Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей в законотворческом процессе 16
1. Правовые основы и социально - экономические факторы, обусловливающие, активное участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе 16
2. Законотворческие полномочия Правительства в системе разделения властей 33
3. Модель взаимодействия законодательной и исполнительной властей в законотворческом процессе 59
4. Органы и должностные лица исполнительной власти, обеспечивающие участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе 76
Глава 2. Формы участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе 89
1. Научно-экспертный анализ законодательства и социально-экономических потребностей общества и государства 89
2. Планирование законотворческой деятельности 100
3. Разработка и апробация правительственных законопроектов 116
4. Реализация права законодательной инициативы 141
5. Представление Правительством заключений и официальных отзывов на законопроекты 150
6. Представление интересов Правительства в Федеральном Собрании 164
Заключение 173
Библиография 180
- Правовые основы и социально - экономические факторы, обусловливающие, активное участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе
- Законотворческие полномочия Правительства в системе разделения властей
- Научно-экспертный анализ законодательства и социально-экономических потребностей общества и государства
- Планирование законотворческой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие государственных и общественных институтов на современном этапе требует постоянного совершенствования законодательства, составляющего правовую основу функционирования органов государственной власти и гражданского общества. Такая тенденция ярко проявляется в увеличившейся интенсивности законотворческого процесса. Характерно, что доля принятых Государственной* Думой четвертого созыва федеральных законов возросла на 29 % по сравнению с предыдущим созывом.1
Законодательство, являясь, результатом законотворческой деятельности, напрямую зависит от процессуальных форм, обеспечивающих его качество и жизнеспособность, а также от степени активности и эффективности участия' органов государственной власти и субъектов права , законодательной инициативы в законотворческом процессе.
Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти входит в. единую систему государственной власти и участвует в законотворческом процессе в пределах и объеме, установленных конституционно-правовыми нормами.
Статья 104 Конституции Российской Федерации наделяет Правительство Российской Федерации правом законодательной инициативы, а также устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (далее -«финансовоемкие законопроекты»), могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства.
В рамках конституционных полномочий Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, реализует
1 См.: Данные АСОЗД Государственной Думы //
4 налоговую, инвестиционную, таможенную, бюджетную политику, обеспечивает оборону и безопасность Российской Федерации, законность прав и свобод граждан, заключает международные договоры и обеспечивает их исполнение, осуществляет иные полномочия.
Фундаментальная роль Правительства в реализации государственной политики и исполнении федеральных законов, информированность о состоянии дел и проблемах во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, наличие материально-технического и ресурсного обеспечения предопределяют его ведущую роль в планировании и определении приоритетов законотворческого процесса.
Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации и объем его полномочий свидетельствуют, что Правительство не может оставаться безучастным наблюдателем процесса принятия законов, а> напротив должно являться основным участником такого процесса, способным влиять на его ход и результаты, а также способным обеспечить подготовку собственных законопроектов высокого качества и всесторонний анализ законопроектов, внесенных другими субъектами права законодательной инициативы. В^ то же время российское Правительство недостаточно полно использует свое право законодательной инициативы. Проблема повышения законотворческой инициативы Правительства остается очень острой. Недостаточно высоким является и «коэффициент выхода» правительственных законопроектов. Так, за период работы Государственной Думы четвертого созыва из числа законопроектов, внесенных Правительством в период работы Государственной Думы четвертого созыва и перешедших из предыдущих созывов Государственной Думы, федеральными законами стали 68 % законопроектов, 8 % сняты с рассмотрения либо отклонены Государственной Думой. Оставшаяся часть 24 % правительственных законопроектов перешла на рассмотрение Государственной Думы пятого созыва.
См.: Данные АСОЗД Государственной Думы по состоянию на 27.12.2007 .
Недостаточная эффективность и необходимость участия Правительства в законотворческом процессе обусловливает актуальность научных исследований по данной теме.
Актуальность данного исследования подтверждается и тем, что конституционно-правовое регулирование участия Правительства в законотворческом процессе в определенной степени противоречиво, недостаточно и не обеспечивает высокую эффективность правительственной законотворческой деятельности. В частности, требуется совершенствование института заключений Правительства на «финансовоемки'е законопроекты», планирования законотворческой деятельности Правительства, процедуры подготовки и экспертизы законопроектов, механизма обеспечения баланса «сдержек и противовесов» в законотворческом процессе во взаимоо'і ношениях Федерального Собрания и Правительства, бюджетной сбалансированности принимаемых законодательных актов.
Наука конституционного права не отвечает на вышеуказанные и другие проблемы научно обоснованными рекомендациями. По мнению диссертанта, существует объективная необходимость ее дополнения новыми идеями' и выводами, основанными на анализе теоретических вопросов и практики участия Правительства в законо творческом процессе.
В совокупности указанные факты свидетельствуют об актуальности избранной темы настоящего исследования и о необходимости развернутого научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень научной разработанности темы является недостаточной, прежде всего потому, что и Президент3, и Правительство4, и Совет Федерации5,
3 См., например: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от
17.02.1998 «Общими силами к подъему России (о положении в стране и основных
направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1998. 24 февраля.
4 См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г.
№ 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской
Федерации». Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1877. 2004. № 35. Ст. 3636.
5 См., например: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: 2005.; Доклад
и Государственная Дума , и ряд научных исследователей , низкий уровень качества принимаемых законов, уровень их эффективности и сложности в исполнении связывают с недостаточной эффективностью деятельности Правительства в законотворческом процессе. При этом результаты проведенных в последние десятилетия научных исследований, связанных с вопросами участия Правительства в законотворческой деятельности, в ряде случаев не отвечают ожиданиям науки конституционного права и уровню развития институтов государственной власти.
На современном состоянии разработанности темы диссертационного исследования сказался длительный и сложный процесс становления законодательной и исполнительной власти, связанный с государственными преобразованиями и формированием принципа разделения властей.
Проблемы участия Правительства в законотворческом процессе в научной литературе впервые поднимаются в дореволюционный период. Значительный вклад в этот период в развитие науки об участии Правительства в законотворческом процессе внесли А.С. Алексеев, Г.А. Алексеев, А.П. Бородин, И.В. Гессен, Д.Д. Гримм, Г.А. Ковалевский, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, Я.М. Магазинер, Д.И. Менделеев, С.А. Муромцев, Б.Э. Нольде, Н.И. Пиленко, А.Ф. Смирнов, М.М. Сперанский, А.И. Шингарев, Л.А. Шаланд и др.
В советский период развитие научной проблематики по теме диссертационного исследования было ограничено незавершенностью разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. Вопросы участия Правительства в законотворчестве традиционно
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: 2006.
6 См., например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации четвертого созыва от 11 мая 2007 года № 4553-4 ГД. Собрание законодательства
РФ. 2007. №21. Ст. 2481.
7 См., например: Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества //
Государство и право. 2006. № 6. С. 14-22.;
7 рассматривались в рамках общего процесса правотворчества в государстве.8 Среди научных трудов, посвященных изучению вопросов законотворческой деятельности органов государственной власти, в советский период можно выделить работы таких исследователей как: С.А. Авакьян, Э.М. Аметистов, Н.А. Богданова, Л.И. Антонова, А.В. Васильев, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, В.Ф. Коток, С.С. Кравчук, О.Е. Кутафин, А.И. Лепешкин., В.О. Лучин, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, B.C. Основин, А.С. Пиголкин, Р.В. Раскатов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, И.П. Трайнин, В.А. Туманов, Я.Н. Уманский, М.А. Федотов, А.Ф.Шебанов, Б.В.Щетинин, и др.
В современный период интерес к изучению нормативного правового регулирования отношений, связанных с правительственным законотворчеством, возрос.
В большей или меньшей степени вопросы участия Правительства в законотворческом процессе нашли свое отражение в являющихся теоретической основой настоящего исследования научных трудах таких ученых как: С.А. Авакьян, А.С. Автономова, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.П. Барциц, И.Л. Бачило, М.И. Байтин, Р.Ф. Васильев, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, Г.П. Ивлиев, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, В.О. Лучин, А.П. Любимов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, И.И. Шувалов, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев. и др.
Научный интерес представляет работа под общей редакцией Т.Я. Хабриевой «Организация законопроектной работы в системе федеральных органов
См., например: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М. 1974.; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Дисс. докт. юридич. наук. - М. 1974.
исполнительной власти» , где авторы значительное внимание уделяют целям, задачам, стадиям и организационным аспектам законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти, технико - юридическим вопросам подготовки текста законопроекта.
В период с 1993 по 2008 годы по разным аспектам темы настоящего исследования были защищены диссертации И.В. Ижуткиной, А.С. Тарасовым, И.И. Шуваловым, В.А. Ивановым.
Однако,.несмотря на ряд монографических исследований, существенные общетеоретические и практические аспекты участия Правительства в законотворческом процессе, так и не являются на сегодняшний день в достаточной степени разработанными, а многие из них носят дискуссионный характер.
Диссертант значительное внимание уделяет научным трудам зарубежных авторов. В'их числе: Д. Бейтс, М. Дюверже, У. Карпен, С. Магнуссон, Л. Мадер и др.
В ходе подготовки настоящей работы автором также были использованы материалы докладов/ федеральных органов государственной власти, научно-практических конференций, судебная практика, научные статьи по избранной теме и другие материалы.
Важно, что, Конституционный Суд Российской Федерации признал необходимость научного анализа и совершенствования ряда нормативных правовых норм, обеспечивающих участие Правительства в законотворческом процессе.10
Обзор научной литературы свидетельствует о недостаточности, а в ряде случаев и противоречивости научных разработок по теме диссертационного исследования, а следовательно, о значимости исследовательской работы,
См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных -органов
* исполнительной власти / Под ред. Т.Я.Хабриевой. - М.: Юристь. 2006.
10 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации». // Собрание Законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.
5 \
9 направленной на получение новых знаний по вопросам участия Правительства в законотворческом процессе.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате участия Правительства в законотворческом процессе:
Предметом исследования' является совокупность правовых актов;
обеспечивающих участие Правительства в законотворческом процессе,
проблемы, их применения и перспективы развития, а также совокупность
научно-практических разработок, направленных, на совершенствование
правительственного законотворчества. ,
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является комплексное изучение конституционно-правового регулирования отношений, связанных с участием Правительства в, законотворческом процессе, выявление теоретических ишрактических проблем? такого регулирования, анализ практики правительственной; законотворческой деятельности, рассмотрение зарубежного опыта и обобщение научных знаний по данному вопросу.
Настоящим исследованием диссертант планирует ввести в науку конституционного права новые идеи и теоретические выводы, сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы участия Правительства в законотворческом процессе.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
научное осмысление правовых основ и социально - экономических факторов, обусловливающих участие Правительства в законотворческом процессе;
анализ системы органов и должностных лиц исполнительной власти, обеспечивающих участие Правительства в законотворческом процессе;
исследование вопросов взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и другими участниками законотворческого процесса;
- анализ механизма реализации Правительством своих законотворческих полномочий, включая вопросы планирования законотворческой деятельности, разработки и апробации законопроектов, реализации права законодательной инициативы, выражения позиции по законопроектам, обеспечения представительства Правительства в Федеральном Собрании Российской Федерации;
- формулирование и обоснование предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования отношений, связанных с участием Правительства в законотворческом процессе, способных обеспечить системную И' комплексную проработку Правительством законодательства, своевременность реакции на актуальные проблемы, градацию стратегических и оперативных мер при> решении- сложных и комплексных проблем, единство системы правового регулирования, исполнение и реализацию законов.
Методологическая основа диссертационного. исследования. Диссертационное исследование проведено с использованием таких методов' познания, как исторический, сравнительно-правовой* логический, системный, формально-юридический, политико-правовой и статистический.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является специальной монографической работой в науке конституционного права, в которой предпринята попытка комплексного анализа конституционно-правового регулирования общественных отношений, связанных с участием Правительства в законотворческом процессе, с позиции его соответствия сущности демократического государства.
Авторский подход в исследовании основан на необходимости развития законодательного обеспечения и внедрения в практику системы «сдержек и противовесов» в отношениях между Федеральным Собранием и Правительством в законотворческом процессе.
Диссертант выделяет и достаточно полно рассматривает правовые основы и социально-экономические факторы, обусловливающие участие Правительства в законотворческом процессе, развивает и углубляет
теоретические положения о предмете законодательного регулирования правительственных законопроектов, анализирует формы участия Правительства в законотворческом процессе, дает оценку системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих исполнение Правительством своих законотворческих полномочий, формулирует концептуальные аспекты и предложения по совершенствованию законотворческой деятельности Правительства.
Особое внимание в исследовании обращается на проблемы реализации части 3 статьи 104 Конституции и предлагается авторская позиция по ее совершенствованию.
Научному осмыслению подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, предлагаются новые авторские научно-обоснованные механизмы их разрешения, способные, по мнению диссертанта, повысить активность и эффективность участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе.
В диссертации исследованы не только вопросы конституционной теории, но и рассмотрены практические аспекты осуществления Правительством Российской Федерации своих законотворческих полномочий.
Диссертантом сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Правовые основы и необходимость участия Правительства в
законотворческом процессе предопределяются единством государственной
власти и стоящих перед ней задач, сущностью исполнительной власти в теории
разделения властей, а также фундаментальной взаимосвязью государственной
власти и законодательства.
2. Содержание, активность и пределы законотворческой деятельности
Правительства обусловлены конституционно-правовым распределением и
12 сбалансированностью законотворческих полномочий всех органов государственной власти, входящих в единую систему государственной власти.
3. Правительство в законотворческом процессе обладает
исключительными полномочиями, свойственными только ему (например,
только Правительству принадлежит право внесения в Государственную Думу
законопроекта о федеральном бюджете), и стандартными полномочиями,
свойственными всем субъектам права законодательной инициативы (например,
право представлять собственный законопроект в палатах Федерального
Собрания).
Законотворческие полномочия Правительства в системе разделения властей делятся на три условные группы: процедурные; организационные и компетенционные.
По критериям политического превосходства законодательной либо исполнительной власти в законотворческом процессе диссертантом сформулированы модели участия Правительства в законотворчестве: модель сильного правительства; модель слабого правительства; модель равновесных полномочий (система «сдержек и противовесов»).
Автор обосновывает, чго с позиции закрепленных законотворческих конституционно-правовых полномочий современная модель участия Правительства в законотворческом процессе соответствует модели слабого Правительства с элементами модели равновесных полномочий (система «сдержек и противовесов») - смешанный вариант.
6. Существует две модели разработки правительственных
законопроектов: отраслевая, когда министерство - инициатор законопроекта
само разрабатывает законопроект, и монополистическая, когда в структуре
Правительства выделяется ответственный орган, получающий право на
разработку всех правительственных законопроектов.
7. Конституционный уровень регулирования участия Правительства в
законотворческом процессе в настоящее время недостаточно развит,
13 следовательно, необходимо расширение конституционного регулирования правительственной законотворческой деятельности.
8. Нуждается в совершенствовании конституционный механизм,
обеспечения бюджетной сбалансированности принимаемых законодательных
актов. Законопроекты, предусмотренные частью 3 статьи 104 Конституции, по
мнению диссертанта, должны приниматься Государственной Думой только і с
согласия Правительства.
9. Недостаточная эффективность правительственной законотворческой
деятельности требует разработки и внедрения системы мер, направленных на
повышение законотворческой активности Правительства.
В частности предлагается:
- усовершенствовать механизм экспертной проработки Правительством
действующего и проектируемого законодательства: в том числе:
законодательно установить обязанность федеральных органов исполнительной власти один раз в два года готовить и публиковать доклад о состоянии и перспективах законодательного регулирования отношений в отнесенных к их компетенции сферах;
определить в правительственном регламенте механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с различными экспертными и научно-консультативными советами;
обеспечить обращение за научной экспертной оценкой на всех этапах подготовки законопроекта, включая подготовку его концепции;
сформировать критерии оценки эффективности законодательства и законопроектов;
регламентировать процедуру определения правительственных приоритетных законопроектов;
- законодательно закрепить право Правительства участвовать в
формировании проектов порядка работы палат Федерального Собрания.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения углубляют научные знания об
14 участии Правительства в законотворческом .процессе, вводят в науку конституционного права новые идеи и выводы, определяют возможные способы совершенствования конституционнотправового регулирования отношений, связанных с участием Правительства в законотворческом процессе.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы. Правительством, палатами Федерального Собрания и другими органами государственной власти в целях совершенствования нормативно-правовых' и организационных процедур собственной законотворческой деятельности.
Практическую ценность имеют анализ практики участия Правительства, в законотворческом процессе и разработанные диссертантом концептуальные предложения по совершенствованию законотворческой деятельности Правительства для возможного использования при подготовке поправок к конституционно-правовым актам.
Материалы диссертационного исследования развивают и дополняют теоретическую основу конституционно-правовой науки, могут быть, использованы для дальнейших научных исследований, найти применение в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинаров, подготовки учебных программ и пособий по курсам конституционное право России, конституционное право зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской Государственной Юридической Академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Ряд научных идей исследования обсуждался на VI Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе российского права» в Московской Государственной Юридической Академии (6-7 апреля 2007 года).
Результаты практики участия Правительства в законотворческом процессе и предложения по совершенствованию законотворческой деятельности
15 Правительства обсуждались с Полномочным представителем Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.В. Логиновым.
Основные научные положения исследования нашли отражение в статьях, опубликованных автором.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по четыре и шесть параграфов соответственно, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Правовые основы и социально - экономические факторы, обусловливающие, активное участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе
История свидетельствует, что истоки участия Правительства в законотворческом процессе исходят из самой природы государственной власти. Они обусловлены ее сущностью и единством.
Государственная власть осуществляется особым государственным аппаратом, который представляет собой совокупность государственных органов, реализующих публичную государственную власть, в том числе посредством создания законов:
Деятельность уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации по созданию, изменению, отмене законов и изменению сферы их действия традиционно понимается как законотворчество.
Законотворчество является важнейшей формой правотворческой деятельности государства. Как более узкое понятие, чем правотворчество, оно включает в себя действия и отношения по принятию закона, а также предваряющие создание закона, в частности такие, как выявление потребности в его принятии, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами законодательного процесса. С.А. Авакьян отмечает: «Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку.».11 Однако представляется, что оценка эффективности закона и его последующая корректировка является ни чем иным как научно-экспертным анализом состояния правового регулирования отношений по тому или иному вопросу, предшествующим подготовке на его основе законопроекта, и следовательно, должна рассматриваться как первый этап законотворчества.
В методологии законотворчества, как правило, выделяют два аспекта. Первый касается рассмотрения и выработки правил- и принципов работы с законодательным объектом - проектом закона и законом. Второй аспект касается учета причин, целей и юридического содержания проекта закона и закона, отражает метод регулирования определенных отношений через императивные, диспозитивные и иные мобилизующие средства, необходимые для достижения целей закона, которые, как известно, должны быть продиктованы объективными потребностями реальной действительности, состоянием того или иного участка социальной жизни общества, задачами государства, ожиданиями и потребностями населения, граждан.
На основе анализа понятий законотворчества, встречающихся в научной литературе, в процессе законотворчества можно выделить два самостоятельных и взаимосвязанных процесса. Это: - подготовительный процесс, обусловленный внутриоргаиизационной деятельностью субъекта права законодательной инициативы по подготовке законопроекта к внесению в Государственную Думу; - законодательный процесс, обусловленный системой процедурных норм и правил, регламентирующих порядок принятия, одобрения, подписания и опубликования закона.
В рамках законотворческого процесса стадии подготовительного и законодательного процесса рассматриваются как единое целое. Ярким тому подтверждением является позиция Д.А. Ковачева, который к основным стадиям законотворческого процесса относит: разработку законопроекта; внесение его на рассмотрение Государственной Думы; рассмотрение законопроекта депутатами Государственной Думы; принятие закона (с участием Совета Федерации или без него); подписание и обнародование закона.
Общее представление о законотворческом процессе позволяет определить рамки данного процесса, в пределах которых рассматривается участие Правительства в нем.
Процесс законотворчества имеет общегосударственное значение, поскольку законы обладают верховенством в государстве и находятся на вершине иерархии в общей системе нормативных правовых актов.
Законы, являясь результатом деятельности государственной власти, выступают и основой ее построения, функционирования и средством управления обществом, и нормативным выражением справедливости, и способом закрепления прав, обязанностей, свобод человека и гражданина. Они являются одновременно движущей силой и формой выражения общественного и государственного развития.
Законотворческие полномочия Правительства в системе разделения властей
Реализация принципа разделения властей в законотворческом процессе находит свое выражение через закрепление в конституционных правовых нормах законотворческих полномочий каждой ветви власти.
Исполнительная власть в законотворческом процессе наделена рядом исключительных полномочий (например, только Правительству принадлежит право внесения в законодательные органы законопроекта о государственном бюджете или только Правительство дает заключения на законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета).
Наряду с исключительными полномочиями Правительство в законотворческом процессе обладает стандартными полномочиями, свойственными всем субъектам права законодательной инициативы (например, право законодательной инициативы, право представлять собственный законопроект в рамках заседаний палат парламента и др.).
При этом объем законотворческих полномочий каждой из ветвей власти должен представлять собой систему «сдержек и противовесов», позволяющую властям эффективно взаимодействовать и создавать качественные, сбалансированные законы, но не доминировать друг над другом в законодательном процессе, или что еще хуже «узурпировать» законодательный процесс в случае политического кризиса. В то же время такая система «сдержек и противовесов» должна быть единым целостным элементом общей системы «сдержек и противовесов», обеспечивающей политический баланс всей системы органов государственной власти.
Объем законотворческих полномочий каждой ветви власти находится в прямой зависимости от организации системы государственной власти, структуры ее государственных органов, т.е. формы правления государства. В частности, рассматривая такие формы правления, как парламентская республика или президентская республика, где есть институт президентства, существенное значение имеет то, каким статусом в системе разделения властей обладает Президент. Так, если он не входит ни в одну из ветвей власти, а является самостоятельным государственным органом, олицетворяющим единство государства, то Конституция неминуемо должна содержать нормы, определяющие полномочия Правительства в законотворческом процессе как самостоятельной ветви власти. В качестве примера можно привести конституции России, ФРГ, Франции, Италии. Способы влияния Правительства на законотворческий процесс в таком случае могут быть самыми разными.
Например: выражение позиции Правительства относительно рассматриваемых парламентом законопроектов посредством официальных заключений; участие в формировании законодательным органом повестки рассматриваемых вопросов; ограничение права законодательной инициативы других субъектов -возможных обладателей такого права в пользу Правительства. Также, возможно предметное разделение между законодательной и исполнительной властями перечня, рассматриваемых вопросов либо законодательной инициативы.
Если же Президент является главой исполнительной власти, то участие исполнительной власти в законотворческом процессе осуществляется посредством права вето Президента, распределения предметов компетенции между законодательной и исполнительной властью, представления парламенту посланий с рекомендацией принятия определенных законов и др. (Например, США, Грузия). Подписание Президентом, являющимся главой исполнительной власти, принятого парламентом закона свидетельствует о полном согласии исполнительной власти с текстом принятого закона. Мерой, обеспечивающей баланс властей в данном случае, является наделение парламента правом преодолевать президентское вето квалифицированным большинством голосов (В США это 2/3 голосов от каждой палаты). Представляется, что в тех случаях, когда Президент не может отклонять отдельные части закона, а обязан отклонить полностью закон, такая законотворческая процедура не является гибкой, способной обеспечить достижение компромисса интересов.
В России подписание Президентом принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации закона не означает согласие Правительства с текстом данного закона, в частности, в тех случаях, когда оно имело отрицательную позицию по нему, поскольку позиция Правительства носит лишь рекомендательный характер, а Президент не входит ни в одну из ветвей власти.
Научно-экспертный анализ законодательства и социально-экономических потребностей общества и государства
Совершенно очевидно, что принятию1 законов предшествует огромная исследовательская работа, базирующаяся- на накопленной информации российской и зарубежных правовых систем, и обусловленная социально-экономическим развитием государства, экономическими и социальными потребностями хозяйствующих субъектов, политическим влиянием институтов публичной власти.
Утверждение о том, что научно-экспертный анализ законодательства и социально-экономических, потребностей общества и государства является одной из важных и первичных форм участия Правительства в законотворчестве-следует из содержания Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерацииот 2 августа 200Г года№ 576.88 ,
Согласно указанному постановлению Правительства общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений должна излагаться В Концепциях законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти.
Одной из наиболее эффективных форм научно-экспертного анализа законодательства и социально-экономических потребностей общества и государства, используемых Правительством, является рассмотрение на заседаниях Правительства вопросов о состоянии дел в различных отраслях, где докладчик информирует о состоянии дел в рассматриваемой сфере, проблемах и вариантах развития, возможных решениях. По результатам рассмотрения
подобных вопросов Правительство дает федеральным органам исполнительной власти конкретные поручения, в том числе о более глубокой проработке вопроса, разработке законопроектов и т.п. Например, по результатам рассмотрения на заседании Правительства 1 ноября 2007 года вопроса о развитии библиотечного дела в Российской Федерации было принято решение о разработке проекта концепции программы развития библиотечного дела в Российской Федерации до 2015 года и плана ее реализации.89
Стоит подчеркнуть, что без научно-экспертного анализа законодательства и социально-экономических потребностей общества и государства, который предполагает всесторонний учет различных факторов, влияющих на состояние и тенденции развития, законодательства, невозможно определить предмет нового законодательного регулирования (законодательной инициативы). Подтверждением тому являются исследовательские работы, посвященные системному анализу основных направлений и тенденцийфазвития. российского законодательства.
В научной литературе выделяют перспективный (перед принятием закона) и ретроспективный (после принятия закона) анализ законодательства.
Как правильно отмечает профессор швейцарской академии государственного управления Л. Мадер: «Оценка законодательства, будь то перспективная или ретроспективная оценка, является обязательным элементом любого методического, рационального подхода к законотворчеству.»
Этот подход, по мнению Г.П. Ивлиева, - включает в себя последовательность таких аналитических шагов, как: анализ проблем, предполагаемых к решению в ходе законодательного действия; определение целей законодательства; экспертиза правовых инструментов, используемых для решения проблемы; перспективная оценка воздействия закона; проектирование нормативного содержания закона; формальное введение закона в действие; применение закона; ретроспективная оценка воздействия закона на общественные отношения; как итог - адаптация законодательства в соответствии с ретроспективной оценкой.92
Стоит полностью поддержать указанные мнения. Анализ законодательства и социально-экономических потребностей общества и государства неотделим от процесса законотворчества. Более того, он требуется на всех стадиях законотворческого процесса и выполняется различными субъектами процесса законотворчества. При этом масштабы, цели и задачи такого анализа различаются в зависимости от субъекта, его осуществляющего, и на каждой стадии работы с законопроектом. Но именно Правительство способно представить наиболее комплексный анализ проблемы, которую пытается решить законопроект, и оценить целесообразность его принятия. Это обусловлено наличием в структуре Правительства разноотраслевых подразделений, владеющих объективной информацией о состоянии ситуации в курируемых, отраслях и прорабатывающих вопрос каждый в своей сфере, а также тем, что в силу своей коллегиальности Правительство, обобщает в едином документе подготовленные такими подразделениями материалы.
Так, например, в своем официальном отзыве от 28.04.2005 № 1253п-П9 на проект федерального закона № 130858-4 «Об использовании альтернативных видов моторного топлива» Правительство, комплексно оценивая целесообразность принятия данного законопроекта, указало, что законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования, носит декларативный, отсылочный и информационный характер, и поэтому не поддерживается.
Планирование законотворческой деятельности
Фундаментальная роль Правительства в реализации государственной политики и исполнении федеральных законов, информированность о состоянии дел и проблемах во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, наличие материально-технического и ресурсного» обеспечения предопределяют его ведущую роль в планировании и определении приоритетов законотворческого процесса.
Планирование в законотворчестве позволяет решить такие задачи как: определение предмета законодательного регулирования и обоснование того, почему вопрос должен решаться законодательным путем, выстраивание приоритетов среди задач, которые требуется решить на уровне законов, и. последовательности действий, распределение задач по тематическим блокам, формирование «пакетов» законов, обеспечивающих решение задач, а также оптимизация законодательного процесса.
Планирование законотворческой деятельности Правительства следует рассматривать как общегосударственную задачу и как способ организации его собственных законотворческих работ.
Органы государственной власти, субъекты права законодательной инициативы и иные участники законодательного процесса (комитеты и комиссии палат Федерального Собрания) формируют собственные внутренние планы, программы законопроектных работ. Единого комплексного государственного плана законопроектных работ не существует, хотя идея создания Государственной программы развития законодательства Российской Федерации, получает все более широкое распространение. Однако представляется, что создание комплексного государственного плана законопроектных работ не будет иметь практического смысла, поскольку принятие и утверждение программ и планов законопроектных работ не исключает подготовку и внесение в Государственную Думу законопроектов, не включенных в них, а также не заменит внутренних планов и программ органов государственной власти, субъектов права законодательной инициативы и иных участников законодательного процесса. Кроме того, затруднительно определить статус этого документа и субъект его утверждения. Также стоит учитывать, что обеспечение выполнения программ и планов достигается системой организационных мероприятий,. направленных на их осуществление, которые характеризуются отсутствием санкций в случае невыполнения, что ставит под сомнение нормативный характер этих документов.
В большинстве стран мира (например, Германия, Франция) именно Правительство координирует вопросы прогнозирования и планирования законотворчества в общегосударственном масштабе, а орган законодательной власти создает условия для нормальной работы непосредственных участников процесса. Наша страна не является исключением. Эту функцию выполняет Комиссия Правительства по законопроектной деятельности106, на заседаниях которой рассматриваются планы законотворческой деятельности Правительства, палат Федерального Собрания, Президента на текущий и долгосрочный периоды, формируется позиция Правительства по законопроектам, находящимся на рассмотрении в палатах Федерального Собрания, определяются приоритетные направления законотворческой деятельности, а также решаются многие другие вопросы..
Аргументы в пользу того, что эту функцию в системе разделения властей должно выполнять и выполняет именно Правительство, были приведены выше.
Кроме того, выполнению Правительством вышеуказанной функции способствует статья 51 Регламента Государственной Думы107, устанавливающая, что законопроекты, внесенные Правительством или Президентом в качестве срочных, а также законопроекты о федеральном бюджете на очередной год и о бюджетной системе, о ратификации международных договоров, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной- Думы. Во внеочередном порядке также рассматриваются правительственные законопроекты о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом неконституционным (ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Такой подход, в свою очередь, породил инициативу формирования наряду с общими планами и программами законопроектной работы, планов и программ законопроектов, подлежащих разработке, рассмотрению и принятию в приоритетном порядке. Особенность статуса таких законопроектов означает не столько внеочередное или срочное рассмотрение на пленарном заседании Государственной Думы, сколько то, что палата должна обратить особое внимание на процесс их подготовки в установленные планом сроки.
