Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Криминологическая характеристика коррупции и коррупционной преступности 17
1.1. Понятие и сущность коррупции и коррупционной преступности 17
1.2 Причины существования коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления, основные тенденции её развития 38
1.3 Личностная характеристика субъектов коррупционной преступности 65
Глава 2. Противодействие коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления в современной России 72
2.1 Основные направления развития российского антикоррупционного законодательства 72
2.2 Совершенствование деятельности специализированных государственных органов, ответственных за противодействие коррупции: проблемы и возможные пути их решения 100
Глава 3. Международно-правовой опыт противодействия коррупции 117
3.1 Основные международно-правовые документы, определяющие стратегию борьбы с коррупцией 117
3.2 Опыт некоторых зарубежных стран по противодействию коррупционной преступности (на примере стран: США, Великобритания, Швеция, Италия, Швейцария, Таиланд, Корея, Сингапур) 138
Заключение 159
Список использованных источников и литературы 166
Приложения
- Понятие и сущность коррупции и коррупционной преступности
- Причины существования коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления, основные тенденции её развития
- Основные направления развития российского антикоррупционного законодательства
- Основные международно-правовые документы, определяющие стратегию борьбы с коррупцией
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобальными переменами экономического, идеологического и организационного характера отмечен современный этап развития российского общества. Поиск новых путей противодействия коррупции приобретает особую значимость и актуальность, так как распространенность коррупции в современном российском обществе стала важным негативным фактором, определяющим сознание населения.
Фактически признанно, что коррупция в России стала системной проблемой, без решения которой невозможно дальнейшее развитие страны. На значимость этой проблемы указано и в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному собранию, обозначившего в качестве одного из приоритетных направлений новой политической стратегии России государственную политику в сфере противодействия коррупции: «...Нашей принципиальной задачей остается борьба с коррупцией. Считаю, что мы должны самым внимательным образом анализировать исполнение уже принятых решений и двигаться дальше» .
Согласно данным Международной организации по борьбе с коррупцией Transparency International, Россия относится к числу наиболее коррумпированных стран мира. Так, анализ данных таблицы «Индекс восприятия коррупции за 2010 год» показал, что в рейтинге из 178 стран (в начале списка - наименее коррумпированные страны, в конце списка -страны, в которых коррупция наиболее распространена), Россия находится на 154 месте наряду с такими странами как Кения, Лаос, Папуа - Новая Гвинея, Таджикистан .
Согласно проведенным массовым опросам, организованным Фондом «Общественное мнение», среди наиболее коррумпированных институтов называют органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также органы местного самоуправления. Рост коррупции в указанных органах обусловлен, прежде всего, отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов о государственной и муниципальной службе.
Наиболее ярким проявлением коррупции в России является взяточничество. Такой позиции придерживаются многие ученые. Так, А.А. Аникин считает, что в число наиболее значимых факторов криминализации экономики, наряду с теневой экономической деятельностью,
1 См.: Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история
и современность. М, 2009. С. 362.
2 Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Соб
ранию //Российская газета. (Федеральный выпуск). 2010. № 5350 (271).1 декабря.
3 По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р»
URL: (дата обращения: 25.01.2011)
4 По данным Фонда «Общественное мнение» URL: (дата обращения: 25.01.2011)
входит взяточничество как основная составляющая часть коррупции. По данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, в 2004 году на территории страны было выявлено 8,9 тысяч фактов взяточничества (получение и дача взятки), в 2005 году - 9,8 тысяч, в 2006 году -11 тысяч, в 2007 году - 11,6 тысяч, в 2008 году - более 12,5 тысяч, в 2009 - 13, 1 тысяч, и в 2010 году -12 тысяч. Динамика очевидна, и она не может не тревожить.
Официальная статистика в полной мере не отражает уровень и динамику развития преступлений данного вида по причине их высокой латентносте. Именно поэтому исследование данной проблемы как негативного социально-политического, экономического и правового явления в обществе является особенно актуальным.
Многообразие причин возникновения и распространения коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, а также необходимости разработки эффективных мер ее профилактики ставит на повестку дня вопрос о более качественном изучении данного негативного явления. Как системному явлению, коррупции следует противопоставить и системные меры противодействия. Представляется, что их основу должны составить: правовые меры - совершенствование существующего антикоррупционного законодательства, качественное улучшение правоприменения; органи-зационные; воспитательно-профилактические меры .
В России принят Национальный План по противодействию коррупции. На основании данного плана приняты Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»», Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»».
Однако принятие названных законодательных актов является лишь началом масштабных перемен, которыми должна быть ознаменована борьба с коррупцией в нашей стране, не смотря на то, что значение принятия указанных законов для России трудно переоценить. Принятие базо-
5 См.: Аникин А. А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. С. 3; Дамм И.А. Коррупция в российском изби
рательном процессе: понятие и противодействие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2006.
С. 12.
6 По данным Министерства Внутренних дел Российской Федерации URL: (дата об
ращения: 26.01.2011)
7 См.: Буравлев Ю. М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного
противодействия этому злу // Государство и право. 2008. №11. С. 102.
вого антикоррупционного закона ждали на протяжении нескольких лет не только ученые и практики, но и фактически вся общественность нашей страны. Вместе с тем, данный закон не решил все правовые проблемы соответствующего противодействия.
В этой связи изучение состояния и распространенности коррупционной преступности в системе указанных органов в настоящее время является весьма актуальным.
Правовую базу исследования составили нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации; нормативные акты министерств и ведомств, относящиеся к регулированию деятельности в области противодействия коррупционной преступности; иные нормативные документы правоохранительных органов.
Степень разработанности темы. Проблеме коррупции в последние несколько десятилетий посвящено огромное количество книг, статей, проводятся международные, парламентские слушания и т.д.
По проблеме коррупции регулярно проводятся социологические и политологические исследования. Особый интерес представляют социологические исследования фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), Владивостокского Центра по изучению организованной преступности и коррупции (ВЦИОП), Саратовского Центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, а также Челябинского Центра по исследованию проблем противодействия организованной преступности и коррупции. Аналитики выявляют тенденции, отражающие современное состояние проблемы коррупции, дают оценки экономических потерь, публикуют обзоры и т.д.
Международная организация Transparency International, о которой уже говорилось выше, занимается исследованием уровня коррупции в разных странах, используя методы экспертных оценок и социологических опросов, на базе которых получает репрезентативные индексы, в частности - индекс восприятия коррупции (corruption perceptions index -CPI) и индекс взяткодателей (bribe payers index - ВРІ).
Многие ученые посвящают свои труды рассмотрению вопросов по данному негативному явлению. Для отечественной юридической науки огромное значение имеют работы таких ученых, как Г.А. Аванесов, Ю.М. Антонян, М.М. Бабаев, В.Н. Бровкин, Ю.А. Воронин, Б.В. Волженкин, И. М. Гальперин, Л. Д. Гаухман, А. И. Долгова, Б.В. Здравомыслов, П.А. Кабанов, Н.Г. Кадников, А.И. Кирпичников, B.C. Комиссаров, Ю.Ю. Комлев, В.Н. Кудрявцев, В.П. Кувалдин, Н.Ф. Кузнецова, В.В. Лунеев, Ю.И. Ляпунов, Н.А. Лопашенко, СВ. Максимов, А.В. Малько, И.М. Мацкевич, Г.М. Миньковский, Г.К. Мишин, А.В. Наумов, B.C. Овчинский, П.Г. Пономарев, В.П. Ревин, А.И. Рарог, С.Н. Сабанин, Г.А. Сатаров, В.Ф. Цепелев, Д.А. Шестаков, В.Е. Эминов, П.С. Яни и другие.
По проблемам коррупции в последние годы проведено значительное количество исследований в рамках защиты кандидатских диссерта-ции .
Однако, очевиден тот факт, что ощутимых сдвигов в борьбе с этим негативным явлением практически нет. Результаты исследований указанных авторов иногда противоречивы, в некоторых случаях отсутствует единство подходов по принципиальным вопросам, которые остаются дискуссионными, а, следовательно, требуется их дальнейшая разработка.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с совершением преступлений коррупционного характера на государственной и муниципальной службе.
Предметом исследования являются вопросы по выработке системы противодействия коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления, соответствующие законодательные и нормативно-правовые акты, уголовно-правовые нормы, их содержание, тенденции развития, нормы международного права, а также деятельность правоохранительных органов в этой сфере.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ криминологических аспектов коррупционной преступности и выработка конкретных предложений по борьбе с этим явлением, а также их обоснование в соответствии с международно-правовыми документами.
В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных задач, решение которых составляет основу диссертационного исследования:
- исследовать и дать характеристику социально-правовых основ
коррупции и коррупционной преступности;
определить феномен коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления;
провести анализ причин существования коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления;
дать характеристику личности субъектов коррупционной преступности;
изучить действующее антикоррупционное законодательство Российской Федерации, и проанализировать его соответствие международно-правовым документам;
8 Максимов В.К. - «Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры ее предупреждения в государственном аппарате» (2005 г.), Д.А. Пономарев - «Коррупция и организованная преступность как современные формы социальной и правовой девиантности в условиях глобализации» (2005 г.), С.С. Стефанишин - «Предупреждение коррупционных преступлений в зарубежных странах» (2005 г.), М.А. Федоровская - «Уголовно-правовые, криминологические и организационные проблемы противодействия коррупции и должностным преступлениям» (2003 г.), В.В. Астанин - «Коррупция и борьба с ней в России во второй половине XVI-XX вв. (криминологическое исследование)» (2001 г.), С. А. Головко - «Противодействие коррупционной преступности в России: ретроспектива, современность и перспектива» (2006 г.), СИ. Вейберт «Взяточничество: проблемы квалификации и назначения наказания» (2007 г.).
проанализировать деятельность специализированных государственных органов, ответственных за противодействие коррупции в современной России, а также выявить проблемы и предложить возможные пути их решения;
проанализировать международно-правовые документы о борьбе с коррупцией и систему контроля над коррупционной преступностью в зарубежных государствах.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проведено с использованием современных методов научного познания, к которым относятся такие как: общенаучные, специальные (системно-структурный, восхождения от абстрактного к конкретрному, аксиоматический и др.); а также эмпирические (сбор и изучение фактов, качественный анализ и синтез и др.).
Методологической базой работы послужила совокупность приемов и способов познания коррупции как общесоциального феномена. К их числу относятся правовой, историко-правовой, логико-юридический анализ, анкетирование, анализ документов и статистических материалов.
Эмпирическую базу исследования составили результаты проведения опросов граждан города Челябинска и Челябинской области. В ходе опроса на тему «Ваше отношение к коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления и личное участие в коррупционных ситуациях», проводившегося в период с сентября 2009 года по июнь 2010 года приняло участие 520 человек, из них, студентов -150, индивидуальных предпринимателей - 100, государственных и муниципальных служащих - 150, рабочих - 50, пенсионеров - 70. В ходе опроса на тему «Ваше отношение к возможности использования полиграфа с целью профилактики коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления», проводившегося в период с сентября
2009 года по май 2010 года в качестве респондентов выступили
должностные лица государственных органов и органов местного
самоуправления - 350 человек.
В качестве источника получения официальных данных о состоянии преступности использовались аналитические и статистические материалы ГИАЦ МВД РФ за 2004-2010 годы, Генеральной прокуратуры РФ за 1997-
2010 годы, Следственного управления Следственного комитета при
прокуратуре РФ по Челябинской области за 2008-2010 годы. По
специально разработанной программе в ходе исследования изучено и
проанализировано 160 уголовных дел, рассмотренных судами города
Челябинска за период с 2005 по 2010 г.г.
Кроме того, использовались результаты аналитических и социологических исследований за 2005-2010 годы фонда ИНДЕМ, центра «Стратегия», Центра Стратегических Международных Исследований, Международной организации по борьбе с коррупцией Transparency International, Челябинского Центра по исследованию проблем противодействия организованной преступности и коррупции,
Владивостокского Центра по изучению организованной преступности и коррупции, Саратовского Центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции.
Научная новизна исследования обусловлена совокупностью поставленных задач, и определяется, прежде всего, тем, что на основе изучения действующего законодательства, практики его применения, научной юридической литературы, а также данных социологических и политологических исследований автором предпринята попытка комплексного междисциплинарного изучения проблемы борьбы с коррупционной преступностью в системе органов государственной власти и местного самоуправления.
Полученные результаты позволяют определить качественно новые направления и формы предупреждения коррупционной преступности в этой области. В диссертации разработаны научно обоснованные, социально-обусловленные предложения по совершенствованию действующего законодательства и повышению эффективности деятельности по предупреждению коррупционной преступности в системе органов государственной власти и местного самоуправления.
Предпринятое автором исследование представляет собой одну из первых комплексных работ монографического уровня по изучению криминолого-правовых проблем противодействия коррупционной преступности в свете принятия ряда документов, определяющих разработку и реализацию государственной политики в данной области на современном этапе. К таким документам относятся, в первую очередь Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. №Пр-1568; Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции»; Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010г. №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» и др.
Положения, выносимые на защиту:
1. Обращаясь к понятию «коррупция», закрепленному в Федеральном законе № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции», диссертант приходит к выводу, что данное понятие нуждается в дополнении. Связано это в первую очередь с тем, что в определении говорится только о прямой выгоде в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.
Представляется целесообразным внесение дополнения в пункт «а» части 1 статьи 1 Федерального закона «О противодействии коррупции». В связи с этим в статье 1 после слов «...в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
лицами» указать «, а также в целях получения выгоды в виде услуг неимущественного характера».
Предлагается закрепить в теории криминологии следующее понятие коррупционной преступности - это антисоциальное, общественно опасное явление, угрожающее экономической и политической безопасности Российской Федерации, составляющее совокупность преступлений, совершаемых должностными лицами в целях личного обогащения за счет государства, коммерческих и иных организаций и граждан путем получения с использованием должностных полномочий материальных и иных благ в ущерб интересам государства и общества.
Установлено, что личность преступника, совершающего коррупционные преступления на государственной и муниципальной службе может быть охарактеризована совокупностью конкретных признаков, свойств, черт и отношений, являющихся типичными для преступников данной категории. На основе данных исследования, проведенного автором, можно выделить следующие их общие признаки:
преобладание в общей массе преступников лиц мужского пола (80%);
основную возрастную группу составляют лица в возрасте 31-40 лет (их 62%);
высокий образовательный уровень лиц (86% - лица с высшим образованием);
низкий показатель лиц, ранее судимых, в том числе тех, у кого судимость снята или погашена (6%);
наличие устойчивых мотивов корыстной направленности;
преобладание таких качеств, как корыстолюбие, проявление властности, неуважение к закону.
4. Утверждается, что центр тяжести уголовно-правового воздейст
вия за совершение коррупционного преступления должен быть перенесен
на невыгодные для осужденного материальные и служебные последствия.
Целесообразно предусмотреть основания и порядок быстрого и гласного лишения незаконно полученных благ и изъятия имущества, нажитого в результате коррупционного поведения; применение штрафов, установленных за совершение тяжких и особо тяжких корыстных преступлений; лишение права работы в определенной сфере или на определенной должности.
Деятельность органов государственной власти в сфере предупреждения коррупционной преступности на государственной и муниципальной службе должна включать в себя правовые, организационные, социальные, управленческие и иные меры. При этом расширение роли правовых норм в борьбе с данным видом противоправных деяний нуждается в обеспечении их фактического выполнения.
Представляется целесообразным принятие единого Закона, регламентирующего проведение полиграфных проверок для получения информации, направленной на профилактику и противодействие коррупции
в органах государственной власти и местного самоуправления. Необходима также разработка подробных Инструкций по проведению указанных проверок для каждого ведомства и государственного учреждения с подробным описанием процесса и правил их проведения (вид проверки, сроки проведения, ответственные лица, хранение информации о результатах, ее использование и т.д.).
Видится необходимым создание самостоятельного органа по борьбе с коррупцией с подчиненными подразделениями во всех субъектах Российской Федерации. Деятельность данного органа должна строиться на принципах самостоятельности и независимости. Глава органа должен назначаться на достаточно длительный срок (от 4 лет), и ежегодно отчитываться о деятельности перед Президентом РФ. Сотрудники службы должны иметь полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности и обладать полномочиями органа дознания.
Ввиду того, что различные конвенции придерживаются либо принципа территориальности, либо защищают принцип гражданства, остаются «лазейки» между юрисдикциями различных стран при транснациональной коррупции. Многие международно-правовые акты требуют введения единого принципа осуществления государствами своей юрисдикции в случаях международной коррупции.
Отмечается, что законодательство многих зарубежных стран содержит весьма развитую систему норм, направленных на противодействие коррупции. Некоторые положения и идеи, реализованные в уголовном законодательстве этих стран, могут быть использованы в уголовном законодательстве Российской Федерации для оптимизации уголовно-правовых методов противодействия коррупции. При этом следует помнить, что система права любой отдельно взятой страны представляет собой взаимосвязанный комплекс, и, следовательно, простое перенесение норм права другого государства в Россию, где имеется собственное законодательство, может не обладать той эффективностью, как применение этой же нормы в правовых условиях другого государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения, выводы, основные положения, сформулированные в диссертационном исследовании, направлены на разработку теоретико-правовых основ противодействия коррупции, на решение возникающих спорных вопросов и могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, а также при разработке целевых комплексных программ борьбы с коррупционной преступностью.
Материалы диссертации нашли практическое применение в научной сфере при исследовании данной проблематики, в учебном процессе по дисциплинам «Криминология» и «Уголовное право России (Особенная часть)» в высших образовательных учреждениях по юридической специальности, а также при разработке учебно-методических материалов.
Содержащиеся в диссертации выводы и обобщения позволяют создать целостное представление о коррупции в органах государственной
власти и местного самоуправления в нашей стране в ее историческом развитии, предпосылках возникновения, изменениях форм проявления, происшедших в ходе исторического развития бюрократической системы и общества в целом. Представляется, что эти выводы могут создать основу для выработки более эффективных методов противодействия коррупции в России.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается тем, что все полученные в работе выводы основаны на строго доказанных и корректно используемых достижениях фундаментальных и прикладных наук, комплексным использованием проверенных практикой теоретических и эмпирических методов исследования, а также согласованием новых положений с уже известными в науке и практике. Достоверность результатов исследования подтверждается также непротиворечивостью и соответствием действительности эмпирических данных, полученных в результате работы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре уголовного права и криминологии Челябинского юридического института МВД РФ, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Основные теоретические положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Основные результаты исследования имеют практическую направленность и прошли апробацию на VIII Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (Юридический факультет Южно-Уральского государственного университета, г. Челябинск, март 2006г.), на Международной научно-практической конференции «Проблемы современного российского права» (Юридический факультет Челябинского государственного университета, г. Челябинск, май 2008г.), на Международной научно-практической конференции «Проблемы современного российского права» (Юридический факультет Челябинского государственного университета, г. Челябинск, май 2009г.), на Международной научно-практической конференции «Преступность в кризисном обществе: экономическая детерминация, социально-психологический фон и стратегия противодействия» (Юридический факультет Южно-Уральского государственного университета, г. Челябинск, сентябрь 2010г.) и т.д.
Материалы исследования использовались автором в процессе проведения практических занятий по курсам «Криминология», «Уголовное право» в Челябинском институте Уральской Академии Государственной службы, а также при разработке программы и проведения спецкурса «Государственная политика в сфере противодействия коррупции», проводившегося в рамках повышения квалификации государственных гражданских служащих в Уральском филиале Российской академии правосудия, что подтверждено актами внедрения.
Кроме того, полученные результаты исследования использованы в непосредственной деятельности сотрудников отдела по борьбе с организованной преступностью и коррупцией УБЭП ГУВД по Свердловской области, что также подтверждено актом внедрения.
Структура работы определена характером рассматриваемых в ней проблем. Диссертационное исследование выполнено в объеме, соответствующем предъявляемым требованиям, состоит из введения, трех глав, включающих в себя 7 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие и сущность коррупции и коррупционной преступности
Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции,-повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы в России. Широкая интеграция Российской Федерации в мировую экономику, в том числе в международные кредитно-финансовые институты, расширение сотрудничества между Россией и рядом государств-участников Содружества Независимых Государств повлекли, наряду с позитивными политическими, социально-экономическими последствиями этих процессов, интеграцию коррупционеров, рост общественной опасности коррупции. Фактически признанно, что коррупция-в-России стала-системной проблемой, без решения которой невозможно дальнейшее развитие страны. Ввиду обостренной криминогенной ситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, давно назрела реформа отечественного антикоррупционного законодательства, которая позволила бы обеспечить эффективную правовую защиту личности, общества и государства от произвола со стороны чиновников.
И надо отметить, Дмитрий Медведев приступил к деятельности на посту Президента Российской Федерации, незамедлительно объявив основные направления государственной политики в области борьбы с коррупцией, которые были оформлены в Национальный План по противодействию коррупции. Данный План включает разделы, первый из которых посвящен разработке законодательного обеспечения противодействия коррупции, второй раздел о совершенствовании государственного управления в целях противодействия коррупции, остальные разделы посвящены мерам по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению граждан.
На основании данного плана были приняты Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», Федеральный закон Российской .Федерации от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»», Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»».
Так вот Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» наконец - таки определяет само понятие коррупции, а также дает определение противодействия коррупции. Однако, на наш взгляд, эффективность в борьбе с данным негативным явлением во многом определяется глубиной и точностью понимания сущности коррупции, в первую очередь, именно как социально-правового, явления:1 Поэтому считаем целесообразным обратиться сначала к этимологии термина «коррупция» и начать рассмотрение данного вопроса, прибегнув к историко-правовому аспекту.
Этимология термина «коррупция» подробно исследовалась рядом зарубежных и российских ученых - правоведов . Сам термин в современном понимании происходит от немецкого слова «korruption», производного от латинского «corruptio», то есть - порча, совращение, извращение, разложение . Первоначально в Древней Греции в IV -1 веках до нашей эры под коррупцией понимались бытовые явления. Позднее этот термин приобрел социальное звучание и означал более тяжкие по своим последствиям антиобщественные действия, наказуемые в судебном порядке: упадок нравов, развращение молодежи, фальсификация результатов, реже подкуп. В Древнем Риме термин «corrumpere» наряду с иными нарушениями права обозначал аморальное поведение , подкуп судьи.
Причины существования коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления, основные тенденции её развития
Совершенно очевидно, что отсутствие демократических рычагов власти угрожает свободной конкуренции в экономической сфере и серьезно ограничивает возможности государства использовать преимущества глобализации. Основная причина коррупции — это плохо организованная система государственных институтов, которая не дает предпринимателям возможности для участия в политической и экономической деятельности, и именно поэтому они вынуждены осуществлять свою деятельность в теневом секторе экономики. Таким образом, создаются благоприятные условия для расширения коррупции во всех ее формах.
В рамках! настоящего исследования: выходе, анкетного»опроса на тему «Ваше отношение к коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления и личное участие в коррупционных ситуациях», проводившегося в период с сентября 2009 года по июнь 2010 года приняло участие 520 человек, из них, студентов - 150, индивидуальных предпринимателей — 100, государственных и муниципальных служащих — 150, рабочих — 50, пенсионеров - 70 (см. Приложение 2). Результаты опроса подтверждают, что коррупция стала неотъемлемой частью реальной действительности для граждан нашей страны.
Интенсивный процесс сращивания .экономики. и «преступности, утверждения коррупционной модели взаимоотношений власти и бизнеса, «теневых» норм экономической, политической. деятельности и морали, криминальной психологии и иные сопутствующие обстоятельства — привели к формированию специфического институционального образования, называемого криминальной экономикой .
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что политика государства в области борьбы с коррупционной преступностью как одной из составляющих экономической и организованной видов преступности должна быть адекватной сложившейся в стране ситуации. А для этого в первую очередь необходимо четко понимать, какие факторы влияют на существование и развитие коррупционной преступности в органах государственной власти и местного самоуправления, чему и посвящен следующий раздел нашего исследования. Кроме того, деятельность органов государственной власти в сфере предупреждения коррупционной преступности на государственной и муниципальной службе должна включать в себя правовые, организационные, социальные, управленческие и иные меры. При этом расширение роли правовых норм в борьбе с данным видом, противоправных деяний нуждается в обеспечении их фактического выполнения.
Для того чтобы проследить, какие отрасли и сферы более всего подвержены коррупции и взяточничеству, можно обратиться к исследованиям, проведенным Фондом «ИНДЕМ». Согласно проведенным опросам, к таковым относятся, прежде всего, следующие сферы: земельные и жилищные вопросы, обращение в правоохранительные органы и в суд, Госавтоинспекцию, поступление в образовательные учреждения, и т.д. .—(см..Приложение 5).
Кроме того, совершенно очевидно, что наиболее подвержены коррупционным процессам государственные структуры, связанные с рассмотрением и решением вопросов финансирования, лицензирования, квотирования, распределения фондов, осуществления банковских операций, создания и регистрации предприятий малого и среднего бизнеса,- -торговли, транспортных перевозок.
Наблюдается стойкая тенденция к распространению коррупции среди сотрудников правоохранительных органов. Для указанной категории лиц наиболее характерны злоупотребления служебным положением, содействие за взятки в прекращении уголовных дел, сращивание с криминальными структурами, противоправное участие в предпринимательской деятельности.
Как известно, ядром коррупционной преступности является взяточничество. По мнению многих ученых взяточничество как социальное явление рассматривается как наиболее объективный показатель коррумпированности. В нашей стране статистические данные о взяточничестве традиционно входят в число основных характеристик состояния преступности .
Взяточничеством сопровождается процесс выделения, распределения и использования кредитов, государственных дотаций, заключения и осуществления внешнеэкономических сделок, реформирования земельных отношений. . , , Поэтому в нашем исследовании мы посчитали целесообразным обратиться к данным официальной статистики, связанным непосредственно со взяточничеством. И надо отметить, что в РФ в последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста данного негативного явления, но установление точной фактической картины достаточно проблематично-в связи с его высокой латентностью.
По утверждению некоторых ученых, более 70% всех государственных служащих являются реальными взяточниками . Приводится также мнение специалистов, согласно которому реально выявляется не более 2% случаев дачи и получения взяток . По оценкам работников органов прокуратуры этот процент в два раза меньше .
Если обратиться к официальным статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ, то перед нами предстает следующая картина.
В 1997—2000 гг. основные статистические показатели преступлений, связанных со взяточничеством были различными. Фактов дачи взятки регистрировалось намного меньше, чем фактов получения взятки. Так, было зарегистрировано фактов получения взятки в 1997 г. — 3559, в 1998 г. - 3623, в 1999 г. - 4241, в 2000 г. - 4281, тогда как дачи взятки в 1997 г. - 2049, в 1998 г. - 2582, в 1999 г. - 2582, в 2000 г. - 2766. Рост регистрируемых фактов взяточничества имел равный уровень соотношения с ростом числа лиц, выявленных за взяточничество. Выявлено лиц за получение взятки в 1997 г. — 1207, в 1998 г. - 1496, в 1999 г, - 1462, в 2000 г. - 1666; за дачу взятки в 1997 г. - 1113, вЛ999 г.— 1334гв 1999 г.,- 1459,-в 2000 г. - 1815 . Большой разрыв между числом выявленных лиц, совершивших взяточничество и привлеченных к уголовной ответственности за него, свидетельствует об изначально определенном подходе при применении норм уголовного законодательства, и бессистемном противодействии правоохранительных органов в отношении коррупции.
Основные направления развития российского антикоррупционного законодательства
Значение указанных законодательных актов состоит в том, что установление системы специальных ограничений является важным элементом не только предупреждения коррупции, но и борьбы с ней, так как несоблюдение антикоррупционных ограничений само по себе влечет применение мер ответственности.
Анализ комплекса нормативных правовых актов, которые в той или иной степени касаются вопроса о противодействии коррупции, позволяет сделать обобщенный вывод о том, что среди основных недостатков действующего законодательства, устанавливающего специальные ограничения для должностных лиц, фактически нет продуманной и унифицированной системы ограничений. Представляется необходимым оптимизировать систему должностных лиц, обобщить и унифицировать ограничения для них, продумать систему ограничений применительно к каждой категории должностных лиц, причем с таким расчетом, чтобы ограничения и меры ответственности для высших должностных лиц были выше, чем для низших, а не наоборот.
Большинство актов международных организаций, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, решают лишь отдельные аспекты проблемы коррупции. Ключевые моменты, подтверждающие этот, заключаются в следующем ч. ...... ....... . ...
Во-первых, большинство конвенций антикоррупционной направленности ограничивают свое действие определенным географическим регионом. Так, например, Совет Европы в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию создает модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так И против внутригосударственной коррупции, в первую очередь с целью создания благоприятных условий для оказания более эффективной правовой взаимопомощи в достижимых им географических пределах.
Во-вторых, некоторые конвенции затрагивают вопросы борьбы с коррупцией в конкретном аспекте. Это, в частности, характерно, для Конвенции ОЭСР, которая уделяет внимание той коррупции, которая непосредственно относится к экономике. ОЭСР ограничивает поле своей деятельности борьбой против активной коррупции должностных лиц иностранных государств и не затрагивает вопросы коррупции частных лиц.
В-третьих, существующие международно-правовы антикоррупционные акты не претендуют на значительную унификацию. Так, целью Конвенции ОЭСР является установление «функционального эквивалента»: перед государствами-участниками право самостоятельно выбора мер для введения правовых санкций, налагаемых за дачу взяток иностранным государственным должностным лицам, а результаты должны быть сравнимыми. При этом не требуется достижения единообразия или внесения изменений в основополагающие принципы правовых систем Сторон. Документы Совета Европы по тем же вопросам ориентированны гораздо более в сторону действительной гармонизации или даже унификации уголовного права между странами со схожей правовой системой и правовыми стандартами. Функциональный подход, предусматривающий сравнение, ориентирован на оценку работы системы в целом, а не отдельных институтов. Поэтому, с точки зрения функциональной эквивалентности,- сравнению должно подвергаться общее воздействие, производимое правовой системой той или иной страны, а не отдельные правила. В-четвертых, отсутствует конвенционное закрепление общепризнанного, общеприемлемого понятия коррупции. В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию определение коррупции не приводится вовсе, а Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию дает понятие коррупции с оговоркой: для целей настоящей Конвенции. В Конвенции ОЭСР устанавливаются приемлемые для законодателя страны-участницы, альтернативные определения коррупции как договора о взяточничестве, являющемся незаконным, либо как предоставления незаконного обогащения в обмен на: 1) возможное нарушение обязанностей; или 2) просто осуществление каких-то действий либо воздержание от их осуществления при исполнении должностных обязанностей. Определение коррупции, приведенное в Межамериканской Конвенции ОАГ неопределенно широко, кроме активного и пассивного подкупа в понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате взяточничества, любая форма участия в нем в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны согласятся подчинить действию Конвенции.
И, в-пятых, многие международно-правовые акты требуют введения единого принципа осуществления государствами своей юрисдикции в случаях международной коррупции. Ввиду того, что различные конвенции придерживаются либо принципа территориальности,- либо защищают принцип гражданства, остаются лазейки между юрисдикциями различных стран при транснациональной коррупции. ОЭСР предусматривает в качестве необходимого минимума выдачи преступников, являющихся гражданами данной страны. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию предполагает право государств-участников воспользоваться предоставленной оговоркой в отношении предусмотренных правил о юрисдикции. Кроме того, при;решении вопроса о.возвращении активов, являющихся доходами от коррупционных преступлений, возникает коллизия права при необходимости правового регулирования процедур, преследующих цель возвращения этих активов в качестве возмещения убытков от коррупции в гражданско-правовом порядке. Устранить подобную коллизию необходимо для осуществления процесса правоприменения.
Без сомнения ведущую роль в противодействии коррумпированным правонарушениям играет Уголовный кодекс РФ, который концентрирует целый спектр средств правового характера. Вместе с тем, в целях снижения коррупционной криминализациифоссийскош. общества отдельные, уголовно- правовые нормы требуют определенного совершенствования.
1. Обещание дать взятку, относимое ст.ст. 15,16,18 Конвенции ООН и статьями других рассматриваемых Конвенций к коррупционному преступлению, само по себе не образует основания уголовной ответственности по российскому законодательству, поскольку не содержит признаков приготовления к преступлению, предусмотренному ч. 2 ст. 30 УК РФ. Исходя из смысла ст. 291 УК РФ, предложение взятки может быть квалифицировано как приготовление к даче взятки, когда оно выражено как намерение передать должностному лицу то, что признается предметом взятки при согласии этого лица на его получение. Такая ситуация характеризуется уже не обещанием, а сговором на дачу-получение взятки, что может служить основанием уголовной ответственности лишь в случаях сговора на совершение этих преступлений при отягчающих или особо отягчающих обстоятельствах.
2. Российское уголовное законодательство не содержит термина «активный подкуп государственного должностного лица». Частичным правовым эквивалентом его можно считать термин «дача взятки», содержащийся в ст. 291 УК РФ. Вместе с тем, детальный анализ показывает, что термин «дача взятки» значительно уже по содержанию, так как предметом дачи взятки могут быть лишь деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера, а не любые преимущества неправомерного характера.
Основные международно-правовые документы, определяющие стратегию борьбы с коррупцией
В Российской Федерации неоднократно поднимался и обсуждался вопрос о необходимости и возможности создания специализированного государственного органа по противодействию коррупции, о его компетенции и месте в системе государственных органов. Считаем, что рассмотрение данного вопроса требует особого внимания в рамках настоящего исследования.
Видится целесообразным начать рассмотрение данной темы с анализа Указа Президента РФ от 24 ноября 2003 г. «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» и предпринятых соответствующих мерах.
После образования Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, было принято и соответствующее Положение об этом органе, согласно которому данный орган являлся совещательным при Президенте РФ, и были созданы также Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов.
Основной задачей Совета являлось оказание содействия Президенту РФ в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации .
Совет осуществлял следующие функции:
- вносил предложения Президенту РФ о составе упомянутых выше комиссий; - ежегодно заслушивал доклад Генерального прокурора о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией; - рассматривал подготовленные Комиссией по противодействию коррупции предложения по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, в субъектах Федерации и в органах местного самоуправления; - представляет ежегодно доклад Президенту РФ о результатах своей работы. Следует подчеркнуть, что Совет не рассматривал сообщения о коррупционных преступлениях и иных правонарушениях, а также не проводил соответствующих проверок.
В состав Совета входили: - Председатель Правительства Российской Федерации; - Председатели Совета Федерации и Государственной думы; - Председатели Конституционного, Верховного судов РФ и Высшего арбитражного суда РФ.
Собирался Совет по мере необходимости. Члены Совета обязаны были участвовать в его заседаниях лично и не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Они председательствовали на его заседаниях поочередно. По инициативе Президента заседания Совета проводились под его председательством. Правомочным считалось заседание только с участием всех членов Совета. Принимаемые решения оформлялись протоколом, подписываемым всеми членами Совета. В случае несогласия с принятым решением член Совета был вправе изложить свое мнение письменно, и оно приобщалось к протоколу. , - . , - ...
Комиссия по противодействию коррупции была создана в целях подготовки предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления. Ее состав утверж дался Президентом Российской Федерации по представлению Совета. Основными задачами Комиссии являлись: - анализ деятельности федеральных, региональных органов государст I венной власти и местного самоуправления в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; - анализ федеральных законов в целях выявления положений, способствующих коррупционным проявлениям; - подготовка предложений по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов органов государственной власти и местного самоуправления в целях устранения причин и условий коррупции, в том числе разработка соответствующих законопроектов; - подготовка предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности государства в целях .предупреждения .должностных преступлений и иных злоупотреблений властью; - разработка мер по усилению общественного и государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе; - подготовка предложений по вопросам сотрудничества с иностранными государствами, международными и иностранными организациями в целях совершенствования методов борьбы с коррупцией; - разработка мер по предотвращению действий органов власти и их должностных лиц, направленньсь на ограничение или устранение конкуренции на рынке товаров и услуг.
Для осуществления стоящих перед-нею-задач Комиссия по противодействию коррупции имела право: - I " I V»! АН И ! I г (I I . II II1 - запрашивать и получать в установленном порядке необходимые документы и информацию от федеральных и иных органов власти, а также организаций; - приглашать на свои заседания должностных лиц названных структур и их представителей; - формировать постоянные и временные рабочие (экспертные) группы; - привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Предложения Комиссии по противодействию коррупции направлялись в Совет.
Комиссия по разрешению конфликта интересов была создана в целях рассмотрения вопросов, связанных с урегулированием ситуаций, когда личная заинтересованность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (кроме военнослужащих), и государственных гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом и Правительством РФ,-влияет или может повлиять на объективное исполнение ими должностных (служебных) обязанностей.
Состав Комиссии по разрешению конфликта интересов утверждался Президентом РФ по представлению Совета.
Основными задачами Комиссии по разрешению конфликта интересов являлись: - урегулирование конфликта интересов, способного нанести вред законным интересам граждан, организаций,!.общества, субъекта.РФ или Российской Федерации; - методическое руководство комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов, образуемыми государственными органами; -подготовка предложений ;по "проекту положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов.
