Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Некоторые политико-правовые аспекты федерализма и регулирования межнациональных отношений в Российской Федерации . 15
1.1. Формирование системы российского федерализма и принципы федерализма 15
1.2. Специфика Северокавказского региона и особенности межнациональных отношений 32
1.3. Федерализм как способ решения национальных проблем и минимизации противоречий в Российской Федерации 45
Глава II. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации 67
2.1. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 67
2.2. Особенности регулирования вопроса о предметах совместного ведения 91
2.3. Федеративная реформа в России и перспективы ее развития 102
Заключение 140
- Формирование системы российского федерализма и принципы федерализма
- Специфика Северокавказского региона и особенности межнациональных отношений
- Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
- Особенности регулирования вопроса о предметах совместного ведения
Введение к работе
Актуальность исследования. Россия в начале XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально -политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма в Российской Федерации определяет актуальность темы исследования. Одним из самых важнейших вопросов на сегодняшний день, является вопрос о взаимоотношениях субъектов федерации и федерального центра, вызывавших и продолжающих вызывать интерес в широких кругах научной общественности, у самых различных политических и общественных институтах нашего общества.
Для Российского государства, исторически сложившегося как многонациональное, взаимоотношения населяющих его народов всегда выступали как значимый фактор внутренней и внешней политики. Решение этих проблем стало необходимым условием существования и целостности Российского государства.
Северный Кавказ всегда находился в эпицентре этнополитических проблем государства. В последнее десятилетие он стал местом, где осуществляется проверка на прочность Российского государства.
Актуальность темы исследования определяется необходимостью формирования и развития политико-правовой основы регулирования межнациональных отношений в Российской Федерации и выработки эффективных механизмов управления этнополитическими процессами на федеральном и региональном уровнях, выбором наиболее приемлемой формы государственного устройства для России.
Кроме того, проявившиеся в России в начале 90-х годов прошлого
4 столетия, тенденции сепаратизма, поставившие целью - добиться максимального суверенитета, создали условия для принятия центральной властью неординарных мер.
Исследование федерализма, особенно в рамках Российской Федерации, представляет исключительную значимость, поскольку вышеуказанные проблемы выдвинули на первый план комплекс новых вопросов, связанных, в частности, с необходимостью нового подхода к решению данной проблемы.
Это значит, что мы имеем дело с новой ситуацией, сложившейся в ходе эволюции политико-правовой мысли, которая поставила в повестку дня разработку целостной программы политико-юридических понятий и представлений, вытекающих из задачи обеспечения целостности Российской Федерации.
Несмотря на общность основы современных идеологий, относительно федерализма в Российской Федерации, говорить о гармонии между ними не приходиться. При всем единстве, имеет место глубокая дифференциация по доктринальным и политико-правовым вопросам, в том числе по вопросу построения отношений между федеральным центром и субъектами федерации. В силу этого изучение политических программ и постулатов современных теоретиков различной направленности имеет большое научное и практическое значение, оно помогает понять многие аспекты политической альтернативы, предлагаемой представителями различных политических группировок, как в центре, так и на местах.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы дать полную и углубленную картину специфики российского федерализма, и взаимоотношений между центром и субъектами Российской Федерации, в частности, Республиками Северного Кавказа.
Мы поставили перед собой следующие задачи: - раскрыть предпосылки возникновения и развития федерализма в Российской Федерации;
- проанализировать специфику теории и практики в вопросе о разграничении
предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Российской
Федерации;
проанализировать способы правового воздействия центральной государственной власти на органы государственной власти субъектов федерации;
- раскрыть особенности Северного Кавказа как полиэтнического и
многоконфессионального региона, выявить характер и особенности
отношений в этом регионе;
- изучить проблемы реализации государственной национальной политики
Российской Федерации на Северном Кавказе;
исследовать формирование и развитие политико-правовых основ регулирования межнациональных отношений в современной России применительно к особенностям северокавказского региона;
Оценить влияние взаимодействия органов власти на политическую стабильность и проанализировать существующие методологические подходы в исследовании взаимодействия органов власти;
Определить возможные условия оптимизации взаимодействия между органами власти федерального центра и субъектов Российской Федерации, пути укрепления политической стабильности на Северном Кавказе.
Степень научной разработанности темы.
Отечественной наукой достаточно широко рассматривается проблема взаимоотношений в системе «центр-регион», обширная литература посвящена проблемам межнациональных отношений. Однако обобщающих работ по данному вопросу пока немного.1
Важнейшей темой, разрабатываемой исследователями в области национальных отношений и национальной политики, является осмысление демократических основ и политико-правового обеспечения полноценного развития наций в многонациональном государстве. Этой теме посвящены
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000;
публикации Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.Ф. Бугая, Л.М. Карапетяна, Н.А. Иванько и др. Ряд исследователей сосредоточили свое внимание на анализе этнополитической ситуации в одном из самых сложных в этом отношении регионов Российской Федерации - Северном Кавказе, что отражается в работах В.Я. Ананичук, М.Б. Беджанова, А. X. Султыгова3 и др.
С началом реформирования России, внимание ученых, политиков все больше переключается на вопросы политических аспектов взаимоотношений федерального центра и регионов, наиболее известные авторы В. Н. Лысенко, В.А. Печенев, В.А.Тишков,4 правовым проблемам взаимоотношений федерального центра и регионов посвящены работы Г.В. Атаманчука, СМ. Шахрая5.
Необходимо выделить работы, посвященные проблеме взаимодействия органов власти. В данных работах рассматривается ряд вопросов затрагивающих следующие проблемы: взаимодействие центра и регионов рассматривается М.Г. Анохиным, В.Г. Ермаковым, 3. М. Зотовой, B.C. Комаровским, И.Г. Яковлевым,6 вопросам взаимоотношений органов власти посвящены работы Ю.С. Васютина, Д.В. Шумкова, проблемы федерализма освещаются в работах В.Н. Медведева, М. Н. Пискотина, Е.М. Примакова, Е. С. Строева, Г. Л. Чудновского.8
Автономов А.С. Правовая онтология политики. М., 1999; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001; Карапетян Л.М. Федеральное устройство Российского государства. М., 2001; Иванько Н. А. Федерализм и его роль в урегулировании национальных отношений. Диссертация на соискание... к. п. н. М., РАГС, 2000.
3 Ананичук В.Я. Закавказье и северный Кавказ: истоки конфликтности и политика России. М., 1997; Бержанов
М.Б. Общественный кризис и проблемы национального возрождения. Майкоп, 1995; Султыгов А. X. Чеченская
республика: поиски идеологии политического урегулирования. М.: Поматур, 2001.
4 Лысенко В.М. Развитие федеральных округов и будущее федерального устройства России//Федерализм.-2002.
- № 3; Тишков В.А. Этнология и политика. - СПБ., 2001; Печенев В.А. Владимир Путин - последний шанс
России?-М., 2001.
5 Атманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления. - Ростовна-Дону , 2001; Шахрай
СМ. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПБ., 2001.
6 Анохин М.Г. «Центр-регион»: демократизация отношений//Современная Россия: власть, общество,
политическая наука. T.2. - М., 1999.; Ермауов В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты//Жур. Рос.
Права. -1998. - № 7; Зотова З.М. Центр-регион: оптимизация взаимоотношений// Современная Россия: власть,
политика, политическая наука.Т.!. - М., 1999; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Торг между центром и
регионами идет. Но уместен ли он?//Власть. - 1998. - №8-9; Яковлев И.Г. Проблемы моделирования
взаимоотношений Центра и регионов//Федерализм.-1998.-№3.
7 Васютин Ю.С. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур. Орел., 1997; Шумков Д.В.
Реформирование системы органов исполнительной власти республик - субъектов РФ. - Ижевск, 1999.
8 Медведев В.Н. Строить надо с низу вверх//Федерация сегодня. - 1998. - №1; Пискотин M.H. Регионов 89 -
Россия одна: Какая федерация нужна России// Рос. Федерация сегодня. - 1998. - №1; Примаков Е.М. Проблемы
В рамках рассматриваемой проблематики серьезный интерес представляют аналитические публикации П.А. Астафичева, В.А.Черепанова, А.Н. Черткова, Т.Я. Хабриевой9.
Теоретической основой диссертации являются труды ученных Чиркина В. Е., Лазарева В. В., Афанасьева В. С, Жидкова О. А., Юдина Ю. А, Крыловой Н. С, Кашкина С. Ю., Ивановой В. И., Бирина В. Н., Воробьева С. М., Туманова В. А., Богатырева А. Г., Козловой Е. И. и Кутафина О. Е., Баглая М. В., Страшуна Б.А., Лучина В.О.
Несмотря на актуальность проблемы, тема на сегодняшний день является недостаточно изученной и систематизированной.
Предметом исследования стали современный этап развития
федерализма, исследование перспектив федерализма, системность исполнительной власти, государственно-правовая природа субъектов Федерации, взаимодействие органов исполнительной власти федерального центра и субъектов Российской Федерации, политико-правовые основы регулирования межнациональных отношений и этнополитических процессов в условиях демократии и федеративного устройства государства, соотношение понятий «компетенция» и «предметы ведения», договорный процесс в Российской Федерации, соотношение Конституции Российской Федерации и договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республик», как формы правового акта.
Объектом исследования являются федерализм, органы исполнительной власти федерального центра и субъектов федерации, межнациональные отношения, в частности на Северном Кавказе, характер политических
федерализма//Муницип. Мир. - 1999. - № 3; Строев Е.С. Историческая задача - построить демократическое федеративное государство//Россия и совр. Мир: Проблемы. Мнения. Дискуссии. События. 4 2- М., 1998; Чудновский Г.Л. Реформирование федеративных отношений: как обеспечить сбалансированность интересов центра и регионов// Журн. Рос. Права. - 1999. - №7-8.
9Астафичев П.А. «Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»//Государственная власть и местное самоуправление, № б, 2003; Черепанов В.А., «О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами» //Журнал российского права, № 9, 2003;Чертков А. Н., «Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции»//Журнал российского права № 2, 2004; Хабриева Т.Я., «Реформирование Конституции РФ: возможность и необходимость»// Журнал российского права, № 11,2003.
8 процессов в этом регионе, федеральное и региональное законодательство, договоры федерального центра «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (республик Северного Кавказа), Конституция Российской Федерации, система исполнительной власти в Российской Федерации, Концепции национальной политики Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа диссертации. В своем исследовании автор в основном опирается на общеметодологические положения и выводы теории и истории государства и права, конституционного права, использует различные общенаучные и частно-теоретические приемы анализа, совокупность методов: проблемно-теоретического, структурно-функционального анализа, объективно-методологический метод познания взаимодействия органов власти и управления, принцип системности и единства концептуального изучения явлений, метод дедукции, обобщения и аналогии. Сравнительно - исторический метод позволили изучить генезис политико-правовых процессов в России и на Северном Кавказе. Важную роль сыграли теории федерализма, политической регионалистики, политических систем изложенные в работах российских ученных.
Источниковой базой исследования стали политико-правовые документы, среди которых Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, Послания Президента Российской Федерации, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, федеральные и региональные закон, договоры федерального центра с Республиками Северного Кавказа, труды российских и зарубежных ученных, общественных деятелей.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным подходом к изучению федерализма, взаимодействия органов власти федерального центра и субъектов федерации и межнациональных отношений в России и конкретно на Северном Кавказе. Автор исследует проблему в системе
9 общегосударственных интересов с учетом политико-правовой ситуации в регионе, этнокультурных особенностей народов Северного Кавказа, исторически сложившихся взаимоотношений в рамках Российской Федерации.
В работе предпринята попытка выявления специфики Северокавказского региона. В отличие от ряда ранее проведенных исследований, учитывается взаимосвязь формы государственного устройства и межнациональных, межконфессиональных аспектов этой проблемы, показана необходимость регионального подхода к выработке и реализации политико-правовых основ регулирования этнополитических процессов.
Проблематика нашего исследования рассматривалась, как правило, в работах посвященных федерализму и федеративным отношениям вообще, главным образом с точки зрения истории, политологии, социологии и их наследия (политического идеологического), при этом ставилась цель - найти оптимальные пути решения проблем взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации.
Настоящая диссертация посвящена в основном вопросу федерализма и перспективе его развития в Российской Федерации, на примере конкретного региона - Северного Кавказа, с учетом перемен коснувшихся данной проблемы в последнее время. Этим в значительной степени предопределяется структура и логика работы.
Автор стремится отыскать постоянное, объективное единство политики и права относительно российского федерализма в современной действительности. Трудность исследования состояла в том, что федерализм нельзя рассматривать как чисто политическое, или как чисто юридическое явление. В самом своем начале идея федерализма возникла как социально -политическое явление. Сторонники идеи федерализма ставили перед собой вопрос об оптимальной модели взаимоотношений между субъектами и центром федерации.
На наш взгляд, настоящая диссертация не имеет аналогов в том отношении, что в ней рассматривается становление политико-правовых основ
10 развития межнациональных отношений и отношений федерального центра и Республик Северного Кавказа в контексте демократизации российского общества, трудностей перехода от авторитарной и унитарной системы управления к демократическо-правовой системе.
Подчеркивается, что только в правовом государстве, где гарантированы права каждого гражданина, каждого народа, возможен цивилизованный подход к решению проблем взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации. В работе в обобщенном виде раскрывается основная задача государства, его национальной политики - реализация конституционных принципов регулирования взаимоотношений центр -субъект и межнациональных отношений с учетом национальных особенностей каждого народа. Проведя анализ ситуации на Северном Кавказе, автор выделяет основные проблемные аспекты, которые еще требуют пристального внимания и незамедлительного политического решения.
Автором определяется новый подход в понимании взаимодействия различных уровней власти и степени его влияния на политическую стабильность. В работе определено, что от того какие складываются отношения взаимоотношения между органами власти, во много зависит степень политической стабильности.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблемы в области формирования механизмов осуществления государственной власти и политики в северокавказском регионе, и федеративных отношений в России в целом. Сформулированные в диссертации выводы имеют теоретическое и практическое значение, они могут быть учтены в деятельности государственных структур, занимающихся управлением этнополитическими процессами, использованы в преподавании.
Основные положения выносимые на защиту.
1. На основе анализа, выделены основные проблемы системы
11
взаимоотношений федеральных и региональных органов
исполнительной, власти, обусловленные асимметричным
характером российского федерализма, со сложной типологией
субъектов Российской Федерации. Этому способствует
неэффективный механизм взаимодействия между уровнями
власти. Развитие единой системы органов исполнительной
власти Российской Федерации предполагает оптимизацию
взаимодействия федеральных и региональных органов власти,
четкого определения объема полномочий и ответственности
каждого уровня власти, задач, функций и ресурсов.
Показано, что важную роль в обеспечении политической
стабильности государства играют взаимоотношения
населяющих его народов. Политическая стабильность
возможна лишь в условиях реализации основной задачи
национальной политики государства - реализации
конституционных принципов регулирования
межнациональных отношений с учетом национальных особенностей каждого народа.
Раскрывается институт федерального вмешательства, как инструмент реализации общей политики федерального центра по отношению к субъектам федерации и важнейший фактор разрешения кризиса в отношениях между ними. Отмечается необходимость его соответствия принципам федерализма. Основными целями федерального вмешательства являются необходимость восстановления конституционного порядка в субъекте федерации, его финансово-экономической системы; обеспечение безопасности самой федерации, с точки зрения внутренней и внешней политики; сохранение целостности и предотвращение распада федеративного государства или сецессии его отдельных субъектов; защита прав и свобод граждан;
12
сохранение демократического государственного режима в стране в
целом и в субъектах федерации; предотвращение национального,
религиозного или социального антагонизма. Институт
федерального вмешательства требует более детального и
систематизированного конституционно-правового закрепления.
Исследовано конституционно-правовое обеспечение
отечественной модели федерализма, взаимоотношений федерального центра и регионов - это условие нормализации взаимодействия народов и культур, религий, составляющих духовную общность, ядро уникальной российской цивилизации. Восстановление системного единства социокультурного пространства России, единства "мира этносов" нашей страны необходимо для сохранения всех наших народов от саморазрушения, для восстановления естественной многополюсности мировой системы цивилизаций.
Обосновано, что правовое закрепление разграничения
предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти федерации и ее субъектов должно
способствовать развитию федеративных отношений в России,
укреплению основ ее государственности, вовлечению
субъектов РФ в решение социально-экономических и
культурных вопросов на своей территории, установить четкие
пределы полномочий органов государственной власти РФ и ее
субъектов, а также выработать политические и правовые
механизмы их согласованного взаимодействия с целью
предотвращения различного рода конфликтов и
антиконституционных действий, гарантировать
конституционные права и свободы человека и гражданина, признание и защита которых является обязанностью
13
государства. От разграничения предметов ведения между
федерацией и ее субъектом зависит сущность и демократизм
федеративного государства, федеративное устройство должно
служить объективным экономическим и политическим
потребностям общественного устройства.
6. Проанализированы статьи Конституции Российской
Федерации. Осуществляя вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст. ст.71, 72,73,76), она обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной деятельности. Статьей 72 определено поле совместного правового регулирования в определенных сферах общественных отношений, в результате которого устанавливаются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в законодательной и исполнительной сфере. В этой связи представляется возможным сформулировать основные задачи, решение которых позволит сконструировать искомую модель10: 1) определить базовые принципы разделения совместного правового поля между субъектами и Федерацией; 2) на их основе разделить совместное правовое поле на федеральное и региональные, определив условия и порядок их изменения; 3) установить единые для всех сторон правила работы на закрепленных полях; 4) определить условия и принципы совместной работы центра и регионов на закрепленных полях; 5) осуществить правовое регулирование общественных отношений на закрепленных полях, установить конкретные полномочия органов законодательной и исполнительной
Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между РФ и ее субъектами//«Журнал российского права».- № 9.- 2003. - С. 17
14 власти; 6) определить правовые формы решения каждой из перечисленных задач.
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора: «Некоторые проблемы формы государственного устройства в Российской Федерации», «Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации», «Некоторые вопросы разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».
Диссертация обсуждалась на кафедре Конституционного и муниципального права Российского Университета Дружбы Народов.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих в себя по три параграфа, заключения, списка источников и литературы.
Формирование системы российского федерализма и принципы федерализма
Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключается в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.
В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множество определений «федерализма»... Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».
В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.
Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование14. Необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.
Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элейзер указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение, как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элейзер считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня - федеральный и региональный.
Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально- политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.
Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.
Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.
Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.
Вопросы государственного устройства России являются ключевыми для развития страны, они во многом определяют ее политическую, экономическую и социальную стабильность. Российская государственность переживает стадию становления - переходный период. И это именно та качественная особенность, которая определяет сложность, противоречивость и конфликтогенность процесса.
Специфика Северокавказского региона и особенности межнациональных отношений
Северокавказский регион всегда был, чрезвычайно значим для России, занимал особое место в ее политике. Хотя это очень небольшая по площади часть страны - Северокавказский регион составляет 3% территории Российской Федерации - она в общеполитическом и, особенно, в этнополитическом отношении отличается рядом уникальных особенностей, обусловливающих ее значимость для государства. Северный Кавказ уникален своим многообразием: здесь проживает около 50 коренных народов и более 100 этнических меньшинств. Каждый из этих народов обладает своей спецификой - по численности, социально-профессиональной структуре, языку. Характерной чертой республик Северного Кавказа является то, что границы расселения народов часто не совпадают с границами республик.
Специфику северокавказского региона определяет в первую очередь его географическое положение - на пересечении торговых путей из Европы в Азию, на границе цивилизаций, контакт которых на протяжении многих веков был сопряжен с масштабными конфликтами. Поэтому «Закавказье и Северный Кавказ всегда были естественным «мостом» между Европой и Азией, контактной зоной исламской и христианской цивилизации и в то же время объектом столкновений интересов великих держав»26 После распада СССР Северный Кавказ стал пограничным районом России, и его стратегическое значение для государства особенно возросло: здесь находится единственный теперь южный морской выход России в Европу и страны Ближнего и Среднего Востока.
Стратегическое значение для России Северокавказского региона обусловливает, кроме того, его природное богатство и наличие развитой аграрно-промышленной инфраструктуры: здесь располагается крупный нефтеносный район, добываются различные полезные ископаемые, на аграрный сектор приходится около трети общероссийского валового сбора зерна.
В этноконфессионнальном отношении рассматриваемый регион уникален своим многообразием: как уже отмечалось выше, здесь проживает около 50 коренных народов, а также более 100 этнических меньшинств, люди исповедуют все основные мировые религии. Отличает Кавказ и высокая плотность населения - при относительно небольшой площади (589,2 тыс. кв. км) в регионе проживает 15% населения Российской Федерации; плотность, к примеру, в Кабардино-Балкарской Республике составляет 56,8 на 1 квадратный километр, в сравнении со средним по России 8,4.28 Таким образом, на Северном Кавказе в концентрированном виде проявляется своеобразие России - ее многонациональность и поликонфессиональность.
Сложная этнополитическая ситуация на Северном Кавказе во многом связана с тем, что административными и государственными границами расчленены территории расселения народов. Например, адыги оказались разделены пределами Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Адыгеи, а некогда составлявшие единый народ карачаевцы и балкарцы оказались ныне субъектами двух республик: Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии; ногайцы вообще потеряли свою субъектную определенность, лишены какой-либо формы национальной автономии и разобщены в Карачаево-Черкесии, Дагестане, Ставропольском крае, Чечне, Ингушетии, Астраханской области; лезгины и осетины оказались разделены между постсоветскими государствами. В условиях высокой плотности населения и особой экономической значимости земельных участков на Кавказе, в отличие от других территорий России, важнейшим фактором в межэтнических отношениях становятся территориальные претензии. Такая ситуация создает серьезную почву для межэтнической напряженности.
Вместе с тем, многие исследователи отмечают культурно-историческую общность народов Северного Кавказа. Кавказоведы - этнологи отмечают общие черты северокавказских этносов, такие как кровнородственные и общинно - поселенческие формы самоорганизации, определяющая роль традиционных родовых структур, патриархальный характер социально -экономического и семейного уклада, специфика этикета и обычаев, а также синкретизм духовно-нравственных и правовых представлений. Сближению культур кавказских народов способствовала общность их исторических судеб: нелегкого противостояния многочисленным нашествиям, попыткам ассимиляции в рамках Российской империи, неоправданного передела территории, репрессий и депортации. Все это привело к консолидации национальных интересов, формированию тесных экономических, политических и культурных связей горских народов. Несмотря на географическую разобщенность, кавказские народы тесно связаны между собой не только общностью психологического уклада, культуры, обычаев, традиций, религии, но и кровно - родственными связями.
Характер межнациональных отношений зависит от того, какой полюс оценки - положительный или отрицательный - преобладает в коллективной памяти этносов.
С коллективной исторической памятью этноса связан и территориальный аспект этничности. На Северном Кавказе в условиях высокой плотности населения этот аспект отличается двойственным, противоречивым характером. С одной стороны, конкуренция за наиболее благоприятные в экономическом отношении земли, а также за места, особенно важные для определенных этносов в культурно-историческом аспекте, порождают многочисленные территориальные претензии и конфликты.
Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Одним из важнейших и сложнейших вопросов развития федерализма в России является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Оно определяет конституционно - правовой статус последних и влияет на формы и методы государственного строительства. Соглашаясь с мнением Максимова В. Ю., необходимо отметить, что правовое закрепление разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов призвано52: 1. способствовать развитию федеративных отношений в России, укреплению основ ее государственности, вовлечению субъектов РФ в решение социально-экономических и культурных вопросов на своей территории; 2. установить четкие пределы полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также выработать политические и правовые механизмы их согласованного взаимодействия с целью предотвращения различного рода конфликтов и антиконституционных действий; 3. гарантировать конституционные права и свободы человека и гражданина, признание и защита которых является обязанностью государства.
От того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектом зависит сущность и демократизм федеративного государства, т. е. федеративное устройство или будет служить объективным экономическим и политическим потребностям общественного устройства, или будет это развитие тормозить.
Органы государственной власти для выполнения возложенных на них задач и функций наделяются правами и иными средствами выражения и проведения в жизнь государственных интересов. Именно для их реализации они предоставляют ему право в определенных пределах издавать акты, обязательные к исполнению, обеспечивать их исполнение и решать различные вопросы общественной и государственной жизни.
Важным фактором, влияющим на разграничение предметов ведения и полномочий, является наличие у республик самостоятельных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Система представительных и исполнительных органов государственной власти республик должна соответствовать основам конституционного строя России и общим принципам их организации, установленным федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ).
В Конституции Российской Федерации нет специальной нормы об организации и деятельности органов исполнительной власти республик. Это устанавливается Конституцией и законодательством республик. В тоже время федеральные Конституция и нормативно-правовые акты исходят из системности исполнительной власти в РФ. Согласно Конституции в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и республик, органы исполнительной власти РФ и республик образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 КРФ).
Необходимость в единстве исполнительной власти обусловлена конкретным организационно-управленческим характером деятельности исполнительной власти. Она осуществляет экономические и социальные реформы, обеспечивает проведение единой политики в важнейших сферах жизни общества и государства, обеспечивает безопасность граждан, защиту их прав и свобод.
В Конституции Российской Федерации сохранена асимметрия государственного устройства федерации - национальные образования -республики, и территориальные - области, края.
Конституция Российской Федерации установила существование фактически двух систем органов государственной власти - федеральной и субъектов Федерации. Их наличие создает непростую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 53. Очевидна неопределенность полномочий субъектов Федерации.
Конституционный перечень предметов ведения включает некоторые вопросы, отнесенные одновременно и к предметам ведения Федерации, и к предметам совместного ведения.
Так в п. "в" ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Эти же вопросы указываются и в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72).
Пункт "а" ст. 71 Конституции РФ, в котором закреплено, что в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов, не согласуется с п. "а" ст. 72 Конституции РФ, относящим к совместному ведению Федерации и ее субъектов "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".
Особенности регулирования вопроса о предметах совместного ведения
В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Как общее требование этот принцип соблюдается во многих странах с федеративным устройством, однако его реализация имеет особенности в каждой стране. Эти особенности, как отмечает Ю. В. Манахова, обусловлены разными подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией иных правовых форм разграничения.
В федерации всегда имеются сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции федерации, она не может не обладать определенной степенью унитаризма. В юридической науке это выражается термином «исключительная компетенция». Имеются также сферы общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в юридической науке термином «исключительная компетенция субъектов федерации». Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и ее субъектов - «совместная компетенция».
Совместными в данном случае являются только предметы ведения. Далее неизбежно возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые относятся непосредственно к федерации или к ее субъектам, а вслед за этим конкретизации полномочий, соответственно, федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции.
Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции. Само понятие «ведение» определено в словаре русского языка как заведование, управление в целом, то есть именно область, сферу а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятие «предметы ведения» означает не только сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые Федерацией, субъектами Федерации или совместно Федерацией и субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти.
Автор поддерживает устоявшуюся в отечественной науке позицию, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов. Следовательно, едва ли оправданно использовать понятие «предметы ведения» применительно к компетенции органа государственной власти. Было бы более обосновано ограничиться использованием понятия «полномочия» органа государственной власти.
Вместе с тем, как справедливо отмечает И. А. Умнова , необходимо отделять понятие «предметы ведения» и от их конкретных видов как частного выражения предметов ведения. В законодательстве Российской Федерации встречается такой вид предметов ведения, как полномочия. Например, п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации «принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов». Полномочия как вид предметов ведения отличается от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. Основное значение наделения Российской Федерации полномочием принятия и изменения Конституции и федеральных законов состоит в том, что это прерогатива Федерации, а не в том, чтобы наделить данным полномочием конкретный орган. Исследование норм Конституции РФ позволяет говорить именно о таком соотношении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».
Следует иметь в виду, что совместное ведение - это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Федерации или субъекта Федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня (например, по соглашению).
Сфера совместного ведения, в том числе и разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, представляет собой один из аспектов разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Формирование и конституционное закрепление сферы совместного ведения Федерации и субъектов, выделение необходимого круга входящих в нее вопросов и наилучшего структурирования их перечня явились способом оптимизации разграничения компетенции между Федерацией и субъектами в мировой практике.
Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами.
