Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Изменение субъектого состава федерации как элемент реформы государственного устройства 17
1. Проблемы реформирования формы государственного устройства в российской правовой мысли конца XIX — начала XX вв 17
2. Формы государственного устройства и субъектный состав федерации в современном конституционном праве 29
3. Правовое регулирование федеральной территории в конституционном праве зарубежных государств: основные модели 43
ГЛАВА II. Вопросы совершенствования субъектного состава российского федеративного государства в конституционном законодательстве: традиции и новации 56
I. Правовые способы изменения субъектного состава федерации в истории российского федерализма (1918 - 1993 гг.) 56
2. Конституционные основы регулирования политико-территориальной организации и совершенствование субъектного состава Российской Федерации 69
3. Законодательное регулирование изменения субъектного состава Российской Федерации 93
Глава 3. Совершенствование субъектного состава российской федерации в процессе образования нового субъекта российской федерации: проблемы конституционно-правового регулирования 116
1. Субъектный состав Российской Федерации и необходимость его совершенствования 116
2. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: конституционная практика и тенденции конституционно-правового
регулирования 133
3. Правовое положение административно-территориальных единиц с особым статусом на территории объединившихся субъектов Российской Федерации 146
Заключение 166
Библиография 170
Приложение 210
- Проблемы реформирования формы государственного устройства в российской правовой мысли конца XIX — начала XX вв
- Формы государственного устройства и субъектный состав федерации в современном конституционном праве
- Правовые способы изменения субъектного состава федерации в истории российского федерализма (1918 - 1993 гг.)
- Субъектный состав Российской Федерации и необходимость его совершенствования
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Конституция 1993 года закрепила федеративное устройство Российской Федерации в составе 89 субъектов Федерации. Важнейшей задачей государственного строительства Российской Федерации является обеспечение единства территории федерации, поддержание ее государственной целостности, в том числе путем совершенствования состава Российской Федерации. В своем Послании Федеральному Собранию в декабре 2009 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отмстил: «В XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация...»1. Совершенствование состава Федерации является элементом этой модернизации.
В настоящее время Основным законом страны в составе Российской Федерации предусмотрено 83 субъекта Российской Федерации. Начиная с 2003 года, посредством объединения ряда субъектов Федерации были образованы новые укрупненные субъекты Российской Федерации (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область, Забайкальский край). Процесс образования новых субъектов Российской Федерации не завершен. В органах государственной власти и в научных кругах обсуждаются перспективы объединения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Хабаровского края и Еврейской автономной области, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Краснодарского края и Республики Адыгея и др. Между тем, в процессе образования новых субъектов Федерации выявились серьезные недостатки правового регулировании отношений, связанных с укрупнением субъектов Российской Федерации, в частности, не четко
Послание Президента Российской Федерации Д.Л. Мсдпсдева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. //Рос. газ. -2009. -№ 214. - 13 ноября. установлены сроки, в течение которых объединяющиеся субъекты Российской Федерации должны выполнить предусмотренные законом действия, не определены правовые последствия неодобрения Президентом РФ инициативы объединения субъектов Федерации и др. Остаются нерешенными некоторые важные вопросы. Один из них — вопрос об особом статусе административно-территориальных единиц - бывших автономных округов - в укрупненных субъектах Российской Федерации. Являются ли они автономиями, созданными на территории субъектов вновь образованных субъектов федерации? Обеспечивает ли особое правовое положение этих территориальных единиц защиту прав и свобод граждан, проживающих на этих территориях? Эти вопросы требуют своего разрешения. Таким образом, практика показала, что дальнейшее совершенствование субъектного состава Российской Федерации требует теоретического обобщения уже имеющегося опыта, учета допущенных ошибок, выработки новых законодательных предложений.
Актуальность исследования обусловлена также необходимостью совершенствования правовых механизмов принятия в состав Российской Федерации новых субъектов. Процесс государственного строительства в странах СНГ продолжается. Политическими деятелями выдвигаются разного рода проекты о вхождении в состав Российской Федерации, в частности Южной Осетии, Абхазии и Приднестровья. Показательно, что в 2006 году в Приднестровье был проведен референдум, на который были вынесены два вопроса: "Поддерживаете ли Вы курс на независимость Приднестровской Молдавской Республики и последующее свободное присоединение Приднестровья к Российской Федерации?" и "Считаете ли Вы возможным отказ от независимости Приднестровской Молдавской Республики с последующим вхождением Приднестровья в состав Республики Молдова?". Более 90 % избирателей проголосовали за присоединение к России. У ряда российских политиков подобные предложения находят отклик. Думается, что аналогичные вопросы будут возникать и в дальнейшем.
Необходимо отметить, что совершенствование субъектного состава Российской Федерации не должно сводиться исключительно к объединению субъектов Федерации и принятию в состав Российской Федерации новых субъектов. Исторический опыт свидетельствует, что изменение состава федерации в нашей стране осуществлялось разными способами, в том числе путем укрупнения, разделения, уступки территории, добровольного вхождения в состав федерации и др. Современный законодатель должен учитывать этот опыт, что требует его всестороннего изучения.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы совершенствования субъектного состава федеративного государства являются объектом пристального внимания зарубежных и отечественных исследователей. Среди трудов зарубежных авторов можно выделить работы П. Кинга, в которых исследован статус субъектов Федерации; В.Х. Райкера, изучавшего проблему асимметричности федераций; PJ1. Уотса, проанализировавшего территориальную организацию федераций; Д.Д. Элейзера, в трудах которого освещаются проблемы взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Работы указанных авторов посвящены исследованию американского федерализма, но многие их выводы применимы к другим федеративным государствам.
В дореволюционный период проблемами государственно-территориального устройства занимались такие авторы, как А. Градовский, Ы.Я. Данилевский, Ф.Ф. Кокошкии, К. Кульчицкий (Мазовецкий), Н.И. Лазаревский, К.Н. Леонтьев, Г. Новоторжский, Б.Э. Нольде, Э. Пименова, М.Б. Ратнер, А. Ященко и др. Их исследования в основном были посвящены будущему государственному устройству Российской империи. В контексте данной проблематики ими подробно исследованы такие вопросы, как территориальное устройство Российской империи, статус автономий и субъектов федерации, соотношение этнического и территориального принципа в организации федерации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды известных российских ученых - С.С. Алексеева, М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзсева и др., посвященные общетеоретическим вопросам государства и права.
Анализ отдельных вопросов, связанных с совершенствованием федеративного устройства Российской Федерации, в т.ч. с образованием новых субъектов федерации, проведен в трудах ряда ученых, среди них: Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Ю.В. Ким, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова, М.И. Кукушкин, Л.М. Карапетян, В.А. Кряжков, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, А.В. Макаров, А.А. Мелкумов, В.И. Радченко, О.Г. Румянцев, М.С. Саликов, Э.В. Тадевосян, И.А. Филиппова, В.А. Черепанов, С.Н. Чернов, СМ. Шахрай и др.
Исследованием территории как неотъемлемого признака любого госуларства и специфики ее правого регулирования в федеративном государстве занимаются многие учеиые-правоведы. В частности, следует отмстить работы С.Н. Бабурина, И.Н. Баршица, М.В. Гончарова, Е.В. Гриценко, К.Н. Княгинина, М.Ф. Орловой, А.С. Саломаткина, П.И. Савицкого, Е.А. Сысоевой, Т.А. Теребилиной, Н.А. Устименко, И.В. Худяковой.
Анализу статуса субъектов федерации в России посвящены работы В.В. Авершина, Ф.С. Бекировой, Е.В. Ворониной, П.А. Громова, О.Н. Громовой, Б.Д. Дамдинова, И.И. Исхакова, А.А. Ливеровского, Е.Н- Лоторева, М.Ю. Попова, Б.Е. Ситохова, И.В. Степанченко, АЛ. Сычева, А.В. Шатилова. Вклад ученых в разработку вопросов совершенствования состава субъектов Российской Федерации значителен. Это труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.В. Безрукова, Л.Ф. Болтеиковой, И.Б. Борисова, О.В. Брежнева, Е.М. Бухвальда, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, Д.В. Замышляева, В.В. Иванова, В.А. Кочева, И.В. Лексина, В.Н. Лысенко, Л.М. Карапетяна, А.А. Кондрашева, И.А. Конюховой (Умновой), И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, В.И. Лафитского, Е.С. Меркулова, Л.А.Муравьева,
Ф.Х. Мухаметшина, А.А. Петрова, М.С. Саликова, В.А. Усса, А.В.Усягина, Т.Я.Хабриевой, А.Н. Черткова, М.К. Шишкова и др.
Вопросы изменения субъектного состава Российской Федерации в последние годы были предметом специального рассмотрения в трудах СВ. Нагаевой, Д-М. Сусликова, М.А. Суворова, О.А. Углановой, ПА. Шушканова, а также Е.В. Дробышевой. В указанных научных исследованиях выявлены стадии конституционно-правового процесса объединения субъектов Российской Федерации, обобщены первые федеральные конституционные законы, регулирующие отношения, связанные с объединением субъектов Федерации, проанализированы трудности, касающиеся правопреемства объединяемых субъектов Федерации.
В то же время в науке конституционного права сохраняется необходимость концептуального осмысления достаточно богатого практического опыта совершенствования состава федеративного государства в советский период отечественной истории, а также в Российской Федерации в период после принятия Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» до настоящего времени. В недостаточной мере освоен зарубежный опыт изменения состава федеративного государства, а также теоретические представления о целях и способах изменения состава федеративного государства. Требуется теоретическое обоснование законодательных предложений по обозначенным вопросам. Необходима выработка общих ориентиров государственной политики по вопросам совершенствования состава Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются федеративные отношения, возникающие в процессе реализации конституционных норм, регулирующих изменение субъектного состава Российской Федерации, деятельность федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере изменения территориального устройства.
Предметом исследования являются теоретические представления о правовых моделях и порядке изменения субъектного состава Российской Федерации, правоприменительная практика объединения субъектов Российской Федерации, а также научные доктрины, конституционно-правовые институты, принципы и нормы права, регулирующие порядок образования новых субъектов федерации и изменения ее территории.
Целью работы является комплексное конституционно-правовое исследование вопросов совершенствования субъектного состава Российской Федерации, а также разработка на его основе предложений по решению проблем, возникающих в процессе развития федеративной государственности в России.
Достижение цели потребует постановки и решения следующих взаимосвязанных задач: проанализировать основные стадии процесса изменения политико-территориального деления территории государства и сопутствующие им правовые процедуры; разграничить понятия «состав», «структура» и «субъектный состав» Российской Федерации; - выявить модели конституционно-правового реіулирования совершенствования состава федеративных государств, а также правовые процедуры изменения федеральной территории; - определить соотношение понятий «территория Российской Федерации» и «территория субьекта Российской Федерации»; выявить правовые способы совершенствования субъектного состава государства в истории российского федерализма; исследовать порядок принятия в состав Российской Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта федерации; выработать на основе обобщения практики укрупнения субъектов Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательного регулирования указанного процесса; - исследовать особый статус территорий, утративших статус субъектов федерации; - сформулировать теоретические и практические предложения по совершенствованию субъектного состава Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. В ходе выполнения исследования диссертант использовал как общенаучные методы познания (исторический метод, метод системного анализа, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, логический, типологический метод, теоретико-прогностический метод), так и специальные правовые методы (метод сравнительного правоведения, формально-юридический и историко-юридический метод, метод конституционно-правового моделирования).
Нормативную основу исследования составили акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, иные федеральные нормативные правовые акты, договоры о разіраничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции (уставы) ряда субъектов Российской Федерации, конституции отдельных зарубежных государств. Автором были использованы также нормативно-правовые акты СССР и РСФСР.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем. В нем изложена авторская концепция правового регулирования совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Данная концепция учитывает свойственные российскому государственному и конституционному праву традиции правового регулирования положения автономных публично-территориальных образований. Она основана на выявлении теоретических моделей изменения субъектного состава современных федеративных государств и обобщении практики образования в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации. Одним из ключевых положений концепции является обоснование теоретических представлений об основных стадиях государственно-территориального процесса и содержательный конституционно-правовой анализ этих стадий. Автором внесены новации в категориальный аппарат, который используется при изучении вопросов совершенствования субъектного состава федеративного государства. В частности, определен и введен в научный оборот термин «государственно-территориальный процесс», сформулированы и разграничены понятия «состав федеративної^ государства» и «субъектный состав федеративного государства», «территория Российской Федерации «и «территория субъекта Российской Федерации». Обоснована необходимость развития форм гражданского участия в процессе образования новых субъектов Российской Федерации. В диссертации научно обоснованы новые предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по изменению субъектного состава Российской Федерации. Большинство из этих предложений нашло отражение в прилагаемом к тексту работы проекте Федерального конституционного закона о внесении изменений в статьи 2, 5, 6, 7, 8, 10 и 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором выделены три подхода к определению правового статуса автономии: децентрализационный, административно-правовой и синтетический. Обозначены существенные признаки этих подходов и доказана их применимость к регулированию политико-территориального устройства современных государств, как унитарных, так и федеративных.
2. Сформулировано авторское определение государственно- территориального процесса как совокупности урегулированных нормами права стадий и соответствующих им процедур изменения политико-территориальной организации государства. Выделены следующие стадии государственно- территориального процесса: возбуждение государственно-территориального дела; подготовка соответствующих материалов; подготовка проекта правового акта о государственно-территориальном преобразовании, рассмотрение и принятие правового акта о государственно-территориальным преобразовании; государственно-территориальное преобразование. Показано, что для каждой стадии свойственны особые процедуры - практические действия, направленные на реализацию целей, преследуемых на каждой стадии.
3. Определены понятия «состав федеративного государства» и «субъектный состав федеративного государства». Состав федеративного государства — совокупное число субъектов федерации, обладающих соответствующим конституционно-правовым статусом, а также иных территориальных единиц, не имеющих статуса субъектов федерации, но являющихся частью федеральной территории и характеризующихся определенным конституционно-правовым режимом. Субъектный состав федеративного государства ~ совокупное число субъектов федерации, обладающих соответствующим конституционно-правовым статусом, характеризующихся определенной систематической связью между ними, урегулированной нормами права в рамках государственного устройства.
4. На основе обобщения практики конституционно-правового регулирования изменения субъектного состава федеративных государств выделены три правовые модели совершенствования субъектного состава федеративных государств. В рамках первой модели необходимым элементом процедуры совершенствования субъектного состава является проведение референдумов в заинтересованных субъектах федерации с последующим утверждением решений, принятых на референдумах, федеральными правовыми актами (Бразилия, ФРГ). Для второй модели характерно то, что мнение субъектов федерации в процессе совершенствования состава субъектов федерации выражается представителями субнациональных территориальных коллективов в лице законодательных органов соответствующих субъектов федерации (США, Аргентина, Индия). Третьей модели присуще выражение
13 согласия субнациональных территориальных коллективов, а также согласия меньшинств (лингвистических, этнических, национальных и др.), составляющих население субъектов федерации, для придания легитимности решения о совершенствовании субъектного состава федерации (Бельгия» Швейцария).
5. Показано, наряду с другими российскими исследователями, что значимым недостатком российского законодательства остается ограниченный перечень способов совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Обосновано положение о том, что российское, законодательство должно предусматривать не только укрупнение субъектов Федерации и принятие в состав Федерации нового субъекта, но и другие способы совершенствования состава Российской Федерации, в частности, законодательное установление института инкорпорированных территорий.
Исходя из предложенной модели разграничения: понятий «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Российской Федерации» выработано следующее определение последней. Территория субъекта Российской Федерации - часть территории Российской Федерации, отграниченная внутренними границами и (или) государственной границей Российской Федерации, в пределах которой органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации, т.е. это территория, на котору
Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в части урегулирования процедуры, направленной на расширение гражданского участия в процессе образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации.
8. Обоснована необходимость сокращения перечня ограничений, устанавливаемых федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации в процессе реализации
14 законодательными (представительными) органами государственной власти объединяемых субъектов принадлежащих им полномочий. Показано, что в случае досрочного прекращения полномочий высших должностных лиц объединяемых субъектов Федерации (после вступления в силу соответствующих федеральных конституционных законов) должен соблюдаться общий порядок наделения полномочиями глав субъектов Федерации.
9. Вскрыты недостатки установления особого правового статуса административно-территориальным единицам, включаемым в состав вновь образованного субъекта Федерации. Аргументирована нецелесообразность установления особого статуса указанных административно-территориальных единиц и необходимость регулирования специальным федеральным законом правового статуса коренных народов, проживающих на территориях бывших автономных округов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных конституционно-правовых проблем государственного строительства Российской Федерации. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для дальнейших научных исследований вопросов совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Понятийный аппарат, выработанный в ходе исследования (государственно-территориальный процесс, субъектный состав федерации, состава федерации), может быть использован в правотворческой деятельности.
Практическая значимость диссертации определяется сформулированными в ходе научного исследования выводами и предложениями, направленными на совершенствование субъектного состава Российской Федерации. Практическую значимость имеют предложения по внесению изменений в Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации», а также предложения по совершенствованию практики принятия Федеральных конституционных законов, принимаемые в каждом конкретном случае образования нового субъекта Федерации.
Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в юридических и иных вузах при преподавании курса конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, а также при подготовке учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, па кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии и рекомендованы к защите.
Результаты исследования апробированы в 14 научных публикациях автора, в том числе в 4-х публикациях в ведущих рецензируемых журналах. Они обсуждались по результатам докладов и сообщений на научно-практических конференциях, в частности на VII Окружной конференции молодых ученых «Наука и инновации XXI века» (Сургут, 23-24 ноября 2006 г.); на Пятой Общей международной конференции Евразийской сети политических исследований (Москва, Институт философии РАН, 2-3 февраля 2007 г.); на VIII Окружной конференции молодых ученых «Наука и инновации XXI века» (Сургут, 22-23 ноября 2007 г.); на международной научно-практической конференции «Факторы устойчивого развития права, экономики и исторической науки» (Шадринск, 28 марта 2008 г.); на X международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и экономики России и СНГ» (Челябинск, ЮУрГУ, 3-4 апреля 2008 г.).
Материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий по учебной дисциплине «Конституционное право России».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения (Приложение 1 - Проект Федерального конституционного закона о внесении изменений в статьи 2, 5, 6, 7, 8, 10 и 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации»; Приложение 2 - нормы Основных законов федеративных государств по вопросам определения способов территориальных преобразований).
Проблемы реформирования формы государственного устройства в российской правовой мысли конца XIX — начала XX вв
К началу XX в. Российская Империя была огромным многонациональным унитарным государством, которое представляло разный правовой статус территориям, входящим в него. Благодаря этому проблемы политико-территориального устройства были актуальны в России того времени. Гак, Польша несмотря на фактическую утрату статуса автономии после 1863-1864 гг. имела свое законодательство, сохранившееся со времен Наполеона. Хива и Бухара непосредственно не входили в состав Российской Империи, однако находились под ее протекторатом. Действительной автономией в России в начале XX в. пользовалась Финляндия, которая имела свою систему законодательства, собственный законодательный орган и даже гражданство. Кроме того, в состав государства входили территории, которые в свое время имели статус независимых государств либо боролись долгое время за этот статус (Литва, Украина, Грузия, Молдавия и Валахия). Присоединение их чаще всего проводилось насильственными методами, реже правящая элита таких государства просилась в подданство Российской Империи для защиты от внешних врагов. В условиях нарастания революционных настроений усилилась пропаганда националистических идей на данных территориях.
Статус территорий Российской Империи регулировался различными нормативными актами (уставы, положения), однако все они принимались центральными органами власти. Вид нормативного акта, принимаемого в отношении той или иной территории, зависел скорее от исторической эпохи, а не от правового режима территории. Сегодня можно спорить как это делалось в дореволюционной литературе о статусе той или иной территории: являлась ли она автономией или унией, но для нашего исследования это не имеет принципиального значения. Имперская власть своими актами в любой момент могла лишить особого статуса любую территорию либо изменить ее статус без согласования с пей. Важно, что Россия того периода являлась государством с многообразными территориями по своему правовому статусу. Их даже сложно классифицировать. Каждая из них, за исключением обычных губерний» обладала своей спецификой.
Неудивительно, что в отечественной науке активно обсуждалась проблема предоставления автономии отдельным частям Империи, где это необходимо, а в остальных случаях — сохранение идентичного статуса. Идеи же федерализации России не имели широкого распространения и считались революционными. Они за редким исключением либо вообще отвергались как неприменимые в условиях огромной территории и многонационального государства, либо воспринимались как несвоевременные, и внедрение их откладывалось на отдаленную перспективу.
Как писал в 1905 г. Ф.Ф. Кокошкин, вопросы государственного права, еще недавно бывшие исключительно достоянием университетских аудиторий и специальных учебных трактатов, подвергаются всестороннему обсуждению в широких кругах общества. Различными группами и организациями вырабатываются уже подробные проекты будущего государственного устройства России .
Отчасти многочисленность приверженцев сохранения в России унитарного государства на рубеже XLX-XX вв. в науке государственного права можно объяснить тем, что авторы не всегда последовательно разграничивали местное самоуправление, автономии и субъекты федеративного государства, и как следствие, не отличали федеративное государство от сложного унитарного.
Например, выделялись различные признаки автономий. Часто автономии рассматривались по аналогии с местным самоуправлением, но только осуществляемым на субнациональном уровне. Проблема федерализма зачастую обсуждалась латентно: было характерно наличие дискуссий о природе «регионального самоуправления». Кроме того, существовало три подхода к определению правового статуса автономии: децентрализационный, административно-правовой и синтетический.
Децентрализационный подход. Ф.Ф: Кокошкин видел сущность автономии в праве отдельных частей государства обладать своими представительными органами власти в виде местных законодательных собраний, которые совместно с центральной властью издают местные законы. Организация таких местных законодательных собраний, а также и существующих в данной области учреждений, определяется обычно всецело или отчасти местным законодательством-.
Ф;Ф. Кокошкин выделял такие черты автономии: наличие законодательного органа; местное законодательство как следствие частичной политической самостоятельности; издание законов совместно с центральной властью в пределах совместной компетенции. В основе образования» административно-территориальных единиц при таком, подходе лежит право субнациональных публичных коллективов на самоуправление.
Формы государственного устройства и субъектный состав федерации в современном конституционном праве
Способ соотношения государства в целом с его внутренними территориями и соотношение отдельных территорий между собой определяет форму государственного устройства. Государственное устройство - это проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части, упорядочение отношений между государством и его отдельными территориальными единицами путем закрепления правового положения (компетенции) государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднение отдельных территориальных единиц государства и изменения их границ24.
Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально экономическом развитии общества одновременно и как факт развития, и как результат этого развития
В форме государственного устройства следует выделить элементы статики и динамики. Статика государственного устройства — это деление государства на субъекты федерации, автономные образования, административные образования, края и тому подобные единицы, а динамика государственного устройства представляет собой закрепляемые в праве процедуры изменения территориальной организации государства, поскольку территориальное деление государства подвержено изменениям под воздействием различных причин26.
Можно выделить два способа изменения формы государственного устройства. Первый предполагает изменение способа разграничения полномочий в государстве, например, унитарное государство регионализируется и приобретает черты федерации, при шпором способе предполагается изменение существующего разделения территории внутри государства. Предметы ведения при этом между субъектами федерации и федерацией, автономиями и центральной властью не меняются. Например, объединение субъектов федерации в рамках федеративного государства, изменение территориальных границ между автономиями в унитарном государстве.
К началу XXI в. в мире существуют 25 федеративных государств: Австралийский Союз, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Королевство Бельгия, Федеративная Республика Бразилия, Боливарская Республика Венесуэла, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Канада, Федеральная Исламская Республика Коморские Острова, Федерация Малайзии, Мексиканские Соединенные Штаты, Федеративные Штаты Микронезии, Федеративная Республика Нигерия, Королевство Непал, Объединенные Арабские Эмираты, Российская Федерация, Исламская Республика Пакистан, Независимое государство Папуа-Новая Гвинея, Федерация Сент-Китс и Невис, Соединенные Штаты Америки, Республика Судан, Объединенная Республика Танзания, Швейцарская Конфедерация, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия. Также с оговорками к федерациям можно отнести Афганистан, Боснию и Герцеговину. Обсуждается переход к федеративному устройству в Молдове, на Украине и в ряде других государств.
Институциональные (структурные) признаки федераций были названы У. Райкером еще в 60-е гг. прошлого столетия: федерации - это государства, в которых сосуществуют два уровня государственной власти, каждому из которых конституция гарантирует собственные предметы ведения. Согласно У. Райкеру, федеративным является государство, имеющее два уровня управления с одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по крайней мере в одной сфере деятельности .
Федеративное государство характеризуется следующими признаками: 1) множественность источников публичной власти внугри государства: федеральная публичная власть и власть субъектов России. Источником федеральной власти является народ. Источником власти субъекта федерации- население соответствующего субъекта. Множественность источников публичной власти в федеративных государствах образует более сложную организацию государственной власти по сравнению с унитарным. Здесь существует два уровня государственной власти, следовательно, возникает необходимость разграничения компетенции между уровнями государственной власти и соответствующими органами государственной власти;
Правовые способы изменения субъектного состава федерации в истории российского федерализма (1918 - 1993 гг.)
К началу XX в. Россия состояла из 74 губерний, 20 областей, двух округов, девяти градоначальств, восьми генерал-губернаторов. При этом границы административно-территориальных единиц не совпадали с территориями компактного проживания различных национальных групп . Неудивительно поэтому, что споры относительно совершенствования государственно-территориального устройства продолжались.
После Октябрьской революции 1917 г. в течение 2 месяцев Россия являлась унитарным государством, правда, некоторой автономией обладали Финляндия и Польша. Однако советская власть провозгласила право наций на самоопределение, вследствие чего о своей независимости заявили Финляндия, Украина, Белоруссия, закавказские республики. А в декабре 1917 г. о своей автономии заявила Латвия, а позже она вообще вышла из состава России.
Большевики не были готовы к столь бурному развитию событий. В целях сохранения государственного единства они использовали идею федерализации государства. В «Манифесте к украинскому народу с ультимативными требованиями к Украинской раде» от 6 (19) декабря 1917 г. В.И. Ленин впервые заявил о возможности создания федеративного государства
18 января 1918 г. Учредительным Собранием была провозглашена идея федеративного государства. 25 января уже III Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Россия провозглашалась федерацией . В Декларации и в специальной резолюции съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики» " устанавливалось, что рабочие и крестьяне каждой нации вправе самостоятельно решать, желают ли они войти в состав российского государства.
Итак, в условиях фактически разваливающейся в тот момент Российской Империи различные политические силы стремились сыграть на опережение, Первым это сделало Учредительное Собрание 1918 г., в котором эсеры и меньшевики в процентном отношении значительно превосходили большевиков. Другое дело, что они потерпели поражение в Гражданской войне.
В процессе реформирования российского государства в XX в. были использованы следующие правовые способы совершенствования состава федеративного государства: укрупнение территории; разделение территории; уступка территории; добровольное вхождение в состав федерации; принятие территории в состав федерации на основании международных договоров; изменение статуса субъекта федерации (административно-территориальной единицы).
Укрупнение территории (как субъектов федерации, так и административно-территориальных единиц). В 1920-е гг. предпринималась попытка провести экономическое районирование государственной территории. Для этого были преобразованы ряд административно-территориальных единиц. Так, в ноябре 1923 г. создана Уральская область как промышленный регион, а в феврале следующего года — сельскохозяйственный регион — Северо-Кавказский край. Позже были созданы крупные по территории и экономическому потенциалу Сибирский край, Дальневосточный край, Ленинградская область, Центрально-Черноземная область, Нижневолжский край и Средневолжская область, Северный край, Западная область, Ивановская область, а также произведено изменение границ некоторых административных единиц. Однако усилия по созданию экономически самодостаточных регионов были сведены на нет этническим принципом, который продолжал доминировать, вследствие чего с 1934 г. стали производить разукрупнение краев и областей.
Во время Великой Отечественной войны были упразднены автономные республики немцев Поволжья, Калмыцкая, Чечено-Ингушская и др., автономные области (Карачаевская и др.). Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1941 г. территория бывшей Республики немцев Поволжья была разделена между Саратовской и Сталинградской областями
Разделение территории (как субъектов федерации, так и административно-территориальных единиц). Быстро меняющаяся обстановка в период Гражданской войны способствовала тому, что исполнительные органы своими актами (декретами) санкционировали создание новых или воссоздавше старых субъектов федерации и административно-териториальных единиц, не имеющих такого статуса.
В январе 1918 г. республиками объявили себя Калужская, Курская, Алтайская и др. губернии, а весной того же года в составе России стали возникать автономные республики (Донская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Туркестанская и др.). Они создавались явочным порядком по инициативе местных советских и партийных органов в рамках прежних административно-территориальных единиц. Большинство из них распадались, но появлялись новые (Горская, Дагестанская, Крымская и др.). Определенного правового статуса у таких республик не было, да и создавались они не всегда по- этническому принципу.
Субъектный состав Российской Федерации и необходимость его совершенствования
Исходя из определения субъектного состава Федерации как совокупного числа субъектов, входящих в нее, мы можем констатировать, что в составе Российской Федерации по состоянию на 1 марта 2008 г. находится 83 субъекта Федерации. Очевидно что даже для такого огромного государства как Россия с относительно малочисленным населением, а также множеством малозаселенных пространств, это много. В США (второй по составу федерации в мире) - 50 субъектов федерации, но численность населения более чем в два раза превышает численность населения в России. В Индии с ее колоссальным населением - всего 25 субъектов федерации. Площадь территории страны сама по себе не требует большого количества субъектов Федерации. В зарубежных федерациях крайне редко встречаются субъекты Федерации насчитывающие всего пару сотен тысяч населения. Многочисленность субъектов Федерации создает трудности как в управлении страной в целом, так и экономикой отдельных субъектов Федерации, которые вынуждены тесно координировать свои действия для достижения определенных результатов.
Так, в 1990-е гг. на региональном уровне в силу быстро развивающихся экономических отношений местные лидеры в целях координации своих действий были вынуждены налаживать связи между соседними субъектами Федерации. Так появились ассоциации экономического взаимодействия, которые создавались самими политико-территориальными единицами. Изначально они возникали стихийно. Не было даже правовой базы, на основе которой они могли налаживать контакты. Некоторые субъекты Федерации, например, Калининградская область, входили сразу в несколько ассоциаций.
По мере развития ассоциаций на территории Российской Федерации стали появляться предложения по укрупнению субъектов Федерации на их основе. Хотя это вызывало неприятие у правящей элиты в таких регионах, однако со временем развитие экономических процессов пошло бы по пути слияния субъектов Федерации на базе ассоциаций экономического взаимодействия. Губернаторы своими действиями подталкивали процессы объединения регионов именно по этому пути. Как справедливо отмечал В.Н. Руденко, ассоциации могли стать основой укрупненных субъектов Федерации со сбалансированной экономикой и бюджетами. Они были готовы взять на себя не только функции экономической интеграции регионов, но и функции макроэкономического управления во взаимодействии с федеральным Центром. На определенном этапе инициатива ассоциаций была принята - руководителям ассоциаций было предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации, внутри ассоциаций начались процессы создания межрегиональных ведомственных структур. Изначально федеральным центром была избрана политика регламентарного контроля за формированием и деятельностью межрегиональных ассоциаций, а позже - интеграции их в структуры федеральной исполнительной власти: в 1998 г. руководители ассоциаций были введены в состав Правительства Российской Федерации на правах федеральных министров.
Но объединение пошло по другому. В назревавший процесс укрупнения регионов вмешался федеральный Центр. С изданием Указа Президента
Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»23 акценты изменились. По сути дела федеральная власть переняла инициативу. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе стал своего рода связующим звеном - посредником между губернаторами и Президентом России.
Сколько бы у нас ни критиковали такое положение вещей, но подобная надстройка в России существовала всегда. В царской России был институт генерал-губернаторов, которые имели широкие полномочия, например могли отменять решения и действия губернаторов (хотя не следует забывать об унитарном устройстве России того времени). Они являлись органом надзора за административной властью в губерниях. Нередко генерал-губернаторы вторгались в деятельность местных органов управления. В советское время субъекты Федерации - республики - входили в состав краев. Такая конструкция позволяет контролировать всю территорию государства с большим количеством субъектов Федерации. Возможность самораспада государства сводится к минимуму. Двухуровневое субнациональное деление государственной (федеральной) территории является весьма эффективной моделью поддержания единства и целостности Российской Федерации.
Официально губернаторы не подчиняются полномочным представителям президента, реально же находятся под их контролем. В результате за формально избранным губернатором надзирает чиновник из администрации Президента России. В то же время губернаторы имеют возможность напрямую взаимодействовать с Президентом Российской Федерации.
