Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Государственные органы и общественные объединения в системе конституционно-правовых отношений 19
1.1 Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений как предмет конституционно-правового регулирования 19
1.2 Механизмы формирования взаимоотношений государственных органов и общественных объединений 49
ГЛАВА II Формы и механизмы конституционно-правового регулирования взаимоотношений государственных органов и общественных объединений 80
2.1 Конституционно-правовые основы гарантий обеспечения создания и деятельности общественных объединений 80
2.2 Государственная поддержка деятельности общественных объединений: конституционно-правовой аспект 108
ГЛАВА III Взаимодействие государства и общественных объединений: формы и механизмы правовой институционализации 136
3.1 Привлечение общественных объединений к работе государственных органов как вид взаимодействия 136
3.2. Взаимодействие государственных органов и общественных объединений при реализации управленческих задач 163
Заключение 191
Библиографический список
- Механизмы формирования взаимоотношений государственных органов и общественных объединений
- Конституционно-правовые основы гарантий обеспечения создания и деятельности общественных объединений
- Привлечение общественных объединений к работе государственных органов как вид взаимодействия
- Взаимодействие государственных органов и общественных объединений при реализации управленческих задач
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость исследования конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма обусловлена потребностью становления и развития Российской Федерации как правового государства, характеризующегося высоким престижем права, его социальной ценностью, активным использованием гражданами и должностными лицами юридических средств для достижения общественно значимых результатов. В связи с этим, все большую значимость приобретают вопросы воздействия конституционных норм на формирование правового сознания и поведение субъектов права, не противоречащих требованиям правовых норм.
Неверие в силу и эффективность Конституции РФ и других нормативных правовых актов, честность и добросовестность должностных лиц, в возможность реального торжества справедливости и порядочности широко распространены в сознании людей, политике, культуре, правотворчестве, других сферах государственной и общественной деятельности. Эти негативные тенденции получили распространение и в профессиональной среде юристов.
Необходимо отметить, что широкая проблематика преодоления правового нигилизма является объектом повышенного внимания со стороны федеральных органов государственной власти. Так Президент России Д.А. Медведев считает, что одна из социальных проблем - «это правовой нигилизм, который заселил Россию, который продолжает оставаться характерной чертой нашего общества. Мы должны исключить нарушение закона из числа наших национальных привычек, которым наши граждане следуют в своей повседневной деятельности»1.
В равной степени трудно признать высокую и целостно-ориентационную эффективность воздействия конституционных норм на поведение субъектов многообразных отношений. Более того, в эпоху социальных преобразований правовой нигилизм имеет тенденцию к росту, которая обусловлена сочетанием
1 В обществе Д. Медведева // Российская газета. 2008. 23 января. №12 (4569).
объективных и субъективных экономических, политических, идеологических и других факторов, обладающих сложными взаимосвязями. Наиболее значимую роль в преодолении правового нигилизма выполняет Конституция РФ. Ведущая роль конституционных норм в этом социально значимом правовом процессе обусловлена самой сущностью Основного закона, его функциями и юридическими свойствами.
Можно согласиться с утвеждением Э.Э. Баринова о том, что «конституционный нигилизм является одной из наиболее опасных форм правового нигилизма. Основанием выделения этой формы правового нигилизма и одновременно обоснованием ее особой опасности для общества и государства является объект отрицания. К нему можно отнести, в первую очередь, конституционно-правовые предписания, зафиксированные в них ценности и принципы. В наибольшей степени отрицаются, либо просто игнорируются как отдельные конституционные положения, так и в целом Основной Закон Российской Федерации. К тому же, неуважение к Конституции РФ, ее игнорирование, в свою очередь ведет к аналогичному отношению к другим законам и к праву вообще»2.
Следует признать, что в современной конституционно-правовой науке рассматривались лишь отдельные аспекты этой проблемы. При этом, исследования нередко ограничивались лишь кратким указанием на значимость норм Конституции РФ в преодолении правового нигилизма в Российской Федерации.
Между тем, правовой нигилизм способствует утверждению в обществе обстановки вседозволенности. Его разрушительные действия часто не видны при непосредственном восприятии, однако могут обнаружиться по прошествии значительного периода времени.
2 Баринов Э.Э. Развитие российской Конституции как условие преодоление правового нигилизма: В кн. Конституция как символ эпохи: В 2 т./Под ред. С.А. Авакьяна. Т.1.- М.: Изд. МГУ, 2004.С. 113.; См. также.: Бондарь Н.С. Конституционализм и глобализация современного мира: в поисках ценностных критериев правового прогресса // Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности (к 15-летию Конституции Российской Федерации): Сборник тезисов докладов (по материалам Международной научно-практической конференции), г. Саратов, 3-4 октября 2009 г.. - Саратов: ГОУ ВПО «Саратов, гос. академия права», 2009. - С. 6-8
В нашем обществе пока отсутствует не только твердая уверенность граждан в справедливом, действующем на основе Конституции РФ правосудии, эффективном правовом разрешении социальных противоречий, но и та практика, которая такую уверенность и соответствующие поведенческие модели могла бы сформировать.
Проблема конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма в современный период развития общества и государства актуальна. Очевидно, что будущее российской государственности, успех проводимых преобразований во многом зависят от формирования конституционного правосознания, повышения уровня правовой культуры, создания качественно новой политико-правовой и морально-нравственной основы для развития гражданского общества и укрепления государства. В России широкое распространение правового нигилизма является серьезным препятствием в создании правового государства. Отвергая идею господства права, граждане, тем самым отрицают и саму возможность существования правового государства.
Таким образом, проблема конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма по своей теоретической и практической значимости относится к числу актуальных и требует дальнейшего исследования.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Обеспечение полноты избранной темы, обусловило необходимость обращения к содержанию принципиально важных общетеоретических положений и выводов, содержащихся в работах ученых по теории государства и права, конституционному и другим отраслям права, относящихся к рассматриваемой проблематике.
Весьма значимую роль в теоретико-методологическом обосновании особенностей правового нигилизма сыграли труды таких видных отечественных ученых, как С.С. Алексеев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов и др.
В основу исследования конституционно-правового механизма
преодоления правового нигилизма в Российской Федерации положены
разработки представителей науки конституционного права. Различные
аспекты проблемы рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева,
В.К. Бабаева, Э.Э. Баринова, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, СВ. Васильевой,
Н.В. Витрука, В.И. Гоймана, В.В, Головченко, Л.Б. Ескиной, В.Д. Зорькина,
В.В. Киреева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.И. Крусса, В.Н. Кудрявцева,
О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Л.А. Лушиной, Н.И. Матузова,
Ж.И. Овсепян, Л.И. Спиридонова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой,
B.C. Шевцова, Б.С. Эбзеева и др.
Рассмотрению проблем, связанных с определением понятия, признаков,
функционального назначения конституционно-правового механизма
преодоления правового нигилизма, эффективности его действия, основных
направлений развития и совершенствования уделяется внимание в работах
С.С. Алексеева, К.В. Арановского, А.А. Джагаряна, И.Г. Дудко, Л.Б. Ескиной,
И.А. Кравца, В.В. Лазарева, К.А. Моралева, А.С. Пиголкина,
Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.А. Уварова и др.
Проведенные указанными авторами исследования стали основой для дальнейшего теоретико-правового осмысления различных аспектов конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма.
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является правовой нигилизм как социокультурное явление и реально существующая девиантная форма общественного сознания в совокупности с порождаемыми им связями.
Предмет исследования. Предметом исследования являются конституционно-правовой механизм преодоления правового нигилизма как совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов в рамках единого процесса функционирования.
Цель диссертационного исследования. Цель исследования заключается в научном осмыслении, определении понятия и анализе сущности конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма.
Для достижения указанной цели диссертантом решаются следующие задачи:
- изучение и обобщение имеющихся научных материалов, определение
степени и уровня научной разработанности исследуемой проблемы;
- определение понятия и сущности «механизма преодоления правового
нигилизма», характеристика его юридической природы, структуры и причин
распространения;
- характеристика основных признаков конституционно-правового
механизма преодоления правового нигилизма;
- раскрытие социальной сущности преодоления правового нигилизма в
конституционном праве;
- разработка и обоснование критериев эффективности конституционно-
правового механизма преодоления правового нигилизма;
- определение основных направлений совершенствования
конституционных положений, закрепляющих основы конституционно-
правового механизма преодоления правового нигилизма в текущем
законодательстве.
Методологическая основа исследования. Содержание задач
диссертационного исследования определило необходимость комплексного
использования различных научных методов познания, таких как
диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой,
функциональный и др., выбор которых обусловлен, прежде всего, спецификой объекта и предмета, а также целью и задачами исследования. Достижению цели объективного и комплексного анализа конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма способствовал синтез подходов - юридического, политологического, социологического, философского, исторического, в связи с чем в работе использовались фундаментальные положения конституционного права, теории государства и права, политологии, социологии, философии, истории и других наук. Так, основополагающим при проведении исследования явился сравнительно-правовой метод. Для рассмотрения особенностей определения юридической природы назначения
конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма использовались такие общенаучные методы познания, как анализ и синтез, абстрагирование, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, системно-структурный подход. Среди специальных методов познания можно выделить исторический, конкретно-социологический, формально-юридический методы, метод толкования норм права.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных
правоведов в области конституционного права и общей теории государства и
права: С.А. Авакьяна, Л.Д. Воеводина, И.А. Дюрягина, М.И. Ковалева,
С.А. Комарова, Ю.В. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.О. Лучина,
B.C. Нерсесянца, Е.Ю. Соломатина, Л.И. Спиридонова, В.А. Туманова, Д.М. Чечета, И.В. Шмарова. Выше названные ученые - одни из немногих, кто в своих работах используют термин «правовой нигилизм», тесно перекликающийся при этом по своему содержанию с точкой зрения, представленной в настоящем диссертационном исследовании.
В диссертационном исследовании были использованы труды зарубежных авторов, таких как: Б. Гурнев, Р. Иеринг, Д.К. Нурпеисов, А.С. Пашков, М. Хайдегер.
Система источников определялась также широким кругом работ по отдельным направлениям и аспектам действия конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма, связанным, например, с административной реформой, детерминантами юридической политики, смежными политико-правовыми категориями и юридическими явлениями, входящими в объект исследования, а также с необходимыми ключевыми понятиями, такими как политика, власть, управление и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской
Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, международно-правовые акты, затрагивающие вопросы преодоления правового нигилизма.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями рассматриваемого объекта и предмета. Диссертационная работа представляет монографическое исследование, в котором конституционно-правовой механизм преодоления правового нигилизма впервые изучается как категория науки конституционного права. На основе обобщения имеющихся научных исследований автором предлагается концепция понимания сущности и содержания конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма, раскрывается его понятие, признаки, структура, функции, критерии эффективности и основных направлений совершенствования конституционных положений, закрепляющих основы конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма в текущем законодательстве.
Одновременно конституционно-правовой механизм преодоления правового нигилизма рассматривается как конструкция, использующаяся государством в целях устранения или нейтрализации негативно-отрицательного, неуважительного отношения субъектов правоотношений к нормам Конституции РФ и текущему законодательству. В работе делаются выводы о том, какие результаты дает в российской действительности планомерное и последовательное проведение в жизнь элементов конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма с учетом стоящих перед нашим обществом задач построения правового государства и формирования гражданского общества.
В результате исследования были сформулированы следующие положения, выносимые автором на защиту:
1. Самостоятельность конституционно-правового механизма
преодоления правового нигилизма как правового явления обусловлена единством и специфическими особенностями его понятийных, содержательных, структурных и функциональных характеристик.
Как конституционно-правовой феномен правовой нигилизм -неотъемлемая часть субъективного мироощущения правовой действительности (правоотношения), а его преодоление - это изменение определенной формы общественного состояния, отражающей политические и национально-исторические особенности общества. Степень распространения правового нигилизма является индикатором эффективности взаимодействия общества и государства, показателем положений, существующих между нормами права издаваемыми государством и другими социальными институтами.
Содержание понятия конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма необходимо рассматривать в узком и широком смыслах. В узком смысле конституционно-правовой механизм преодоления правового нигилизма следует понимать как систему норм, закрепленных в Конституции РФ и иных нормативных правовых актов, с помощью которых обеспечивается устранение или нейтрализация негативно-отрицательного, неуважительного отношения субъектов правоотношений к праву, в целом к законам, национально-государственным интересам страны и самому ее существованию. В широком смысле конституционно-правовой механизм - совокупность функций, действий, полномочий государственных органов, направленных на преодоление отрицания норм Конституции РФ, устранения анти-конституционного поведения, утверждения в государстве и обществе глубокой взаимосвязи правовых и нравственных ценностей, основанных на нормах Конституции РФ.
Структура конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма включает нормативный, государственно-правовой и организационный элементы. Данный механизм обладает общими признаками, присущими всем правовым явлениям (комплексность, научность и реалистичность, формальная определенность и т.д.), и специфическими признаками, выделяющими его из множества других правовых явлений, (конституционно-правовая конструкция, направленная на устранение подрыва существующей стабильности и урегулированности конституционно-правовых
отношений; система конституционных мер, препятствующая отрицанию или непризнанию субъектами конституционных правоотношений права и законодательства), а так же выполняет такие функции, как целеполагание, регулятивную и охранительную. Действие конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма направлено на устранение негативно-отрицательного, неуважительного отношения субъектов правоотношений к праву, законам, нормативным порядкам, полному их отрицанию, неверию в их потенциальные возможности.
По мнению автора под функциями конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма следует понимать основанные на нормах Конституции РФ, наиболее значимые направления воздействия конституционного права на общественные отношения, поведение людей, мораль, правосознание, культуру, посредством которых раскрывается его сущность и социальное назначение, достигаются цели преодоления отрицания права, неверия в его потенциальные возможности и социальную ценность.
К функциям конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма, обладающим высокой степенью взаимосвязи и взаимозависимости, можно отнести: а) функцию целеполагания; б) регулятивную функцию; в) охранительную функцию. При этом функция целеполагания обеспечивает определение целей и задач конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма, регулятивная функция выражается в устойчивом, динамичном и эффективном упорядочении общественных отношений в соответствии с потребностями социально-политического развития и стратегическими установками общества и государства, посредством выполнения охранительной функции производится охрана положительных и вытеснение негативных общественно-политических явлений, восстановление нарушенных конституционных прав граждан.
На функционирование и развитие конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма оказывают влияние ряд факторов. В зависимости от сферы проявления выделяются: а) внутренние факторы (форма государства, экономическая, политическая, правовая системы,
социальная структура общества, его идеология, культура, религиозные особенности, политические традиции), степень научно-технического прогресса; б) внешние факторы (участие в процессах экономической интеграции и глобализации, международная обстановка).
Исходя из критерия сферы проявления, факторы, влияющие на развитие и функционирование конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма, могут быть разделены на экономические, политические, правовые, социальные и духовные.
Эффективность конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма напрямую зависит от наличия высокого уровня правосознания личности, находящейся в тесной взаимосвязи с совершенством практики применения норм Конституции РФ. Применение данных норм направлено на возрождение доверия граждан к суду и судебной власти, предоставления возможности защищать свои конституционные права и свободы, формирования основанной на природе норм Конституции РФ, личностно-поведенческой модели поведения субъектов правоотношений, устранения незнания гражданами и должностными лицами положений Конституции РФ и иного действующего законодательства, низкого уровня правового воспитания.
С позиций конституционно-правовой аксиологии, наиболее значимой целью действия конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма является обеспечение персонифицированного восприятия Конституции РФ гражданами Российской Федерации не только как общественной, но и индивидуальной ценности, формирование в обществе «чувства права», основанного на убежденности в справедливости, силе и эффективности положений Конституции РФ.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют науку конституционного права. Результаты исследования имеют значение для углубления разработки соответствующих проблем, развития комплексности научных исследований, направленных на изучение
особенностей конституционно-правового механизма преодоления правового нигилизма.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты позволяют выявить новые подходы к рассматриваемому явлению, отразить различные его аспекты и определяющие факторы, что обуславливает возможность использования полученных результатов: в научно-исследовательской деятельности при последующих разработках проблем преодоления правового нигилизма; в практическом применении в ходе проведения правовой и административной реформ, организации профориентационной работы в органах государственной власти и местного самоуправления; в преподавании учебных дисциплин на юридическом факультете. Положения работы также могут быть использованы при подготовке учебных пособий, лекционных курсов, спецкурсов для студентов по таким дисциплинам, как конституционное право и теория государства и права.
Апробация результатов исследования. Основные положения проведенного диссертационного исследования получили выражение в монографии, опубликованных научных работах, а также прошли апробацию на научно-теоретических конференциях, в процессе преподавания конституционного права на юридическом факультете Челябинского государственного университета.
Структура диссертационного исследования определена его предметом и целью. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Механизмы формирования взаимоотношений государственных органов и общественных объединений
По мнению ряда ученых, терминологическое понятие «неправительственная организация» более соответствует международной практике, чем «общественное объединение»3. Анализируя нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также точки зрений ученых-конституционалистов, можно сделать вывод о том, что общественные объединения являются видом некоммерческих, неправительственных организаций, особенностью которых является личное участие в их уставной деятельности граждан, разделяющих их цели и задачи, являющихся их членами и сторонниками.
Многообразие действующих в Российской Федерации общественных объединений можно классифицировать по видам: - ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» позволяет выделить общественные объединения в зависимости от их правового статуса: общественные объединения - юридические лица, общественные объединения, действующие без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица; - согласно ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» общественные объединения могут создаваться и действовать в определенной организационно-правовой форме: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия; - на основе ст. 14 вышеуказанного Федерального закона, в зависимости от территориальной сферы деятельности, - общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения; - по сфере деятельности можно выделить: религиозные объединения, национально-культурные автономии, политические партии, профессиональные союзы, общественные объединения ветеранов, инвалидов, экологические, молодежные и детские, общественные объединения потребителей; - в зависимости от возраста участников выделяют детские, молодежные и другие общественные объединения; - в зависимости от членства в общественных объединениях разделяют членские общественные объединения и общественные объединения без членства; - предлагается классификация общественных объединений по целям: общественно-политические, по защите социальных интересов различных групп граждан, объединения по профессиональному признаку, по признаку общности интересов;
Особенностью конституционно-правовых отношений является их особое юридическое содержание. B.C. Основин считал, что в юридическое содержание правоотношений входят права и обязанности, установленные нормами советского государственного права1.
По мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, содержанием конституционно-правового отношения является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой2.
Государство определяет юридическую основу деятельности всех общественных объединений, т.е. порядок формирования, характер взаимоотношений с органами государственной власти. При этом деятельность общественных объединений должна протекать в рамках, установленных нормами права, отвечать требованиям законности и правопорядка, что способствует осуществлению тех целей объединений, которые возникают как общественно необходимые.
Действия государственных органов по установлению требований к общественным объединениям не должны иметь следствием отрицание либо умаление права на объединение, на свободу деятельности общественных объединений, а возможные ограничения права на объединение должны соотноситься с конституционно установленными целями.
Принципиально важным является вопрос о пределах правого регулирования, осуществляемого государством в отношении общественных объединений, поскольку от решения этого вопроса зависит объем и качество взаимных правовых связей между органами государственной власти и общественных объединений, уровень правовой институционализации фактически реализуемых в процессе коммуникации общественных отношений. В данном вопросе, на наш взгляд, недопустимо как устранение государства от правовой регламентации отношений с общественными объединениями, так и чрезмерная регламентация различных аспектов уставной деятельности общественных объединений.
Таким образом, для обеспечения баланса прав и обязанностей субъектов взаимоотношений необходимо выделить основополагающие начала, на которых должны строиться эти отношения.
Положения глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации могут рассматриваться как принципы построения и развития взаимоотношений государственных органов и общественных объединений. Значимость конституционных норм подтверждается сложностью их изменения. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «поправки в главы 1, 2, 9 Конституции РФ, даже мелкие, автоматически вызывают постановку вопроса о новой конституции» .
Конституционно-правовые основы гарантий обеспечения создания и деятельности общественных объединений
В 2001 - 2010 гг. были приняты следующие законы: Федеральный закон от 21 июня 2001 г. «О политических партиях», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» и ряд др.1.
В процессе создания правовой базы деятельности общественных объединений разработчиками законодательных и подзаконных актов была успешно апробирована совокупность методов и способов регулирования, посредством которых законодатель воздействует на деятельность общественных объединений, сдерживает либо стимулирует развитие общественных отношений в указанной сфере. Способы правового регулирования - пути юридического воздействия, выраженные в юридических нормах и других элементах правовой системы. С.С Алексеев выделяет следующие способы правового регулирования: - дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия; - запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; - позитивное обязывание - возложение на лиц обязанности активного поведения (что-то сделать, передать, уплатить и т.д.) .
Основной способ регулирования отношений в сфере функционирования общественных объединений и взаимоотношений их с государством -установление обязывающих и запрещающих норм, особенностью которых является наличие в их диспозиции определенных предписаний либо запрета. Примерами обязывающих норм могут служить обязательность «ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц; представлять по запросу органа, принимающего решения 0 государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы». Примером использования обязывающих норм является установление законодателем так называемой позитивной обязанности отражать в официальном названии общественного объединения его организационно-правовую форму, территориальную сферу и характер его деятельности.
К запрещающим нормам следует, в частности, отнести нормы о недопустимости деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, цитируемую выше конституционную норму, запрещающую вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц. Однако отдельные нормы, характер диспозиции которых не позволяет отнести их к обязывающим или запрещающим, в сущности, также носят императивный характер. Так, наличие в законе «О политических партиях» специальной нормы о том, что политические партии имеют общероссийский статус, означает, что создание на региональном и местном уровнях политических партий не допускается. Характерно, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая в 2005 году по заявлению общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» дело о соответствии указанной нормы Конституции Российской Федерации, в целом расценил ее как норму ограничительную, оговорив ее соответствие Конституции Российской Федерации конкретно-историческими рисками и угрозами, с отпадением которых указанное ограничение должно быть пересмотрено законодателем1.
«Специфика применения императивных норм заключается в необходимости обеспечения баланса между государственным регулированием деятельности общественных объединений и их саморегулированием. Необоснованное расширение правового регулирования со стороны государства так же опасно, как и устранение его от осуществления регулятивной функции»2. Неправомерное применение императивных норм, как показывает практика, подчас может вести к огосударствлению общественных объединений, установлению идеологического монизма и политической монополии.
Характерным приемом, обеспечивающим эффективное применение дозволения, является использование диспозитивных норм, предписывающих возможность выбора одного из нескольких вариантов (общественное объединение может зарегистрироваться в качестве юридического лица, а может продолжать осуществлять свою деятельность без статуса юридического лица и т.д.). В ряде случаев дозволение реализуется за счет использования управомочивающих и бланкетных норм. Примером может быть ст. 24 Федерального закона «Об общественных объединениях», закрепившая право общественного объединения иметь символику: эмблемы, гербы, иные геральдические знаки, а также гимны; пример бланкетной нормы -требование, предъявляемое к членам и участникам детских общественных объединений (могут быть граждане, достигшие 8 лет).
Дозволение предполагает дальнейшую конкретизацию норм федерального закона положениями уставов общественных объединений и последовательное разграничение между закрепленными в федеральном законодательстве нормами общего действия, нормами ограниченного действия (пределы действия которых определяются пространственными, временными и ситуационными факторами) и локальными нормами, содержащимися в уставах и иных внутренних документах общественных объединений.
Привлечение общественных объединений к работе государственных органов как вид взаимодействия
Активизация деятельности общественных объединений является одной из важнейших предпосылок успешного реформирования всех сфер жизни общества и развития гражданского общества, что является важным в современных условиях. Институты гражданского общества вносят большой вклад в повышение качества решений, принимаемых органами государственной власти. Они могут не только оказывать помощь государственным органам в решении социально значимых в обществе вопросов, но и способствовать реализации государственных программ.
При этом общественные объединения, являясь видом некоммерческих организаций, согласно положениям Федерального закона «О некоммерческих организациях», не должны иметь в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, что в свою очередь требует государственной поддержки деятельности общественных объединений со стороны государства.
Таким образом, государственная поддержка общественных объединений становится важным направлением в государственной политике. Федеральный закон «Об общественных объединениях» не закрепил определение понятия «государственная поддержка общественных объединений», однако в других нормативных правовых актах его можно найти, так Федеральный закон «О молодежных и детских общественных объединениях» под «государственной поддержкой» понимает «совокупность мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в области государственной молодежной политики в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав».
В науке конституционного права не сложилось четкого определения понятия «государственная поддержка общественных объединений». Так, А.В. Орлов понимает под государственной поддержкой «совокупность мер, принимаемых государственными органами для стимулирования и поддержания деятельности общественных объединений, осуществляющих важнейшие социальные задачи (воспитание молодежи, трудоустройство инвалидов, формирование политической воли граждан и т.д.)»1.
Основополагающей нормой, закрепившей предоставление государственной поддержки общественным объединениям стала, ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях». Государство «законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений».
Дальнейшая детальная регламентация порядка и условий предоставления государственной поддержки деятельности общественных объединений происходит в подзаконных нормативных правовых актах. Такое активное правовое регулирование государственной поддержки общественных объединений позволяет оживить те конституционные предписания, которые гарантируют основные права граждан, осуществляемые посредством объединения их в общественные объединения.
Исследователи отмечают, что современные общественные объединения осознают, насколько важна для их деятельности поддержка государства, не теряя при этом самостоятельности1. Поддержка общественных объединений со стороны органов государственной власти направлена на создание благоприятных финансовых, имущественных и иных условий для деятельности этих организаций, и умаляет их самостоятельность и не является средством вмешательства в их деятельность.
Приоритет государства в этом направлении необходимо рассматривать с положительной стороны, т.к. его природа состоит в том, чтобы каждому участнику общества создать нормальные условия для деятельности. Законодатель нормами права может закрепить за органами государственной власти, органами местного самоуправления обязанность предоставления государственной поддержки. К примеру, Конституционный Суд Российской Федерации, анализируя нормы Федерального закона «О национально-культурных автономиях», высказал позицию о том, что, «закрепляя особенности объединения граждан в национально-культурную автономию и квалифицируя ее как один из видов общественных объединений, выступающих в организационно-правовой форме общественных организаций, а также устанавливая организационные основы создания и деятельности национально-культурной автономии, Федеральный закон «О национально-культурной автономии» связывает с ее государственной регистрацией не только приобретение таким объединением прав юридического лица, но и возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанностей по оказанию ей поддержки в реализации предусмотренных названным Федеральным законом задач и целей национально-культурной автономии»1.
Анализ Федерального закона «Об общественных объединениях», иных федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации позволил классифицировать все формы государственной поддержки на виды. По мнению А.С. Автономова и НЛО. Беляевой2, В.З. Гущина можно условно разделить на два вида государственной поддержки: прямую и косвенную.
Прямая государственная поддержка подразумевается в непосредственной передаче денежных средств общественным объединениям, либо путем предоставления дополнительных материальных ресурсов. К прямой государственной поддержке относят: - предоставление государственного и муниципального гранта; - целевое финансирование отдельных общественно полезных программ; - социальный заказ, заключение договоров на предоставление услуг. Косвенная поддержка выражается в предоставлении налоговых и иных льгот и преимуществ, т.е. фактически предоставляется какая-то льгота, которой могут пользоваться общественные объединения. На наш взгляд, указанная классификация не рассматривает предоставление иных видов льгот и поощрений (передача имущества в безвозмездное пользование и т.д.), кроме указанных (грант, целевое финансирование, социальный заказ, налоговые льготы).
Взаимодействие государственных органов и общественных объединений при реализации управленческих задач
Отсутствие специальных положений в Федеральном законе «Об общественных объединениях», регулирующих порядок взаимодействия, партнерства, сотрудничества органов государственной власти и общественных объединений привело к тому, что данная форма взаимоотношений регламентируется нормативными правовыми актами различного уровня. О.А. Кожевников справедливо отметил, что, благодаря конкретизации и регламентации нормами федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных актов разного уровня взаимодействие органов государственной власти и общественных объединений «наполняется отраслевым, межотраслевым содержанием, формируя межотраслевой нормативный комплекс»2.
А.П. Матвеев понимает взаимодействие государственных органов и общественных объединений в широком смысле, оперируя общефилософским определением «всеобщая форма связи тел и явлений»3. По мнению ряда ученых4 «взаимодействие государственных органов и общественных объединений» — любые отношения между государственными органами и общественными объединениями.
И.А. Ревин определяет взаимодействие государственных органов и общественных объединений как «достижение согласованности действий, и деятельность на основе достигнутого объединения, и мероприятия, способствующие достижению единства действий или направлений на повышение эффективности реализации совместной деятельности»1.
По нашему мнению, взаимодействие государственных органов и общественных объединений представляет собой конституционно-правовую форму взаимоотношений указанных субъектов, стремящихся к решению конкретных задач на основе партнерства и сотрудничества. Взаимоотношения тогда становятся взаимодействием, когда реализуются условия, оговоренные в параграфе 1.1. настоящей диссертации.
Спорной представляется точка зрения Н.Ю. Беляевой, согласно которой партнерский способ взаимодействия представляет собой «ориентацию на компромисс, на потребности партнера», попытку совместить интересы власти с интересами общественных объединений2. На наш взгляд, подобная трактовка представляет собой идеализацию правовой реальности, т.к. синхронизация целей и задач, реализуемых в рамках партнерских отношений, не означает готовность к совмещению собственных целей и интересов с целями и интересами иного субъекта (например, единодушная поддержка действий российского руководства по принуждению к миру в ходе грузино-осетинского конфликта в августе 2008 г. отражало общность позиций, но отнюдь не означало совмещение интересов политического руководства страны с интересами оппозиционных партий).
Взаимодействие общественных объединений и органов государственной власти может стать условием стабилизации жизни общества, критерием общественного доверия. По мнению Б.А. Страшуна, общественная и государственная системы наполняются идеологией гражданской свободы; органы публичной власти имеют информацию из общества; общественные объединения могут использоваться государством в качестве института, способного к продолжению социальной политики1.
Сформированный межотраслевой нормативный комплекс стал основой для активного развития разнообразных форм взаимодействий органов государственной власти и общественных объединений, в которых они выступают в качестве равноправных субъектов, продолжают развиваться и усложняться. Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, «формы взаимодействия органов государственной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей «вовлечения» в механизм управления»2.
СВ. Васильева считает, что участие некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства осуществляется на уровне политики и на уровне решения общественно полезных задач. На уровне политики общественные объединения могут заявлять «свою позицию перед органами публичной власти, тем самым влияя на принятие публично-властного решения. В другом случае некоммерческие организации привлекаются государством к общественно полезной деятельности, тем самым участвуя собственными силами в оказании публичных услуг населению, в реализации мер социальной политики государства, в создании общественно полезных объектов и др.»3. На наш взгляд, на уровне решения общественно полезных задач не всегда происходит взаимодействие сторон, поскольку для реализации таких задач государство может предоставлять общественным объединениям льготы и поощрения, другими словами, происходит государственная поддержка общественно полезных инициатив.
