация полномочий муниципального служащего серьезно влияет на жизнь населения муниципального образования. В силу того, что информированность населения муниципального образования о деятельности муниципальных служащих не отличается всесторонностью и достоверностью, каждая неточность в работе муниципалитетов наносит серьезный вред авторитету местной власти. А в результате совершения муниципальными служащими коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления существенно нарушается соответствующая определенным нормативным актам деятельность местных органов власти; подрывается авторитет и иные интересы муниципальной власти; зачастую причиняется значительный материальный ущерб; ущемляются права и законные интересы граждан или организаций, а в целом интересы всего общества и государства. Об этом свидетельствуют и данные многочисленных социологических опросов. Поскольку предметом настоящего исследования являются понятие, сущность, содержание объективных и субъективных признаков составов коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, совершаемых муниципальными служащими, в первую очередь целесообразно исследовать социальные предпосылки уголовной ответственности муниципальных служащих за совершение ими коррупционных деяний. Общественная опасность коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления выражает реально существующие качества антиобщественного поведения, является объективным свойством действий определенного рода, причиняющих с достаточно высокой степенью вероятности ущерб интересам общества. Общественная опасность коррупционных деяний против интересов службы в органах местного самоуправления обусловлена тем, что согласно ст. 2 УК РФ, определяющей задачи уголовного законодательства, такие деяния причиняют существенный вред или создают угрозу причинения вреда важнейшим объектам уголовно-правовой охраны в этой сфере: интересам муниципальной службы, порядку распределения средств в бюджетной системе, авторитету органов местного самоуправления и муниципальных служащих, документацией ному обеспечению деятельности муниципальных органов власти.
А.В. Наумов отмечает: «Общим основанием криминализации (как декриминализации) соответствующих деяний является переоценка степени их общественной опасности»1.
Думается, общественная опасность существует в реальной действительности независимо от воли и сознания законодателей и правоприменителей, и задача состоит в том, чтобы правильно установить именно наличие, характер и степень этой опасности .
В монографии «Преступление и преступность», вышедшей в издательстве МГУ в 1969 г., Н.Ф. Кузнецова правильно писала, что характером и степенью общественной опасности обладают все преступления, а общественная опасность преступления - исторически изменчивая категория. Характер общественной опасности, по ее мнению, означает отличительное свойство, специфику, качество общественной опасности преступления (как каждого отдельного, так и целой группы преступлений). Характер общественной опасности составляет ее качество, степень же заключает в себе количество опасности преступления для общества. Степень общественной опасности - это количественная сторона материального признака преступления". Из сказанного Н.Ф. Кузнецовой вытекает, что категория «характер общественной опасности преступления» носит оценочный характер, определяется судом в каждом конкретном случае .
Иную научную позицию по рассматриваемому вопросу занимал Н.А. Беляев. Он писал: «Характер общественной опасности - признак, присущий не отдельному преступлению, а всем преступлениям данного вида. Например, одинаковы по характеру общественной опасности все умышленные убийства, все хулиганства, все разбойные нападения и т.д... Характер общественной опасности является основой для разделения всех преступлений на особо тяжкие, тяжкие и не представляющие большой общественной опасности»4. Степень общественной опасности, по мнению Н.А. Беляева, - это признак, характеризующий конкретное преступное деяние. Одинаковые по характеру общественной опасности преступления могут отличаться по степени их общественной опасности.
Степень общественной опасности зависит от размера и характера ущерба, причиненного объекту посягательства, от наличия или отсутствия ущерба, нанесенного другим общественным отношениям, не являющимся объектом этого вида посягательства, от способа совершения преступления, от характера и степени вины, цели, мотива, от распространенности преступлений данного вида и т.д.1
Научная позиция Н.А. Беляева по рассматриваемому вопросу представляется более убедительной. Однако им оставлен без разрешения вопрос о том, к компетенции законодателя или суда относится определение характера общественной опасности как отдельного преступления, так и рода или группы соответствующих преступлений.
Муниципальная служба и статус муниципального служащего как объект уголовно-правовой охраны
С закреплением в Конституции РФ 1993 г. принципа самостоятельности местного самоуправления законодательно оно выделилось из системы органов государственной власти. Вместе с тем в течение длительного периода времени после принятия Конституции РФ в некоторых субъектах функции органов местного самоуправления незаконно осуществляли органы государственной власти, что приводило к подмене понятий муниципальная служба и муниципальный служащий терминами государственная служба и государственный служащий соответственно.
Ситуация постепенно стала меняться с принятием новых законодательных и судебных актов в сфере муниципальной службы. Так, в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» было установлено понятие муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий1. Законом было установлено, что лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» был уточнен термин «муниципальный служащий», а также были установлены основы правового статуса муниципального служащего, включая права, обязанности, ограничения, связанные с муниципальной службой, гарантии муниципального служащего". Несмотря на это достаточно специфичный институт муниципальной службы был недостаточно полно урегулирован законодательно. По справедливому мнению ряда ученых, повышение эффективности работы... органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование муниципальной службы1. Поэтому муниципальная реформа, осуществляемая на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 декабря 2008 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», послужила новым импульсом для развития института муниципальной службы и совершенствования правового статуса муниципальных служащих". В рамках ст. 42 указанного Закона была сформирована новая система правового регулирования отношений на муниципальной службе. Следствием этих изменений стало принятие 2 марта 2007 г. Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» . Однако федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» по многим положениям дублирует нормативные правовые акты, закрепляющие основы государственной службы, что связано с совпадением у государственных и муниципальных служащих функций, прав, обязанностей и системы ограничений. Как отмечает В.А. Кобзаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»1. Вместе с тем высшие судебные органы Российской Федерации в своих решениях дифференцируют природу муниципальных и государственных служащих. Так, рядом решений Конституционного суда РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ нормативные правовые акты (их части), содержащие нормы, подменяющие муниципальное управление государственным и ограничивающие права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления". Значительные изменения в системе органов местного самоуправления в городе Москве произошли только с принятием Верховным Судом Российской Федерации Определения от 30 марта 2001 г. № 5-Г01-12, в котором было определено, что осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе как лишение жителей Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления1. Как видно, на сегодняшний день остается много дискуссионных вопросов в части правового регулирования муниципальной службы и статуса муниципального служащего. Для решения этих и многих других вопросов представляется целесообразным познать правовую природу коррупционных преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенных муниципальными служащими, путем анализа объекта посягательства, характеризующегося в случаях с преступлениями против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенными муниципальными служащими, определенной спецификой. Несмотря на то, что проблема объекта преступления привлекала к себе внимание криминалистов в процессе существования общества на любом социально-экономическом этапе его развития, до настоящего времени отсутствует единство взглядов на данную категорию". Под объектом преступления понимается то, на что направлено преступное посягательство, чему причиняется или может быть причинен вред в результате совершения преступления3. В последнее время в юридической литературе наметилась тенденция отхода от концепции объекта преступления как общественных отношений к концепции объекта интереса. Так, по мнению А.В. Наумова, объектом преступления следует признавать блага, интересы, на которые посягает преступное деяние и которые охраняются уголовным законом1. Аналогичного мнения придерживается и А.В. Пашковская, полагающая, что объект преступления - это охраняемые уголовным законом социально значимые ценности, интересы, блага, на которые посягает лицо, совершающее преступление". По мнению С.А. Елисеева, «...представление об объекте преступления как благе (интересе), охраняемом уголовным законом от преступных посягательств, не только продолжает традиции российской уголовно-правовой науки, но и соответствует современным взглядам на сущность, социальную ценность права, содержание правоотношения»3.
Муниципальный служащий как субъект коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы
Исходя из смысла ст. ст. 19, 20 УК РФ, уголовной ответственности за коррупционные преступления против интересов муниципальной службы подлежит вменяемое физическое лицо, достигшее ко времени совершения преступления шестнадцатилетнего возраста (признаки общего субъекта).
Единственным признаком общего субъекта коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы является вменяемость. Для наступления уголовной ответственности необходимо, чтобы лицо, совершившее коррупционное преступление против интересов службы в муниципальных органах власти, осознавало характер и значение своих преступных действий (бездействия) и могло руководить ими в конкретной ситуации, то есть было вменяемо1. Поскольку предметом настоящего исследования являются коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления, совершенные муниципальным служащим, целесообразно, помимо признаков общего субъекта, изучить его специальные признаки, вытекающие из правового статуса муниципального служащего, путем анализа нормативных правовых актов и современных научных трудов. В этой связи многие ученые справедливо отмечают, что по должностным преступлениям коррупционной направленности для признания лица субъектом преступного посягательства требуется установление определенных обязательных дополнительных (специальных) признаков, указанных в законе1. Имеющей значение для квалификации является предложенная Л.Д. Гаухманом классификация признаков специального субъекта. Ученый классифицирует обязательные дополнительные признаки субъекта преступного посягательства на специальные («по горизонтали») и узкоспециальные («по вертикали»)". К спегщальным признакам субъекта коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы относятся гражданство и возраст, обусловленные должностным положением муниципального служащего как представителя местной власти, а к узкоспециальным признакам — компетенция муниципальных служащих и др. Несмотря на то, что некоторые признаки специального субъекта коррупционных преступлений против интересов муниципальной службы в самом тексте закона (статье или примечании к ней) не названы, по справедливому замечанию Н.Ф. Кузнецовой, И.М. Тяжковой , - их наличие обязательно для данных составов преступлений1. Вопрос о наличии гражданства как условия, необходимого для исполнения обязанностей по должности муниципальной службы, и одновременно специального признака субъекта является достаточно спорным как в науке, так и нормативном правовом обеспечении статусных требований к кандидатам на замещение должностей муниципальной службы.
В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», утратившем силу, было установлено: «Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета» (ст. 7)2.
В действующем законодательстве муниципальный служащий -граоїсданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (п. 1" ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»)3.
Юридический анализ состава нецелевого расходования бюджетных средств муниципальным служащим
Несмотря на то, что введенная Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ1 в российский уголовный закон ст. 285 относится к группе норм охраняющих финансовую сферу, законодатель разместил ее в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ. Поскольку исследуемая норма является специальной по отношению к ст. 285 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, постольку составообразующие признаки во многом совпадают. К примеру, непосредственным объектом совершенного муниципальным служащим нецелевого расходования бюджетных средств подобно объекту злоупотребления должностными полномочиями являются интересы муниципальной службы.
Однако исследование показало, что в большей степени ст. 285 УК РФ неоправданно конкурирует с иными нормами Особенной части, нежели способствует решению практических вопросов привлечения к уголовной ответственности.
Конкуренция становится возможной по причине выявленных в процессе практики применения ст. 285 УК РФ недостатков в ее законодательном определении, одним из которых является некорректное определение предмета состава нецелевого расходования бюджетных средств.
В большинстве научных публикаций, учебников по уголовному праву и комментариев к Уголовному кодексу РФ признается, что предметом преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, являются бюджетные средства независимо от формы их предоставления (финансирования) . Проведенное автором изучение нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии в российском законодательстве определения бюджетных средств. В уголовно-правовой науке высказывается ряд основанных на бюджетном законодательстве, а потому принципиально не отличающихся друг от друга точек зрения на понятие «бюджетные средства». Исходя из анализа ст. 6 Бюджетного кодекса РФ Д.А. Бойков под бюджетными средствами понимает денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления". Р.С. Ефремов определяет бюджетные средства как выплачиваемые из бюджета денежные средства, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления3. Формами предоставления бюджетных средств (финансирования) согласно бюджетному законодательству являются бюджетные ассигнования (ст. 69 БК РФ), субсидии (ст. 78 БК РФ), бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности (ст. 79 БК РФ), бюджетные кредиты (ст. 93.2 БК РФ), межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (ст. 129 БК РФ), из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (ст. 135 БК РФ), из местных бюджетов (ст. 142 БК РФ) и др.1 Результаты изучения уголовных дел по фактам нецелевого расходования бюджетных средств муниципальными служащими свидетельствуют, что в 39,8 % случаев ими расходуются бюджетные ассигнования, в 15,4 % - бюдлсетные инвестиции в объекты мунщипалъной собственности, в 20,4 % - межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, предоставляемых в различных формах; в 24,4 % - межбюджетные трансферты из местных бюджетов бюдэ/сетам муниципальных образований, предоставляемых в различных формах.
Если по вопросу определения понятия «бюджетные средства» в уголовно-правовой науке дискуссий не возникает, то вопрос о значении для квалификации формы представления бюджетных средств вызвал в юридической литературе оживленные споры".
Вместе с тем систематическое толкование законодательства позволяет заключить, что форма предоставления бюджетных средств имеет непосредственное уголовно-правовое значение для решения вопроса о наличии предмета нецелевого расходования муниципальным служащим бюджетных средств.
Во-первых, в связи с тем, что субъектом нецелевого расходования бюджетных средств является только должностное лицо (муниципальный служащий) получателя бюджетных средств, бюджетные средства, предоставляемые юридическим лицам (за исключением органов власти, государственных и муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям и физическим лицам в виде субсидий (ст. 78 БК РФ) либо юридическим лицам (за исключением органов власти, государственных и муниципальных учреждений) в виде бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ), не могут быть предметом исследуемого состава преступления. Во-вторых, ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств может наступать только при условии, что бюджетные средства выделены получателю бюджетных средств с указанием цели их использования. Однако бюджетному законодательству и практике бюджетных отношений известны такие формы бюджетных средств, которые априори не имеют целевого характера: дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ), например дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст. 137 БК РФ). В этой связи представляется невозможным квалификация действий в виде нецелевого использования дотаций по ст. 285! УК РФ.
