Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство о противодействии преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) как объект криминологического исследования
Глава 2. Международные стандарты и зарубежный законодательный опыт противодействия преступности сотрудников полиции
2.1. Международные стандарты о противодействии преступности сотрудников полиции
Глава 3. Правовые аспекты противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции)
3.1. Правовые аспекты прохождения службы как факторы преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции)
- Законодательство о противодействии преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) как объект криминологического исследования
- Международные стандарты о противодействии преступности сотрудников полиции
- Правовые аспекты прохождения службы как факторы преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях реформирования Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России) противодействие преступлениям и иным правонарушениям сотрудников полиции играет значимую роль. Так, ежегодно выявляются десятки тысяч правонарушений, допущенных сотрудниками органов внутренних дел (далее – ОВД), и возбуждается по нескольку тысяч уголовных дел за совершенные ими преступления. Как сообщил Министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев, несмотря на то что количество сотрудников, совершивших в 2012 г. преступления, в целом по стране сократилось на 7 %, уровень дисциплинарных проступков и правонарушений остается существенным. Важнейшую роль в противодействии преступности сотрудников ОВД играет законодательство, закрепляющее их правовой статус, особенно в части прохождения службы и реализации правоохранительных полномочий.
Факторами совершения преступлений сотрудниками ОВД (наряду с социально-экономическими, духовно-нравственными и иными) являются «белые пятна», коллизии и другие недостатки уголовного, уголовно-процессуального, административного и иного законодательства. Правовые факторы, возникающие из-за несовершенства российских законов, имеют большую значимость среди причин и условий преступности сотрудников ОВД, деятельность которых должна подробно регулироваться в нормативных правовых актах. Расплывчатость и пробельность многих норм законодательства, регулирующих деятельность сотрудников ОВД, не всегда позволяют четко оценивать законность или незаконность их действий, приводят к исключительно зависимому положению сотрудников от руководства и контролирующих органов, а также нередко «заставляют» их совершать преступления, в том числе для решения стоящих перед ними задач.
Об актуальности противодействия преступности сотрудников ОВД также свидетельствует наметившаяся в последние годы государственная политика, направленная на борьбу с коррупцией и включающая в себя антикоррупционный анализ законодательства. В ходе реализации такого анализа и должны устраняться недостатки норм законодательства, имеющих коррупциогенный характер.
Ощутимо и отсутствие надлежащей предупредительной составляющей российского законодательства, когда реагирование на неправомерное поведение сотрудника ОВД обычно осуществляется после совершения им преступления. Между тем международные стандарты и зарубежный опыт ориентируют правоприменителей на предупреждение предпреступного поведения сотрудников полиции, нередко проявляющегося в рамках прохождения службы, что позволяет более эффективно противодействовать и их преступлениям.
Зарубежный опыт также свидетельствует о наличии не используемого в России потенциала в области правового регулирования деятельности как органов полиции, так и субъектов контроля за ними.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии нерешенных концептуальных проблем правового регулирования процесса противодействия преступлениям сотрудников ОВД, имеющих теоретическое, научное и прикладное значение, что и обусловливает актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Интерес специалистов к предупреждению преступности сотрудников органов внутренних дел традиционен.
На диссертационном уровне отдельные аспекты предупреждения преступлений и иных правонарушений сотрудников ОВД изучались Е.Р. Абызовым, С.А. Алтуховым, А.Н. Варыгиным, А.А. Камалетдиновой, И.Н. Кошелевым, П.В. Лементой, М.В. Мытаревым, Д.А. Рясовым, С.А. Табаковым, К.Р. Такасаевой, А.А. Чистовым и другими исследователями, однако было объективно сложно охватить подобную многоаспектную проблему. Вместе с тем в диссертациях не в меньшей степени уделялось внимание изучению деятельности зарубежной полиции (наряду с российской) следующими авторами: П.Н. Астапенко, К.В. Богатырев, Е.О. Бондарь, А.В. Быков, М.Ю. Васьков, А.В. Губанов, И.Ф. Колонтаевская, Д.Н. Колчеманов, А.Н. Костин, Р.В. Кулешов, С.В. Михелькевич, О.Б. Мороз, А.И. Рогов, Е.Ю. Рюден, А.Н. Тулаев, М.В. Чеишвили, Д.Д. Шалягин и др.
Исследование различных аспектов противодействия преступному и иному правонарушающему поведению сотрудников полиции, в том числе путем осуществления контроля за их деятельностью, проводилось с учетом работ таких авторов, как Г.Д. Агамов, А.И. Алексеев, А.Х. Ахкубеков, А.Н. Балашов, О.И. Бекетов, О.А. Белов, Н.А. Биекенов, И.А. Бобраков, С.П. Булавин,
В.С. Бялт, О.А. Вагин, Л.В. Головко, А.В. Гришин, А.Я. Гришко, А.С. Дугенец, Г.П. Ермолович, З.С. Зарипов, Ю.А. Зенцова, А.В. Иванисов, Л.В. Иногамова-Хегай, С.М. Иншаков, А.К. Киселев, А.Ф. Козусев, Н.А. Колоколов, А.В. Кондаков, А.М. Кононов, А.В. Крылов, Б.С. Крылов, И.С. Курышов, В.Ф. Луговик, А.М. Лютынский, А.Д. Майле, А.А. Макаров, Г.И. Мачковский, Н.П. Маюров, А.М. Меликян, Н.А. Овчинников, В.И. Огородников, М.П. Петров, П.Г. Пономарев, В.И. Попов, А.М. Потапов, Р.А. Рамазанов, Н.Л. Редько, А.И. Рясов, В.И. Селиверстов, А.М. Сильников, А.П. Скиба, Е.В. Стебенева, В.И. Сургутсков,
Г.М. Тамбовцева, С.Я. Улицкий, В.А. Уткин, А.П. Фоков, М.В. Ходжич,
А.В. Чернов, А.Е. Чечетин, В.М. Чупров, М.А. Шахматова, Ю.К. Якимович и др.
Между тем в работах указанных специалистов наибольшее внимание было направлено на социально-экономические, организационные и другие факторы преступности сотрудников полиции, без акцента на правовые проблемы. В то же время различные аспекты предупреждения преступлений сотрудников ОВД нельзя рассматривать отдельно от норм законодательства, регулирующего их деятельность, а также полномочий органов, их контролирующих. В связи с этим требуется системное изучение на монографическом уровне правовых аспектов с учетом российского и зарубежного опыта противодействия преступлениям сотрудников ОВД (полиции).
Объектом диссертационного исследования выступают теоретико-прикладные аспекты противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) по отечественному и зарубежному законодательству.
Предмет исследования – положения теории противодействия преступности сотрудников ОВД (полиции) на законодательном уровне и практика реализации соответствующих законодательных норм; законодательство зарубежных государств, международно-правовые и национальные уголовно-правовые и иные правовые меры в части противодействия преступности сотрудников ОВД (полиции); правовые факторы, детерминирующие совершение преступлений указанными лицами.
Целью исследования является системное изучение зарубежного и отечественного законодательства в области противодействия преступности сотрудников ОВД (полиции) и разработка на этой основе совокупности положений и мер по повышению эффективности такого противодействия.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:
– рассмотрено законодательство о противодействии преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) как объект криминологического исследования;
– проведен анализ международных стандартов о противодействии преступности сотрудников полиции;
– изучен зарубежный законодательный опыт противодействия преступности сотрудников полиции;
– проанализированы правовые аспекты прохождения службы как факторы преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции);
– исследованы правовые аспекты реализации полномочий как факторы преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции);
– рассмотрено правовое обеспечение контроля за деятельностью органов внутренних дел (полиции);
– сформулированы с учетом международных подходов и зарубежного опыта меры по совершенствованию противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел на законодательном уровне.
Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил общенаучный диалектический метод познания общественных явлений. Сравнительно-правовой метод применялся при изучении правового регулирования противодействия преступности сотрудников полиции в зарубежном законодательстве, а также на международном уровне. Системно-структурный анализ – при изучении взаимосвязи недостатков правового регулирования с преступным и иным правонарушающим поведением сотрудников ОВД. Получение эмпирического материала и работа с ним осуществлялись с помощью методов анкетирования сотрудников ОВД, анализа документов (материалов ведомственных проверок, приговоров судов о привлечении к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления в период нахождения на службе, иных материалов). Диссертант активно применял методы индукции, дедукции, анализа, синтеза, исторического анализа, формально-логический метод, что способствовало выявлению многочисленных правовых проблем противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел и формулированию основных направлений их решения.
Теоретическая основа исследования. При формулировании теоретических положений и практических рекомендаций диссертантом учитывались мнения отечественных и зарубежных специалистов в области криминологии, уголовного права и других юридических наук, а также различных отраслей знания (С.Г. Александров, А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян, Н.С. Артемьев, В.П. Божьев, А.И. Бойко, А.И. Долгова, Э. Дюркгейм, Я.И. Гилинский, Ю.В. Голик, В.И. Горобцов, А.Я. Гришко, М.А. Громов, В.И. Зажицкий, С.И. Захарцев, А.В. Земскова, С.М. Зубарев, В.И. Игнатенко, П.А. Кабанов, И.И. Карпец, Ю.А. Кашуба, А.Г. Кибальник, И.Н. Клюковская, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, C.Я. Лебедев, Н.А. Лопашенко, А.И. Лукашов, В.В. Лунеев, В.Д. Малков, Е.Г. Мартынчик, И.М. Мацкевич, Р.К. Мелекаев, С.Ф. Милюков, А.В. Наумов, В.В. Николюк, В.С. Овчинский, В.А. Плешаков, Э.Ф. Побегайло, Н.И. Полищук,
Л.М. Прозументов, А.Л. Репецкая, О.В. Старков, Б.Б. Тангиев, А.А. Толкаченко, В.Д. Филимонов, А.П. Фильченко, К.В. Харабет, А.В. Шахматов, Дж. Ф. Шелли, Д.А. Шестаков, А.И. Шилов, Т.В. Шипунова, Н.А. Шулепов, Н.В. Щедрин,
В.Е. Эминов и др.).
Нормативную основу исследования образуют нормативно-правовые акты различных уровней: международно-правовые акты; Конституция Российской Федерации; уголовное, уголовно-исполнительное, административное и иное законодательство России; уголовное и иное законодательство государств постсоветского пространства (Азербайджанской Республики, Латвийской Республики, Республики Армения, Республики Казахстан, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Украины, Эстонии и др.) и дальнего зарубежья (Великобритании, Израиля, КНР, Республики Сербия, США, Франции, ФРГ, Чехии и др.); ведомственные нормативные акты.
Эмпирическую базу исследования составили результаты выполненного соискателем анкетирования 416 сотрудников ОВД Астраханской области, Краснодарского края и Ростовской области, анализа 240 материалов ведомственных проверок, 72 материалов уголовных дел и приговоров судов о привлечении к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления в период нахождения на службе в ОВД, 112 материалов прокурорских проверок в отношении сотрудников ОВД за 2009–2012 гг., отечественная и международная судебная практика, статистические, служебные, методические, информационные и аналитические обзоры.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертант осуществил одно из первых исследований на монографическом уровне правового регулирования противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) на примере отечественного и зарубежного законодательства как многоотраслевой проблемы, с учетом постепенности в развитии процесса формирования антисоциальной направленности их поведения.
Новизна содержится в выводах о коррупциогенности законодательства в области прохождения службы и регламентации правоохранительных полномочий сотрудников полиции; положениях диссертации, касающихся определения групп правовых факторов преступности сотрудников полиции; предложениях по повышению эффективности противодействия преступному поведению сотрудников полиции, заключающихся в конкретизации их правового статуса в процессе прохождения службы, их правоохранительных полномочий, взаимодействия с общественностью, по оптимизации правового регулирования полномочий контролирующих государственных органов в сфере выявления и реагирования на совершение преступлений и иных правонарушений сотрудниками ОВД (полиции), а также устранению обстоятельств, способствовавших их совершению; в результатах сравнительного анализа российского законодательства, международных документов и законодательства ряда зарубежных стран в области противодействия преступности сотрудников полиции.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Противодействие преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) правовыми средствами должно учитывать постепенность в развитии процесса формирования антисоциальной направленности поведения сотрудника ОВД (полиции): законопослушное – девиантное (служебно-девиантное) – делинквентное (в том числе служебно-делинквентное) и преступное поведение. Указанное противодействие играет ключевую роль именно на стадии формирования предпреступного поведения сотрудников полиции.
-
Российское законодательство в части предупреждения преступного поведения сотрудников полиции является коррупциогенным и не отвечает современным требованиям в области ранней профилактики преступлений. Необходимо выделить с учетом зарубежного опыта три группы правовых факторов преступности сотрудников ОВД (полиции), касающихся регламентации: прохождения ими службы; их полномочий при осуществлении правоохранительной деятельности; взаимоотношений с органами (организациями), контролирующими их деятельность. Их нейтрализация должна осуществляться в уголовном, уголовно-процессуальном и другом законодательстве «криминального» цикла; в административном и ином законодательстве, регулирующем различные аспекты предпреступного поведения сотрудников ОВД (полиции); в законодательстве, регламентирующем реализацию контролирующих полномочий в ОВД (что соответствует международным стандартам и зарубежному опыту, ориентированному на противодействие предпреступному поведению сотрудников полиции).
-
Усиление противодействия в части предпреступного поведения сотрудников органов внутренних дел должно охватывать:
– расширение перечня грубых нарушений служебной дисциплины сотрудников ОВД (полиции) за счет: отдачи незаконного приказа (распоряжения); нарушения правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; непринятия начальником мер по предупреждению или пресечению дисциплинарного проступка, совершенного подчиненным; непринятия начальником мер по привлечению к дисциплинарной ответственности подчиненного за совершение дисциплинарного проступка либо по устранению причин и условий, способствовавших его совершению, и т. д.;
– дифференциацию различных нарушений, например, проступка, порочащего честь сотрудника ОВД (полиции), и грубого нарушения служебной дисциплины; конфликта интересов по службе и коррупционных правонарушений, а также дисциплинарных нарушений и преступлений (при разглашении сведений, составляющих государственную тайну, и др.);
– совершенствование процедуры проведения служебных проверок (конкретизация оснований для ее обязательного проведения, перечня вопросов, требующих своего установления: мотивов нарушителя, обстоятельств, характеризующих его личность, обстоятельств, которые могут повлечь за собой его привлечение к административной или уголовной ответственности, обстоятельств, исключающих или смягчающих взыскание, и пр.).
-
Конкретизацию правоохранительных полномочий полиции целесообразно осуществлять, учитывая международные стандарты и зарубежное законодательство, посредством:
– исключения дублирования полномочий ОВД (полиции) с другими правоохранительными органами при расследовании преступлений (в частности, в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов);
– законодательного закрепления содержания оперативно-розыскных мероприятий;
– четкого определения полномочий сотрудников ОВД (полиции) при исполнении ими ряда уголовно-исполнительных функций (контроля за осужденными к лишению свободы, которым предоставлен выезд за пределы исправительных учреждений; осужденными к наказаниям, не связанным с лишением свободы; отдельными категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы).
-
Необходимо усиление правового регулирования полномочий контролирующих государственных органов для выявления преступлений и иных правонарушений сотрудников полиции, а также устранения причин и условий их совершения, посредством:
– укрепления полномочий органов прокуратуры при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия (путем реанимации ряда надзорных полномочий: отстранение следователя от дальнейшего производства расследования, отмена его незаконных или необоснованных постановлений и пр.);
– регламентации обязанности должностных лиц Следственного комитета вносить представления о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления сотрудником ОВД (полиции);
– закрепления обязанности суда выносить частное определение или постановление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления сотрудником ОВД (в том числе по устранению нарушений законности должностными лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность).
-
Расширение правового регулирования отдельных аспектов деятельности органов полиции в контексте оказания услуг обществу (что закреплено на международном уровне и реализуется за рубежом) должно сопровождаться усилением их взаимодействия с обществом. Требуется (с учетом зарубежного опыта) законодательное закрепление и расширение предмета общественного контроля (с отнесением к нему деятельности всех подразделений полиции, за исключением осуществляющих оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях), а также предоставление права субъектам общественного контроля требовать для проверки документы, относящиеся к предмету контроля.
Теоретическая значимость исследования заключается в обосновании нового подхода к системному изменению законодательства в области предупреждения преступлений сотрудников ОВД (полиции) с учетом постепенности развития процесса формирования антисоциальной направленности их поведения и необходимости акцента на противодействии их предпреступному поведению. В диссертации содержится ряд новых решений проблем, имеющих значение для криминологии, уголовного и уголовно-исполнительного права, а также судебной, прокурорской, правозащитной и правоохранительной деятельности.
Положения диссертационного исследования обогащают научные знания относительно современного состояния отечественного законодательства о противодействии преступному и предпреступному поведению сотрудников органов внутренних дел, международных стандартов и зарубежного опыта противодействия преступности сотрудников полиции, правовых проблем прохождения службы и реализации полномочий как факторов преступности сотрудников ОВД, правовых аспектов деятельности государственных органов и негосударственных организаций, выявляющих преступления и иные правонарушения сотрудников ОВД, а также требующих устранения обстоятельств, способствовавших их совершению.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем сформулированы рекомендации для органов внутренних дел (полиции), а также органов суда, прокуратуры и других государственных органов и негосударственных организаций, контролирующих их деятельность или содействующих ей. Результаты исследования могут быть учтены при дальнейшем совершенствовании уголовного, административного и иного законодательства в области противодействия преступности, стать основой для составления и реализации федеральных и региональных программ различных вопросов содействия деятельности органов внутренних дел, а также использоваться в практической деятельности государственных органов и негосударственных организаций в части противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел. Практическая значимость исследования определяется также возможностью применения его выводов и рекомендаций при разработке методических рекомендаций по вопросам противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел, при подготовке обзоров и разъяснений о практике противодействия преступности сотрудников органов внутренних дел, а также при подготовке монографий, учебников, лекций, учебных пособий и методических материалов для образовательных учреждений, в том числе заведений МВД России, в процессе преподавания дисциплин «Криминология», «Уголовное право», «Уголовно-исполнительное право», «Правоохранительные органы», системе переподготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов, научно-исследовательской работе по дальнейшей разработке программ противодействия преступности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы диссертационного исследования получили апробацию в выступлениях соискателя на научно-практических мероприятиях: Всероссийской научно-практической конференции «Личность, право, власть в современной России: ключевые социально-экономические проблемы и пути их решения» (Армавир, 2010); Втором Всероссийском круглом столе «Антиобщественный образ жизни и преступность молодежи» (Ростов-на-Дону, 2012); научно-практическом семинаре «Обеспечение антикоррупционной безопасности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» (Рязань, 2012); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного российского права» (Невинномысск, 2013); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современной юридической науки и практики» (Ростов-на-Дону, 2013); Третьем Всероссийском круглом столе «Антиобщественный образ жизни и преступность молодежи» (Ростов-на-Дону, 2013); научно-практическом семинаре «Обеспечение прав и свобод человека в деятельности органов внутренних дел», Рязань, 2013) и в опубликованных автором 13 статьях, в том числе трех – в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс Донского юридического института, Краснодарского государственного университета культуры и искусств, Краснодарского университета МВД России, Ростовского юридического института МВД России, а также в деятельность ГУМВД по Воронежской области, УМВД по Астраханской области, УМВД по Смоленской области, УВД по г. Армавиру Краснодарского края.
Структура исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, объединяющие в себе 5 параграфов, заключение, список использованной литературы, приложение.
Законодательство о противодействии преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) как объект криминологического исследования
Несмотря на то что в соответствии со ст. 12 и 19 Дисциплинарного устава ОВД при получении приказа, явно противоречащего закону, сотрудник обязан руководствоваться законом и не исполнять этот приказ, при этом он обязан также уведомить руководителя (начальника), отдавшего заведомо незаконный приказ (от которого он полностью зависит!), или вышестоящего руководителя (начальника) о неисполнении незаконного приказа (ст. 12 Дисциплинарного устава ОВД). Более того, в ст. 19 Дисциплинарного устава ОВД говорится, что обсуждение приказа и его критика недопустимы, а при невозможности исполнения приказа сотрудник обязан незамедлительно уведомить об этом руководителя (начальника), отдавшего приказ. При этом в соответствии со ст. 12 Дисциплинарного устава ОВД сотрудник может не выполнять приказ, только явно противоречащий закону, но не другим правовым актам, в том числе приказам вышестоящего руководства. В этом случае ст. 19 противоречит ст. 12 Дисциплинарного устава ОВД, так как в первой не говорится о возможности уведомления вышестоящего руководителя (начальника) о неисполнении незаконного приказа.
Таким образом, очевидна декларативность положения о возможности неисполнения сотрудником ОВД незаконного приказа.
Кроме того, в ст. 23 Дисциплинарного устава ОВД закреплено, что подчиненный, не исполнивший отданный в установленном порядке приказ руководителя (начальника), привлекается к ответственности по основаниям, предусмотренным законодательством РФ. Обращает на себя внимание тот факт, что речь идет только о том, что приказ должен быть отдан в установленном порядке (то есть с соблюдение формы его издания), но не о его законности (незаконности). Следовательно, неисполнение незаконного приказа, отданно 94 го в установленном порядке, также чревато для сотрудника привлечением к ответственности.
В этом контексте несколько странным выглядит положение ч. 4 ст. 6 Федерального закона «О полиции» в части того, что сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц.
Наличие законодательных недоработок позволяет каждого сотрудника, являющегося практически бесправным и ежедневно исполняющего приказы (распоряжения), отнести к потенциальному правонарушителю или преступнику.
Отдельная правовая проблема заключается в признании законным конкретного приказа (распоряжения). В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» обязательным для сотрудника органов внутренних дел является выполнение приказов и распоряжений руководителей (начальников), не противоречащих федеральному закону (и только. - Н.Т.). С учетом того, что ст. 76 Конституции РФ выделяет различные виды законов (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), получается, что приказы и распоряжения могут противоречить иным видам законов. К ним можно отнести такие федеральные конституционные законы, как Конституция РФ, «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации» и пр. На федеративном уровне действуют и «просто» законы, например Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Значит, приказы (распоряжения) могут противоречить федеральным конституционным законам, «просто» законам, а также иным нормативно-правовым актам (Указам Президента РФ, Постановлениям Правительства РФ, Постановлениям Государственной Думы Федерального Собрания РФ и т. д.). Формулировка ст. 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» выглядит странной с учетом и того, что в ст. 3 этого же Закона говорится, что регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, осуществляется в соответствии: с Конституцией Российской Федерации; настоящим Федеральным законом; Федеральным законом «О полиции» и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел; нормативными правовыми актами Президента РФ; нормативными правовыми актами Правительства РФ; нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Несколько по-иному регламентируется этот вопрос в ст. 286 УК РФ, где одним из условий привлечения сотрудника ОВД к уголовной ответственности является умышленное неисполнение им приказа, не противоречащего закону (по всей видимости, любому). Обращает на себя внимание то, что речь здесь идет только о законах, а не о законодательстве в целом. В этом случае неисполнение сотрудником полиции приказа, противоречащего указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, постановлениям Государственной Думы Федерального Собрания РФ и иным нормативным актам, не влечет за собой уголовную ответственность.
Другим образом законодатель определяет условия привлечения к уголовной ответственности военнослужащих за неисполнение приказа (ст. 332 УК РФ). Основной состав преступления сформулирован следующим образом: неисполнение подчиненным приказа начальника, отданного в установленном порядке, причинившее существенный вред интересам службы. По сравнению со ст. 286.1 в ч. 1 ст. 332 УК РФ вообще отсутствует указание на то, что приказ должен соответствовать закону; исходя из дословного понимания этой нормы, неисполнение даже приказа, отданного в установленном порядке, но противоречащего закону, может повлечь за собой уголовную ответственность для подчиненного. В то же время в ч. 1 ст. 332 УК РФ отсутствует упоминание о форме вины, а в ч. 3 - говорится о неисполнении приказа вследствие небрежного либо недобросовестного отношения к службе, повлекшем за собой тяжкие последствия (чего нет в ст. 286.1 УК РФ).
В УК Латвийской Республики предусмотрена лишь уголовная ответственность за неисполнение приказа в ст. 336 главы «Преступные деяния на военной службе», которые, как видим, не распространяются на действия полицейских.
Отсутствие надлежащей правовой регламентации прохождения службы сотрудниками ОВД, создающее коррупциогенную ситуацию, и их практически полная зависимость от руководства, может приводить к возникновению служебного спора, нормативное регулирование которого также далеко от совершенства1. 87,3 % ответивших на вопросы анкеты сотрудников ОВД считают необходимым подробно регламентировать условия службы в ОВД для устранения исключительно зависимого положения сотрудников от их руководства.
В соответствии с ч. 1 ст. 72 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» служебный спор — это неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере внутренних дел и контракта, между руководителем (начальником) и сотрудником или гражданином, поступающим на службу в ОВД либо ранее состоявшим на службе в ОВД. Актуальность служебных споров несомненна, ведь законодательство о прохождении службы имеет ряд «белых пятен».
Международные стандарты о противодействии преступности сотрудников полиции
Отдельное внимание органы прокуратуры должны уделять выявлению причин и условий совершения преступлений и иных правонарушений - тогда они фактически выполняют функции раннего предупреждения преступлений сотрудников ОВД. Так, в течение месяца со дня внесения представления об устранении нарушений законности должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). На это положение органы прокуратуры ориентируются и в п. 16 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором предусмотрено следующее: а) в документах прокурорского реагирования нужно излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц; б) принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования; в) контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.
Обратим внимание на следующее. Во-первых, по всем указанным направлениям деятельности ОВД надзор осуществляется в случае поступления обращений граждан на их действия. В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры согласно их полномочий разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. В этом случае любое решение органов прокуратуры может быть обжаловано лицом (в том числе сотрудником ОВД) в суд. Если должностное лицо ОВД не согласно с представлением об устранении нарушения законности, протестом на приказ или иной мерой прокурорского реагирования, то он вправе их обжаловать в суд.
Во-вторых, органы прокуратуры осуществляют надзор за административной деятельностью ОВД. Практика показывает, что органы прокуратуры при реализации надзорных полномочий обычно не касаются вопросов служебной деятельности ОВД. В большинстве случаев ими уделяется внимание при поступлении в органы прокуратуры соответствующего обращения.
Если же органы прокуратуры вносят соответствующее представление об устранении нарушений законности, то в нем обычно предлагается провести служебную проверку по выявленным фактам нарушений, а также устранить причины и условия, способствовавшие их совершению. Впоследствии при проверке исполнения принятых руководством ОВД мер (по результатам представления) органы прокуратуры могут проверять полноту, объективность проведенной служебной проверки, законность принятых дисциплинарных и иных мер и пр.
При выявлении признаков административного правонарушения прокурор вправе путем вынесения постановления возбудить производство об административном правонарушении с его последующей передачей органу или должностному лицу, полномочному его рассматривать.
В-третьих, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (в том числе за оперативными подразделениями ОВД). Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» практически не регламентирует деятельность прокуратуры в этом направлении, а в ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» вообще содержится ряд ограничений деятельности прокурора в этой отрасли надзора (в части получения све 129 дений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках), а также в общих чертах указаны обязанности соответствующих должностных лиц по предоставлению документов.
Конкретизация полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляется в приказе Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», где основной упор делается на проверке законности проведения оперативно-розыскных мероприятий, уведомления суда или получения его санкции при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Одним из вопросов, на который обращается внимание надзирающих прокуроров, является проверка соблюдения определенного Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» перечня оперативно-розыскных мероприятий (фактически оперативным сотрудникам иногда сделать это сложно ввиду отсутствия законодательно определенного содержания этих мероприятий, о чем выше уже упоминалось). В результате нередко наблюдается дублирование мероприятий (когда при совершении одних и тех же действий материалы оперативниками оформляются по-разному), а также «камуфлирование» проводимых оперативных действий под законодательно предусмотренное мероприятие, что не способствует соблюдению ими законности в этой области и при этом затрудняет надзор1.
Правовые аспекты прохождения службы как факторы преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции)
Правовые меры предупреждения преступлений и иных правонарушений сотрудников полиции отчетливо занимают одно из ведущих направлений обеспечения законности их деятельности наряду с социально-экономическими, организационными, образовательными, культурными и иными. В этом контексте на международном уровне государства ориентируются на периодическое проведение оценки соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения преступности, в том числе среди правоохранительных органов.
В международных актах также прослеживаются два направления применения правовых мер по противодействию преступлениям и иным правонарушениям сотрудников полиции: надлежащее регулирование их полномочий в сфере осуществления правоохранительной деятельности (расследования преступлений, анализ взаимоотношений с гражданами и т. п.); подробная регламентация условий службы, направленная на предупреждение их право-нарушающего поведения (правовая защищенность, взаимоотношения с руководством и др.).
Представляется, что ненадлежаще сформулированная норма права в области полномочий полиции нередко приводит к тому, что правоприменители (в данном случае - сотрудники полиции) фактически могут ее нарушать в зависимости от мнения вышестоящего или контролирующего органа. В этом случае сотрудники полиции, ежедневно применяющие ее на практике, работают под постоянной угрозой привлечения к уголовной и иной ответст 158 венности, зависящей от субъективного решения суда, прокуратуры, вышестоящих инстанций и других контролирующих органов в тех или иных ситуациях. Считаем, что каждая норма, определяющая уголовно-процессуальные, административные и иные полномочия сотрудников полиции, должна быть четко регламентирована, чтобы исключить различные в одних и тех же случаях подходы к оценке законности их действий, а законодательно установленный правовой статус сотрудника полиции - стать основой предупреждения их правонарушающего поведения.
Вместе с тем отсутствие надлежаще урегулированных условий работы и способов обеспечения законности может приводить к исключительно зависимому положению сотрудников полиции, в первую очередь, от вышестоящего руководства, которое может использовать их для осуществления действий, не соответствующих требованиям уголовного и иного законодательства.
На международном уровне особое внимание уделяется средствам обеспечения законности в деятельности сотрудников полиции. На международном уровне к ним относятся: судебный контроль, государственный контроль, то есть со стороны гражданских властей, прокурорский надзор, общественный контроль, ведомственный контроль. Общественному контролю за деятельностью органов полиции придается важное значение.
Развитие различных форм общественного контроля, по всей видимости, связано и с тем, что, в отличие от нашей страны, за рубежом деятельность органов полиции оценивается и с точки зрения оказания услуг обществу, что закреплено в международном законодательстве.
В современных демократических государствах сложилась определенная система правовых мер борьбы с этим видом преступности, основанная на признании права человека и гражданина на четкое, закрепленное в законе исполнение полицией своих служебных обязанностей. В интересах борьбы с преступностью сотрудников полиции разрабатываются как законодательные нормы предупредительного характера (то есть направленные на ее раннюю профилактику), так и меры уголовно-правового воздействия на лиц, нару 159 шивших соответствующие запреты. В этом случае за рубежом делается упор на раннюю профилактику преступлений сотрудников полиции, не исключая, безусловно, и иных мер воздействия. В отличие от России, где антикоррупционный анализ законодательства активно стал развиваться лишь в последние годы, за рубежом эта работа ведется давно.
Можно выделить ряд направлений правового обеспечения в зарубежных странах полномочий сотрудников полиции для противодействия их преступности (многие из которых прямо учитывают международные рекомендации в этой области): широкий перечень коррупционных и должностных преступлений; предусмотрение коррупционных правонарушений, которые впоследствии могли бы повлечь за собой коррупционные преступления; одновременное наделение сотрудников полиции оперативно-розыскными и следственными полномочиями, в связи с чем результаты использования оперативно-технических средств приобрели доказательственное значение; подробная регламентация действий полицейских в борьбе с конкретными правонарушениями, в том числе с домашним насилием и с постпенитенциарными правонарушениями, путем осуществления контроля за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Следует обозначить и некоторые направления правового обеспечения прохождения службы сотрудниками полиции в различных государствах (которые частично учитывают и международные рекомендации в этой области): проведение служебной проверки (в ходе которой используют высокоэффективную систему сбора оперативной информации, функционирующую повсеместно в полиции, а также возможность проведения негласных и уголовных расследований, современные методы расследования и технологии) четко нормативно регламентировано; обеспечение гласности и открытости полицейской деятельности, возрастающий уровень подотчетности обществу высших должностных лиц полиции, в том числе информирование общественности о результатах служебных проверок;
Похожие диссертации на Противодействие преступности сотрудников органов внутренних дел (полиции) по российскому и зарубежному законодательству
