Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Конституционно-правовые основы законотворческого процесса в Российской Федерации
I. Законодательство Российской Федерации о законотворческом процессе 13
2. Стадии законотворческого процесса 28
Глава 2. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса
1. Взаимодействие Правительства Российской Федерации и парламента России 56
2, Взаимодействие Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации 99
3- Взаимодействие Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации 120
Глава 3. Внутриоргапизациоинан деятельность Правнтельства Российской Федерации по участию в законотворческом процессе
1 Планирование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации 138
2. Организация законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации 153
Заключение 163
Список источников и литературы 169
- Законодательство Российской Федерации о законотворческом процессе
- Стадии законотворческого процесса
- Взаимодействие Правительства Российской Федерации и парламента России
- Планирование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значительную роль в осуществлении Федеральным Собранием Российской Федерации законодательной функции играет участие Правительства России в законотворческом процессе. Доля принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации «правительственных» законов в общем количестве принятых законов постоянно увеличивается. Вместе с тем формы и методы участия Правительства Российской Федерации в законотворческой деятельности Федерального Собрания России, их правовое регулирование нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Результативность поиска оптимальных способов законодательного регулирования роли Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе зависит от степени научной разработанности данного вопроса. В этой связи большой интерес представляет изучение теоретических вопросов и подробный анализ практики участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе. Именно на такой основе возможна выработка обоснованных ориентиров для дальнейшего совершенствования деятельности данного органа государственной власти в процессе создания основополагающих правовых актов - законов.
Проведение комплексного исследования обозначенной проблемы даст возможность выявить позитивные стороны и недостатки, имеющиеся в федеральном законодательстве. В свою очередь, это позволяет сформулировать необходимые предложения и принять меры по совершенствованию правовой основы деятельности Правительства Российской Федерации в этой области.
Развитие законотворческой деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации в целом в значительной мере связано с расширением функций Правительства России в законотворческом процессе, усилением взаимодействия Правительства
процессе, усилением взаимодействия Правительства России с другими участниками этого процесса, совершенствованием внутриорганизацион-ной деятельности Правительства Российской Федерации по участию в законотворческом процессе.
Необходимость научного осмысления законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, анализа и обобщения опыта его работы в указанном направлении, возросшая актуальность выявления наиболее эффективных форм и методов использования им своих организационных и творческих ресурсов обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования и круг использованных источников. Проблемы содержания, сущности и развития законотворческого процесса всегда привлекали внимание отечественных и зарубежных исследователей.
Примечательно, что еще в дореволюционной России проблематика законотворческой деятельности органов государственной власти нашла отражение в работах ряда ученых-юристов'. Позднее, в советский период, несмотря на достаточно ограниченный характер законотворческой деятельности высших представительных органов государственной власти, была проделана значительная работа по теоретическому исследованию вопросов, связанных с понятием, содержанием и сущностью законотворческого процесса и его отдельных стадий2, организацией прогнозирования
См., например: Алексеев ПА. Законодательный почин по русскому государственному праву, - СПб., 1913; Пиленко А. Русские парламентские прецеденты. Вып. 2. - СПб., Ї908; Соколов K.H. Парламентарнім. Опыт правовой теории парламентарного права. - СПб., 1912.
См., например: Антонова Л,И. Правотворческая деятельность высших органов государстве и ной власти РСФСР: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1965; Васильев А.В. Правотворчество в советском социалистическом обществе: Автореф. лисе. канд. юрид. наук. - М, 1972; Ковачев Д.А, Механизм нрапотвор-честна социалистического государства. Вопросы теории. - М.т 1977; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органон государствен ной власти и управления в СССР. - М., 1969; Правотворчество в СССР / Под ред. АДЇ. Мицкевича. - М., I97J; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Авторсф. дисс. докт. юрид. паук. - М, 1972; Раскатов Р.В. Вопросы теории и практики правотворческой деятельности высших представительных органов государственной власти автономных республик: Авторсф. дисс. канд, юрид. наук. - М, 1972.
и планирования законотворческой деятельности органов государственной власти1. Основные теоретические положения этих исследований не утратили своего значения и вполне могут быть использованы, с учетом современных условий, при анализе и оценке эффективности нынешней законотворческой работы в Российской Федерации.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и начала реализации основных принципов парламентаризма в современной России научный интерес к законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации существенно возрос. Он нашел свое воплощение в новых диссертационных исследованиях, монографических работах и учебниках российских авторов1.
Теоретическую основу исследования составляют работы известных российских ученых, занимающихся исследованием проблем законотворчества. Большой вклад в научную разработку данных вопросов внесли работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, МЛЗ. Баглая, И.Л, Бачило, А А. Белкина, НА. Богдановой, Н.В. Витрука, В.И. Васильева, ВТ. Вишнякова, В.Д, Горобца, ДА. Ковачсва, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова, Н.С. Крыловой, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, НА, Михалевой, А.В. Мицкевича, В.В. Оксамытного, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, А.Е. Постникова, И.М Степанова» Б А. Страшуна, В.М. Сырых,
См,: Научные основы советского правотворчества. - М,, 1981; Пиголкин А.С, Николаева М.Н. Плано вые основы совершенствовании советского законодательства // Правоведение. - 1982. - Хз 3; Полунина СП., Колдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законодательства// Советское государство и право. - 1919. - № 6 и др.
1 См., например: Горобец В.Д- Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: дв_ тореф. дисс. докт, юрид. наук, - М., 2000; Зимин А.В. Становление парламентаризма в России в конце XX века: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Воронеж, 1997; Квачева П,И. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации как правовой институт; Автореф. дисс. канд. юрид, наук. - М„ 1997; Авакьлн СЛ. Федсратыюе Собрание - парламент России. - М., 1999; Гзврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. - М.т 1993; Кулаков О.Н. Доухпалатпый парламент Российской Федерации, - СПб., 2003; Констшуционнос законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. * М., 1999; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000; Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я, Хабриевой. 2-е юл.* перераб. її дон. - М„ 2003.
Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорпина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю, Хаманевой, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Б.С Эбзеева, Ю.А. Юдина и др.
К сожалению, результаты научных поисков большинства современных авторов практически не коснулись вопросов совершенствования форм и методов участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе, усиления роли этого органа государственной власти в воплощении на уровне федерального законодательства государственной по* литики в самых различных областях жизни страны.
Не ослабевает внимание к законотворческой проблематике и со стороны зарубежных ученых-правоведов1.
Правовой базой диссертационного исследования является комплекс правовых актов, регулирующих законотворческий процесс. В работе исследуются также материалы судебной практики, в частности постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации,
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией конституционных полномочий Правительства Российской Федерации в законотворческой деятельности.
Предметом исследования являются общетеоретические вопросы участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне, правовые проблемы его взаимодействия с другими участниками законотворческого процесса, совершенствования внутриорганшационной деятельности Правительства Российской Федерации в указанном направлении, а также практическая работа Правительства России по реализации своих задач и полномочий по участию в законотворческом процессе.
См., например; Современный немецкий конституционализм. - М., 1994; Parliaments of the World / Л Comparative refcrense Compendium. Vol. I. NX, 1986; BaduraP, Staatsrecht. VerlagC H. Beck. Miinchen, 2. Auflage, 1996; Bonner Kommeniar, KommenlarzumGrundgesetztBd. I bis XI, VerlagC. F, Miiller Heidelberg, 6. Auflagc, 2001; Legislamres/ed, Uh, Norton. Oxford. !990;Avril P.tGicquei F. Droit parlamentaire. P.,1933.
Целью диссертационного исследования является анализ и обобщение основных форм и методов участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе, взаимодействия с иными субъектами законотворчества, а также анализ его внутриорганизационной деятельности по участию в законотворчестве, выявление позитивных и негативных аспектов этой деятельности и на этой основе выработка рекомендаций по правовому закреплению наиболее значимых и оправдавших себя на практике способов деятельности Правительства Российской Федерации по участию в законотворческом процессе.
Достижение указанной цели предполагает решение ряда теоретических и практических задач.
Теоретические задачи исследования состоят в том, чтобы с современных позиций рассмотреть сущность законотворческого процесса в Российской Федерации, содержание его основных стадий, определить состояние их правовой регламентации, провести анализ эффективности форм и методов участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и дать им научную оценку.
Практические задачи исследования состоят в определении возможностей использования накопленного положительного опыта участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе, разработке предложений по совершенствованию правового регулирования этой деятельности как Правительства Российской Федерации, так и других участников законодательного процесса.
Методологическую основу исследования составил комплекс известных научных методов познания, включая как общенаучные (диалектический, систем но-структурный), так и частноиаучпые (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический).
Научная новизна исследовании состоит в том, что в диссертации проведен системный анализ правового регулирования участия Правитель-
ства Российской Федерации в законотворческом процессе, выявлены юридически значимые особенности форм и методов взаимодействия Правительства Российской Федерации с иными субъектами законотворческого процесса, исследована его впутриоргаиизационная законоподготовитель-ная деятельность, выработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе. В диссертации выявлены противоречия и пробелы действующих нормативных установлений, регулирующих участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе, В исследовании сформулированы предложения, направленные на устранение существующих юридических коллизий и способствующие повышению эффективности деятельности Правительства Российской Федерации в этой области. Комплексное рассмотрение данных вопросов до сих пор не являлось объектом специальных исследований в науке российского конституционного права.
Основные положения, выносимые на защиту:
Современная роль Правительства Российской Федерации характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами законотворческой деятельности. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть), а координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса
Правительства Российской Федерации свидетельствуют о том, что Правительство Российской Федерации обеспечивает системность и содержательное единство законотворческого процесса,
3. Существуют следующие формы участия Правительства Россий
ской Федерации в законодательном процессе:
а) стандартная, когда полномочиями совершить то или иное дейст
вие обладают несколько субъектов (например, реализация Правительством
Российской Федерации права законодательной инициативы в соответствии
с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации);
б) исключительная, когда только на Правительство Российской Фе
дерации возложены соответствующие полномочия (например, в соответст
вии сч, 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации Правительство дает
заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Ду
му другими субъектами права законодательной инициативы).
Усиление роли Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федеральным Собранием Российской Федерации, то есть необходимым условием для реализации одной из важнейших сторон парламентаризма.
Правительству Российской Федерации должна принадлежать ведущая роль в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Данная задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Для более полного и гармоничного сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, для обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации
требуется активизировать и совершенствовать взаимодействие Правительства России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе.
Анализ правового положения и деятельности полномочных представителей Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания свидетельствует о необходимости совершенствования существующих форм взаимодействия Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания. Следует сосредоточить усилия полномочных представителей Правительства Российской Федерации на координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, а также на активном участии в формировании и исполнении законопроектных планов и программ Правительства, в рассмотрении концепций развития отраслей законодательства и базовых законов.
Деятельность членов Правительства Российской Федерации, полномочных представителей Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания должна быть дополнена их индивидуальной работой с руководителями депутатских объединений и другими членами парламента.
Действующее правовое регулирование участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе нуждается в совершенствовании (в частности, речь идет о Регламенте Правительства Российской Федерации; о развитии норм, касающихся основных организационных форм этой работы, взаимодействия Правительства России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.).
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных вопросов совершенствования нормативно-правовой регламентации участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе, а также совершенствования зако-
1!
нетворческой деятельности других субъектов законодательного процесса.
Результаты проведенного исследования могут служить основой для дальнейших научных разработок изучения правового статуса Правительства Российской Федерации.
Положения и выводы диссертации могут использоваться при изучении различных вопросов конституционного права России, в первую очередь проблем законотворчества. Материалы исследования могут быть применены при составлении программ, методических пособий и чтении лекций по курсу конституционного права и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы и выводы настоящего исследования нашли отражение в опубликованных автором научных статьях, апробированы в ходе обсуждения диссертации на заседаниях сектора теории конституционного права Института государства и права Российской академии наук, на международной научно-практической конференции «Российская Конституция и развитие законодательства» (Москва, 29 октября 2003 г.), а также использованы автором в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.
Структура диссертации предопределена целями и задачами исследования. Диссертация содержит введение, три главы, включающие семь параграфов, заключение, а также список нормативных источников и литературы по теме исследования.
Законодательство Российской Федерации о законотворческом процессе
Правовое регулирование законотворческого процесса имеет в Рос сийской Федерации давнюю историю, без знания которой трудно сделать объективный анализ существующих государственно-правовых явлений, а тем более сформулировать значимые для науки и практики выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию как самой законотворческой деятельности, так и ее нормативного закрепления. Как представляется, целесообразно провести сравнение имеющейся в настоящее время регламентации участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе с ранее действующей подобной регламентацией.
Наиболее интересен в сравнительном плане опыт Конституции РСФСР 1978 г. (с последующими изменениями и дополнениями),
12 апреля 1978 г. была принята Конституция РСФСР, Будучи практически аналогичной по своей сущности и содержанию Конституции СССР 1977 п, она, вместе с тем, установила в качестве высшего органа законодательной власти республики однопалатный Верховный Совет РСФСР и определила наиболее принципиальные положения, касавшиеся законодательного процесса. В соответствие со ст. 108 Конституции РСФСР, право законодательной инициативы в Верховном Совете принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, прокурору РСФСР. Кроме того, правом законодательной инициативы наделялись также общественные организации и лице их общесоюзных и республиканских органов. Существенной новеллой в тексте Конституции РСФСР 1978 г. стало указание на столь широкий перечень субъектов законодательной инициативы, однако порядок ее реализации не был сформулирован в достаточной степени. Статья 109 указанной Конституции устанавливала правила, в соответствии с которыми проекты законов и другие вопросы, вынесенные на рассмотрение Верховного Совета РСФСР, обсуждаются на его заседаниях, а в случае необходимости проект закона либо соответствующий вопрос мог быть передан для предварительного или дополнительного заключения в одну или несколько комиссий. Кроме того, проекты законов РСФСР и другие важные вопросы государственной жизни республики решением Верховного Совета РСФСР либо Президиума Верховного Совета РСФСР могли быть вынесены на всенародное обсуждение. Законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР принимались большинством от общего числа депутатов Верховного Совета РСФСР.
21 апреля 1992 г., в связи с учреждением Съезда народных депутатов РСФСР в качестве высшего представительного органа государственной власти республики, текст Конституции РСФСР был дополнен следующей нормой: «Важнейшие вопросы, имеющие значение для всей Российской Федерации, решаются на заседаниях Съезда народных депутатов Российской Федерации и сессиях Верховного Совета Российской Федерации» (ст. 109). Был определен и порядок принятия решений Съездом народных депутатов РСФСР: он вправе был принимать законы РСФСР и постановления большинством голосов от общего числа депутатов РСФСР, если иное не устанавливалось Конституцией РСФСР (ст. 104),
Верховный Совет определялся как орган Съезда народных депутатов; постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти (ст. 107). При этом устанавливалось, что Верховный Совет состоит из двух палат: Совета Республики и Совета Национальностей (ст. 107 Конституции в ред. от 01.11.1991 г.). Статья 109 Конституции РСФСР (в ред. от 09.12.1992 г.) возлагала на Верховный Совет обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории; осуществление в пределах компетенции Федерации законодательного регулирования отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, других отношений. К его полномочиям относилось внесение на утверждение Съезда проектов перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития, государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета.
Правом законодательной инициативы на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете стало принадлежать народным депутатам, Совету Республики, Совету Национальностей, Президиуму Верховного Совета, Председателю Верховного Совета, Президенту, Совету Министров, Комитету конституционного контроля, республикам, автономным округам, краям, областям в лице их высших органов государственной власти, постоянным комиссиям палат н комитетам Верховного Совета, Верховному Суду, Генеральному прокурору, Высшему арбитражному суду. Правом законодательной инициативы обладали также общественные организации (ст. 110 Конституции в ред от 09.12.1992 г.). По существу это был самый широкий в истории России перечень субъектов права законодательной инициативы.
Впервые с учетом двухпалатной структуры Верховного Совета было установлено правило, в соответствии с которым проекты законов, внесенные на рассмотрение Верховного Совета, обсуждаются палатами на их раздельных или совместных заседаниях. При этом закон считался принятым, если в каждой из палат Верховного Совета за него проголосовало большинство членов палаты- В случае разногласия между Советом Республики и Советом Национальностей вопрос передавался на разрешение согласительной комиссии, образуемой палатами на паритетных началах, после чего вопрос вторично рассматривался Советом Республики и Советом Национальностей на совместном заседании. Если и в этом случае согласие не будет достигнуто, вопрос переносился на рассмотрение Съезда народных депутатов (ст.ст. 111, 112 Конституции в ред. от 09.12.1992 г.).
Стадии законотворческого процесса
Законотворческий процесс, как отмечалось выше, представляет собой общесоциальное явление, охватывающее деятельность различных органов и лиц не только в ходе подготовительных работ, а также на различных этапах (стадиях) законодательного процесса, но и в дальнейшем, включая оценку его эффективности и возможную последующую корректировку . В такой деятельности активно участвуют не только перечисленные в нормативно-правовых актах субъекты законодательного процесса, но и другие органы и лица, которые никакими специально зафиксированными в законе правами не обладают.
Между тем, в научной и учебной литературе принято чаще всего говорить не о законотворческой деятельности и стадиях законотворческого процесса, а о законодательной деятельности и соответственно стадиях законодательного процесса2. Под законодательным процессом понимается система процедурных действий по созданию закона3, К стадиям законодательного процесса принято обычно относить: внесение законопроекта (реализация права законодательной инициативы); рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; подписание и опубликование закона (промульгация)4. Указанный перечень стадий законодательного процесса явно не раскрывает всей «палит-ры« как урегулированных? так и неурегулированных правом отношений, связанных с созданием законов. Представляется» что наиболее полный перечень стадий законотворческого процесса приводит Р.К. Надсев: подготовка и внесение законопроекта в законодательный орган; рассмотрение законопроекта в законодательном органе; принятие закона законодательным органом; опубликование закона и вступление его в действие5. Правда, Р.К. Надеев называет их все-таки стадиями законодательного процесса, хотя упоминаемая им «подготовка законопроекта« выходит за рамки этого процесса и относится к законотворческой деятельности. Уместно в связи с этим привести позицию А.В. Мицкевича. Он предлагает понимать под парламентской процедурой планирование законодательной деятельности и рассмотрение законопроектов в трех стадиях (чтениях)1. Представляется, что включаемое А.В. Мицкевичем в эту (читай — «законодательную») процедуру планирование законодательной деятельности осуществляется, как показывает практика, как парламентом России так и рядом других органов - Президентом Российской Федерации, Правительством России, министерствами и ведомствами и т.п.
Во многих государствах существуют дополнительные стадии, усложняющие законодательный процесс. Такими стадиями могут быть: рассмотрение верхней палатой закона (законопроекта), принятого нижней палатой, и одобрение или отклонение его; повторное рассмотрение нижней палатой закона, отклоненного верхней палатой; повторное рассмотрение верхней палатой закона, принятого нижней палатой с учетом ее предложений или поправок; подписание или отклонение главой государства закона, одобренного верхней палатой, или закона, вето верхней палаты на который преодолено нижней палатой; повторное рассмотрение палатами закона, на который наложено вето главы государства.1
В отечественной литературе достаточно четко сформулированы основные стадии законотворческого процесса» осуществляемого в России на федеральном уровне: разработка законопроекта; внесение его на рассмотрение Государственной Думы; рассмотрение законопроекта депутатами Государственной Думы; принятие закона (с участием Совета Федерации или без него); подписание и обнародование закона3.
В Российской Федерации сущность и содержание каждой из стадий законодательного процесса определяется нормами Конституции России и ряда федеральных законов, положениями регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, а характеристики законотворческого процесса в целом - не только указанными правовыми актами, но и нормативными документами, принимаемыми Президентом Российской Федерации, Правительством России, актами министерств и ведомств, а также практикой работы различных государственных органов и должностных лиц по созданию законов.
Законотворческий процесс в Российской Федерации начинается со стадии разработки законопроекта. По своему содержанию эта стадия обычно включает в себя не только деятельность субъектов права законодательной инициативы, но и работу других органов и должностных лиц, которые не обладая таким правом, вполне могут участвовать в создании законопроекта и добиваться его внесения на рассмотрение парламента через уполномоченных субъектов законодательной инициативы. Такой вариант достаточно часто используется в законотворческой практике министерств и ведомств Российской Федерации, которые, создают законопроекты, предполагаемые к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента Российской Федерации или Правительства России. Так, из 364 предложенных в 2002 г. на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, 157 было разработано федеральными органами исполнительной власти1, В числе федеральных министерств и ведомств, ответственных за подготовку и сопровождение законопроектов, предусмотренных Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации только на второе полугодие 2002 г. — практически все министерства Российской Федерации, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы, иные федеральные органы исполнительной власти1.
Формами законопроектной деятельности принято считать прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона и др.2.
Взаимодействие Правительства Российской Федерации и парламента России
Одной из важнейших конституционных характеристик парламента России - Федерального Собрания является то, что оно именуется законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции Российской Федерации), а, следовательно, обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты высшей юридической силы1, непосредственно и самым решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия федеральных конституционных и федеральных законов".
В соответствии с провозглашенным Конституцией Российской Федерации (ст. 10) принципом разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это делает невозможным вмешательство в деятельность какой-либо одной власти со стороны двух других. Однако реализация установленного Конституцией Российской Федерации принципа разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной властей, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти.
В соответствие со ст. ПО Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. уточняет (ст. 1), что Правительство России является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная власть имеет по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер . Однако, исходя из «отраслевого» значения принципа разделения властей, предполагающего «разделение труда» между различными органами государственной власти,2 трудно переоценить значение взаимодействия Правительства Российской Федерации и парламента России в ходе законотворческого процесса.
Юридическую базу взаимодействия Правительства России и Федерального Собрания в указанной области составляют, прежде всего, нормы действующей Конституции Российской Федерации. Положения Конституции Российской Федерации предусматривают не только участие Правительства Российской Федерации в деятельности парламента России по созданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий процесс как на его «допарламептском» этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализа их эффективности с целью возможных последующих корректировок содержания.
Так, Конституция Российской Федерации предполагает взаимодействие Федерального Собрания и Правительства России в той мере, в которой Правительство Российской Федерации является одним из субъектов законодательной инициативы (ст. 104) и уполномочено давать заключения по законопроектам, которые вносятся в Государствен!гуга Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией Российской Федерации не могут быть внесены без заключения Правительства России (ч. 3 ст. 104). Кроме того» уже на парламентских стадиях законотворческого процесса, Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Именно Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст. 4 того же Федерального конституционного закона).
Процедуры, связанные с организацией взаимодействия Правительства Российской Федераїши и палат Федерального Собрания практически на всех стадиях законотворческого процесса достаточно ПОЛІЮ урегулированы в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации н других актах. Речь идет о нормативном закреплении форм и методов взаимодействия Правительства России и Федерального Собрания при осуществлении первым собственной законопроектной работы и участии Правительства Российской Федерации в законотворческой деятельности других субъектов права законодательной инициативы.
Прежде всего, следует отметить большую значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством Российской Федерации в парламент. Это соответствует реальной роли федерального Правительства, призванного проводить и жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Отсюда — стремление Правительства России активно участвовать в решении наиболее важных вопросов государственной жизни путем внесения собственных законопроектов. Об активизации законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации свидетельствует тот факт, что в период осенней сессии 2002 г. Правительством внесено 83 законопроекта, втом числе 36 в качестве приоритетных1- Большинство из них по вопросам социальной политики, бюджетного, налогового и финансового регулирования.
При этом следует отметить, что анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство законопроектов исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы- Однако и мировая практика, и уже имеющийся опыт реформирования экономики говорят о необходимости совсем иного соотношения: большинство законопроектов должно исходить именно от Правительства Российской Федерации. Ведь в условиях продолжающихся правовой и экономической реформ принятые законы быстро устаревают и нуждаются в существенной корректировке, причем инициатором внесения таких изменений должно быть, прежде всего, Правительство России, отвечающее за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Ответственное за законопроекты в этих сферах, федеральное Правительство обязано само вносить проекты соответствующих законов, в которых нуждается, и добиваться их принятия1- В большинстве зарубежных стран законотворческая деятельность идет именно по такому пути. В юридической литературе отмечается, что в 33 из 69 государств правительства вносят от 90 до 100 % законопроектов, еще в 22 - более 50 % законопроектов3.
Планирование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации
Как уже отмечалось ранее участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства России, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти на федеральном уроине решать важнейшие вопросы управления страной. Основываясь на положениях ст. 114 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон Ю Правительстве Российской Федерации» конкретизировал полномочия высшего органа исполнительной власти России. При этом наряду с перечнем общих полномочий Правительства России, выражающихся в реализации им внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществлении предоставленного ему права законодательной инициативы (ст. 13), указанный Федеральный конституционный закон достаточно полно определяет содержание его полномочий в целом ряде сфер государственной жизни. Так, к числу полномочий Правительства Российской Федерации в сфере экономики Федеральный конституционный закон относит прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, разработку и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики, выработку государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по се реализации (ст. 14). Аналогичным образом установлены полномочия Правительства
Российской Федерации и в сферах бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15), в социальной сфере (ст. 16), в сфере науки, культуры, образования (ст. 17), природопользования и охраны окружающей среды (ст. 18), в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (ст. 19), но обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации (ст. 20) и др. Вполне понятно, что для успешной реализации столь объемных задач Правительству Российской Федерации невозможно оставаться исключительно в роли органа, выполняющего решения главы государства и парламента страны. Правительство России должно обладать возможностью активно влиять на содержание внутренней и внешней политики государства. Поэтому наделение его достаточно большими полномочиями в законотворческом процессе является вполне оправданным явлением1. Однако осуществление Правительством Российской Федерации столь объемных и ответственных полномочий не может производиться в произвольном порядке, без учета многих обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.
С целью приведения деятельности Правительства Российской Федерации в определенное организационное русло, Регламент Правительства России прямо устанавливает (ст. 10), что «деятельность Правительства России осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действий Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства России»,
Равным образом планируется и законопроектная деятельность Правительства России. Решению этого вопроса серьезное внимание уделено в нормах названного выше Регламента. При этом Регламент (ст.ст. 81-88) устанавливает перечень вполне определенных правил организации законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Среди них:
1. Законопроектная деятельность Правительства России осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ, программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов.
2. Планы законопроектной деятельности формируются Правительством России на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций. При подготовке таких планов и иных актов, предусматривающих разработку законопроектов, должны учитываться планы (проекты планов) законопроектных работ Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания.
3. Предложения по планам законопроектной деятельности, а также сопроводительные материалы к проектам иных актов, предусматривающих разработку законопроектов, должны содержать обоснование необходимости принятия закона, концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения, этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей разработчиков законопроекта, срок представления законопроекта в Правительство, ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу,
4. Вносимые в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения предварительно проходят экспертную оценку, осуществляемую Министерством юстиции Российской Федерации с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и с привлечением в случае необходимости иных организаций и специалистов. Рассмотрение внесенных в Правительство Российской Федерации предложений федеральных органов исполнительной власти о разработке законопроектов возложено на Аппарат Правительства.
5. Планы законопроектной деятельности утверждаются распоряжением Правительства Российской Федерации. Правительство России обязано информировать Президента Российской Федерации о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством России поручений Президента Российской Федерации по подготовке законопроектов.
6. Планируя свою законопроектную деятельность, Правительство Российской Федерации рассматривает в установленном порядке предложения палат Федерального Собрания по подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство координирует свою законопроектную деятельность также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Кроме того, Правительство России направляет в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации планы своей законопроектной деятельности.
