Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовые основы формирования и развития системы обеспечения внутренней безопасности США 17
1 История возникновения, становления и развития системы обеспечения внутренней безопасности США 17
2 Понятие, сущность и роль системы обеспечения внутренней безопасности в государственном механизме США 41
3 Система обеспечения внутренней безопасности США на современном этапе и особенности ее реформирования 60
ГЛАВА II Конституционно-правовой механизм организации и деятельности правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности США 79
1. Правовые основы деятельности и конституционно-правовой статус правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности США 79
2. Основные направления деятельности правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности США и пути их совершенствования 116
3. Теоретико-прикладные возможности использования опыта деятельности системы обеспечения внутренней безопасности США в отечественных условиях 140
Заключение 159
Библиография 168
Приложение 180
- История возникновения, становления и развития системы обеспечения внутренней безопасности США
- Система обеспечения внутренней безопасности США на современном этапе и особенности ее реформирования
- Правовые основы деятельности и конституционно-правовой статус правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности США
- Теоретико-прикладные возможности использования опыта деятельности системы обеспечения внутренней безопасности США в отечественных условиях
Введение к работе
После окончания холодной войны в новом тысячелетии человечество столкнулось с новыми угрозами, которые в значительной степени являются рудиментами противостояния двух мировых систем во второй половине двадцатого века - капиталистических стран и стран социалистического лагеря.
Международный терроризм, и его неизбежные спутники - сепаратизм и наркоторговля бросили настоящий вызов всему цивилизованному мировому сообществу. Террористические атаки, проведённые Аль-Кайдой в отношении США, Великобритании, Испании, Индонезии и Индии заставили по иному, без очков холодной войны, смотреть на ту борьбу, которую вела и ведёт Российская Федерация против международного терроризма в Чечне и Кабардино-Балкарии, Ингушетии и Дагестане.
В настоящее время проблема создания эффективно действующей системы обеспечения внутренней безопасности государства является чрезвычайно актуальной для всех ведущих мировых держав. Во всех странах мира постоянно идёт интенсивный поиск оптимальных моделей организации и управления силами обеспечения внутренней безопасности государства, совершенствуется их правовая база, стратегия и тактика функционирования, при этом каждая страна решает возникшие проблемы с учётом собственных, только ей присущих особенностей. Остро востребован опыт мировых лидеров, сумевших добиться позитивных результатов в правоохранительной деятельности.
В условиях реформирования государственного устройства и правоохранительной системы в целом, опыт зарубежных стран представляет для нашей страны особый интерес.
В частности, опыт государственного строительства (в том числе борьбы с сепаратизмом и терроризмом), принцип разделения властей, сформулированный Ш.Монтескье в 1748 году, и взятый за основу построения органов государственной власти в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (check and balances). В Конституции
США было впервые в мире проведено организационное разделение между тре-
мя ветвями государственной власти - законодательной (в лице Конгресса), исполнительной (в лице Президента) и судебной (в лице Верховного Суда) - при этом каждой из них предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. В июле 1974 года Верховный Суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом».1
Согласно статье IV раздела 4 американской Конституции «Соединённые Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) - и от внутренних насилий».2
Пройдя через горнило Гражданской войны 1861-1865гг. и отстояв ценой более 600 000 жизней (население США в середине XIX века составляло около 31 млн. 500 тыс. человек) верховенство Конституции - в резолюции Конгресса от 22 июля 2861 года говорилось, что война ведётся «для того, чтобы защитить и отстоять верховную власть конституции и сохранить Союз»3, - американское государственное руководство силовым путем не только обеспечило единство страны, но и закрепило в конституционном праве (в решении Верховного Суда по делу Texas v. White) непреложный государственный принцип: американская правовая система состоит из «нерушимого Союза, созданного из нерушимых штатов» (an indestructible Union composed of indestructible States).4 В дальнейшем конституционно-правовой институт федеральной интервенции непрерыв-
1 The Livinq U.S. Constitution. Story. Leadinq Supreme Court Decisions. Presented with Historikal
Notes by S.K. Padovef. N.-Y., 1983. P. 139, - -
2 Маклаков B.B. Конституции зарубежных государств. M, 2009. С. 326.
3 История США. М.: Наука, 1983-1987. Т. 1. С. 412.
4 Randall, James G. Constitutional Problems Under Lincoln / Revised Edition. - Urbana: University
of Illinois Press, 1964. P. 23-24,221.
, 4
ко совершенствовался в законодательстве Соединённых Штатов и в настоящее время является одним из самых хорошо разработанных в мире. Он, бесспорно, играет важнейшую роль в функционировании всего государственного механизма США, но применяется достаточно редко, лишь как исключительное средство. В 1894 г. во время стачки железнодорожников Президент США Гровер Кливленд под предлогом защиты федеральной собственности и обеспечения нормальной работы почтовой службы ввел войска в Чикаго, несмотря на энергичные протесты губернатора штата Иллинойс. За последние 65 лет (с 1945г. по 2010г.) федеральные власти 10 раз прибегали к масштабному вмешательству с использованием вооруженных сил: из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации - губернаторов штатов, 5 раз - по инициативе Президента США.
Необходимо отметить, что в Соединенных Штатах вооруженные силы традиционно широко применяются при урегулировании кризисных ситуаций внутри страны. Как правило, для этого используются части и подразделения Национальной Гвардии, но в исключительных случаях, таких как при подавлении массовых беспорядков в городе Лос-Анджелесе в 1992 году, кроме сил полиции, которых явно не хватало, самым активным образом использовалась полнокровная, заранее отмобилизованная дивизия Национальной Гвардии и бригада морской пехоты - элитное соединение вооруженных сил США. В результате в течение нескольких суток порядок в городе был восстановлен.
По понятным причинам, после 11 сентября 2001 г. в странах Запада именно США явились пионером в проведении реформ в области совершенствования организационной структуры и правового инструментария различных элементов национальной СОВБ.
К сожалению, в отечественной науке конституционного права в настоящее время этот опыт, его достоинства и недостатки, в целом система обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) США до сих пор не являлись объектом самостоятельного диссертационного исследования. Отдельные элементы этой
системы рассматривались в трудах Б.С. Крылова, ЯМ Бельсона, А.В. Быкова,
A.B. Губанова, Д.Д. Шалягина (полицейский аппарат) и И.А. Смородинсковой (Национальная Гвардия), но, несмотря на несомненные достоинства этих работ, все они посвящены лишь отдельным звеньям американской СОВБ.
Между тем советская и российская системы обеспечения внутренней безопасности, происходящие в Российской Федерации изменения и наш во многом уникальный опыт борьбы с международным терроризмом, являются объектом самого пристального изучения американских специалистов. Ярким свидетельством тому являются крупные структурные изменения в СОВБ США (2002-2003 гг.), проведенные после сентябрьских терактов 2001 г. с явным учётом опыта деятельности КГБ СССР, а также таких элементов российской СОВБ, как МВД и ФСБ. Об их эффективности говорит тот факт, что, не смотря на предпринимаемые попытки со стороны «Аль-Кайды», новых терактов на территории США ей совершить не удалось.
Произошедшие 29-30 марта 2010 года в гг. Москве и Кизляре, а 1 мая 2010 года в г. Нальчик чудовищные по своему цинизму теракты со всей определенностью показывают настоятельную необходимость повышения эффективности деятельности системы обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации в новых исторических условиях. При этом необходимо учитывать, что состояние любого объекта, имеющее свои корни в прошлом, через отражение в настоящем устремлено в будущее.
Для предвосхищения возможных ошибок, для того, чтобы теоретическое мышление опережало эмпирический уровень познания, чтобы иметь ясное представление о возможных путях государственного строительства в сфере обеспечения внутренней безопасности России в современных условиях, необходимо предвидение, основанное, в том числе и на знании зарубежного опыта организации и функционирования СОВБ ведущих демократических государств мира. При этом первостепенное значение для нас имеет американский опыт реформирования, как организационной структуры, так и правового инструментария деятельности сил обеспечения внутренней безопасности — именно он положен в основу всех изменений в организации и деятельности СОВБ стран Ев-
росоюза.
Эти и другие проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в США по поводу обеспечения внутренней безопасности страны, рассмотренные с позиций субъектов государственного и муниципального управления и реализации правоохранительной функции.
Предмет исследования составляют конституция, законы и подзаконные нормативные правовые акты, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, которые в полной мере отражают деятельность системы обеспечения внутренней безопасности Соединенных Штатов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение эффективности организации, функционирования, конституционно-правовых основ деятельности различных элементов системы обеспечения внутренней безопасности США, разработка рекомендаций по возможному использованию опыта американских специалистов в отечественных условиях.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
-
определить роль и место СОВБ в системе органов государственной власти Соединенных Штатов, раскрыть особенности конституционно-правового статуса правоохранительных структур, входящих в СОВБ США;
-
выделить и проанализировать исторические этапы возникновения, становления и развития СОВБ США, включая новейшие реформы начала XXI века;
-
раскрыть понятие «содержание конституционно-правового института федерального вмешательства в дела субъектов федерации» (федеральной интервенции) и его опыт применения в США;
-
сформулировать понятие универсальных факторов, влияющих на устойчивость, стабильность и эффективность СОВБ Соединенных Штатов, и рас-
крыто их содержание;
5) с учетом опыта США разработать и аргументировать комплекс предложений и рекомендаций по вопросам реформирования российской системы обеспечения внутренней безопасности государства.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, общей теории государства и права, конституционного и административного права, науки управления, социологии, военной науки.
Юридической базой исследования явились: Конституция, законы и подзаконные нормативные акты Соединенных Штатов, труды зарубежных, а также российских ученых.
В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности), контент-анализ документов, научных публикаций по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных материалов), структурно-функциональный и иные общенаучные методы.
Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, а также решений Верховного Суда Соединенных Штатов, научных работ зарубежных и отечественных авторов, аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность СОВБ США.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной юридической науке работ, посвященных комплексному изучению конституционно-правовых и организационных основ деятельности СОВБ США.
В работе впервые в российском государствоведении проведено комплексное правовое исследование истории возникновения, становления и развития
системы обеспечения внутренней безопасности США, показаны место и роль её элементов в механизме американского государства, изучены теоретические основы их построения и функционирования, а также принципы организации и деятельности, дана их конституционно-правовая характеристика.
С учётом реформы, проведённой в стране в начале третьего тысячелетия, впервые проанализированы цели, задачи, функции и полномочия реформированных государственных правоохранительных институтов, исследованы конституционно-правовые и организационные основы деятельности различных полицейских структур США, проанализированы их особенности и характерные черты, а также достоинства и недостатки американской модели СОВБ государства, предложены конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности отечественной правоохранительной системы.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту:
1. Система обеспечения внутренней безопасности США - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга элементов (каждый из которых, являясь государственным институтом, представляет собой сложную подсистему, входящую в одну из ветвей органов государственной власти Соединённых Штатов), вся деятельность которых подчинена достижению единой цели -своевременному устранению угроз внутренней безопасности государства и обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией страны.
Ядро СОВБ США, его основу, составляет полицейская система Соединённых Штатов. Она функционирует в системе исполнительных органов власти, которая наряду с органами законодательной и судебной власти и образует СОВБ страны.
Полицейская система США - это совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления и взаимно до-
полняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных и муниципальных правоохранительных институтов, вся деятельность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз.
Элементами полицейской системы США являются только те правоохранительные органы страны, которые осуществляют свою специфическую деятельность, как в рамках исполнительной ветви власти, так и в системе органов местного самоуправления, но в строгом соответствии с законодательством Соединённых Штатов, где исчерпывающе четко определены их полномочия, задачи и обязанности.
2. Существующую модель системы обеспечения внутренней безопасности США на основании различий в конституционно-правовом статусе её элементов (по целям и задачам деятельности; по правовым основам деятельности; по организационным основам деятельности) - можно чётко и определённо классифицировать как фрагментарную (децентрализованную).
Система обеспечения внутренней безопасности Соединённых Штатов весьма специфична и детерминирована множеством политических, экономических, географических и социокультурных факторов. Эти факторы обеспечили следующие особенности её функционирования:
А) В Соединённых Штатах нет, и никогда не было единственного федерального министерства, несущего ответственность за состояние правопорядка в стране. Федеральные полицейские органы, полицейские органы штатов и муниципалитетов не представляют из себя замкнутой иерархичной системы, они независимы друг от друга и лишь координируют между собой свою деятельность'.
'В настоящей работе под термином «полиция» автор, в соответствии с принятыми в 2002 году Генеральной ассамблеей Интерпола « Всеобщими стандартами борьбы с коррупцией в полицейских органах и ведомствах», имеет ввиду все элементы полицейской системы США, то есть все государственные и муниципальные органы и ведомства, на которые возложена ответственность за охрану правопорядка в пределах государственных границ вне зависимости от их конкретного наименования. (Т.К-Г.)
Б) Назначение руководителя полицейского органа производится в зависимости от его места в иерархии СОВБ: руководители федеральных полицейских органов назначаются исключительно главой федерального правительства — Президентом США; руководители полицейских органов штата — главой исполнительной власти штата — губернатором штата; руководители полиции городского муниципального образования назначаются либо мэром города, либо городским советом, а шерифы (руководитель полиции округа (графства) - избираются населением округа.
В) Приоритеты в деятельности муниципальной полиции вырабатываются на местном уровне, но если муниципальный полицейский орган подключается к выполнению каких-либо общенациональных или штатных программ, то он получает финансовые дотации от федерального правительства или правительства штата.
Г) Наём полицейских осуществляется на контрактной основе, при этом заработная плата сотрудников полиции различных полицейских структур даже в рамках одного юрисдикционного уровня может существенно отличаться друг от друга.
Д) Конституционная норма о праве народа «хранить и носить оружие» всесторонне регламентируется федеральным и штатным законодательством; в настоящее время на руках у более чем 80 миллионов американских граждан законно имеется свыше 245 000 000 единиц огнестрельного нарезного и гладкоствольного оружия, что детерминирует агрессивную тактику несения службы американскими полицейскими - в среднем в год (по данным Бюро судебной статистики при министерстве юстиции США) ими при задержании убито более 2000 подозреваемых в совершении преступлений.1
3. Американское государство в третьем тысячелетии, в ответ на новые угрозы, которые возникли от международного терроризма, становится все более агрессивным - оно продолжает расширять сферу своей деятельности, как внут-
1 Российская газета. 2007. № 262 (4525). 22 ноября.
ри страны, так и за рубежом. Это непосредственным образом сказывается на системе обеспечения внутренней безопасности Соединённых Штатов - для неё в последние годы характерен плавный процесс конвергенции. При этом достоинства децентрализованной полицейской системы штатов оптимально сочетаются с преимуществами от жесткой централизации всех федеральных сил обеспечения внутренней безопасности государства.
Исторически сложившееся в США многообразие разведывательных служб и федеральных органов полиции привело конкуренции, которая первоначально рассматривалась и расценивалась как возможность обогащения процесса поиска политических решений, что негативно сказалось на эффективности деятельности всей системы обеспечения внутренней безопасности страны.
После сентябрьских событий 2001 года в Соединённых Штатах было резко усилено жёстко централизованное управление всеми федеральными полицейскими службами и органами разведки, намного возросла их координация с полицейскими органами базового уровня: как штатов, так и полиции городов и округов. Досконально изучив за годы холодной войны структуру КГБ СССР, американцы максимально использовали опыт его функционирования при создании впервые в собственной истории Министерства внутренней безопасности. При этом они творчески подошли к его применению - с учётом национальных особенностей, то есть, сохранив собственную специфику.
-
Политический режим в США оказывает определяющее значение на особенности деятельности всех элементов его системы обеспечения внутренней безопасности, при этом структура и содержание деятельности субъекта управления (СОВБ американского государства) целиком и полностью определяются объектом управления - высшими органами государственной власти США и проводимой ими политикой.
-
Проведенный анализ применения конституционно-правового института федеральной интервенции в США свидетельствует о том, что федеральное вмешательство является необходимым элементом функционирования государственно-правового механизма Соединенных Штатов. При этом федеральная ин-
тервенция является средством исключительным, к которому Президент США прибегает крайне редко.
Конституционная история США не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела субъекта федерации, а тем более сместило его с применением военной силы под предлогом неудовлетворительной работы законно выбранных органов государственной власти штата. При этом в распоряжении высших органов государственной власти страны имеется совершенный правовой инструментарий использования, в случае необходимости, федеральных полицейских структур, а также частей и подразделений вооруженных сил (идеальной структурой, по мнению американских специалистов, являются формирования Национальной Гвардии) для обеспечения внутренней безопасности.
-
Сложившаяся исторически уникальная организационная структура и система управления дают возможность применять части и подразделения Национальной Гвардии как универсальный инструмент обеспечения внутренней безопасности и в интересах штатов, и в интересах всей федерации. Гарантом эффективной деятельности Национальной Гвардии, как важного элемента СОВБ США, выступают конституционно-правовые принципы двойного подчинения Национальной Гвардии гражданским и военным властям, а также многоуровневого и непрерывного контроля над деятельностью её формирований со стороны военных (министерство обороны) и гражданских (губернатор штата) государственных структур.
-
Отдельные элементы опыта деятельности СОВБ США (исключительно конкурсный порядок комплектования кадровой базы, как федеральных, так и региональных полицейских структур; высокая степень социальной защищенности полицейских и военнослужащих; подробнейшая правовая регламентация полномочий должностных лиц, выполняющих полицейские функции и деятельности правоохранительных структур по обеспечению внутренней безопасности государства и другие) представляют несомненный интерес с точки зрения совершенствования работы органов внутренних дел и внутренних войск
МВД России и могут быть использованы российским законодателем при предстоящем реформировании отечественной системы обеспечения внутренней безопасности государства.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной юридической науке работ, где проведено комплексное конституционно-правовое исследование генезиса развития системы обеспечения внутренней безопасности США с момента ее возникновения и до наших дней, изучены теоретические основы построения и особенности функционирования различных элементов СОВБ Соединенных Штатов, принципы их организации и деятельности, дана их конституционно-правовая характеристика.
В диссертации, с учётом реформы, проведённой в стране в начале третьего тысячелетия, впервые" проанализирован конституционно-правовой статус реформированных правоохранительных институтов исполнительной власти, исследуются их особенности функционирования, а также достоинства и недостатки американской модели СОВБ, предложены конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности российской системы обеспечения внутренней безопасности государства.
Сформулированные автором в диссертации выводы и предложения направлены, прежде всего, на повышение эффективности и совершенствование функционирования правоохранительных институтов в Российской Федерации. Они могут быть использованы при решении организационных проблем при предстоящем реформировании МВД России, в законодательной практике, в научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД России, в служебной подготовке офицеров органов внутренних дел, а также в повседневной деятельности внутренних войск МВД России по обеспечению возлагаемых на них задач.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 11 научных статьях, пять работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и
изданиях, определённых перечнем ВАК.
Основные положения диссертации обсуждались на научно-практической конференции в Московском Университете МВД России. Материалы диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности Департамента Охраны Общественного Порядка МВД России, Административного Департамента МВД России, в Главном Командовании Внутренних Войск МВД России, в Генеральном Штабе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения и библиографии.
История возникновения, становления и развития системы обеспечения внутренней безопасности США
Соединённые Штаты Америки являются классическим представителем государства, образованного в строгом соответствии с основными положениями естественно-правовой теории происхождения государства и права, яркими представителями которой явились такие выдающиеся мыслители человечества, как Г. Гроций, Б. Спиноза, Т. Гоббс, Д. Локк, Ш. Монтескье, Д. Дидро, Ж.Ж. Руссо, П. Гольбах, Т. Джефферсон, Б. Франклин, Д. Адаме, А.Гамильтон, А.Радищев.
Естественно-правовая теория происхождения государства и права достаточно часто в научной литературе называется договорной теорией или теорией договорного происхождения государства и права. Она рассматривает государство как результат объединения людей на добровольной основе. Её сторонники выступали против идеи божественного происхождения государства и права. В их представлении власть монарха производна не от божьего промысла, а от самих людей. Этот тезис, положенный в основу договорной теории, был очень ярко и обстоятельно развит П. Гольбахом (1723-1789) в его работе «Священная зараза или естественная история суеверия» и в той или иной форме нашёл своё развитие в трудах остальных представителей этой теории.1" Так, Д.Дидро правовые начала государственной власти обосновывает её суверенностью, построенной на общественном договоре. По его мнению, государственная власть возникает как продукт общественного договора, который придаёт обществу организованную политическую форму. Люди лишь частично передают государству свою естественную независимость с целью обеспечения интересов и объединения воли и силы всех. Поэтому государственная власть основана на воле народа, который является сувереном. Лишь нация есть истинный суверен, истинным законодателем может быть лишь народ, лишь воля народа является источником политической власти.13
Таким образом сущность естественно-правовой теории происхождения государства и права заключается в том, что кроме позитивного права, которое создаётся государством, существует общее для всех людей естественное право, стоящее над позитивным правом. Позитивное право основывается именно на требованиях естественного права ( права на жизнь, свободное развитие, труд, участие в делах общества и государства). Понятие естественного права включает в себя представления о прирождённых и неотъемлемых правах человека и гражданина, которые являются обязательными для каждого государства.
Огромная заслуга отцов-основателей Соединённых Штатов, которыми по праву считают Томаса Джефферсона, Джона Адамса, Бенджамина Франклина, Джеймса Мэдисона и Александра Гамильтона, состоит в том, что революционные для своего времени (вторая половина восемнадцатого века!) прекрасные, но чисто теоретические идеи об организации справедливой государственной власти наиболее ярких представителей естественно-договорной теории происхождения государства и права нашли своё практическое воплощение в реальных политических документах: Декларации независимости США (1776г.) и Конституции Соединённых Штатов (1787 г.). В Декларации независимости США, написанной Т. Джефферсоном при участии Б. Франклина и Дж. Адамса (она торжественно была объявлена 4 июля 1776 г. после единогласного одобрения всеми 13 штатами, первоначально вошедшими в новообразованное государство) следующим образом обосновывались естественные и неотчуждаемые права человека: «Мы считаем самоочевидными следующие истины: все люди созданы равными; они наделены их Творцом определёнными неотчуждаемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, свободу и стремление к счастью; для обеспечения этих прав люди создают правительства, берущие на себя отправление справедливой власти с согласия управляемых; если какая-либо форма правления разрушает эти принципы, то право народа состоит в том, чтобы изменить или упразднить её и установить новую правительственную власть, закладывающую в своё основание такие принципы и организующую свои полномочия в такой форме, какие по мнению народа, кажутся более всего подходящими для обеспечения его безопасности и счастья».14
Декларация произвела громадное впечатление в Европе. Она стала манифестом народного восстания против тирании «законного правительства английского короля». Война между Британией и её бывшими колониями в Америке стала неизбежной. Она продолжалась с 1776 г. по 1783 г. и завершилась подписанием мирного договора в Версале по которому Англия признавала независимость Соединённых Штатов.15
Первоначально новое государство по своей форме государственного устройства было конфедерацией — временным союзом 13 штатов. Этот союз был оформлен документом, получившим название «Статей конфедерации» 1781 г. По нему создавался не столько государственный, сколько межгосударственный союз. Каждый штат сохранял за собой «суверенитет, свободу, независимость и всякую власть, юрисдикцию и право», имел свой парламент, своё правительство, свою конституцию.
Делегации штатов, уполномоченные их парламентами, собирались на ежегодно созываемые сессии конгресса, где каждый штат имел один голос из тринадцати. Основные вопросы политики: объявление войны, заключение мира, международных договоров, чеканка денег, бюджет — решались квалифицированным большинством, то-есть не менее чем девятью голосами. В промежутках между сессиями конгресса его функции переходили комитету штатов, в котором каждый из них имел своего представителя.
По образному выражению главнокомандующего вооружёнными силами и будущего первого президента США Дж.Вашингтона, «Статьи конфедерации» представляли собой «верёвку из песка». Слабость созданной центральной власти была столь очевидна, что Дж.Вашингтон в специальном воззвании, обращенном к конгрессу и стране требовал изменения конституции, угрожая «анархией» и распадом союза. 1б
Система обеспечения внутренней безопасности США на современном этапе и особенности ее реформирования
Террористические акты, совершённые 11 сентября 2001 г., детерминировали кардинальную реформу всей американской СОВБ основного (федерального) уровня. Убедившись в недостаточной скоординированности деятельности большого количества самостоятельных федеральных полицейских органов (их всего было 141, имеющих ту или иную степень юрисдикции в масштабе всей страны, из них крупных 18) , не сумевших предотвратить сентябрьские теракты 2001 г., американское политическое руководство пошло
на их решительную централизацию. В настоящее время все ведущие федеральные органы исполнительной власти США, выполняющие полицейские функции, структурно входят в состав 4 министерств: внутренней безопасности; юстиции; финансов; обороны.
Уже 25 ноября 2002 г. было создано новое министерство (департамент внутренней безопасности - DHS) внутренней безопасности (МВБ) США -пятнадцатое министерство американского федерального правительства. Целью его создания была максимальная централизация исполнительных органов, имеющих отношение к безопасности страны, сведение их в единую правительственную организацию. Это была самая масштабная реформа структуры федерального правительства США со времени создания единого министерства обороны в 1947 году. Как уже говорилось, причиной для столь серьёзной реорганизации послужили теракты 11 сентября 2001 года.
Свою деятельность МВБ осуществляет с 1 марта 2003 г. На момент образования подсчитывало 180.000 служащих. Министерство внутренней безопасности США (DHS) в настоящее время состоит из 22 ведомств и насчитывает более 180000 служащих. С момента создания нового министерства Президент и Конгресс трехкратно увеличили его финансирование - бюджет DHS в 2008 г. составил более 43 млрд. долларов, а в 2009 году 52 млрд. долларов.84
Правительство США разработало специальную программу, которая представляет собой национальную стратегию по обеспечению внутренней безопасности. Согласно этой стратегии основное внимание уделяется следующим шести аспектам: разведывательной службе, безопасности коммуникаций, контртеррористическим действиям в пределах страны, защите стратегических объектов инфраструктуры, тактике действий в случае стихийных бедствий, а так же обеспечению всесторонней подготовленности населения в чрезвычайных ситуациях. Из 22 ведомств, входящих в МВБ, 8 непосредственно решают в пределах своей компетенции вопросы, связанные с безопасностью страны, а остальные 14 обеспечивают их деятельность. Все 8 нижеперечисленных ведомств сами по себе являются крупными самостоятельными федеральными полицейскими структурами. Их руководителей назначает Президент США с согласия Сената, но непосредственным начальником является министр внутренней безопасности: 1. Управление разведки и анализа. (Это впервые созданное в ходе реформы аналитическое подразделение возглавляет заместитель министра, в него стекается вся информация о деятельности МВБ и других полицейских и разведывательных структур страны). 2. Таможенное Бюро США. (Его возглавляет директор, который подчиняется непосредственно министру. До реформы таможенная служба входила в состав министерства финансов). Таможенное Бюро США — федеральная специальная служба, организационно входящая в состав Министерства внутренней безопасности и осуществляющая реализацию таможенной политики и соблюдение таможенного законодательства США. В частности, именно Таможенное Бюро "... проводит расследование нарушения положений, проверяет отчеты о международных перевозках валютных и денежных средств" - одного из разделов Закона о банковской тайне США. 3. Секретная служба США. (Эта спецслужба, до реформы так же входила в состав министерства финансов). Секретная служба Министерства внутренней безопасности — это одна из старейших федеральных полицейских служб страны (она образована в 1865 году) - с 1951 года обеспечивает безопасность Президента США и других высших государственных должностных лиц. Кроме этой важнейшей задачи Секретная служба занимается борьбой с фальшивомонетничеством и подделкой государственных ценных бумаг, проводит расследования нарушений законов о госимуществе. Она же осуществляет охрану объектов Казначейства на территории Соединенных Штатов. В 2009 году бюджет составил 1.2 млрд. долларов, 4400 сотрудников. 4. Служба иммиграции и натурализации. (Ранее входила в состав министерства юстиции). Служба иммиграции и натурализации — федеральное полицейское агентство, являющееся составной частью Министерства внутренней безопасности, как и все вышеперечисленные службы возглавляется директором, подчиняющимся непосредственно министру внутренней безопасности. Сотрудники этой полицейской службы осуществляют контроль за въездом в США, законностью пребывания в Соединенных Штатах, порядком натурализации, выдают виды на жительство и т. д. 5. ФЕМА - федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям. Возглавляется директором, подчиняющимся непосредственно министру внутренней безопасности. Это американское подобие российского МЧС. 6. Служба береговой охраны США. (Образована в 1790 году. Возглавляется командующим, непосредственно подчиняющимся министру внутренней безопасности. Ранее входила в состав министерства транспорта.) Это мощное военно-морское объединение, обладающее разведывательными и следственными подразделениями, обеспечивающее безопасность морских коммуникаций и портов. Основными направлениями, по которым она работает, являются: контрабанда наркотиков, экологические преступления, террористическая деятельность.
Правовые основы деятельности и конституционно-правовой статус правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности США
Совокупность законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующая правовые основы деятельности и конституционно-правовой статус всех элементов системы обеспечения внутренней безопасности США, сформировалась, развивалась и совершенствовалась с учётом особенностей американского федерализма.
Основатели Соединённых Штатов на заре американской государственности в Конституции страны стремились закрепить как можно больше полномочий за властями штатов и органами местного самоуправления. Поэтому вся деятельность полиции штатов, городов и округов, в соответствии с поправкой 10 Конституции США (эта заключительная статья знаменитого Билля о правах, принятого в 1791 году, гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединённым Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом»), 10 регламентируется Конституциями и законами штатов, а также изданными на их основе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Характерными примерами таких актов являются городской полицейский ордонанс, «Клятва полицейского» и «Моральный кодекс сотрудника правоохранительного органа». 01
В отличие от полицейских органов базового уровня, чья деятельность регламентируется Конституциями и законами штатов, которые хотя и базируются на Конституции США, но могут существенно отличаться друг от друга, правовой основой деятельности элементов СОВБ США основного (федерального) уровня является исключительно федеральное законодательство:
Конституция США (с многочисленными дополнениями в виде судебных прецедентов - решений Верховного Суда США по конкретным вопросам, касающимся правоохранительной деятельности); законы Конгресса (они публикуются в систематизированном виде в 50 томах (американцы называют их разделами или титулами) Свода Законов США); изданные на их основе подзаконные нормативные правовые акты (исполнительные приказы президента, приказы министров внутренней безопасности, юстиции, обороны, финансов, директоров ФБР, ЦРУ, ДЕА, Секретной службы, других федеральных полицейских органов). Законы, принятые Конгрессом, устанавливающие уголовную ответственность за преступления против Соединённых Штатов и, соответственно, юрисдикцию полицейских органов федерального уровня, сгруппированы в части 1 раздела (титула) 18 Свода Законов США - по сути это и есть федеральный уголовный кодекс. Федеральный уголовно-процессуальный кодекс США, в нашем понимании, составляют уголовно-процессуальные нормы, сгруппированные в части 2 раздела 18 Свода законов США (они связаны с порядком ареста и задержания, обыска, освобождения из-под стражи под денежный залог, рассмотрения дел большим жюри присяжных, предания суду, вынесения вердикта, а также собирания и использования доказательств), а также в разделе 28 Свода законов США (там собраны преимущественно нормы, регулирующие судоустройство и гражданское судопроизводство).102 Ни в коем случае не претендуя на полноту анализа всех законодательных актов, регламентирующих деятельность всех элементов СОВБ США, да это и невозможно в рамках одного монографического исследования, постараемся раскрыть наиболее существенные, с нашей точки зрения. Одним из важнейших законодательных актов, в результате принятия которого в 1947 году было создано ЦРУ и единое министерство обороны США, является закон «О национальной безопасности» - National Sekurity Akt of 1947. Именно в соответствии с этим законом при президенте США создан специальный совещательный орган - Совет Национальной Безопасности. 1 июня 1968 года Конгресс принял закон № 90351, регламентирующий деятельность ФБР в новых условиях (после смерти Эд. Гувера — бессменного директора ФБР). В нём впервые определён предельный срок нахождения в должности директора ФБР, а также регламентируется и его порядок назначения - директор ФБР назначается, как и было ранее, Президентом США с согласия сената, но на срок не более 10 лет для одного и того же лица.104 19 июня 1968 года Конгресс США принял закон «Об установлении контроля над уличной преступностью» - Omnibus Crime Control and Safe Strets Act of 1968.105 В соответствии с этим законом полиция в США впервые получила право проводить электронное подслушивание для получения доказательств с последующим использованием их в суде в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также в целях предупреждения преступлений. 15 октября 1970 года Конгресс одобрил закон « О контроле за организованной преступностью» - RICO (в некоторых отечественных научных источниках его ещё называют Актом по борьбе с организованной преступностью и коррупцией - РИКО), ставший очень эффективным инструментом для привлечения к уголовной ответственности членов и главарей организованных преступных сообществ. Этот большой по объёму и сложный на вид федеральный закон, ставший основой для законодательства во многих штатах, был до конца понят и начал эффективно применяться в полном объёме, по собственному признанию ФБР, только с 1982 года. Акт РИКО, кроме возможности вынесения приговоров отдельным подсудимым до 20 лет тюремного заключения, имеет эффективные механизмы конфискации всех доходов преступной группы или отдельных преступников (инструмент гениально прост - при предъявлении обвинения, всё имущество подозреваемых и их активы замораживаются, а после вынесения обвинительного приговора это имущество подлежит конфискации) и позволяет пострадавшим подавать гражданские иски на возмещение убытков. Гражданский процесс может повлечь за собой, почти в полном объёме, повторное использование улик и свидетелей обвинения.
Теоретико-прикладные возможности использования опыта деятельности системы обеспечения внутренней безопасности США в отечественных условиях
Действующий Президент США имеет исключительно широкие полномочия при принятии решений в военной области и проведении их в жизнь. Ему дано право на введение в стране чрезвычайного положения и объявления мобилизации. Он может отдать приказ вооруженным силам о начале боевых действий.
Кроме того, Президент представляет Конгрессу предложения по ассигнованиям на военные цели (в рамках бюджета страны), определяет пути и направления строительства вооруженных сил, назначает высшее военное руководство, присваивает воинские звания высшему командному составу армии, флота и Национальной гвардии. В случае обострения международной обстановки, положения внутри страны или необходимости ликвидации последствий стихийных бедствий президент США имеет право перевести части и соединения Национальной гвардии, подчиненные в обычных условиях губернаторам штатов, на положение регулярных войск сроком до 6 месяцев без введения режима чрезвычайного положения.
Достаточно подробно полномочия Президента по применению Национальной гвардии и регулярных вооруженных сил на территории США зафиксированы в законах Конгресса, большая часть которых сгруппирована в разделе (титуле) 10 Свода законов США, который так и называется «Вооруженные силы».
В соответствии со ст.332 10 раздела Свода законов США Президент имеет право (в случае антиконституционного выступления против властей любого штата или его губернатора) призвать на федеральную службу и направить для подавления мятежа части и соединения Национальной гвардии других штатов, а также использовать регулярные вооруженные силы.
Согласно этой статье президент вправе использовать вышеупомянутые силовые структуры и по собственной инициативе, если, по его мнению, правопорядок и законность не могут быть восстановлены иными способами и средствами. Особо отметим, что статьи 333 и 334 10 раздела Свода законов содержат определенные ограничения прав Президента США на привлечение формирований Национальной гвардии и регулярных вооруженных сил для решения конфликтов на территории страны. В частности, ст.ЗЗЗ предоставляет президенту право использовать вышеупомянутые федеральные силовые структуры внутри страны тогда, когда становится невозможным использование на территории штата (штатов) федеральных или местных законов, когда нарушаются конституционные права граждан или когда власти штата не в состоянии самостоятельно обеспечить правопорядок.
В ст.334 сформулировано обязательное условие привлечения Президентом США воинских формирований для урегулирования кризисных ситуаций внутри страны - он должен выступить с официальным обращением к участникам беспорядков с призывом к их прекращению. В этом обращении Президент должен назначить срок истечения ультиматума, и в случае его невыполнения он вправе использовать федерализованные части и соединения Национальной гвардии, а также регулярных войск (как правило, это части и соединения сухопутных войск и морской пехоты) для подавления беспорядков и восстановления законности.
Право Президента, министра обороны и министров видов вооруженных сил (армии, ВВС и ВМС) на использование резервного компонента вооруженных сил, необходимой техники и оборудования для оказания помощи и поддержки гражданским властям во внутригосударственных операциях закреплено также в ст.672(Ь, d) 10 раздела Свода законов США .
Одним из ключевых законодательных актов в рассматриваемой области является Закон 1981г. «Об использовании сухопутных войск и военно-воздушных сил против гражданских беспорядков». Данный законодательный акт, принятый Конгрессом, расположен в 18 разделе Свода законов США и прямо предусматривает первоочередное применение сухопутных и военно-воздушных частей Национальной гвардии для оказания помощи гражданским властям в их усилиях по восстановлению и поддержанию законности и правопорядка.
Закон разрешает в этих целях использование регулярных войск, если их привлечение соответствует вышеописанной процедуре. При этом в ст. 1385 данного закона содержится прямой запрет на использование военных структур внутри страны, когда командиры воинских формирований присваивают себе функции правоохранительных органов. Подобные действия считаются преступлением и караются 2 годами тюрьмы и (или) денежным штрафом в 10 000 долларов.
В этом проявляется, на наш взгляд, весьма настороженное отношение со стороны законодателя и населения США к тенденции более широкого привлечения вооруженных сил к решению внутригосударственных задач.
Несмотря на глубокую научно-теоретическую проработанность всех аспектов привлечения вооруженных сил к проведению внутригосударственных операций и закрепление ее результатов в законодательных актах страны и директивных документах министерства обороны, в США отмечается негативное отношение к подобного рода операциям со стороны значительного количества гражданских и военных руководителей, не говоря уже о представителях широкой общественности. Следует отметить, что данная проблема существует не только в США, она актуальна для всех демократических государств и особенно злободневна для современной России с учетом событий, происходящих в Чеченской Республике.
