Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы канадского федерализма .
1. Политико-правовые особенности создания канадской федерации
2. Особенности организации органов государственной власти и управления
3. Конституционные основы взаимоотношений федерального центра и провинции
Глава 2. Конституционно-правовые и политические основы реформирования канадской федерации .
1. Некоторые теории канадского федерализма
2. Кризис федерации в свете ослабления федерального уровня власти и усиления сепаратистских устремлений некоторых провинций: попытки преодоления конституционного кризиса
3. Конституционные реформы и порядок внесения конституционных по правок в канадскую конституцию
Глава 3. Взаимоотношения федерального центра и провинций на современном этапе .
1. Конституционное развитие Канады после вступления в силу Конститу ционного акта от 17 апреля 1982 года
2. Пути укрепления государственного единства Канады
Заключение
Список источников и использованной литературы
- Политико-правовые особенности создания канадской федерации
- Особенности организации органов государственной власти и управления
- Некоторые теории канадского федерализма
- Конституционное развитие Канады после вступления в силу Конститу ционного акта от 17 апреля 1982 года
Введение к работе
Актуальность темы исследовании. В течение последних лет развитие российского федерализма характеризуется совершенствованием отношений федерального центра и субъектов федерации. Для правового упорядочения этих отношений важную роль играет законодательство, принятое на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 года. Однако реформы, которые осуществлены в этой сфере, не завершены. Они неминуемо будут продолжаться хотя бы потому, что процесс совершенствования, в том числе и федеративных отношений, имеет постоянный характер. В этой связи опыт Канадской федерации как государства, в котором отношения между центром и субъектами федерации находятся в процессе длительной трансформации, представляет большой интерес и для сравнительных исследований, и для практики государственного строительства, разумеется, при непременном учете своеобразия России.
Специфику канадского федерализма предопределили особенности правового, исторического, экономического, социально-политического развития Канады.
Канада является третьей в мире но времени образования федерацией после Швейцарии и США. Хотя при своем создании канадское государство получило название конфедерации (это название сохраняется и теперь), с момента юридического оформления канадской государственности оно формировалось и развивалось как федерация. «Отцы» канадской федерации (лидеры объединившихся в 1867 году в федеративный союз провинций - Онтарио, Квебека, Новой Шотландии и Нью-Брансуика) заложили принцип построения канадской государственности на федеративных началах. Вместе с тем структура важнейших государственных органов была как бы скопирована с аналогичных органов метрополии - Великобритании, которая являлась унитарным государством.
Своеооразие структуры федерации было во многом обусловлено наличием Французской Канады, которая была объединена с англоканадскими провинциями. Компромисс между англо-канадцами и франкоканадцами, послуживший предпосылкой создания федерации, с течением времени превратился в фактор, являющийся одной из основ канадского федерализма.
С принятием Конституционного Акта 1982 года и Хартии прав и свобод федерализм в Канаде, как и некоторые другие отношения, подвергся большим изменениям. Тем не менее, основы канадского федерализма, заложенные в 1867 году, сохраняются. Канадская конфедерация (на деле -федерация) «представляет собой не только ряд компромиссов, достигнутых политической элитой в таких областях, как культура, политика, экономика и международные отношения. Изначальные решения, положенные в основу создания государства, установили границы, в пределах которых в вышеуказанных сферах могуг проходить политические дебаты».1
Для Канадского государства политика федерализма является политикой выживания, и именно федерализм послужил основой для создания и сохранения Канады как единого государства. Особое значение придается разіраничению компетенции федерального центра и провинций, причем делается это своеобразно. По мнению канадских ученых, ни в одной другой развитой стране политические лидеры не уделяют столько внимания распределению публичной власти по территориальному признаку, совершенно игнорируя вопрос о том, с какими целями организовано функционирование органов власти."
Канаде приходится решать проблемы сепаратизма, вызванного противостоянием в Квебеке франкоязычных канадцев англоязычным («Квебекский вопрос»). Несмотря на остроту проблемы, федеральному центру удается удерживать страну в рамках цивилизованных политических дис куссий и плавно трансформировать отношения между центром и регионами путем внесения поправок в конституцию государства (если с ними соглашаются провинции), либо путем осуществления внеконституцион-ных изменений федерально-провинциальных отношений.
Установление на основе компромиссов конституционных пределов, за которые нельзя выходить при изменении федеративных отношений, выработка политики федерализма как фактора единства страны, применение различных способов для преодоления сепаратистских тенденций, гибкость в применении различных конституционно-правовых институтов - все это и некоторые другие стороны канадского опыта могут быть использованы с учетом их особенностей в других странах.
Научная актуальность представленной темы определяется недостаточной изученностью в отечественной юридической науке проблемы взаимоотношений федерального центра и провинций в канадской федерации и процесса их трансформации.
Степень разработанности темы. Проблемы федерализма всегда привлекали внимание российских правоведов ввиду их огромной теоретической и практической значимости.3
В юридической литературе России правовому опыту Канады в вопросах деятельности федеральной власти и власти провинций посвящено небольшое число работ, поэтому бесспорную ценность в работе над темой до сих пор представляет труд С.А Корфа «Государственный строй Канады», изданный в 1911 году, где впервые русский правовед осветил вопросы государственного устройства Канады, развития Конституции, отношения между федеральным правительством и провинциями, а также вопросы местного самоуправления.
В 20-е-50-е гг. канадская проблематика выпала из ноля зрения советских ученых. Только в 1960 г. издастся монография историка Л.И. Лидина «Государственный строй Канады», содержащая систематизированные данные о государственном строе страны, которая на протяжении ряда лет оставалась единственной работой на эту важную тему.5
Долгое время советские канадовсды не признавали Канаду федеративным государством. В частности в работе А.И. Лидина прямо указывалось, что Канада является «фактически унитарным государством с сохранением некоторой автономии провинций».6
Однако в 70-80-е годы советские авторы несколько меняют акценты при исследовании конституционного строя Канады. Основные тенденции противоречивого развития государственно-правовой системы Канады нашли свое отражение в научных исследованиях ряда отечественных авторов, среди которых хотелось бы отмстить работы В.Ш. Агамогланова, Н.Б. Банцекина, В.А. Качанова, Н.Ю. Козловой.7 Специалисты но государ-ственно-территорильному устройству Канады пришли к заключению, что в стране «наряду с объективно господствующими централистскими всегда существовали и существуют центробежные устремления, которые на практике обусловили заметное ослабление центрального уровня власти и сохранение до сих пор довольно широкой автономии провинций».8
Большое значение представляют коллективные моноірафии сектора Канады Института США и Канады «Канада на пороге 80-х годов» под редакцией Л.А. Баграмова,9 «Современная внутренняя политика Канады» под редакцией С.Ф. Молочкова,10 «Канада: взгляд из России. Экономика, политика, культура» под редакцией В.И.Соколова11, которые посвящены комплексному анализу как общих экономических и политических проблем
Канады, так и наиболее актуальных вопросов развития этой страны: внутренней политике, анализу федерально-провинциальных отношений, положению во франкоязычном Квебеке и др.
Особое место среди работ российских канадоведов в конце XX века и начала XXI, представляющих ценность при исследовании темы, занимают труды СЮ. Данилова, НЛО. Козловой, В.Н. Моргачева, A.M. Осаве-люка, Т.Н. Тимашовой, В.Е. Шило, которые посвящены изучению отдельных аспектов канадского конституционализма.1" Эти и другие российские правоведы акцентируют внимание на явном противоречии между юридической и фактической конституциями страны, которое нарастает по мере развития канадского федерализма, что зачастую приводит к поискам особых норм правового регулирования для размежевания компетенции центральных и провинциальных органов власти.
В канадской политологической и юридической литературе теме трансформации федерально-провинциальных отношений в рамках конституционного процесса отводится значительное место. При исследовании вопросов патриации канадской Конституции, а также конституционного процесса в целом основное место в исследовании заняли работы канадских ученых С. Бека, И. Бсрнье, Р. Чсфинса, Г. Лазара, П. Монахана, Е. МакУ-инни.13
Большую ценность для работы над темой представляют труды канадских ученых А. Бретона, Р.Бродуэя, Р. Ботуэла, Р. Доусона и У. Доусо-па, П. Фитцжеральда, С. Джилберта, Р. Кнопффа, Ф.Л.Мортона, Д. Мэл-лори, А. Меррита, Р. Симеона, А. Скотта, Р.А.Янга ,4 по вопросам структуры органов государственной власти и управления, особенностям канадского федерализма, распределения полномочий между федеральным центром н провинциями, роли судебной власти в конституционном процессе.
Проведенный анализ отечественной и зарубежной юридической литературы свидетельствует, что хотя канадский федерализм привлекает внимание исследователей, проблемы взаимоотношений центра и провинций, которые предопределили специфику канадского федерализма, а также влияние провинций на конституционный процесс, являются изученными недостаточно.
Цели и задачи исследования. Целью данной работы является комплексное исследование федерально-провинциальных отношений в Канаде. В рамках данной цели были поставлены следующие исследовательские задачи: во-первых, проанализировав особенности создания и современное состояние канадского федерализма, выявить основные тенденции его развития; во-вторых, рассмотрев, причины и сущность конституционных кризисов федерации в Канаде, исследовать правовые основы и модели их урегулирования в различных хронологических рамках; в-третьих, проанализировав основные положения конституционных реформ в Канаде и их влияние на федерально-провинциальные отношения; раскрыть особенно сти канадского конституционного процесса в 80-90гг. XX вв. по урегулированию федерально-провинциальных отношений; в-четвертых, исследовать федерально-провинциальные отношения на современном этане.
Нормативно-правовая и научная база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов, сделавших определенный вклад в исследование государственного устройства Канады, конституционного процесса, отношения между федеральным правительством и провинциями. Имена исследователей и названия их работ приведены выше.
Кроме того, для разработки темы широко использовались статьи канадских политиков и юристов по политико-правовым вопросам, опубликованные официальным изданием Парламента Канады «Канадским Парламентским Вестником» ("Canadian Parliamentary Review")15.
В процессе работы над темой был использован широкий круг нормативно-правовых документов, которые но своей функциональной значимости можно разделить на следующие группы: -правовые акты, послужившие законодательной базой для создания канадского государства и вошедшие в писаную Конституцию Канады (Конституционные Акты, Акты о провинциях и территориях, Прокламации о внесении конституционных поправок и др.). -документы, не вошедшие в состав Конституции Канады и не имеющие в настоящий момент юридической силы, но относящиеся к созданию канадского государства в период, предшествующий конфедерации и принятию Акта о Британской Северной Америке 1867 года и позволяющие проанализировать процесс формирования взаимоотношений между провинциями (Королевская Прокламация 1763 г.; Акт о Квебеке 1774 г.; Кон ституционный Акт 1791 г.; Союзный Акт 1840 г.; Квебекские Резолюции 1864 г.; Доклад лорда Дархема 1864 г.; Лондонские Резолюции 1866 г.)16. - документы, содержащие поправки к существующей Конституции страны, которые не были приняты по политическим причинам либо в силу существующей жесткой формулы внесения поправок (Канадская Конституционная Хартия 1971 г. (Victoria Charter); Мичлеґікское Соглашение 1987 года (Meech Lake Accord 1987); Шарлоттаунское Соглашение 1992 года (Charlottetown Accord 1992)17. Указанная группа документов помогает исследовать основные подходы к решениям конституционных кризисов в 70-90 годы XX века.
В качестве самостоятельных источников выделены основные решения судебных органов по конституционным вопросам с 1878 по 2002 гг. (судебные прецеденты), которые имеют силу закона и, по сути, определяют дальнейшее конституционное развитие государства.
Новейшие источники получены по системе Интернет.
Методологическая база исследования. В настоящей работе использован широкий круг .методов научного исследования: сравнительно-правовой метод, формально-логический, метод сравнительно-исторического исследования, системно-структурный метод, историко-гносеологический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать избранную тему целостно и всесторонне, во всех ее взаимосвязях.
Новизна научного исследования состоит в следующем:
1. Исследованы причины и сущность конституционных кризисов в канадской федерации и попытки их преодоления путем проведения конституционных реформ.
2. Проанализированы судебные решения но конституционным вопросам, повлиявшие на взаимоотношения федерального центра и провинций, и показана роль Верховного Суда Канады в развитии канадского федерализма.
3. Рассмотрены способы укрепления канадской федерации путем "4F применения правовых средств.
На защиту нмноситси следующие положении и выводы:
1. Одной из важнейших причин образования федеративного союза в Канаде было стремление северных британских колоний предотвратить аннексию со стороны США и остаться под юрисдикцией Великобритании.
Создание федеративного союза с сильным центром при ограниченной компетенции провинций, с одной стороны, сохранение за провинциями статуса государств и правовая характеристика Канады как «конфедерации» (то есть, «союза государств»), с другой стороны, -все это явилось ос-новным юридическим фактором двусмысленности в определении государственно-территориального устройства Канады и стало правовым источником федерально-провинциальных конфликтов.
2. Двумя основополагающими конституционными документами Канады, закрепившими, в частности, современную структуру федерации (кроме них действует еще более двух десятков актов конституционного значения),.являются Конституционные Акты 1867 и 1982 гг. Эти документы определили контуры отношений между федеральным центром и провинциями и распределили компетенцию обоих уровней власти таким обра 1 зом, что провинции, в отличие от многих других федераций, имеют только те права, которые им были переданы Актом 1867 года. Все прочие функции и права, не отданные провинциям, находятся в компетенции федерации. При этом полномочия по регулированию многих сфер деятельности, появившихся после принятия Конституционного Акта 1867 года (здравоохранение, часть социальной сферы, трудовое законодательство, рынок-труда, страхование от безработицы и др.), посредством судебного толкова ния в большей части были переданы в ведение провинций, что сыграло огромную роль в усилении роли провинций, способствовало децентрализации федерации и породило споры о компетенции провинций и федерального центра.
Разрешение федерально-провинциальных конфликтов в Канаде характеризуется особой гибкостью форм и процедур (судебные решения, межправительственные соглашения, федеральные планы и ироіраммьі и
ДР-)
3. Одной из особенностей канадской модели федеративного устройства является также и то, что в ее конституционных актах нет прямого указания на возможность взаимного делегирования предметов ведения. Общим правилом является исключительная компетенция либо федерального центра, либо провинций, исключением - их совместная компетенция.
Несмотря на это, при существующем судебном прецеденте о запрете прямого делегирования полномочий федерального парламента легислатурам провинций, Верховным судом Канады было вынесено ряд решений, которыми признавалось соответствующим конституции взаимное делегирование отдельных полномочий федерации органам субъектов. Таким образом, посредством толкования норм высшим судебным органом, осуществляющим конституционный надзор, были внесены коррективы в конституционное разграничение компетенции и сферы деятельности органов государственной власти субъектов и федерации.
4. Углубление кризиса канадской федерации связано с нарастанием проблем во взаимоотношениях федерального центра и провинций. Особенно это относится к провинции Квебек, которая не подписала Конституционный Акт 1982 года и считает себя свободной от каких-либо обязательств в рамках конституционного процесса, что ведет к дестабилизации конституционной ситуации и этнических отношений в стране. Претензии Квебека на «особый статус» дали почву для развития сепаратистских настроений в других провинциях.
Для разрешения этих противоречий использовалась судебная власть в лице Верховного суда, роль которого в последнее время заметно усилилась, особенно в связи с тем, что с 1982 года все попытки федерального центра разрешить конституционный кризис и принять поправки к Конституции относительно статуса Квебека и компетенции провинций заканчивались неудачей.
5. Укреплению самостоятельности провинций способствовало не только своеобразие политико-социального и правового развития Канады, но и неэффективность одного из центральных институтов власти - сената федерального парламента, призванного по идее представлять региональные интересы в механизме осуществления государственной власти. Это выдвинуло на передний план правительства провинций в качестве защитников региональных интересов.
Наиболее эффективным институтом взаимодействия федерального центра и провинций стали федерально-провинциальные конференции, причем проведение этих конференций никак не регламентируется в конституционном порядке.
6. Конституция Канады не предусматривает заключение федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и провинциями. Инструментом сотрудничества являются межправительственные соглашения, не регламентированные конституцией. Соглашения, заключаемые ежегодно между собой различными уровнями власти, выполняются затем сторонами без требования наличия каких-либо правовых механизмов. Они являются «джентльменскими соглашениями» и становятся обязательными к исполнению исключительно в силу доверия между правительствами.
7. В последние десятилетия модификация федеративных отношений в Канаде характеризуется не только усилением роли провинций, но и возрастанием влияния территорий, богатых природными ресурсами (предос тавление собственной символики, выделение крупных финансовых средств, поддержка развития культуры и языка аборигенных народов.)
8. Для Канадьі характерно стремление максимально полно использовать мирные, цивилизованные формы и средства разрешения самых острых кризисов, какого бы накала ни достигали в стране национальные и политико-правовые противоречия.
Поскольку Конституция Канады в ряде отношений не даст возможностей для разрешения противоречий между федеральным центром и провинциями, правительство обратилось к попыткам укрепления национального единства путем проведения неконституционных изменений федерально-провинциальных отношений, в частности, путем принятия правительственных программ по ограничению полномочий федерального центра в области финансирования отдельных отраслей без согласования с провинциями, преодолению двойного регулирования в отдельных областях (рынок труда, транспорт, социальное жилищное строительство, горнодобывающая отрасль, рекреация земель и др.), реформированию здравоохранения и социальной сферы при более четком разграничении компетенции федерального центра и провинций.
Попытка создания Совета Федерации, как органа представительства федерально-провинциальных интересов, в 2003 году не удалась.
Канадский опыт разрешения противоречий между федеральным центром и провинциями, предполагающий перенос проблемы из политической плоскости в правовую, использование разнообразных и зачастую нестандартных форм взаимоотношений Оттавы с субъектами федерации наряду с другими методами также представляет определенный интерес для Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащийся в диссертации фактологический материал и научные обобщения могут быть использованы практическими работниками государственных органов Российской Федерации; практическими работниками органи заний, имеющих отношение к российско-канадским связям; в учебном процессе при подготовке специалистов-юристов, политологов, историков; при написании учебников и учебных пособий по конституционному праву зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационной работе основные правовые положения и выводы докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, отражены автором в опубликованных работах, используются в курсе «Правоведение» и спецкурсе «Особенности конституционного развития англоязычных стран в ХІХ-ХХ вв.»
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по главам.
Политико-правовые особенности создания канадской федерации
Политическое и конституционное развитие Канады началось не с первых переселенцев из Европы. Коренные народы Канады говорили на нескольких языках, имели свою культуру, догосударственное управление, заключали договоры, образовывали союзы. Конституция Канады признает и подтверждает права коренных народов Канады. Проблемы коренного населения, включая самоуправление, остаются одним из ключевых вопросов конституционного развития.
Юридически конституционное развитие Канады началось с Королевского Эдикта, создавшего в 1663 году Суверенный совет Квебека при образовании Францией провинции Новая Франция с гражданским правительством. При переходе Канады под Британское правление Королевская Прокламация 1763 года, наряду с другими положениями относительно порядка передачи власти новому владельцу, определили отношение Великобритании к правительству Квебека и коренным индейским народам.19
После завоевания Британской Короной Новой Франции в 1760 году англичане столкнулись с проблемой организации управления семидесятитысячным населением франкоговорящих католиков. В соответствии с условиями Акта о капитуляции, который одновременно являлся и временным договором, колонистам и их собственности предоставлялись некоторые гарантии безопасности. Они сохраняли свою религию, могли заниматься миссионерской деятельностью, монашеским орденам позволялось продолжить работу в колонии.
Период неопределенности для бывшей французской колонии закончился с победой Великобритании в Семилетней войне, в которой также участвовали Франция, Испания и Португалия, и подписанием Парижского договора 1763 года. В соответствии со статьей 4 Договора Квебек официально становился британской колонией, колонистам разрешалось исиове-дывать католицизм, а желающим покинуть колонию закон предоставлял полтора года на переезд во Францию. Согласно статье 7 Великобритания уступала Франции остров Сен-Пьер-Микелон в качестве убежища для рыбаков при условии, что на острове не будут возводиться никакие сооружения, за исключением необходимых для проведения рыбной ловли, и охрана острова не будет превышать пятидесяти человек/0
В 1763 году на принадлежащей Великобритании территории была введена британская система управления и издана Королевская Прокламация, образовавшая четыре американские колонии Великобритании: Квебек, Восточная Флорида, Западная Флорида и Гренада. Королевская Прокламация предполагала полную ассимиляцию Квебека британской культурой и в дальнейшем превращение в английскую протестантскую колонию. Английское гражданское и уголовное право должны были заменить французское гражданское право, английский должен был стать официальным языком колонии, католикам запрещалось проводить церковные службы (запрет не распространялся на франко-канадцев), Орден иезуитов прекращал свою деятельность в колонии, а протестантство становилось официальной религией колонии под управлением английской протестантской церкви.21
Однако губернатор, испытывавший колоссальное давление со стороны франко-канадцев, в конечном итоге разрешил католикам быть членами жюри присяжных заседателей и адвокатами, французские обычаи использовались в судах низшей инстанции, а французский гражданское законодательство могло применяться по делам о собственности."2
Прекрасно осознавая значительное культурное отличие Квебека от других колоний и в интересах стабильности, Парламент Великобритании принял Акт о Квебеке 1774 года, который вступил в силу 1 мая 1775 года. В нем выражалась озабоченность Великобритании ситуацией, сложившейся в Квебеке после издания Королевской Прокламации. Акт восстановил французское гражданское право и вассальную систему владения землей, согласно которой колониальная администрация предоставляла земельные участки представителям колониальной и церковной элиты, а те, в свою очередь, за плату в натуральном или денежном выражении наделяли земельными участками новых поселенцев, становившихся фермерами, которые могли передавать эту землю по наследству. Согласно Акту, франкоканадцы могли участвовать в жизнедеятельности колонии, им предоставлялись религиозные и имущественные права.
Это г Акт является юрилическим документом, впоследствии легшим в основу позиции Квебека, требующего признания его статуса особого общества в Северной Америке.
Однако теперь уступками, предоставленными франко-говорящему населению, были недовольны англо-канадпы, поскольку Квебек являлся британской колонией, и поэтому именно британские законы, религия, образование и язык должны были охраняться законом. Поэтому правительство Великобритании, перенесшее потерю тринадцати американских колонии в результате Американской революции, под наплывом лоялистских настроении в Старом Свете, приняло Конституционный Акт 1791 года, который разделил провинцию Квебек на Верхнюю и Нижнюю Канады (Верхняя Канада в настоящее время носит название провинция Онтарио, а Нижняя Канада - провинция Квебек).
Особенности организации органов государственной власти и управления
Федеративный характер канадского государства является одним из ключевых факторов, определивших принципы организации высших органов государственной власти и управления.
В настоящее время в состав федеративного государства Канада входят десять провинций (Онтарио, Квебек, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Остров Принца Эдуарда, Манитоба, Британская Колумбия, Сас-качеван, Альберта, Ньюфаундленд) и три территории (Юкон, Нунавут и Северо-Западные территории).
Законодательную власть в Канаде осуществляет парламент, который состоит из королевы (в лице назначенного ею генерал-губернатора) и двух палат: нижней - палаты общин и верхней - сената. Юридически он является органом представительства провинций.
Конституционный акт 1867 года предоставил парламенту право в целях «поддержания мира, порядка и надлежащего управления» издавать законы но важнейшим вопросам жизни страны (ст. 91 Акта 1867 г.).54
Формально главой государства является монарх - королева, которая (по рекомендации Кабинета) делегирует полномочия своему представителю - генерал-губернатору. Генерал-губернатор назначает премьер-министра, членов Тайного совета, сенаторов, лейтенант-губернаторов провинций, судей Верховного суда Канады, высших судов провинций, окружных судов, судов графств, смещает судей с должности, рекомендует палатам принятие законопроектов. Он утверждает или отклоняет законопроекты, принятые федеральным парламентом, определяет время его созыва и роспуска, даты выборов в палату общин. Генерал-губернатор назначает дипломатических представителей Канады за границей, при нем аккредитуются дипломатические представители иностранных государств. Ему принадлежит право ратификации международных договоров, право поми лования. Он также распоряжается вооруженными силами страны (ст. 11-15 Акта 1867 г.).
На самом деле генерал-губернатор является безвластным главой государства (наряду с монархом), который, во-первых, подтверждает решения, вынесенные другими органами власти, и, во-вторых, осуществляет церемониальные функции. К генерал-губернатору на подпись поступают все принятые парламентом законопроекты и правительственные указы-в-совете. Он оглашает тронную речь Королевы при открытии ежегодной сессии парламента, утверждает назначения и перемещения командного состава Вооруженных Сил, открывает крупнейшие национальные спортивные соревнования.
Генерал-губернатор действует в соответствии с рекомендациями кабинета министров и редко берет инициативу в свои руки. Обычно срок полномочий генерал-губернатора - пять-шесть лет.
Палата общин состоит из 301 депутата, которые избираются всеобщим, прямым, тайным голосованием, в одномандатных округах, по мажоритарной системе относительного большинства, сроком на пять лет. Лидер партии, получившей на выборах большинство мест в палате, становится премьер-министром и формирует правительство страны. Плата общин принимает решения по всем вопросам, выносимым на ее рассмотрение правительством в соответствии с конституционными полномочиями федерации, контролирует деятельность Кабинета министров и деятельность других исполнительных органов, решает вопросы войны и мира, внешней политики, принимает бюджет государства. Статья 53 Конституционного Акта 1867 года оговаривает, что только от палаты общин могут исходить законопроекты по финансовым вопросам.
Процедура работы палаты общин довольно сложная и протекает не только в соответствии с утвержденным регламентом, но и согласно неписаным обычаям и прецедентам, почерпнутым в значительной степени из английской парламентской практики. Большое место отводится различным ритуалам, сохранившимся с того времени, когда Канада была колонией и доминионом. Практической роли они не играют, но до сих пор неукоснительно соблюдаются.
В отличие от Палаты общин верхняя палата Канадского парламента - Сенат образуется не путем выборов, а путем назначения. Количество мест в Сенате составляет 105. По формированию Сената Канада разделена на четыре части: Онтарио; Квебек; Приморские провинции - Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Остров Принца Эдуарда; Западные провинции -Манитоба, Британская Колумбия, Саскачсван и Альберта. Все четыре части должны быть равномерно представлены в сенате следующим образом: Онтарио- 24 сенатора, Квебек - 24 сенатора, Приморские провинции -24 сенатора (из которых 10 - Новая Шотландия, 10- Нью-Брансуик и 4 - Остров Принца Эдуарда), Западные провинции - 24 (по 6 от каждой провинции). Представители территорий Юкона, Нунавута и Северо-Западных территорий имеют право быть представленными одним сенатором каждая.
Кандидатура сенатора должна удовлетворять ряду требований. Он должен быть не моложе 30 лет, проживать в той провинции, от которой назначается в Сенат, обладать недвижимым или движимым имуществом не менее 4 тысяч долларов, свободным от каких-либо долгов. Сенатор занимает свой пост до достижения им возраста 75 лет. Однако сенаторы могут быть смещены при перемене места жительства, банкротстве, если не посещали заседаний в течение двух следующих одна за другой сессий парламента и но ряду других причин.
Некоторые теории канадского федерализма
На развитие канадского федерализма в целом и федерально-провинциальных отношений, в частности, большое влияние оказывали теории, на основе которых формировалась официальная конституционная доктрина в Канаде. И поскольку канадскую федерацию отличает высокая динамичность трансформации отношений федерального центра и провинций, это нашло свое отражения в многочисленных теориях федерализма.
В первые годы существования канадского государства, как и в США, доминировала так называемая монистическая теория, согласно которой суверенитет принадлежал только федеральным властям. Данная теория и была воплощена Д.Макдональдом и другими создателями при создании канадской федерации.
Обострение франко-канадской проблемы в Квебеке в начале 60-х гг. XIX в. дало толчок развитию националистических концепций федерализма. Из-за того, что сами франко-канадские националистические теории не были однородны и однозначны, это в определенной степени распыляло силы, наносило вред единству и монолитности национальных требований провинции. Например, теория «особого статуса Квебека» Ж.-И. Морена была воплощена Д.Макдональдом и другими создателями при создании канадской федерации.
Обострение франко-канадской проблемы в Квебеке в начале 60-х гг. XIX в. дало толчок развитию националистических концепций федерализма. Из-за того, что сами франко-канадские националистические теории не были однородны и однозначны, это в определенной степени распыляло силы, наносило вред единству и монолитности национальных требований провинции. Например, теория «особого статуса Квебека» Ж.-И. Морена предполагает, что все федеральные институты должны отражать двуязычный характер государства. Сенат (верхняя палата федерального правительства) наделяется компетенцией по вопросам культуры, защиты прав национальных меньшинств, утверждения назначений высших должностных лиц федерации, а также представлять интересы провинций. Верхняя палата должна формироваться на основе равного представительства англо- и франкоговорящих общин, а назначаемый с участием провинций Верховный суд должен иметь функцию конституционного надзора.109
Теория «особого статуса» как бы вписывается в официальную конституционную доктрину: с 60-х гг. XIX в. Квебеку предоставлялись специальные права в вопросах образования, использования французского языка наравне с английским в провинции и в прениях палат федерального парламента и законодательного органа Квебека, выступлениях перед судом и в документах этих органов, принятии законов, касающихся собственности и гражданских прав; оговаривалась определенная доля представительства Квебека в федеральном парламенте, правительстве и Верховном суде Канады (ст.ст. 22,37, 92-94, 133 Конституционного Акта 1867 г.). Верхняя палата должна формироваться на основе равного представительства англо-и франкоговорящих общин, а назначаемый с участием провинций Верховный суд иметь функцию конституционного надзора. Кроме того, Квебек имел больше самостоятельности по сравнению с другими провинциями в регулировании вопросов иммиграции и социальных проблем111 и налогообложения и культуры."
С конца 1960-х гг. становится популярной концепция «ассоциированных государств» и «государств-партнеров» Р.Левека и Д.Джонсона. Ее сторонники выступали за разработку конституции, которая включала бы положения, предусматривающие существование двух суверенных государств - англо-канадского и франко-канадского, объединенных в конфедерацию и формирующих центральные органы на паритетных началах. Эта теория стала доминирующей в провинции после победы на провинциальных выборах 1976 года Квебекской партии во главе с Р. Левеком.
Поскольку Канада в результате трансформации федерально-провинциальных отношений со временем превращалась из централизованной федерации в одну из наиболее децентрализованных, именно там наиболее ярко проявился процесс формирования новых теорий федерализма.
К середине XIX в. были предприняты попытки воплощения теории дуалистического федерализма, обосновывающей наличие суверенитета и у федерации, и у субъектов. Данная теория, как и подобные ей теории «особого статуса», «ассоциированных государств», «государств-партнеров» вырабатывается, главным образом, элитами сепаратистски настроенных меньшинств (национальных, этнических, религиозных и иных).
Концепция координированного федерализма близка к классической теории федерального правления, которую профессор К.Уэйр определил так: «Система правления, предусматривающая разделение полномочий между центральной и региональными властями, каждая из которых в своей собственной сфере координирует с другими и независима от них». "3 В основе концепции лежит идея о том, что суверенная власть, существующая в пределах государства, может быть разделена между национальными и региональными правительствами и осуществляться ими.
Доктрина координированного федерализма была выдвинута юристами и судьями в 20-30-х гг. XX в., которые рассматривали конституцию (Акт о Британской Северной Америке 1867 года) с позиций новых реально сложившихся социальных и экономических условий. По мнению У.Кеннеди, ведущая конституционная традиция за основу берет «общепринятую теорию, что Канада является федерацией, в которой суверенная власть поделена между координирующими правительствами ... и провинциальные правительства сохраняют свою независимость и автономию» "4. Каждый законодательный орган - и парламент, и легислатуры провинций - рассматривается с позиции этой теории как верховный в осуществлении своих законодательно закрепленных полномочий.
Фундаментальная посылка этой концепции основывается на утверждении, что правительства равны друг с другом и обладают одинаковым правовым статусом в пределах своей конституционной юрисдикции 115. На практике это означает, что государственные органы и федерации и провинций имеют право проводить свою политику, свободную от вмешательства другого правительства. Эту теорию сочли недостаточно автономистской в Квебеке, но в западных провинциях она пользуется наибольшей поддержкой.
Конституционное развитие Канады после вступления в силу Конститу ционного акта от 17 апреля 1982 года
Внесение поправок в Конституцию не полностью отражало изменение в соотношении влияния и власти федерального центра и провинций, и не могло предотвратить конституционный кризис, обусловленный политической нестабильностью в стране. В ее основе лежало относительное ослабление позиций центрального правительства в политической жизни федерации и сопутствующее ему укрепление провинциального уровня власти. А это коренным образом изменило ситуацию в конституционной области, подготовив почву для совершенно особого этапа в государственно-правовом развитии Канады, начало которого относится к первой половине 60-х годов.
Развитие политической обстановки и характер федерально-провинциальных переговоров в различных областях выявили три основные проблемы в конституционной сфере, требовавшие скорейшего разрешения: юридическое закрепление равноправия англоканадцев и франкоканадцев - двух наций - основательниц канадского государства; патриация конституции и выработка процедуры принятия поправок; разделение полномочий между двумя уровнями власти.
В статьях 91 и 92 Акта о Британской Северной Америке в общих чертах закреплены сферы юрисдикции федерального и провинциального правительств. Однако на протяжении более чем векового существования Канады, и особенно с развитием центробежных тенденций последних десятилетий толкование этих статей вызывало серьезные разногласия в федерально-провинциальных отношениях. Подобное наложение сфер компе тенции представляет собой непосредственную конституционную предпосылку для обострения противоречий в рамках федерально-провинциальных отношений.
Квебек всегда требовал для себя право вето на внесение поправок по двум причинам: во-первых, обеспечить свое активное участие в конституционном процессе, во-вторых, защитить провинцию от поправок, которые могли бы посягнуть на нрава и привилегии органов законодательной и исполнительной власти Квебека.
Серьезный поиск формулы внесения конституционных поправок был начат с появлением в 1926 году доклада Балфора, который признавал, что Канада и другие пять британских колоний фактически являются независимыми государствами, равными по статусу Соединенному Королевству. В то время Конституция Канады являлась статутом Британского Парламента, и поправки в нее вносились последующими статутами, которые принимались, как того требовала процедура, двумя палатами Канадского Парламента в совместном обращении к монарху. Между 1867 и 1964 гг. таким способом в Конституцию Канады была внесена 21 поправка.
Во время принятия Вестминстерского Статута 1931 г. Великобритания предложила снять с Парламента Соединенного Королевства законодательную юрисдикцию по принятию и изменению Конституции Канады. Тем не менее, сами канадцы не согласились с тем, что формула внесения поправок, которая станет главным рычагом внесения изменений в жизнь Канады, не включает в себя одобрение британского Парламента. Поэтому Вестминстерский Статут (по просьбе канадцев) указал, что законодательная юрисдикция Великобритании над Канадой снимается во всех областях, за исключением внесения поправок в Конституцию. С этого момента начались долгие дебаты по патриации - передаче Канаде юрисдикции по принятию и изменению Конституции.
Дискуссии проходили на федерально-провинциальных конференциях в 1927, 1935 и 1950 годах. В основном, предлагаемые формулы основывались на принципе квалифицированного большинства, что неизменно отвергалось Квебеком, боявшимся потери своей культуры, системы права и автономии.
Единодушное согласие по процедуре внесения поправок, которая получила название формулы Фултона-Фавро, было достигнуто на Конференции Первых Министров в 1964 году. Формула была названа по именам двух федеральных министров юстиции - Дейви Фултона и Гая Фавро и заключалась в единодушном одобрении всеми провинциями самых важных изменений, вносимых в Конституцию.
Согласно предлагаемой формуле, Парламент Канады может изменять или отменять любую норму Конституции Канады за исключением тех, которые касаются полномочий законодательных органов провинций, прав и привилегий правительств провинций, активов и собственности провинций, использования английского и французского языков, а также образования. По всем вышеуказанным исключениям Парламенту Канады требуется единогласное одобрение всех провинций. Если норма конституции затрагивает одну или несколько провинций, то требуется согласие всех заинтересованных провинций. По всем остальным положениям Конституции требуется согласие 2/3 законодательных органов провинций с населением не менее 50%.
Парламент Канады может вносить изменения в Конституцию, за исключением вопросов, касающихся полномочий королевы и генерал-губернатора, ежегодной сессии парламента, количественного представительства от провинций сенаторов, квалификации сенаторов, пропорционального представительства депутатов в Палате общин, использования английского и французского языков. Провинции сами могут изменять свои конституции (как это было предусмотрено ст.92-1 АБСА).
По сути, данная формула предоставляла право вето как Квебеку, так и любой другой провинции Канады. Однако радикально настроенные кве-бекцы отвергли статус-кво, поскольку желали расширения самоуправле ния либо посредством предоставления больших полномочий правительству провинции, либо посредством независимости и отделения от Канады.
В последующие четыре года конституционные дебаты носили достаточно вялый характер, несмотря на желание Квебека продолжать дискуссию.
Механизм обсуждения конституционньїх вопросов был институционализирован федеральной властью: созданы четыре комитета с подкомитетами, (юридический, официальных языков, по основным правам граждан и сенатский) подчиненные федерально-провинциальным конференциям и работавшие в промежутках между ними.
В 1971 г. на федерально-провинциальной конференции в Виктории (Британская Колумбия) удалось выработать совместный документ - Хартию (Victoria Charter), которая должна была быть представлена на одобрение правительствам, а затем легислатурам провинций и федеральному парламенту. Составным элементом Хартии была процедура внесения поправок в Конституцию страны.
