Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законодательный бюджетный процесс как объект конституционно-правового исследования 16
Предварительные замечания 16
1. Понятия бюджета, бюджетного процесса, законодательного бюджетного процесса 20
2. Финансы, бюджет и бюджетный процесс в зарубежных конституциях 27
3. Системность функционирования высших органов власти в бюджетном процессе 33
4. Особенности законодательного бюджетного процесса 42
Глава II. Бюджетный процесс в США на федеральном уровне: история развития, сущность, специфика 52
Предварительные замечания 52
1. Соперничество Президента и Конгресса как "двигатель прогресса" американской бюджетной системы 55
2. Субъекты бюджетного процесса со стороны исполнительной и законодательной власти: органы Конгресса и Президента 67
1. "Сторона.Президента": органы исполнительной власти в законодательном бюджетном процессе 67
2. "Сторона Котресса": органы законодательной власти в законодательном бюджетном процессе 77
3. Законодательный бюджетный процесс: правовые основы и модели поведения 86
1. Правовые основы федерального бюджетного процесса 86
2. Деятельность президентской стороны в законодательном бюджетном процессе: составление проекта бюджета, представление его в Конгресс 88
3. Конгресс в законодательном бюджетном процессе: рассмотрение и принятие бюджета 97
Глава III. Проблема бюджетных дефицитов и попытки её решения как движущая сила развития законодательного бюджетного процесса в США 109
Предварительные замечания 109
1. Экскурс в историю бюджетных дефицитов и их значение в реформировании законодательного бюджетного процесса США 113
2. Импаундменты в системе сдержек и противовесов: результаты бюджетной реформы 1974 г 125
3. Проблема бюджетных дефицитов и чрезвычайные способы её решения в 80-х годах: секвестр 131
4. Система "бюджетных сделок" как механизм сотрудничества между Президентом и Конгрессом 140
5. Попытки изменения Конституции США как способы решения проблемы дефицитов федерального бюджета 146
1. Акт о постатейном вето 1996 г., история и последствия его принятия 146
2. Поправка о сбалансированном бюджете- "корабль-призрак" законодательного бюджетного процесса США 160
Заключение 168
Приложения 177
Библиография 184
- Понятия бюджета, бюджетного процесса, законодательного бюджетного процесса
- Финансы, бюджет и бюджетный процесс в зарубежных конституциях
- Соперничество Президента и Конгресса как "двигатель прогресса" американской бюджетной системы
- Экскурс в историю бюджетных дефицитов и их значение в реформировании законодательного бюджетного процесса США
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Описание исключительной важности государственного бюджета в жизни общества давно уже стало общим местом научных работ в сфере права, экономики, истории, политологии. Пытаться выразить принципиальную роль этого феномена в функционировании государства своими словами, пытаться найти новые аргументы в доказательство очевидного означает лишь упражняться в красноречии и увеличивать количество слов, сказанных на эту тему. Увеличивать всеобщую энтропию Вселенной, тогда как истинная и единственная настоящая задача любого исследователя - уменьшение энтропии. С другой стороны, современный формат научного труда не позволяет полностью обойти вниманием важность рассматриваемого предмета, каким бы он ни был. В попытке избежать банальности прибегнем к цитированию в качестве иллюстрации.
Алексис де Токвиль, французский путешественник, создавший в своём произведении "Демократия в Америке" картину американской государственной и общественной жизни второй четверти XIX века, рассуждая о роли государственного бюджета и пытаясь сравнить успешность его использования в различных странах, писал: "Производит ли страна впечатление процветающей державы; после выплаты налогов государству остаётся ли у бедного достаточно средств для жизни и сохраняет ли богатый те излишки, которые и делают его богатым; и тот и другой производят ли впечатление людей, довольных судьбой; стремятся ли они постоянно улучшать свою жизнь одновременно заботясь о том, чтобы промышленность не знала недостатка в капиталовложениях для своего развития и чтобы было куда вкладывать капиталы, - ответы на эти вопросы и есть те характеристики, к которым при отсутствии нужных документов можно прибегнуть, дабы узнать, в каком соотношении находятся государственные расходы, оплачиваемые народом, со сред-
ствами, которыми народ владеет"."
Ещё одна цитата. Русский государствовед А.Д. Градовский, описывая общую ситуацию во Франции накануне Великой Французской Революции свидетельствует: "Иеккер3 был поставлен в необходимость если не принять решительные меры, то раскрыть стране истинное положение вещей. Последняя цель была достигнута изданием, в 1781 году, знаменитого отчёта о финансах (compte rendu). "Отчёт" произвёл потрясающее впечатление. В первый раз читающее общество увидело действительное положение финансов; в первый раз оно увидело также, куда идут налоги и подати, и как пенсии, синекуры, высокие оклады и разные выдачи придворным и знати поглощают государственные средства".4 Полное расстройство государственных финансов стало одной из главных причин Революции: с момента первого опубликования compte rendu (фактически, отчёта о состоянии бюджета) до момента штурма Кастилии прошло всего 8 лет.
Приведённые отрывки подводят к пониманию того, что государственный бюджет с давних пор и до сегодняшнего дня является своеобразным узлом взаимоотношений человека, общества и государства. Правильно выстроенные бюджетные отношения могут способствовать процветанию государства, тогда как нежелание или неспособность надлежащим образом наладить функционирование финансов могут привести страну к бесконечной череде революций и государственных переворотов. Кюджетный же процесс в широком смысле есть правовая форма функционирования государственных финансов, то есть система норм - тот способ, с помощью которого как раз и выстраиваются эти отношения. А законодательный бюджетный процесс, в свою очередь, выступает центральной частью всего бюджетного процесса, его
' . Алексис ле Демократи и Америке: Пер. с франц. ' Прелпсл. Гарольла Дж. Ласки. -М.: .-стно "Весь Мир", 2000. С. 176.
' Жак Иеккер (1732-18((1). фраиич іскніі фішанспсі и іосу/іарсіпсннміі леяіе.п.. минпсір финансов н іірани-іе.п.сіг.е Ліолоника XVI.
А.Д. Гра.'іоі'.скпіі. Гооларсіг.енное прано пажиеГшіпч енропепскич лержа». T.І Часи, псіорігісскан. СТІо. ISN6. С. -417.
сердцевиной.
Выбор в качестве объекта исследования законодательного бюджетного процесса именно в Соединённых Штатах Америки объясняется рядом причин, лежащих на поверхности. Наверное, ни в одной стране мира законодательному бюджетному процессу не уделяется столько внимания, данная сфера функционирования американского государства предстаёт своеобразным мерилом, лакмусовой бумажкой процессов, проходящих в системе высших органов государственной власти США. Кроме того, Соединённые Штаты на сегодняшний день являются лидером в экономическом и политическом глобальном соперничестве. При этом прослеживаются отдельные параллели с Россией: республиканская форма правления, федеративная форма политико-территориального устройства с большим числом субъектов федерации, существенная роль президента в системе органов власти, также можно упомянуть большую территорию и численность населения, богатство людскими и природными ресурсами. Дополнительным аргументом может служить недавнее по историческим меркам соперничество двух "сверхдержав".
Поскольку речь пойдёт о федеративном государстве, сразу необходимо уточнить, что исследование коснётся законодательного бюджетного процесса США лишь на федеральном уровне. 'Го есть не будет рассмотрен законодательный бюджетный процесс в штатах, так как, по нашему убеждению, данная проблематика заслуживает самостоятельного исследования и лишь осложнит изложение материала, касающегося законодательного бюджетного процесса на федеральном уровне. Также оговоримся, что намеренно будут обойдены вниманием вопросы бюджетного федерализма, то есть взаимоотношения федерации и штатов, связанные со сбором и распределением бюджетных средств. Причиной этому - глубокое убеждение автора в том, что вопросы бюджетного федерализма, несмотря на их актуальность на данном историческом отрезке, не являются правовыми процессуальными бюджетными вопросами. Не отказывая проблеме бюджетного федерализма в важности и
сложности правового регулирования, отметим, что при решении её на первый план выходят вопросы экономически целесообразного распределения бюджетных средств между центром и регионами, справедливость такого распределения, а также справедливость аккумулирования упомянутых средств применительно к конкретным субъектам союза или их группам. Первостепенную важность приобретает вопрос реальной возможности использования того или иного способа сбора и распределения средств по субъектам с учётом расстановки политических сил в федеративном государстве.
При всём при этом проблематика непосредственно процесса разработки, рассмотрения и принятия бюджета федерации и норм, регулирующих этот процесс, с проблематикой бюджетного федерализма пересекается незначительно.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема американского бюджета и бюджетного процесса в последние полвека не была обделена вниманием российских исследователей. Данный факт объясняется, по нашему мнению, всё той же недавней двухполярностыо мира и противостоянием СССР и США как лидеров, соответственно, социалистического и капиталистического лагерей. Ещё в середине 60-х годов вышли две интересные работы Ю.Л. Серкова и Л.Я. Цыжовкиной, посвященные бюджету США и его месту в американской экономике. В данных работах внимание, главным образом, уделялось экономическим аспектам функционирования бюджетной системы США. В последние 20 лет ведущую роль в исследовании проблем, связанных с государственным бюджетом и бюджетным процессом в Соединённых Штатах, играют учёные Института США и Канады Российской Академии Наук. Работы Н.М. Травкиной, B.C. Васильева, А.И. Дейкииа, посвященные этой теме, отличаются солидной фактологической базой и обладают большой научной достоверностью выводов. Помимо многочисленных работ указанных авторов можно отметить труды IO.B. Проскуряковой, А.А. Наумова, А. 1>. Парканского, также принадлежащих к когорте исследователей
ИСКРЛН. Интерес представляют также исследования М.Л. Богдановой, В.М. Быченкова, И.В. Цуканова.
В то же время, все упомянутые работы освещали американский бюджет с позиций исторической или экономической науки, и ни одно из исследований не было написано юристом с позиций науки правовой. Как следствие, в настоящее время не существует серьёзных работ монографического характера, которые бы рассматривали законодательный бюджетный процесс Соединённых Штатов в правовом аспекте, и тем более - отсутствуют работы поданной проблематике, написанные с позиций конституционного права.
Предмет и объекты исследования. Предметом исследования выступает законодательный бюджетный процесс в США на федеральном уровне в его историческом, политическом и правовом аспектах. Объектами исследования являются:
федеральное законодательство Соединённых Штатов, регулирующее подготовку проекта бюджета, его рассмотрение и принятие на федеральном уровне и практика его применения;
доктринальные труды американских и отечественных учёных в очерченной сфере;
статистическая информация по заявленной теме.
Цель и задачи исследования. Целью исследования выступает рассмотрение с философско-правовых, социальных и формально-юридических позиций процесса исторического развития и современного функционирования законодательного бюджетного процесса в США на федеральном уровне. Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
исследование истории американского законодательного бюджетного процесса;
рассмотрение процесса соперничества Президента и Конгресса в законодательном бюджетном процессе на протяжении последних двух
веков, влияние этого соперничества на расстановку сил в системе публичной власти;
изучение влияния дефицитов федерального бюджета на функционирование высших органов государственной власти в США;
анализ правовой базы американского законодательного бюджетного процесса и роли бюджетных законов в функционировании системы сдержек и противовесов.
Методы исследования. В процессе исследования использовались диалектический общенаучный метод, а также историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, системный, структурный и иные методы познания правовой и политической действительности.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую базу исследования составили труды уже перечисленных выше отечественных исследователей, а также К.С. вельского, А.Д. Градовского, О.Н. Горбуновой, В.И. Ла-фитского, В.В. Маклакова, В.В. Согрина, Ы.И. Химичевой. Кроме того, были использованы работы иностранных юристов, экономистов, историков и политологов. В частности, А. Гамильтона, II.М. Годме, Дж. Джея, Б. Майрофа, Дж. Мэдисона, Р. Тагуэлла, Дж. Тарбера, А. Де Токвиля, Л. Трайба, Л. Фишера, А. Шика.
Эмпирико-правовой базой исследования стало американское законодательство о бюджете Президента и о бюджете Конгресса,3 а также подзаконные нормативные акты законодательной и исполнительной ветвей власти, рабочие материалы Конгресса, данные американской статистики. Существенную помощь в подготовке исследования оказали материалы, размещённые на официальных сайтах органов государственной власти США в сети интернет.
Пол "ок> лжстм Прешлеша" и "оюлжсюм Кошрессл" ііоіінмпіоіси и США нормліішиис млссішм. реіули-рчіошие. сооііієїсінєішо. леяіелі.носп. исііолішіелі.ііоп п $акоііолаісльііои не іксії пласт н Гчол-кепіом процессе.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первую в отечественном конституционном праве целенаправленную попытку комплексного исследования законодательного бюджетного процесса в США на федеральном уровне.
Как итог диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения.
Законодательный бюджетный процесс представляет собой особую форму законодательного процесса и в этом качестве имеет специальную нормативную базу, в основе которой зачастую лежат конституционные нормы. В силу этого законодательный бюджетный процесс имеет ряд конституционно-правовых аспектов и входит в предмет исследования науки конституционного права. К числу крупнейших из таких аспектов, в частности, можно отнести, во-первых, законодательный процесс как таковой, с учётом того, что законодательный бюджетный процесс имеет специфический предмет -разработку и принятие государственного бюджета, а также разделение властей и систему сдержек и противовесов как специфическую форму её выражения в США.
Ординарные конституционно-правовые процедуры в рамках законодательного бюджетного процесса имеют специфическую форму реализации. Процедура разработки законопроекта, внесения его в законодательный орган, рассмотрения и принятия содержит особенности в тех случаях, когда предметом регулирования нового закона являются бюджетные вопросы. Особенности эти неодинаковы в различных государствах, общим является лишь то, что в законодательном бюджетном процессе они, как правило, присутствуют. Упомянутые трансформации законодательного процесса нацелены как на достижение наиболее оптимальной его организации с учётом специфики рассматриваемой сферы, так и на обеспечение наиболее полного участия в нём народных представителей - обычно нижней палаты парламента. Такой подход имеет исторические причины: государственный бюджет в со-
временном понимании зарождался в средние века в борьбе наций за ограничение монархической власти и в течение долгого времени играл роль наиболее действенного орудия этой борьбы. Главной же причиной таких "искажений" законодательного процесса в бюджетной сфере выступает особая значимость государственного бюджета в современных условиях, когда государство играет всё более значительную роль в экономической системе общества, используя бюджет как инструмент своей политики.
В США законодательный бюджетный процесс в историческом аспекте являлся сферой серьёзных политических противостояний Президента и Конгресса в рамках системы сдержек и противовесов и доминирование исполнительной власти в нём на протяжении значительной части XX века стало отражением общей тенденции к усилению исполнительной власти по отношению к законодательной. Доминирование это выражалось в возможности президентской стороны обеспечивать одобрение Конгрессом инициатив Белого дома и принятие государственного бюджета в выгодной Президенту редакции, а также в слишком большой свободе исполнительной ветви власти при распоряжении бюджетными средствами, выражением которой стал такой институт как "импаундмент", перепрограммирование средств. Причины такого положения дел крылись как в объективной ситуации - войны, экономические кризисы XX века, так и в недостаточных ресурсах и неорганизованности работы Конгресса - в неспособности надлежащим образом анализировать растущие объёмы необходимой информации и формировать единую и обоснованную точку зрения по бюджетным вопросам, чтобы выступать в бюджетных противостояниях "единым фронтом".
Бюджетная реформа середины 70-х годов прошлого века восстановила нарушенный баланс в системе государственной власти, вновь создав для Конгресса значительные возможности в бюджетной сфере. Был фактически ликвидирован импаундмент: Президент утратил возможность отказывать в расходовании па утверждённые пели ассигнованных Конгрессом средств ли-
бо расходовать их на иные цели - без согласия высшего представительного органа власти. Актом о бюджете Конгресса и контроле за импаундментами 1974 г. была создана настолько сложная процедура согласования, что импа-ундмент фактически перестал применяться. Создание в обеих палатах специальных бюджетных комитетов централизовало законодательный бюджетный процесс в Конгрессе и в значительной степени упорядочило его. Кроме того, была существенно усилена аналитическая база законодательной власти: создание Бюджетного управления Конгресса, а также Управления оценки технологий и Исследовательской службы Конгресса, наделение некоторыми новыми функциями Главного контрольно-финансового управления - всё это позволило законодателям пользоваться при работе над бюджетом гораздо более квалифицированными экспертными оценками и даже разрабатывать альтернативные проекты бюджетных актов. Всё это вместе укрепило позиции Капитолия в ежегодном противостоянии с Белым домом в рамках законодательного бюджетного процесса. Система взаимоотношений ветвей власти, созданная в середине 70-х годов, сохраняется до сих пор и является основой современного законодательного бюджетного процесса.
5. Принимаемая Конгрессом совпадающая резолюция по бюджету не имеет силы закона и, фактически, обязательна только для законодательной ветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год (помимо данных о расходах), а принимаемые ближе к началу финансового года многочисленные акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета. То есть государственный бюджет в США не содержит законодательного утверждения доходов, поскольку совпадающая резолюция не подписывается Президентом и не является актом законодательства. Бюджет, в действительности, теряет своё первоначальное архаическое значение, приписываемое ему ещё со времён борьбы английских общий с Коропом, он уже не выражает согласия народа внести в государственный бюджет определённую часть своих доходов. 'Га-
ким образом, в Соединённых Штатах в результате действия процедурных моментов фактически происходит отклонение от реализации идеи о бюджете как акте, разрешающем государству сбор средств с населения и расходование их на определённые цели. Это, в свою очередь, ставит под сомнение осуществление "народом Соединённых Штатов" своего суверенитета в форме ежегодного одобрения парламентом государственного бюджета.
Дефицит федерального бюджета является главной проблемой Соединённых Штатов в этой сфере в течение последних тридцати лет. Прослеживается связь между проблемой дефицитов федерального бюджета и проблемой народного суверенитета. Все попытки реформирования законодательного бюджетного процесса на федеральном уровне в указанный период, включая попытки изменения Конституции США (Акт о постатейном вето и конституционная поправка о сбалансированном бюджете), имели целью борьбу с бюджетными дефицитами. В связи с этим, плодотворным и научно обоснованным является подход к исследованию конституционно-правовых аспектов в законодательном бюджетном процессе в США через проблематику дефицита федерального бюджета как фона происходивших изменений.
Неудача "силовых" попыток решения проблемы бюджетных дефицитов (автоматический секвестр федерального бюджета) в 80-х годах заставила Президента и Конгресс идти на сотрудничество в этой сфере и выработать более гибкую систему "бюджетных сделок", включавшую комплекс мер (в том числе, рабочие встречи представителей обеих ветвей власти как до, так и после начала финансового года для обсуждения и установления основных бюджетных показателей, главным образом - бюджетного дефицита, использование для уменьшения этого параметра сокращение расходов вместе с параллельным увеличением доходов) и сыгравшую большую роль в ликвидации дефицита федерального бюджета к середине 90-х годов. Реализации новых подходов способствовала эластичность как самих законодательных норм о бюджетном процессе, так и - главное - практики их применения 11ре-
зидентом и Конгрессом.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что работа представляет собой историко-правовое исследование на монографическом уровне федерального законодательного бюджетного процесса в США в конституционных его аспектах. Сформулированные положения и выводы могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе по данной проблематике и в учебном процессе. Фактологическая база и результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации при решении задач по аналогичной проблематике.
Апробации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания конституционного права зарубежных стран на дневном факультете Московской государственной юридической академии и в Институте прокуратуры МПОА. Отдельные результаты теоретических изысканий диссертанта нашли своё отражение в четырёх научных статьях.
Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав, включающих в себя двенадцать параграфов, заключения, приложений, содержащих шесть таблиц, и библиографии.
Понятия бюджета, бюджетного процесса, законодательного бюджетного процесса
Употребляя во введении термин "бюджет"," мы имели в виду государственный бюджет в широком смысле - фактически, речь шла о финансах, о государственных деньгах. То есть не о том бюджете и финансах, понятия которых используется наукой финансового права. Естественно эти термины, как и термины "бюджетный процесс", "законодательный бюджетный процесс", имеют свои более или менее чёткие определения. Однако на том этапе чистота термина была не столь важна, важно было оценить значимость функций, которые выполняют государственные деньги в общественной жизни, понять, как много процессов берёт своё начало и замыкается на бюджет, увидеть, что самые незначительные, на первый взгляд, изменения в этой сфере и её правовом регулировании могут повлечь гораздо более значительные последствия. Только с пониманием этого можно обращаться к дальнейшему исследованию законодательного бюджетного процесса.
Излишнее внимание к терминам, к их определению зачастую подменяет самый смысл научных работ. Уделяя им чрезмерное внимание, авторы увлекают читателя в мир абстракций, уводят от реальных научных проблем. В то же время, некоторая, пусть и относительная, ясность в терминах необходима, поскольку любое исследование неизбежно опирается на свой понятийный аппарат. Отдавая себе отчёт в том, что досконально и бесспорно все нужные понятия определить невозможно, попытаемся соблюсти меру и онределиться в основных из них ровно настолько, насколько это необходимо для целей настоящей работы.
Определяя бюджет как самостоятельное понятие, необходимо иметь в виду, что оно фактически обозначает несколько разных явлений. Наука финансового права с неизбежными и вполне допустимыми заимствованиями результатов исследований экономической науки выработала следующие подходы к этой категории. Во-первых, под бюджетом может пониматься денежный фонд, формируемый государством для выполнения своих функций. Выше, широко определяя бюджет как "государственные деньги", мы употребляли термин именно в этом смысле. Во-вторых, в качестве экономической категории, бюджет обозначает совокупность денежных отношений, которые складываются в связи с формированием и использованием такого фонда. В-третьих, понимание бюджета может иметь юридический аспект. В этом случае речь идёт о нормативно-правовом акте, принимаемом и утверждаемом, как правило, представительным органом власти, и который содержит финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства."
К слову, Бюджетный кодекс РФ14 пошёл совсем по иному пути, закрепив нормативно определение бюджета как "формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления". В данном случае законодатель, очевидно, хотел подчеркнуть наличие иных форм существования государственных денег, например - внебюджетных фондов.
Поскольку непосредственно при рассмотрении законодательного бюджетного процесса нас в первую очередь будет интересовать бюджет в юридическом смысле, стоит отметить, что самое универсальное, по нашему мнению, определение дано французским специалистом, одним из основоположников и столпов финансового права как отдельной отрасли знаний, Полем Мари Годме. В своём труде, ставшем классическим, он со ссылкой на памятник права15 определяет бюджет как "акт, предусматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы государства и других организаций". На этой основе можно построить более точное определение, которое бы соответствовало бы целям настоящего исследования. Оно будет предложено ниже.
Что касается бюджетного процесса, в данном случае доктринальное определение, предлагаемое специалистами по финансовому праву, несколько разнится с нормативным. В первом случае интересующее нас понятие определяется, как "регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчёта о его исполнении".16 Во втором же под бюджетным процессом понимается "регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением".17
Очевидно, что доктринальное определение несколько шире, поскольку включает в бюджетный процесс больше стадий: составление, рассмотрение и утверждение, исполнение и заключение бюджета, составление и утверждение отчёта о его исполнении. В то же время, нормативное определение расширяет круг участников процесса, подчёркивая, что в нём могут участвовать не только органы власти, но и иные субъекты.
Финансы, бюджет и бюджетный процесс в зарубежных конституциях
Известно, что конституционное право как отрасль и, тем более, как наука не может похвастаться такой же длительной историей развития, как, скажем, гражданское, уголовное или административное право. Да, феномен британской конституции как конгломерата юридических норм появился и начал развиваться много веков назад, но появление первых писаных конституций, конституций в современном, формально-юридическом понимании, датируется концом XVIII в., моментом принятия первых конституций американских штатов. На том этапе развития общества, даже самого передового, государственные деньги хотя и были важны, но не играли настолько существенной роли во всех, практически, сферах жизни общества, которую они играют сейчас. Ещё не было понятия социальной сферы, не было высоких технологий и баснословной стоимости наукоёмких исследований. Капитализм только становился на ноги - никто не страдал от кризисов перепроизводства, не действовали законы, приводящие в действие "волны Кондратьева", гонка вооружений была просто невозможна, не было естественных монополий в современном понимании. Государство нуждалось в деньгах, фактически, лишь для того, чтобы содержать самоё себя, чиновников. Недаром те же Соединённые Штаты, задолжав иностранным державам за время Революционной Войны свыше 77 млн. долларов при доходной части федерального бюджета в чуть более чем 4,4 млн., приняли доктрину бездефицитного бюджета А. I амильтона и ликвидировали этот громадный внешний долг менее чем за полвека."1 В мирное время государственный бюджет имел не так много расходных статей. Государства могли позволить себе не иметь подоходных налогов," казна наполнялась, в основном, за счёт таможенных платежей. Слышно возражение, что "бюджетные бои" общин и Короны -движущая сила британского конституционализма, парламентская власть кошелька его краеугольный камень. Конечно так. Но в те времена это был скорее вопрос личной свободы - "не отдавать своих денег", а не вопрос функционирования общества как системы.
Естественно, бюджетный процесс в Конституции США почти не получил отражения, были вопросы важнее: право народа хранить и носить оружие, билли об опале или выдача каперских свидетельств.
Однако с течением последних двух веков общественная жизнь усложнилась настолько, что некоторые вопросы стало возможно решить лишь при активном участии государства, при условии его прямого или весьма опосредованного, но необходимого, вмешательства в экономическую сферу. Значимость средств, аккумулируемых и используемых государством, неуклонно росла, процесс их сбора, распределения и использования становился всё более важным, более сложным, всё подробнее регулировался правом. Это привело к появлению норм о бюджете и финансах в конституциях, на самом верху нормативной пирамиды. В послевоенных же, а тем более - в современных, конца XX века, конституциях, это стало общим правилом, рассматриваемая сфера стала обязательной для конституционного регулирования. Убедиться в этом можно в результате даже самого поверхностного анализа.
Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 г. включает целый раздел X, именуемый "Финансы", в его статьях 110 - 114 мы видим довольно подробное и объёмное регулирование основ бюджетного процесса на федеральном уровне. Среди них следующие принципиальные положения: "Все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет... Доходы и расходы должны быть сбалансированы в бюджете."" "Бюджет утверждается бюджетным законом на один или несколько лет; в последнем случае он утверждается раздельно на каждый год до начала первого отчётного года. Этот закон может предусмотреть, что некоторые главы бюджета будут иметь различную продолжительность действия по годам"." "Законопроект о бюджете должен содержать лишь положения, относящиеся к доходам и расходам Федерации и к продолжительности его применения"."5 "Сверхбюджетные и внеплановые расходы должны быть одобрены федеральным министром финансов. Они могут быть разрешены только в случаях непредусмотренной и неотложной необходимости"." "Законы, увеличивающие предложенные Федеральным правительством бюджетные расходы, которые включают новые расходы или допускают их в будущем, нуждаются в согласии Федерального правительства. Это же относится и к законам, содержащим уменьшение поступлений или допускающим это уменьшение в будущем, Федеральное правительство может потребовать, чтобы Бундестаг отложил голосование по таким законам. В этом случае Федеральному правительству предоставляется шестинедельный срок для дачи Бундестагу своего мнения"." Помимо процитированных положений, упомянутые статьи содержат нормы, описывающие порядок финансирования федеральных расходов, в случае если бюджет на очередной год не утверждён," а также принципиальные положения о бюджетном финансовом контроле и Федеральной счётной палате."
Соперничество Президента и Конгресса как "двигатель прогресса" американской бюджетной системы
Весь процесс становления и развития бюджетной системы Соединённых Штатов являет собой результат соперничества Президента и Конгресса в бюджетной сфере, которое, в свою очередь, есть лишь частное проявление борьбы за лидерство между исполнительной и законодательной властью вообще. И тут необходим краткий экскурс в историю.
Конституция США была разработана и принята Национальным Конвентом в сентябре 1787 г., вступила в силу в июне 1788 г. - после того, как прошла процедуру ратификации. Вряд ли участники Конвента в Филадельфии предполагали, что спустя более чем 200 лет этот документ будет оставаться основным законом "одной из самых мощных в экономическом и военном отношении держав мира" и будет действовать с незначительными поправками. Но могли ли они предположить, что в конце XX века, оставаясь и рамках той же Конституции, США будут представлять собой президентскую республику, что Конгресс, оставаясь необходимым звеном в системе "сдер-жек и противовесов", отойдёт на второй план, и что именно лидерство Президента в системе власти станет залогом лидерства Соединённых Штатов в споре за мировое господство?! Дело в том, что в момент составления этого документа США только что стали независимым государством, избавились от диктата английского монарха и одним из главных опасений авторов (и не столько авторов, сколько политической верхушки штатов) было повторение этой ситуации уже в рамках нового государства - "воцарение" Президента. Создатели главного, наверное, комментария к Конституции США - "Федералиста" - вынуждены были приложить всё своё красноречие, чтобы разубедить общественность в возможности этого и разъяснить, что нормы Конституции как раз таки имеют целью не допустить такого поворота. Недоверие к посту Президента было одной из причин того, что по мысли разработчиков Конституции (и это соответствовало расстановке политических сил в то время) приоритет в системе государственной власти должен был принадлежать Конгрессу. Ему предоставлен самый широкий круг полномочий, причём они достаточно подробно описаны. Полномочия же Президента (прописанные в Конституции) немногочисленны, а формулировки их не отличаются чёткостью. Нас интересуют, главным образом, полномочия обоих органов власти в бюджетной сфере, то есть конституционные основы бюджетного процесса. Об этом в ней говорится на удивление мало. К таким положениям можно отнести следующие: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; заключать займы от имени Соединённых Штатов" - формирование доходной части бюджета. Л также: "Никакие денежные выдачи из казначейства не могут производиться иначе как согласно установленным законом назначениям, а подробные отчёты о государственных доходах и расходах подлежат периодическому опубликованию""" - формирование расходной части бюджета, право контроля за расходованием денежных средств. Что же касается бюджетных полномочий Президента, то о них в Конституции не сказано ничего. Таким образом, взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в бюджетом процессе па конституционном уровне были регламентированы слабо, тем большей стала их зависимость от политической конъюнктуры.
Конец XVIII и весь XIX в.в. прошли под знаком верховенства Конгресса во всех, практически, сферах государственного управления. Алексис де Токвиль, анализируя расстановку сил в системе власти, писал: "Президентская власть существует как бы возле законодательной власти и является более низкой по уровню и зависимой от законодательной". Прогноз французского путешественника также был неутешителен, следовал общей тенденции и основывался, казалось бы, на объективных предпосылках: "Имея возможость лишить государственное должностное лицо его жалования, палаты конгресса отнимают у него известную долю его независимости; кроме того, только они могут издавать законы, и, следовательно, можно опасаться, что они постепенно, шаг за шагом, лишат его даже той доли власти, которую стремилась сохранить за ним конституция. Подобная зависимость исполнительной власти является одним из пороков республиканских конституций. Американцы ие сумели нейтрализовать тенденцию к захвату правительственной власти, свойственную законодательным органам, однако они смогли несколько ослабить её".3 Бюджетные расходы в тот период были сравнительно невелики, вся деятельность государства сводилась фактически к охране существующего порядка и военным вопросам. В экономической сфере господствовала свободная конкуренция, действовал принцип "laissez faire". Процесс усиления законодательной власти достиг пика примерно к 80-м годам прошлого столетия. В. Вильсон охарактеризовал систему государственного управления того времени: "Это просто система верховенства Кошресса, который руководит страною через комитеты"." Бюджетная сфера не стала исключением. Конгресс составлял (вспомним, что по Конституции Президент не обладает нравом законодательной инициативы) и утверждал бюджет.
Экскурс в историю бюджетных дефицитов и их значение в реформировании законодательного бюджетного процесса США
История вопроса восходит корнями к моменту появления государства Соединённых Штатов Америки и их войне за независимость от метрополии. Как уже было отмечено, в 1790 г. федеральный долг составлял 77 млн. долл., почти в 18 раз превышая доходную часть бюджета. " "Ключевой экономической проблемой Соединённых Штатов в конце XVIII в. стала проблема огромного государственного долга. Не будет преувеличением сказать, что молодая американская республика родилась с огромным долговым бременем, которое было не только прямым следствием войны британских колоний в Северной Америке за свою независимость, но и результатом общей слабости и уязвимости американской колониальной экономики по сравнению с более могущественными европейскими экономиками".1"4 Ситуация была не так плоха, учитывая, что общий объём военных долгов составил более 400 млн. долл., но большую их часть удалось списать и к концу 80-х годов XIX в. на долю федерального правительства приходилось уже лишь 50 млн. долларов. Опасность для молодого государства заключалась в том, что около 70% этой суммы приходилось на долю иностранных держателей, составляя внешний долг США. " Причём кредиторами являлись банки и правительства европейских государств, по;ідержавших штаты в их борьбе за независимость: Франции, Испании, Голландии. Более того, первый министр финансов Соединённых Штатов А.-Гамильтон, понимая зависимость устойчивости нового государства и новой конституции от распределения государственных долгов, настаивал на том, что для укрепления вновь созданной федеративной структуры необходимо перевести на федеральное правительство долги отдельных штатов. Это было сделано и государственный долг США увеличился ещё на 27 млн. долл. Очевидно, что долги в таких объёмах и с такой структурой представляли угрозу независимости молодой республики. Выплата их, и, как следствие бездефицитный бюджет, стали основной задачей экономической политики США. Усилия увенчались успехом сравнительно быстро: долг был выплачен полностью уже в 30-х годах XIX века. Для Президента Э. Джексона, возглавлявшего страну на тот момент "погашение долга стало крупным национальным достижением и огромным нравственным успехом. Долг был материальным выражением жертв и лишений "отцов-основателей", понесённых ими при создании США, и его списание наглядно свидетельствовало о том, что эти жертвы были не напрасны". 26 Нужно иметь в виду, что, несмотря на отсутствие в государственных бюджетах того времени множества расходных статей, без которых не представить бюджет современный, выплата долгов не была простым делом. "В первой трети XIX в. расходы федерального правительства на погашение государственного долга составляли в среднем не менее четверти расходной части федерального бюджета, а в отдельные периоды, например в 1817-1819 фин. гг. после войны с Англией 1812-1815 гг., приведшей к резкому увеличению государственной задолженности (примерно в 3 раза по сравнению с довоенным уровнем) - почти 40%".27 Конечно, сказанное выше вовсе не означает, что бюджет был сбалансирован, а долг выплачен окончательно и навсегда, но важен был подход правительства США к этой проблеме: бюджет должен быть сбалансирован. Специалисты отмечают, что "хотя во второй половине 1830-х годов под влиянием самого мощного тогда экономического кризиса 1837 г. и военных действий против индейских племён долг федерального правительства опять стал быстро увеличиваться (в частности, в 1843 фин.г. он почти в 3 раза превышал размер расходной части дефицитного бюджета), традицию сбалансированного федерального бюджета, освящённую к тому же непререкаемым авторитетом "отцов-основателей" американской нации и общими принципами Конституции США, можно было считать твёрдо установленной в их политической и экономической жизни".
Те же специалисты делают вывод, что на протяжении всей истории США и дефицитов их федерального бюджета прослеживается одна тенденция: дефициты и государственный долг растут в военное время, а в мирное, более спокойное время их сменяет сбалансированный или даже профицитный бюджет и крупные выплаты, направленные на ликвидацию долгов государства. ; Этот вывод подтверждается фактами: гражданская война между Севером и Югом, Первая мировая война, Великая депрессия и Вторая мировая война - все эти периоды отмечены небывалым для конкретного исторического момента ростом расходов государства и, естественно, их превышением над доходами. В то же время, послевоенные периоды характеризуются стремлением "раздать долги" и установить баланс между расходами и доходами. Так, например, "США вступили в XX в. с достаточно прочной и устоявшейся традицией сбалансированного федерального бюджета, когда федеральное правительство в течение многих десятилетий погашало долги, образовавшиеся в результате войн, происходивших на территории США".13" Эпоха "просперити", последовавшая за окончанием Первой мировой войны, также даёт "классический пример эпохи сбалансированного федерального бюджета, которая наблюдалась в период с 1920 фин.г. до 1931 фин.г., когда федеральное правительство впервые после 1919 фин.г. свело бюджет с достаточно большим отрицательным сальдо".ы К этому моменту военные долги Первой мировой уже составляли 16,2 млрд., то есть были уменьшены почти .на треть. Следующая война также создала громадные дефициты, но по её окончании администрация Г. Трумена "решительно встала на путь сбалансированных бюджетов, с которого она не сошла даже в годы войны в Корее. Федеральный бюджет был сбалансирован в 1947-1949 фин.гг. 1950-е годы также считаются периодом относительной сбалансированности федерального бюджета, которая продолжалась вплоть до рецессии 1958 г."
