Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы участия граждан в региональном правотворчестве 15
1. Юридическая характеристика регионального правотворчества в Российской Федерации с точки зрения участия в нем граждан 15
2. Участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве как один из институтов демократии 36
3. Право на участие в региональном правотворчестве как элемент правового статуса гражданина Российской Федерации 56
Глава 2. Участие граждан в региональном правотворчестве: формы и пределы 80
1. Непосредственное участие граждан в региональном правотворчестве 80
2. Коллективное участие граждан в процессе формирования и развития регионального законодательства 96
3. Механизм охраны права граждан на участие в региональном правотворчестве 114
Заключение. 135
Список используемых источников.
- Участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве как один из институтов демократии
- Право на участие в региональном правотворчестве как элемент правового статуса гражданина Российской Федерации
- Коллективное участие граждан в процессе формирования и развития регионального законодательства
- Механизм охраны права граждан на участие в региональном правотворчестве
Участие граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве как один из институтов демократии
В свою очередь, законотворчество выступает ключевым направлением деятельности представительного органа государственной власти (в том числе субъекта Федерации). Оно представляет собой важнейшую часть правотворческой деятельности, поскольку понятие закона - видовое понятие по отношению к родовому понятию нормативного правового акта5. Обладая высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам, закон справедливо рассматривается как высшее проявление государственного суверенитета в правовой сфере. Рассматривая вопросы участия граждан в правотворчестве, речь идет, прежде всего, об их участии в законотворчестве, поскольку одним из важнейших критериев легитимности законодательства выступает привлечение гражданского общества к процессу его создания. В рамках всего правотворческого процесса участие граждан именно в законотворчестве является ключевым моментом, в связи с чем в настоящем исследовании ему будет уделено основное внимание.
В предпринимаемом исследовании речь идет о правотворчестве, осуществляемом на уровне субъекта Российской Федерации, т.е. региональном правотворчестве. Собственное правотворчество - обязательное правовое свойство государственных образований, выступающих составными частями федеративного государства, в том числе, субъектов Российской Федерации. Так, например, А.П. Мазуренко ссылается на результаты социологического исследования, большинство участников которого (43,5%) заявили, что на уровне субъекта Федерации возможно проведение самостоятельной правотворческой политики
Как известно, юридическая наука до сих пор не выработала единообразного понимания термина «регион». Во многом это связано с тем, что данный термин заимствован из экономической теории, а также с неопределенностью его употребления в действующем законодательстве Российской Федерации - как синонима субъекта Федерации, федерального округа, а также крупного экономического района. Согласимся с мнением о продуктивности использования понятие «регион» как синонима понятия «субъекта Российской Федерации». Для обозначения группы субъектов Российской Федерации целесообразно применять термин «макрорегион». Исходя из этимологии данного термина «макро» означает большие масштабы предмета или явления. Не случайно в качестве прилагательного от «субъект Российской Федерации» в литературе используется слово «региональный». Используемое иногда в устной речи слово «субъектовый» не употребляется в научном обороте .
С учетом того, что государственные органы субъекта Российской Федерации обладают полномочиями в сфере правотворчества, в настоящем диссертационном исследовании термин «региональное правотворчество» употребляется в значении правотворчества субъекта Российской Федерации .
Возможность создавать собственное региональное законодательство является доказательством самостоятельности государственных образований в процессе нормативно-правовой организации своих регионов, самостоятельности населения субъектов Федерации в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности. В . конечном итоге это является свидетельством демократического характера развития общества .
Характерно, что понятие «правотворчество» раскрывается и активно используется именно в законодательстве субъектов Федерации, в то время как федеральные нормативные правовые акты названным термином не оперируют.
Как представляется, это связано с тем, что во многих субъектах Российской Федерации действуют собственные законы «О нормативных правовых актах», большинство из которых определяет содержание понятия «правотворчество». Так, Законом Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»10 под правотворчеством края понимается направленная на достижение целей развития края в интересах его жителей, организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов края в рамках их компетенции по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов края, изменению и отмене действующих (ст. 2).
Законом Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-03 «О правотворчестве и нормативных правовых актов Орловской области»11 установлено, что правотворчество (правотворческая деятельность) -урегулированная законодательством деятельность по изданию (подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов.
Право на участие в региональном правотворчестве как элемент правового статуса гражданина Российской Федерации
Именно в этих сферах общественных отношений наибольшим образом должен проявляться общественных интерес. При этом на уровне субъектов прослеживается тенденция консолидации региональных законов. Так, в ряде субъектов Федерации (Воронежская, Курская области) имеется практика качественной содержательно-структурной переработки законов субъектов Российской Федерации, результатом которой стало принятие универсальных законов - Избирательных кодексов.
В литературе отмечается такая тенденция региональной правотворческой политики, как превалирование законов субъектов Российской Федерации, внесенных высшим должностным лицом субъекта Федерации. В то же время количество законопроектов, вносимых в региональные законодательные органы их депутатами, представительными органами местного самоуправления, иными субъектами права законодательной инициативы, снижается. Например, в Ростовской области 40 (53%) принятых законов от их общего числа за первое полугодие 2011 года было внесено Главой Администрации (Губернатором) области, 24 (32%) - депутатами Законодательного Собрания Ростовской области, 11 (15%) -иными субъектами права законодательной инициативы. Законы, внесенные Губернатором Ростовской области, составляют приоритеты законодательной деятельности Законодательного Собрания Ростовской области на протяжении уже четырех лет. При этом ни одного законопроекта, внесенного Губернатором Ростовской области, Законодательное Собрание не отклонило59. Отметим, что схожие тенденции наблюдаются в большинстве субъектов Российской Федерации.
Таким образом, недостатки законодательного регулирования участия граждан в региональном правотворчестве не только содержательного (материального), но и процедурного характера выступают причиной практических проблем реализации названного права. Зачастую сам правотворческий процесс организован и осуществляется без достаточного учета необходимости обеспечения участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве.
Особенности субъективной стороны участия граждан в правотворческой деятельности проявляются следующим образом. Научный оборот прочно включил в себя понятие «социальный механизм действия права», где акцент делается на процесс перевода нормы в поведение коллективов и личности. Здесь выделяются такие вопросы, как доведение правовых норм до всеобщего сведения, направление поведения граждан и социальных общностей в законах и иных актах к социально-полезной цели, формирование правом социально-полезных образцов поведения, социальный контроль60. Таким образом, участие граждан в правотворческой деятельности можно напрямую связать с активностью выражения их гражданской позиции. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, право есть «постоянно живущий феномен, и человек соприкасается с ним почти во всех сферах жизнедеятельности. Здесь нельзя обольщаться наличием норм и институтов правотворческого и особенно законодательного процессов. До сих пор существует устойчивый стереотип «законы принимают другие лица», и слабая мотивация участия находит выражение в бездействии, ожидании, пассивности при обсуждении законопроектов. Даже институт народной правотворческой инициативы в субъектах РФ не пробуждает интереса у населения»61. Так, результаты социологических исследований, проведенных в Вологодской области, показывают весьма низкий уровень одобрения гражданами деятельности органов представительной власти регионального и местного уровня - не более 35% . Следовательно, необходимо отметить проблему неодобрения и недоверия к региональным органам государственной власти значительного числа граждан, без решения которой эффективное участие граждан в региональном правотворчестве весьма затруднительно.
В связи со сказанным представляется справедливой точка зрения Л.Д. Воеводина, согласно которой участие граждан напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)63. Иными словами, институт участия граждан в правотворческой деятельности можно рассматривать как форму правовой жизни личности. Так, например, рассуждая о законодательных органах власти субъектов Российской Федерации, И.В. Гранкин отмечает, что их деятельность обусловлена общественной потребностью в установлении вполне определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная связь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей. Однако уровень так называемой легитимности законодательных органов многих субъектов РФ пока что невысок. В связи с атмосферой общественной пассивности и безразличия большого количества граждан к политическим процессам, в частности, к избирательным кампаниям, в большинстве субъектов РФ выборы депутатов в законодательные органы признаются состоявшимися при участии в них всего лишь двадцати пяти процентов избирателей
Коллективное участие граждан в процессе формирования и развития регионального законодательства
Основным направлением развития взаимодействия государства и общества может стать формирование максимально благоприятной среды для развития возможностей гражданского общества, в том числе в сфере его влияния на формирование и реализацию правотворческой политики. Так, в Послании 2008 года Президент Российской Федерации предложил предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты, пояснив свое предложение полезностью обязательного участия данных институтов гражданского общества в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности .
На современном этапе в процессе подготовки и принятия государственных решений существенно возросла роль не только групп граждан, представляющих интерес населения и сформированных по принципу территориального проживания, но и объединений граждан, наделенных статусом общественных объединений. Основой их деятельности становится инициатива и самостоятельность при отстаивании личных и общественных интересов. Общественные организации стремятся реализовать свои уставные цели - в экологической, правозащитной, социальной сферах -не только посредством оказания прямых услуг, помощи членам общества, на которых непосредственно направлена деятельность конкретной общественной организации, но также добиваясь необходимых изменений всей структуры регулирования в данной области, отстаивая более прогрессивные формы и методы государственного управления в социальной 1,8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2008 год // Официальный сайт Администрации Президента РФ http://www.kremlin.ru. сфере. Общественные объединения, которые продолжительное время работают в какой-либо области, хорошо знают проблемы в сфере своей деятельности, законодательство в этой области, его недостатки, активно пользуются имеющимися правами и предлагают конкретные изменения в законах119.
Общественные объединения - важнейший элемент демократии. Во Франции, например, в общественных слушаниях по проекту законов участвуют десятки организаций, как давно существующих, так и вновь созданных .
Участие общественных объединений в правотворческом процессе находит свое закрепление, как в федеральном, так и в региональном законодательстве. Так, согласно ст. 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» , им предоставлены права: участвовать в выработке решений органов государственной власти в порядке и объеме, предусмотренными законами; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.
Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» установлено, что проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы (ст. 11). Кроме того, в названном Законе за . профсоюзами закрепляется право на заключение соглашений от имени работников на федеральном, отраслевом или территориальном уровне, на участие в разработке нормативных правовых и других актов, регламентирующих вопросы охраны труда, профессиональных заболеваний и экологической безопасности. В связи с этим в научной литературе встречается мнение, согласно которому названную возможность можно рассматривать как право законодательной инициативы123. Сказанное подтверждается также тем фактом, что на региональном уровне профсоюзам предоставлено право законодательной инициативы во многих субъектах (Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Архангельская область, Брянская область, Иркутская область, Костромская область, Оренбургская область, Ростовская область, Рязанская область и др.).
Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»124, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом предложений граждан и общественных объединений (ч.2 ст. 15).
Одним из важнейших прав общественных объединений является право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, предоставленное им в силу части 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтов Законодательство ряда зарубежных стран закрепляет за общественными объединениями право законодательной инициативы. Так, ст. 87 Конституции Социалистической Республики Куба право законодательной инициативы предоставлено Отечественному фронту Вьетнама и организациям, входящим в состав фронта. Согласно ст. 81 Конституции Республики Куба право законодательной инициативы имеют Национальный комитет профсоюзного центра трудящихся Кубы и национальные руководства других массовых общественных организаций. Конституции Грузии (ст. 64) и Эстонской Республики (ст. 103) предоставляют право законодательной инициативы партийным фракциям. В ряде стран право законодательной инициативы предоставляется партийным фракциям регламентами парламентов (ФРГ, Португалия, Швеция, Египет и др.).
Так, например, Регламентом Бундестага ФРГ фракциям предоставлены права: рекомендовать провести общие дебаты в первом чтении законопроектов (пар. 79), предложить приступить ко второму чтению законопроекта без передачи его в ответственный комитет (абз. 2-80), потребовать второе чтение законопроекта открыть общими дебатами (абз. 1-81), требовать отложить заключительное голосование по законопроекту (пар. 86) и другие126.
Механизм охраны права граждан на участие в региональном правотворчестве
В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации приняли свои законодательные акты, регулирующие рассматриваемые процедуры, например: Закон «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» , Закон Московской области «О рассмотрении обращений граждан» , Закон Республики Бурятия «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия»174.
Законодательством субъектов Российской Федерации устанавливаются и определенные особенности рассмотрения некоторых видов обращений граждан. Например, ст. 14 Закона Республики Татарстан от 12.05.2003 № 16-ЗРТ «Об обращениях граждан в Республике Татарстан» устанавливает требование, согласно которому граждане могут обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства Республики Татарстан ко всем субъектам права законодательной инициативы, определенным Конституцией Республики Татарстан. Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами и должностными лицами и могут учитываться при разработке законопроектов или при составлении планов законопроектных работ. Отметим, что сам характер такого права граждан, как подача обращения в орган государственной власти, применительно к вопросу участия в правотворческой деятельности обуславливает его двойственную природу. С одной стороны, обращение граждан (коллектива граждан) может служить формой правотворческой инициативы в случае, когда оно вносится в форме предложения и направлено на совершенствование действующего нормативного правового регулирования. С другой стороны, обращение гражданина в форме жалобы может рассматриваться как один из инструментов административной защиты его прав, в том числе, права на участие в правотворческой деятельности. С этой точки зрения представляется, что четкое и детальное урегулирование права на обращение должно стать действенным механизмом участия граждан в осуществлении государственной власти. Как представляется, предложения, вносимые гражданами (их объединениями) - одно из наиболее весомых проявлений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздействовать на принятие решений государственной властью, органом местного самоуправления, то есть реализует одно из главнейших гражданских прав -право непосредственного участия в управлении государством. Право предложения является как бы реальным, «вещественным» подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Конституции РФ. Поэтому, сколь бы ни было незначительно число предложений, к ним надлежит относиться предельно внимательно176.
В связи со сказанным интересным представляется опыт Франции по гарантированию учета результатов опроса. В частности, согласно Закону № 77-808 от 19 июля 1977 г. «Об опубликовании и распространении некоторых видов опроса общественного мнения», пределы его регулирования включают в себя опросы, имеющие прямое или косвенное отношение к референдуму, президентским или иным выборам, а также любым опросам, проводимым в форме голосования (ст. 1). Названный Закон определяет порядок и объемы опубликования и обнародования результатов опроса, а также уточняющей о нем информации (предмета, метода опроса, условий, субъектов опроса, пределов и методов обработки результатов и др.). Учреждается также специальная Комиссия по опросам общественного мнения, которой поручается разработка и внесение предложений о правилах, обеспечивающих объективность и качество публикуемых или распространяемых прогнозов, полученных в результате опросов. Данные правила подлежат утверждению декретами Государственного Совета (ст. 5). На Комиссию также возлагается обязательство устанавливать условия договоров о продаже опросов, в частности, запрещающие публикацию результатов любого опроса, перед первым туром голосования. Комиссия осуществляет контроль за лицами и органами, проводящими опрос, с тем, чтобы они не проводили координированных действий, не вступали в соглашения либо иные сговоры, имеющие целью помешать или ограничить такую деятельность других лиц и органов. Закон также устанавливает ряд мер ответственности за нарушение его положений, а также прав Комиссии: требование опровержения информации, опубликованной с нарушением Закона, административные наказания, закрепленные Избирательным кодексом, обжалование действий и решений должностных лиц и органов государственной власти, а также решений и действий самой Комиссии (ст. 10 - 12).
Гарантии специального характера применяются в отношении таких форм участия граждан в правотворчестве, как публичные слушания, молодежные парламенты, консультативные референдумы и опросы, а также общественная экспертиза. Учитывая сугубо территориальное значение названных институтов, а также рекомендательный характер выносимых в результате их деятельности решений, можно выделить две основных черты степени их гарантированности. Во-первых, основной объем их обеспечения ложится в первую очередь на сами субъекты Российской Федерации, что обусловлено тем, что использование консультативных форм участия преимущественно осуществляется по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Во-вторых, реализация названных форм участия в правотворчестве в настоящее время варьируется от субъекта к субъекту Федерации.
