Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы совершенствования современного законодательства о выборах 13
1. Демократические принципы проведения выборов 13
2. Содержание и развитие избирательных систем, используемых в Российской Федерации 54
Глава II. Основные направления совершенствования современного избирательного законодательства в России 88
1. Совершенствование избирательного законодательства, регулирующего выборы федерального уровня 88
2. Оптимизация законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованьях 127
Заключение 145
Список использованной литературы 155
- Демократические принципы проведения выборов
- Содержание и развитие избирательных систем, используемых в Российской Федерации
- Совершенствование избирательного законодательства, регулирующего выборы федерального уровня
- Оптимизация законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованьях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное российское общество нуждается в реформировании. Перестраиваются все его сферы, в том числе и государственно-правовая. Свободные демократические выборы занимают особое место в становлении и развитии основ конституционного строя Российской Федерации. Они действительно превращаются в эффективные механизмы формирования государственной власти, обеспечивающие ее преемственность и политическую стабильность. Современные выборы проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, открытости, свободы мнений и подлинного выбора; созданы правовые условия для независимости избирательных комиссий от органов государственной власти. И от того, насколько точно все субъекты избирательного процесса следуют положениям законодательства, зависит организационно-правовой уровень проведения выборов, легитимность их результатов.
В то же время российская практика показывает, что избирательное законодательство в его современном состоянии еще не до конца способно обеспечить демократический характер выборов, оно требует дальнейшего совершенствования. Поэтому в диссертации аналитические задачи подчинены основной исследовательской цели: установлению соответствия действующего избирательного законодательства реализации реального народовластия в обществе. В числе проблем развития избирательного законодательства особую актуальность приобретает несоответствие между тенденцией усиления централизации государственной власти и реальной практикой правотворчества органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Несовершенство избирательного законодательства вызывает ряд негативных явлений в обществе, препятствующих построению в России правового государства, нормальному функционированию институтов гражданского общества.
Устранение выявленных недостатков, связанное с совершенствованием избирательного законодательства, позволило бы повысить эффективность выборных процедур и гражданскую ответственность избирателей, создать заслоны для проникновения криминальных и недостойных лиц в ряды представителей власти.
Степень разработанности темы исследования. Специфика исследуемой проблемы вызвала необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты проблем, сложившихся в избирательной сфере.
Вплоть до середины 80-х годов вопросы совершенствования избирательного законодательства достаточно активно дискутировались в научной среде. При этом, на работах того времени не могли не сказаться господствовавшие идеологические установки. Тем не менее, наиболее важные общенаучные положения проанализированы и использованы диссертантом в настоящем исследовании. Прежде всего, это работы ученых Денисова А.И., Кабышева В.Т., Кима А.И., Мишина А.А., Страшуна Б.А., и др.
Совершенствование современного избирательного законодательства не может рассматриваться в отрыве от теоретического осмысления конституционно-правовых основ реализации народовластия в Российской Федерации.
Так, проблемам народовластия и характеристике выборов в качестве одной из ведущих форм народного суверенитета посвящены работы Баглая М.В., Бондаря Н.С., Дмитриева Ю.А., Иванченко А.В., Кутафина О.Е., Мамута Л.С., Миронова О.О., Овсепян Ж.И., Чиркина В.Е., Шапсугова Д.Ю., Эбзеева Б.С. и др.
Вопрос о понятии, содержании и ролевом назначении принципов выборов в органы публичной власти получил определенное развитие в теоретических изысканиях Авакьяна С.А., Герасименко Т.В., Зиновьева А.В., Князева С.Д., Ругателя А.Х., Юсова СВ. и др.
Актуальным вопросам теории и истории российского избирательного права, содержанию избирательных прав на различных стадиях избирательного процесса посвящены работы Биктагирова Р.Т., Волченко В.Н., Горбунова В.П., Колюшина Е.И., Краснова К.В., Кременецкого СМ., Кукушкина М.И., Масловской М.В., Самсонова В.А., Теперика А.В., Хачатурова Н.В., Югова А.А., и др.
Реформированию российской избирательной системы в последнее десятилетие посвящены труды Веденеева Ю.А., Любарева А.Е., Лысенко В.И., Михалевой Н.А., Мясникова А.П., Сунцова А.П. и др.
Наиболее полно проблемы совершенствования избирательного законодательства получили освещение в монографиях последнего десятилетия.
В рамках первого этапа развития избирательного законодательства (принятие Конституции Российской Федерации 1993 года - 1996 год) ученые рассматривали вопросы, связанные с новыми моделями реализации избирательных прав граждан, корректировкой разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления, анализировался первый «рамочный» Федеральный закон. Наибольшее отражение эти вопросы нашли в работах Алебастровой И.А., Булакова О.Н., Васильева В.И., Ковлера А.И., Мак-лакова В.В., Ржевского В.А. и др.
В рамках второго этапа развития избирательного законодательства Российской Федерации (1997-2001 г.г.) учеными исследовались различные аспекты избирательного законодательства, в том числе проблемы унификации правового регулирования выборов, анализировалось изменение понятия избирательного права граждан. Авторы по-разному оценивали коренное изменение соотношения федерального и регионального избирательного законодательства. Реформированию российского избирательного законодательства этого периода посвящены труды Автономова А.С., Алехичевой Л.Г., Астафичева П.А., Журавлевой И.А., Лысцова В.В., Матейковича М.С., Мещерякова А.Н., Наумова В.И. и др.
Современный этап совершенствования избирательного законодательства связан с принятием Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В связи с принятием этого нормативно-правового акта соотношение федерального и регионального законодательства о выборах перешло в принципиально новую плоскость. Федеральным законодателем были внесены изменения, ограничивающие по ряду параметров правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области избирательного законодательства. В связи с принятыми новеллами, процесс совершенствования регионального избирательного законодательства в диссертации рассматривается как его оптимизация, то есть совершенствование законодательства в соответствии с нормами меняющегося федерального законодательства в контексте накопленного опыта проведения региональных выборов и более полного учета местных условий. Этот этап еще недостаточно апробирован практикой и является предметом пристального внимания ученых и законодателей.
• Следует отметить, что работы последнего периода по тематике исследования, несмотря на активно развивающийся процесс совершенствования избирательного законодательства, отображены, в основном, в отдельных статьях, зачастую носящих описательный характер. Отдельные аспекты совершенствования современного избирательного законодательства отображены в работах Борисова И.Б., Застрожной O.K., Поляшовой И.С., Постникова А.Е., Пылина В.В. и др.
В процессе подготовки настоящего исследования использовалась также литература по философии, социологии, политологии, зарубежному государст-воведению.
Актуальность темы, недостаточная научная разработанность определили ее выбор, а также предмет, цели и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в анализе теоретико-правовых основ современного избирательного законодательства в Российской Федерации и общих направлений его совершенствования, а также в разработке рекомендаций и предложений по его развитию в целях реализации реального народовластия в стране.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:
- исследовать наиболее существенные тенденции развития современного избирательного законодательства и оценить их направленность;
установить правовые пробелы в реализации демократических принципов проведения выборов в Российской Федерации;
определить преимущества и негативные черты избирательных систем, используемых в России, с точки зрения максимального обеспечения народного волеизъявления;
выявить особенности современного процесса совершенствования федерального законодательства о выборах;
внести предложения по оптимизации регионального и местного избирательного законодательства при формировании органов публичной власти в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации народовластия в Российской Федерации посредством выборов, регулируемых действующим избирательным законодательством.
Предметом исследования являются принципы и нормы избирательного права, а также практика их реализации в соответствии с международными стандартами и конституционно-правовыми основами проведения демократических выборов в Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод познания государства, права, демократии, позволяющий рассмотреть изучаемые явления в их развитии, взаимосвязи и взаимозависимости. При исследовании текстов нормативных правовых актов в работе применялся формально-юридический метод.
Диссертант использовал также системный и конкретно-исторический подходы к изучению правовых явлений, позволившие обеспечить более высокий уровень фиксирования и описания полученных результатов, а также метод перехода от общего к частному.
При рассмотрении отдельных вопросов использовался метод сравнительно-правового анализа, что давало необходимую основу для сопоставления и обобщения основных характеристик избирательного законодательства Российской Федерации.
В диссертации проводился анализ правовых и иных источников: Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года; федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с изм. и доп. от 27.09.2002 г., 24.12.2002 г., 23.06.2003 г., 4.07.2003 г., 23.12.2003 г., 7.06.2004 г., 15.12.2004 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ (с изм. и доп. от 23.06.2003 г.), «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ, а также предыдущих редакций этих законов; конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о выборах представительных органов государственной власти; постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации; решений Верховного Суда Российской Федерации; решений судов общей юрисдикции.
Системное использование автором указанных методов позволило раскрыть предмет исследования, решить поставленные задачи, достигнуть обозначенной цели.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является комплексным исследованием проблем совершенствования действующего избирательного законодательства в Российской Федерации на современном этапе. Причем, помимо технико-юридического анализа, в работе современное избирательное законодательство и избирательная система рассматриваются на концептуальном уровне, во-первых, с точки зрения их соответствия этапу строительства демократического правового федеративного государства в России. А во-вторых, исследуется воздействие данных институтов на формирование современной российской государственности в контексте реализации конституционного принципа народовластия.
В диссертационном исследовании выявлены противоречия и несогласованность между отдельными нормативно-правовыми актами избирательного законодательства. Проведенное обобщение действующего законодательства о выборах позволило обосновать новые нормы, отражающие потребности общественной практики и восполняющие пробелы правового регулирования.
Анализ избирательного законодательства подтверждает необходимость закрепления в Конституции основных начал избирательной системы.
В работе предлагается авторская классификация принципов проведения выборов и анализируется практика их реализации в Российской Федерации.
С целью упорядочения и обновления законодательства обосновывается необходимость создания Избирательного кодекса Российской Федерации.
В связи с изложенным научно-теоретический анализ процесса совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации, выработка понятийного и концептуального аспектов исследования позволяют сформулировать рекомендации по дальнейшему развитию избирательного права, призванные скорректировать избирательную политику в направлении укрепления демократии и законности в стране.
На защиту выносятся следующие положения:
Процесс совершенствования избирательного законодательства и соответствующая правоприменительная практика актуализируют задачу конституционного оформления современной избирательной системы России. Следует закрепить в Конституции Российской Федерации: универсальные принципы избирательного права (всеобщие, равные, прямые выборы, при тайном голосовании), соблюдение которых придает выборам действительно свободный и демократический характер; действующую систему избирательных комиссий; возраст, по достижении которого гражданин Российской Федерации обладает активным избирательным правом.
Необходимо уточнение содержания Конституции относительно разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства.
Задачи систематизации и обновления избирательного законодательства свидетельствуют о необходимости разработки и принятия Избирательного кодекса Российской Федерации, а на его основе - избирательных кодексов субъектов Российской Федерации.
Полагаем, что в Избирательном кодексе Российской Федерации следует закрепить следующие новеллы избирательного законодательства: систему единственного передаваемого голоса и пропорциональную систему с использованием свободных списков, а также распределением мандатов по методу д Ондта и 5-ти % заградительным барьером как наиболее эффективные • способы выборов депутатов законодательного органа государственной власти; выборный принцип формирования Совета Федерации как наиболее предпочтительный с точки зрения общедемократических принципов и тенденций развития современного федеративного государства. При этом правом выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации должны обладать законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; к существующим цензам предлагается добавить ценз оседлости для пассивного избирательного права при выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для более эффективного представительства интересов конкретного субъекта Российской Федерации; институт совмещения выборов, являющийся наиболее адекватным современному избирательному процессу; процессуальные нормы, регулирующие муниципальные выборы. В качестве диспозитивной предлагается ввести норму о добровольности участия в выборах на региональном и местном уровнях.
5. В целях устранения имеющихся в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации внутренних противоречий и несоответствия федеральному законодательству необходимо завершить процесс оптимизации регионального избирательного законодательства принятием соответствующих кодексов. В избирательных кодексах субъектов Российской Федерации необходимо закрепить: дополнительные принципы избирательного права (периодичность, гласность, альтернативность, участие общественности в организации и проведении выборов); основные параметры избирательной системы для региональных и муниципальных выборов; максимальную величину заградительного барьера; более высокий, чем на федеральном уровне, процент выбывших кандидатов, являющийся условием отказа в регистрации либо отмены регистрации списка кандидатов; применение открытых списков при формировании законодательных (представительных) органов.
В уставах муниципальных образований необходимо закрепить материальные нормы, изъяв их из полномочий субъекта Российской Федерации.
Политико-правовая сущность выборов во многом зависит от уровня ответственности выборных лиц перед избирателями. Исходя из того, что представительные органы местного самоуправления и их депутаты в наибольшей степени поддерживают связь с избирателями, представляется целесообразным для депутатов представительных органов местного самоуправления закрепление в законодательстве некоторых элементов императивного мандата, например, отзыва. Право на отзыв депутата, ненадлежащим образом выполняющего свои полномочия и последующая замена отозванного депутата на основе дополнительных выборов необходимо урегулировать и в законодательстве субъектов Южного федерального округа (лишь половина его субъектов имеет законы об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления).
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в диссертации обоснован комплексный подход к проблеме совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации. Научная разработка указанных вопросов будет способствовать дальнейшему развитию отрасли и науки конституционного права.
Ряд положений, концептуальных выводов и конкретных рекомендаций, обоснованных в диссертации, могут быть использованы в законотворчестве и правоприменительной деятельности избирательных комиссий всех уровней, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Полученные в диссертации результаты будут полезны для профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников, исследующих проблемы избирательного права в его конституционном измерении. Основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Избирательное право».
Полученные диссертантом результаты могут быть использованы при внесении изменений в федеральное законодательство и для ускорения процессов приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным.
Апробация результатов исследования. Основные положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в ряде научных статей, в тезисах, сообщениях, а также обсуждены на научных конференциях: международные конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России (июнь 2001 г., Ростов-на-Дону), «Региональные элиты в процессе современной российской федерализации» (ноябрь 2001, Ростов-на-Дону - Майкоп); научно-практические конференции «Российское общество и государство на рубеже веков» (октябрь 2000 г., Ростов-на-Дону), «Актуальные проблемы современного российского общества и государства» (октябрь 2001, Ростов-на-Дону), конференция по самоуправлению, конференции в Донском юридическом институте.
Теоретические положения диссертации нашли свое отображение в процессе чтения лекций, при проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран. Выводы, сформулированные в работе, используются в правовом воспитании и обучении студентов.
Структура работы определяется предметом, объектом, целью, задачами исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список использованной литературы.
Демократические принципы проведения выборов
Вопрос о сущности выборов неразрывно связан с идеей демократии. Выборы представляют собой вариант воплощения идеи совершенного, демократического общества. Сложность реализации этой идеи, прежде всего, обусловлена требованием духовной и политической зрелости народа, его способности к самоуправлению. Чтобы самоуправление не явилось фикцией, необходимо выработать эффективные формы народной самоорганизации. Народ должен быть готовым к самоуправлению, большинство его индивидов должны сознавать свои права и уважать права других, понимать свои обязанности, быть готовыми к самоограничению.
Выборы как одна из форм непосредственного проявления суверенитета народа представляют собой определенный способ формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Многие авторы, определяя понятие «выборы», выделяют различные их признаки, подчеркивая ту или иную сторону их сущности. Так, В.В. Маклаков определяет выборы, как «процедуру формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемую посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата».
В его определении доминируют признаки наделения полномочиями должностных лиц или формирования государственных органов, а также признаки голосования, правомочности голосующих лиц и альтернативности кандидатов. Однако, выборным путем формируются и органы местного самоуправления.
Под выборами понимается также «участие граждан в осуществлении народовластия посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на таких выборах».
В процессе выборов осуществляется именно выбор. Из числа предложенных кандидатов, в зависимости от условий голосования, выбирается один или несколько кандидатов. Но и предложить свою кандидатуру может любой гражданин или партия. Свобода выбора, таким образом, заключается не только в свободе выбирать, но и в свободе заниматься политической деятельностью, свободе предлагать себя в качестве кандидата. Избирательная система в этом смысле предоставляет гражданам наиболее широкую политическую свободу. При этом сам акт выбора в какой-то степени теряет свободный характер, поскольку избиратель вынужден цринимать решение «за» или «против» предложенных кандидатов, либо не голосовать вообще. Свобода голосования означает здесь именно свободу выбора.
Характерным признаком выборов является также ротация высших должностных лиц и депутатов. Этот важнейший признак выборов требует создания такой системы органов государственной власти и местного самоуправления, которая могла бы функционировать вне прямой зависимости от лица, замещающего высшую должность. В противном случае в результате выборов общественная жизнь будет меняться слишком кардинально. Периодическая смена состава выборного органа или должностного лица стимулирует правовой способ регулирования общественных отношений, одновременно занижая роль личности правителя и возвышая роль правовой системы. Ротация выборных лиц, наконец, распределяет власть между должностными лицами различных уровней, способствует большей эффективности функционирования властных органов, и тем самым благоприятствует свободе личности.
Ротация позволяет регулярно подтверждать доверие выборным лицам или отказывать в нем, считаться с интересами и настроениями избирателей, поддерживать с ними постоянную связь, убеждать их в правильности политического курса. Как отмечает А.И. Ковлер, «с точки зрения политической коммуникации выборы в условиях демократии представляют собой особый момент в политической жизни, когда правящий слой вынужден вести действительный диалог с гражданами и добиваться подтверждения их доверия. С одной стороны, оказываются кандидаты на власть, с другой - обладатели голосов, дающих эту власть. Политик выступает в не очень удобной для него роли просителя. В отличие от обычного периода политической жизни получатель политической информации, т.е. гражданин, вправе сам послать свою «информацию», поддержав находящихся у власти политиков или отказав им в поддержке, его голосование становится голосованием-одобрением, голосованием-предупреждением или голосованием-протестом. На короткий период именно избиратель становится хозяином положения, - он «Господин народ».
Современные исследователи признают право на участие в выборах политическим правом гражданина, а институт выборов рассматривают только во взаимосвязи с избирательным правом и избирательной системой.
Система правового регулирования института выборов в России еще находится в стадии становления. Несущая конструкция этой системы, — избирательное законодательство, находится в постоянной динамике, совершенствовании и оптимизации, а соответствующая практика его применения пока еще весьма противоречива и неоднозначна.
Мы отдаем себе отчет в том, что точно так же, как конституционную реформу нельзя сводить лишь к формально-юридическим процедурам, связанным исключительно с обновлением самого текста Конституции , так и формирование новой системы избирательного права не должно сводиться к совершенствованию только избирательного законодательства.
Содержание и развитие избирательных систем, используемых в Российской Федерации
Формирование крепкой, слаженной партийно-политической системы, создание работоспособного парламента со стабильной фракционной структурой крайне важны для легитимизации в общественном сознании деятельности государственной власти. Однако идея избрания лиц, наделенных властными полномочиями, нуждается в справедливой процедуре, которая предоставляет кандидатам изначальные равные шансы и регулирует порядок организации и проведения выборов в представительные учреждения или индивидуального представителя с помощью соответствующих юридических норм.
Создание базы для становления оптимальной избирательной системы и соответствующего международным демократическим стандартам избирательного законодательства требует глубокого и детального анализа избирательных процессов зарубежных стран и опыта государств, наиболее успешно применяющих ту или иную модель. Определение достоинств и недостатков конкретных избирательных систем, которые, как показывает опыт многих стран, выявляются лишь в ходе нескольких избирательных циклов, позволит минимизировать риск серьезных потрясений в политической и общественной жизни, который возможен в связи с резкими изменениями избирательной системы, особенно в политически нестабильной ситуации.
Теория избирательных систем сложилась в России давно. Уже в начале XX века библиография трудов, посвященных анализу основных типов избирательных систем, была огромна1. В этих работах исследованы модификации мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, их основные достоинства и недостатки. Так, В.М. Гессен к разновидностям мажоритарной системы относил прямые и косвенные выборы, выборы индивидуальные и выборы по спискам, а в подаче голосов различал открытое и тайное голосование. Главным недостатком мажоритарной системы он считал то, что меньшинство оказывается совершенно не представленным в представительных учреждениях, что мажоритарная систе-ма дает представительство большинства и только большинства .
В поисках решений современных проблем значительное место в юридической литературе отводится историческому опыту советской избирательной системы. Она прошла путь развития почти от нулевой отметки (поскольку царская Россия фактически не имела демократической избирательной системы) в исторически кратчайший срок.
В основе исходной избирательной модели формирования высшего представительного органа государственной власти советского периода находилась однопалатная структура Верховного Совета РСФСР (с 1937 года), которая затем была трансформирована в двухзвенную систему высших органов государственной власти - Съезд народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет (с 1990 года), который формировался не путем прямых выборов, а непосредственно на Съезде народных депутатов (косвенные выборы). В 90-х годах начинает набирать ход правовая реформа, в том числе реформа избирательной системы. В результате было принято законодательство переходного периода, компромиссное и во многом противоречивое.
И сейчас, серьезной проблемой, от решения которой во многом зависит судьба свободных выборов и демократии вообще, является определение оптимального варианта избирательной системы. Применение той или иной избирательной системы часто вызывает определенные споры, так как от ее выбора в значительной степени зависят результаты выборов. Поэтому вполне естественно, что каждая политическая сила выдвигает веские аргументы в поддержку своего подхода. Поиск оптимальной для страны избирательной системы всегда чрезвычайно сложен. Такая система должна опираться на базовые ценности демократического общества, и одновременно учитывать приоритеты социального и политического развития страны. Как правило, принятие избирательных законов сопряжено со значительными усилиями по выработке компромисса между различными политическими партиями и группами.
Совершенствование избирательного законодательства, регулирующего выборы федерального уровня
Проведенный анализ понятия выборов, в том числе уточнения их основных принципов, избирательной системы Российской Федерации, позволяет выявить особенности совершенствования законодательства при формировании органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления.
Современное избирательное законодательство продолжает оставаться одной из динамично развивающихся частей системы российского законодательства. Основы его были заложены, как уже было отмечено, непосредственно после принятия Конституции, когда в 1994-1996 гг. сформировалась разветвленная система законодательных актов о выборах. Но ряд вопросов законодателем не был решен до сих пор.
Опыт прошедших избирательных компаний по выборам депутатов Государственной думы в 2003 году и по выборам Президента Российской Федерации в 2004 году, выборы, проводимые в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, позволяют выявить внутреннюю логику развития избирательного права России от концептуальных идей и определений через публичные дискуссии к конкретным предложениям и законодательным инициативам по совершенствованию современного избирательного законодательства.
Огромный материал, накопленный за последние избирательные кампании, может послужить отправной точкой для разрешения посредством совершенствования законодательства многочисленных проблем, возникающих при подготовке и проведении выборов, восполнить пробелы и устранить противоречия в федеральном избирательном законодательстве. Настоятельна необходимость совершенствовать также региональное избирательное законодательство.
В связи с этим необходимо более пристальное внимание к обсуждению предложений, касающихся устранения недостатков действующего избирательного законодательства, восполнению в нем пробелов и упущений, выработка серьезных, профессиональных предложений по его совершенствованию. Внесение соответствующих изменений в законодательство должно «закрыть все лазейки, позволяющие нарушать демократические принципы организации выборов»1, стать важным этапом в уровне критериев разграничения федеральной и региональной компетенции в сфере избирательного законодательства.
Современное федеральное избирательное законодательство, прошедшее нелегкий путь развития от «указного» нормотворчества в 1991-1993 годах (когда процедуры избрания регламентировались в основном Указами Президента Российской Федерации) до сегодняшнего дня, состоит сейчас из целой группы федеральных избирательных законов, носящих в развитие норм самой Конституции Российской Федерации форму конституционно определенных актов высшей юридической силы (законов). Все это, безусловно, направлено на демократизацию общества, в том числе на реализацию на практике принципа многопартийности в стране. Вместе с тем легитимизация избирательной системы путем ее скрупулезного рассмотрения, совершенствования федеральными органами представительной власти способствует развитию стабильности в обществе, равно как и в избирательном законодательстве. Одновременно федеральный законодатель задает важнейшие параметры для формирования и развития избирательных систем и на региональном уровне.
Проблемы совершенствования избирательного законодательства можно структурировать по нескольким основным направлениям: — совершенствование Конституции Российской Федерации; - совершенствование Федеральных законов о выборах; - совершенствование и развитие избирательного законодательства субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, устанавливая, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, гарантирует гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Однако, в Конституции Российской Федерации отсутствует специальная глава «Избирательная система», в то время как в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года с последующими изменениями и дополнениями такая глава имелась. Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации предусматривалось, что выборы депутатов проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (статья 91), субъекты права выдвижения кандидатов в народные депутаты (статья 96), правовой статус избирательных комиссий (статья 97), принципы ведения предвыборной агитации (статья 97), а также нормы о реализации наказов избирателей (статья 98)1.
Первым шагом в направлении совершенствования современного избирательного права должна стать законодательная база, обеспечивающая реализацию закрепленных в Конституции России принципов народовластия, создающая реальные механизмы участия граждан в управлении делами государства, а также гарантирующая исполнение государством своей главной обязанности — признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
По нашему мнению, необходимо закрепить в Конституции всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также принцип проведения выборов в установленные законом сроки. Эту позицию поддерживает и С.А. Пяткина: «Для права избирать и быть избранным характерны периодичность и общие демократические принципы избирательной системы. Статья 32 не содержит перечня этих принципов. Они указаны в Конституции в ст. 81 о выборах Президента. Эти выборы проводятся «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Указанные принципы относятся ко всем видам выборов. Статья 32 до появления ФЗ «Об основных гарантиях...», действовала во взаимосвязи со статьей 21 Всеобщей декларации прав и человека и статьей 25 Пакта о гражданских и политических правах»1. Однако статья 32 может толковаться неоднозначно.
Оптимизация законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованьях
Анализ законодательства, регулирующего выборы в субъектах Российской Федерации, показывает, что российские регионы прошли значительный путь в данном направлении. При этом многие субъекты Федерации, опираясь на конституционные положения, значительно опередили здесь федеральный центр. В субъектах Российской Федерации принято значительное количество законов, развивающих конституционные принципы народовластия. Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому основной целью как федерального законодательства, так и законодательств субъектов Российской Федерации является всемерное развитие этих форм осуществления власти народа. Важно отметить, что в статье 3 Конституции Российской Федерации речь идет о многонациональном народе Российской Федерации. Хотя в некоторых учредительных документах субъектов Российской Федерации используется и понятие народа соответствующего субъекта Российской Федерации. Напри мер, в Уставе Самарской области народ Самарской области определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории области (в Уставе Ростовской области как «сообщество граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ростовской области»). Представляется, что в случае, если народ субъекта Российской Федерации определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории субъекта Российской Федерации, то есть фактически как население, проживающее на территории субъекта Российской Федерации и являющееся частью народа Российской Федерации, содержательных противоречий Конституции Российской Федерации не имеется. Вместе с тем следует признать, что с точки зрения точности терминологии конструкция «народ субъекта Российской Федерации» не является общепринятой. В науке конституционного права под понятием «народ» обычно подразумевается все население государства, образующее единую социально-экономическую и политическую общность независимо от деления его на какие-либо национальные или территориальные общности. Применительно к отдельным частям государства обычно используется термин «население» — совокупность людей, проживающих на данной территории и имеющих с ней постоянную правовую связь. Когда речь идет о государстве в целом, понятие «население» используется как аналогичное понятию «народ». Однако высказывается и точка зрения, согласно которой речь должна идти не о населении, а именно о народе субъекта Российской Федерации1. В этой связи автор еще раз подчеркивает, что единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ Российской Федерации. Других источников власти не существует и не может существовать, в противном случае происходит деление народного суверенитета на более мел кие суверенитеты, что в едином федеративном государстве совершенно недопустимо. Поэтому в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации во обще следует избегать понятия «единственный источник» и рассматривать во просы осуществления власти в соответствующей республике, области и т.д. Однако применение обоих терминов в сфере конституционно-правовых отношений все же допустимо в силу устоявшейся законодательной практики и ряда постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Выборы в субъекте Российской Федерации - форма непосредственного волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющего целью определение представителей народа (населения) субъекта Российской Федерации, которые будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения. В соответствии с конституционным принципом разделения властей субъекты Российской Федерации формируют законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. При этом принцип народовластия предполагает демократический порядок формирования как представительных, так и исполнительных органов. Не имея возможности детально осветить все проблемы оптимизации избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации, остановимся на самых острых, по нашему мнению, из них. Результаты выборов представляют собой сложную причинно-следственную связь большого числа событий, влекущих за собой неоднозначные и разноплановые последствия. Так, по мнению ряда авторов, политическое будущее страны во многом зависит от регионов. «Давно замечено, — пишет в частности, Л. Левин, — что центральная власть способна воплотить в жизнь только то, на что согласна российская провинция»1. Поэтому с нашей точки зрения, крайне важно внимательно всматриваться в ход и результаты региональных выборов, поскольку избрание главы субъекта Федерации или представительного органа - есть акт политического самоопределения населения. Здесь можно обнаружить новые тенденции и веяния, первые признаки смены настроений и приоритетов, позволяющих строить прогнозы о том, как это отзовется на выборах федерального уровня, как скажется на отношениях народа и власти. Нельзя в связи с этим не обратить внимание на то, что, например некоторые выборы губернаторов носили весьма скандальный характер, что само по себе создавало угрозу дискриминации избирательных прав граждан, закрепленных в Конституции РФ. Например, на выборах губернатора в Нижнем Новгороде впервые в России в процесс подсчета голосов вмешался суд.
