Введение к работе
Актуальность научного исследования определяется значением правительственного участия в законотворческой деятельности в России, которое служит мощным катализатором формирования и реализации законодательной политики государства Учитывая возрастающую роль Правительства России в этом процессе, можно предположить, что именно Правительство РФ в ближайшей перспективе станет основным источником законодательной инициативы в федеральном парламенте, что будет вполне соответствовать тенденциям современного парламентаризма в его рационализированном выражении, приблизит законодательную практику России к соответствующим европейским стандартам Реализацию своего законодательного участия в деятельности Федерального Собрания России Правительство РФ ставит приоритетным направлением своей деятельности1, что усиливает актуальность избранной темы
В то же время, участие Правительства РФ в законотворчестве пока не имеет слаженных и последовательных процессуальных механизмов, которые обеспечили бы его необходимую эффективность и динамику. Так, правовая основа реализации права Правительства РФ на участие в законотворческом процессе содержится в большом массиве разрозненных нормативных правовых актов, зачастую содержащих противоречивые положения Существует настоятельная необходимость правовой консолидации этих актов, что, в свою очередь, требует системного и целостного научного анализа избранной темы
Активное и целенаправленное участие Правительства РФ в законодательной деятельности органически вытекает из природы полупрезидентского государственного правления, исповедуемого
1 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации0 (с изменениями от 20 августа 2004 г. № 424) // Собрание законодательства РФ 2000 № 17 Ст. 1877, Собрание законодательства РФ 2004 №35 Ст 3636
Россией, основывающегося на самостоятельной государственной роли Правительства, в том числе законодательной, обеспечивающей учет многочисленных и многообразных интересов исполнительной власти в законотворчестве Тематика законодательного участия Правительства РФ тесно связана с проблемами формы государственного правления в России, разделения и взаимодействия ветвей власти в законодательном процессе, содержанием и реализацией законодательной политики государства
Актуальность избранной темы усиливается на фоне существенного обновления федерального законодательства о статусе Правительства РФ и его деятельности, заметного усиления правительственного участия в законодательствовании, в выработке и реализации законодательных решений, что требует тщательного и всестороннего научного анализа
Степень научной разработанности темы исследования
В российской юридической науке общетеоретические и прикладные аспекты участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности федерального парламента исследовались в трудах А И Абрамовой, С А Авакьяна, Г В Атаманчука, М В Баглая, В М Баранова, И.Л Бачило, К С Вельского, А И Бобылева, В Б Исакова, В А Зимина, Д А Керимова, Е И Козловой, И И Конкиной, Ю С. Кононенко, А А Котенкова, О Е Кутафина, Б М Лазарева, В А Лихобабина, А Ф Ноздрачева, Ж И Овсепян, Л А Окунькова, Ю А Тихомирова, В Г. Ткаченко, Т Я Хабрие-вой, Н Ю Хаманевой и других ученых
Исследуемая тема в разных аспектах затрагивалась в диссертационных разработках С В Бошно, С А Дмитриева, Т Е Зябло-вой, К Ю Кудриной, Т В Милушевой, Т.И Новицкой, В М Платонова, А С Тарасова, В С Троицкого, Т В Цгоева, А В Шашко-вой и других
Несмотря на достаточно большое количество монографической и иной литературы, содержащей отдельные аспекты рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемы, роль российского Правительства РФ как самостоятельного субъекта зако-
нодательного участия в условиях обновленного законодательства не была подвергнута полномасштабному монографическому исследованию
В 2003 году И И Шуваловым была защищена диссертация на тему, созвучную представленному диссертационному исследованию, - ''Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе11, однако в 2004 г и последующие годы нормативно-правовая база участия Правительства РФ в законотворческом процессе была существенно обновлена, в частности, был принят новый Регламент Правительства РФ, новое Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, что требует дальнейших научных исследований
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации Правительством РФ права участия в законотворчестве в условиях разделения властей
Предметом исследования являются вопросы нормативного закрепления и реализации права Правительства РФ на участие в законотворчестве Деятельность Правительства в данной сфере рассматривается на основе действующего российского законодательства и законодательства зарубежных стран, описывается при помощи научных понятий и категорий, позволяющих отразить своеобразие участия Правительства в законодательной деятельности парламента России
В диссертационном исследовании подвергнута анализу организация и деятельность Правительства РФ в сфере реализации права законодательной инициативы, а также осуществления иных организационно-правовых форм его участия в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации
Цели и задачи исследования
Цель диссертационной работы заключается в комплексном научном анализе содержания, организационных форм и правовых последствий участия Правительства Российской Федерации в федеральной законодательной деятельности в их теоретическом, нормативно-правовом и практическом выражении на современном этапе
Для достижения указанной цели ставятся следующие научные
задачи
комплексно охарактеризовать теоретические и правовые предпосылки участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности палат Федерального Собрания РФ,
исследовать роль и значение Правительства России как субъекта участия в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ,
- выделить основные элементы процесса организации законо
проектной деятельности Правительства России, установить степень
их применения и эффективности,
- сформулировать научно-практические предложения по совер
шенствованию законодательного участия Правительства РФ в парла
ментской деятельности
Методологическая и нормативная основы исследования Методологическую основу диссертационного исследования составляет материалистическая диалектика В процессе проведения диссертационного исследования использовались некоторые частные методы исследования
формально-логический, заключающийся в детальном анализе реализации права Правительства на участие в законодательной деятельности путем выделения и оценки организационно-правовых форм такого участия,
сравнительно-правовой, включающий изучение позитивного опыта участия правительства в законодательной деятельности в зарубежных государствах
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, Регламент Правительства РФ, приказы министерств, конституционные и иные нормативные правовые акты зарубежных стран
При подготовке диссертационной работы были использованы материалы заключений Правительства РФ по "финансовоемким" за-
конопроектам, отзывы Правительства РФ на законы и законопроекты, планы законопроектных работ Правительства РФ, аналитические материалы Министерства юстиции РФ
В работе также освещена правовая позиция Конституционного Суда РФ по предмету настоящего исследования
Научная новизна работы состоит в том, что это одно из первых комплексных монографических исследование, посвященное актуальным проблемам участия Правительства РФ в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, выполненное на основе обновленного законодательства и практики его реализации
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, обладающие научной новизной, которые выносятся на защиту:
1 Участие Правительства РФ в федеральной законодательной деятельности в целом носит косвенный, опосредованный характер, осуществляется путем реализации права конституционной, законодательной, бюджетной инициативы, дачи обязательных и факультативных заключений по законопроектам Между тем, Правительство РФ обладает громадным политическим, правовым и организационным потенциалом для осуществления непосредственного законотворчества
В федеральной законодательной деятельности следует использовать институт делегированного законодательства, осуществляемого Правительством РФ При этом необходимо определить круг вопросов, не подлежащих законодательной делегации, которая предметно всегда ограничена Делегированное законодательство носит вторичный, а значит, более детализированный характер и не может посягать на общие законодательные начала государства Очевидно, что акты делегированного законодательства не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, которые в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены только федеральным законом Предметом законодательной делегации, как представляется, не могут быть и вопросы, регулируемые федеральными конституционными законами, учитывая их прямое конституционное происхождение
2 Законопроектная деятельность Правительства РФ должна согласовываться с аналогичной деятельностью иных субъектов законодательной инициативы, прежде всего, Президента РФ, Совета Федерации РФ и субъектов Российской Федерации, что придаст этой деятельности системный, комплексный и синхронный характер, исключит дублирование этой деятельности, устранит ненужную конкуренцию президентских и правительственных законопроектов, имеющую место С этой целью необходимо разработать единую концепцию законопроектной деятельности Российской Федерации, которая бы содержала основные количественные и качественные показатели законодательной политики России с указанием субъектов ее реализации, базовые принципы, сферы и направления правового регулирования в государстве
3 Планы законопроектных работ утверждаются распоряжением Правительства РФ, что противоречит Федеральному конституционному закону « О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства, (ст 23) Очевидно, что план деятельности Правительства, рассчитанный на год, является актом нормативным, который должен принимать форму постановления Правительства РФ
4 Законодательство не определяет срок рассмотрения Государственной Думой законопроекта, внесенного Правительством РФ в качестве срочного, что на практике сводит на нет преимущества подобного законопроекта Исходя из этого, предлагается, чтобы законопроекты, внесенные в качестве срочных Правительством РФ, были рассмотрены Государственной Думой в течение точно ограниченного времени - тридцати дней, что придаст институту срочных законопроектов действенный характер В Регламенте Государственной Думы следует также отразить, что законопроекты, внесенные Правительством РФ в качестве срочных, оформляются письмом Председателя Правительства РФ, содержащим обоснование срочности законопроекта
-
Серьезным недостатком существующей практики законодательной инициативы Правительства РФ является отсутствие у него реальной возможности сохранить редакцию внесенного им законопроекта В ходе законодательных чтений Государственная Дума может внести в правительственный законопроект любые поправки даже вопреки мнению Правительства РФ, которое является только рекомендательным Отозвать же свой законопроект субъекты права законодательной инициативы могут лишь до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении (п «б» ст 6 Регламента Государственной Думы) В такой ситуации правительственный законопроект может быть изменен до неузнаваемости и, по существу, утратить правительственное происхождение В зарубежных странах правительственные законопроекты обладают неприкосновенностью, их изменение в процессе парламентского обсуждения допускается только с согласия самого правительства Исходя из этого, предлагается закрепить в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ положение, в соответствии с которым Государственная Дума не вправе вносить в законопроект, представленный в Государственную Думу Правительством РФ в порядке реализации права законодательной инициативы, изменения и дополнения, не принятые Правительством РФ
-
Бюджетный кодекс РФ весьма подробно регламентирует процессуальный механизм прохождения законопроекта о федеральном бюджете в палатах Федерального Собрания, формулируя права и обязанности председателей палат, Советов палат и комитетов палат По своей природе эти нормы носят не законодательный, а регламентный характер, поскольку регулируют внутреннюю организацию парламентской деятельности и должны устанавливаться не в законе, а, прежде всего, в регламентах палат Федерального Собрания В науке конституционного права регламенты представительных органов рассматриваются как самостоятельные, наряду с законами, источники отрасли конституционного права
Эти нормы должны присутствовать, в первую очередь, в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федераль-
ного Собрания РФ Учитывая многочисленные особенности бюджетной инициативы и парламентского механизма рассмотрения и принятия федерального бюджета, представляется, что нормы, определяющие порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, необходимо выделить в отдельную главу Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ
-
Учитывая значимость отзыва Правительства РФ о законопроектах и законах в законодательной деятельности, можно предложить его официальное утверждение Правительством РФ В статье 28 ФКЗ « О Правительстве Российской Федерации» в числе вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, следует указать - «принимается решение о направлении официальных отзывов о рассматриваемых палатами Федерального Собрания законах и законопроектах»
-
Существующие в настоящее время формы участия Правительства РФ в федеральной законодательной деятельности с позиций современных тенденций и потребностей законодательного процесса в России представляются недостаточными Во многих зарубежных странах с успехом практикуется такая форма законодательной инициативы правительства как «связанный» запрос парламентского доверии, когда правительство представляет в парламент (палату парламента) законопроект, связывая с его прохождением в парламенте вопрос о доверии к себе В этом случае отклонение правительственного законопроекта равносильно отказу правительству в доверии, что вызывает ситуацию парламентского роспуска, как конституционного способа разрешения парламент-ско-правительственного кризиса Институт связанного запроса парламентского доверия мог бы применяться и в России, как в отношении законопроектов, так и федерального бюджета Существование подобного института в России заставило бы Государственную Духму с должным вниманием относиться к правительственным законопроектам, усилило бы участие Правительство РФ в федеральной законодательной деятельности, которое пока является недостаточным
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также специального курса, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования законодательного участия Правительства РФ в парламентской деятельности, в процессе развития соответствующей нормативной правовой базы
Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях автора по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного права Северо-Осетинского государственного университета Результаты исследования докладывались на конференциях Международная научно-практическая конференция «Тенденции развития современного права теоретические и практические проблемы» (Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия (г Краснодар), 18 мая 2007 г ), Международная научно-практическая конференция «Федерализм и регионализм приоритеты XXI века» (Владикавказ Владикавказский институт управления, 2007), 1У Международной научно-практической конференции «Некоторые вопросы теории и практики российской правовой науки сборник» (Пенза, 2008), Между народной научно-практической конференции «Современное российское общество Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Нальчик, 2007)
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии
