Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система миграционных органов в субъектах российской федерации 13
1. Управление миграционными процессами в субъектах Российской Федерации - объективная потребность общественного развития ... 13
2. Миграционные органы в субъектах Российской Федерации как субъекты миграционных отношений 40
ГЛАВА 2. Компетенция как элемент правового статуса миграционных органов в субъектах российской федерации 53
1. Понятие и особенности компетенции миграционных органов в субъектах Российской Федерации 53
2. Разграничение компетенции миграционных органов Российской Федерации и субъектов Федерации 83
ГЛАВА 3. Содержание компетенции миграционных органов в субъектах российской федерации 128
1. Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области управления миграцией 128
2. Компетенция органов управления миграцией населения, созданных в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации 146
3. Вопросы совершенствования правовой регламентации компетенции миграционных органов, созданных в муниципальном образовании 155
Заключение 164
Список использованной литературы 167
- Управление миграционными процессами в субъектах Российской Федерации - объективная потребность общественного развития
- Миграционные органы в субъектах Российской Федерации как субъекты миграционных отношений
- Понятие и особенности компетенции миграционных органов в субъектах Российской Федерации
- Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области управления миграцией
Введение к работе
Актуальность исследования. В Программе Коммунистической партии Советского Союза указывается на необходимость сосредоточения внимания обществоведов на "изучении и всестороннем анализе опыта мирового развития"1'. Процессы» происходящие в капиталистических странах, в частности в области правосудия, вызывают постоянный интерес советских юристов. США, будучи олицетворением мировой капиталистической системы, "метрополией империализма"2', представляют неограниченные возможности для анализа и критического осмысления накопленного опыта правового регулирования различных сторон общественной жизни. Исследование уголовно-процессуальных аспектов механизма функционирования института допустимости доказательств в США особенно актуально, т.к. именно в этой сфере наиболее рельефно проявляется взаимодействие государства и личнооти. Американские юристы настойчиво высказывают мнение о том, что правосудие в США - эталон законности и справедливости. Этот тезис служит теоретической базой для выступлений администрации США на международной арене в качестве главного поборника соблвдения прав человека. Изучение доказательственного права США позволяет установить, что такого рода претензии администрации США явно завышены.
Институт допустимости доказательств, будучи непосредственно связан с методами получения доказательств, обеспечением их надежности и достоверности, дает представление об уровне законности и положении личности в уголовном процессе США. Обобщение законодаг-тельства, судебных прецедентов и теоретических концепций, лежащих
Программа Коммунистической партии Советского Союза. - М.: Политиздат, 1986. - С.57.
Материалы ХХУП съезда Коммунистической партии Советского Союза. - М.: Политиздат. - 1966. - С.8.
в основе норм о допустимости доказательств, позволяет говорить о наличии в уголовном процессе (Ж правового механизма, предназначенного для обеспечения прав и законных интересов личности. Необходимо решить вопрос, насколько эффективно действует этот механизм. Некоторые американские юристы полагают, что правила о допустимости доказательств являются лишь технико-юридическими формальностями, препятствующими борьбе с преступностью. Такая позиция сформировалась под влиянием общественного мнения, недовольного ростом преступности в США. По данным опроса общественного мнения, 80$ американцев считают, что большинство преступлений остается безнаказанными. Таким образом, правила о допустимости доказательств имеют серьезную оппозицию.
По нашему мнению, институт допустимости доказательств представляет собой важное средство правового контроля за соблюдением законности в деятельности органов расследования США. Однако нормы о допустимости доказательств в США в процессе их применения нередко подвергаются разного рода искажениям, что, несомненно, приводит к выхолащиванию первоначально заложенного в них содержания.
Институт допустимости доказательств в США, основанный на судебных прецедентах, внутренне противоречив, непоследователен и изменчив. Применение или неприменение его правил во многом зависит от усмотрения судьи, который в ряде случаев больше заинтересован в скорейшем завершении дела, чем в осуществлении справедливого суда. И тем не менее проблема допустимости доказательств заслуживает самого пристального внимания.
В процессе перестройки, демократизации всех сторон общественной жизни, осуществления активной законодательной политики в СССР претворяется в жизнь идея В ,И*Ленина о необходимости исполь-
зовать "все, что есть в литературе и опыте западноевропейских (и, надо полагать, других буржуазных - И.М.) стран в защиту трудящихся"1'. Исторические встречи Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева и Президента США РоРейгана создают благоприятные предпосылки для взаимного изучения и усвоения правового опыта обеих стран.
Изложенное свидетельствует об актуальности изучения проблемы допустимости доказательств в уголовном процессе США.
Степень разработанности проблемы» В советской крадической литературе, посвященной критическому анализу уголовного процесса США, нашли отражение самые разнообразные аспекты функционирования американской уголовной юстиции, и, в частности, вмешательство государства в сферу личной жизни граждан. Существенный вклад в изучение уголовного процесса США внесли Я.М.Бельсон, С.В.Бобо-тов, В.А.Власихин, КоФ.Гуценко, В.А.Ковалев, А.И.Лубенский, И.Б.Михайловская, Б.С.Никифоров, Э.Б.Мельникова, В.М.Николайчик, Н.Н.Полянский, Г.П.Прошина, Ф.М.Решетников, М.С.Строгович, В.А.Туманов, Е.А.Шеин, Н.А.Шульженко, А.М.Яковлев и др.
Тем не менее, проблема допустимости доказательств в уголовном процессе США остается недостаточно изученной. В докторских диссертациях К.Ф.Гуценко, И.Б.Михайловской, В.М.Николайчика, в некоторых книгах и статьях затрагиваются отдельные стороны проблемы допустимости доказательств в США. Однако эта проблема не исследована в комплексе. Недостаточно изучены роль института допустимости доказательств в обеспечении неприкосновенности личности и личной жизни граждан; судебный контроль за полицейской деятельностью по собиранию доказательств; влияние научно-техничео-
У Ленин В.И. Полн.собр.соч. - Т.44. - С.412.
кого прогресса на правила о допустимости доказательств. В последние годы в доказательственном праве США появились новые тенденции, не нашедшие отражения в ранее изданных работах и требующие исследования.
Цель диссертации - изучение правил о допустимости доказательств в теоретических концепциях, законодательстве и общем праве США: выявление связи этих правил с охраной прав и законных интересов личности и состоянием правопорядка; критика негативных сторон применения правил о допустимости доказательств в судебной и полицейской практике; выявление полойсительного правового опыта, который после критической оценки может быть использован в нашей стране.
Исходя из общей цели исследования, в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:
раскрыть сущность и механизм функционирования института допустимости доказательств;
выявить основные тенденции правового регулирования допустимости доказательств;
обосновать значение правил о допустимости доказательств для обеспечения законности методов получения доказательств, их достоверности и надежности;
проанализировать влияние научно-технических достижений на институт допустимости доказательств;
изучить теоретические взгляды американских юристов по проблеме допустимости доказательств и дать им критическую оценку.
Методологические и теоретические основы исследования. Руководствуясь марксистско-ленинской диалектикой как общим методом познания, автор использовал в работе также исторический, логический и сравнительно-правовой методы. Использованы также социо-
логические и статистические данные, приведенные в работах американских юристов. При разработке проблемы изучению и анализу бшш подвергнуты источники доказательственного права СІМ, в частности, федеральное законодательство и решения Верховного суда США, федеральных судов и судов штатов. В диссертации использовались монографии и статьи американских авторов, посвященные доказательственному праву и различным аспектам уголовно-процессуальной деятельности (работы П.Джианелли, Ф.Инбау, Л.Уодингтона, Д.Уолца, Й.Камисара и др.), стенографические отчеты о заседаниях Конгресса США, на которых обсуждались проекты реформы правил о допустимости доказательств, а также специальные работы, освещающие суть технических и научных новшеств, применяемых в уголовном процессе США. В диссертации были использованы также труды советских авторов по данной проблеме.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым монографическим исследованием, посвященным проблеме допустимости доказательств в уголовном процессе США.
Впервые в советской юридической литературе институт допустимости доказательств рассматривается как средство обеспечения црав личности в уголовном процессе США. Исследуется роль Верховного суда США в развитии доктрины и практики применения правил о допустимости доказательств. Эта практика, как показано в диссертации, является ареной столкновения либеральных и консервативных сил. В диссертации впервые рассмотрено влияние научно-технического прогресса на институт допустимости доказательств. На большом фактическом материале анализируется динамика развития судебных прецедентов, лежащих в основе норм о допустимости доказательств, и выявляются характерные тенденции в применении этих правил. В работе над темой использовались не рассматривавшиеся ранее лите-
ратурные источники, материалы судебной практики, фактические и статистические данные.
Основные положения и выводы» излаженные в диссертации:
Институт допустимости доказательств, по мнению автора, -это совокупность правовых условий, закрепленных в общем и ста-тушном праве, относящихся к форме получения доказательств и методам их собирания, несоответствие которым исключает данное доказательство из рассмотрения судом.
Институт допустимости доказательств в уголовном процессе США предназначен для обеспечения судебного контроля за законностью в деятельности полиции и защиты личности от произвола, однако, в диссертации показано, что механизм этого контроля довольно часто "не срабатывает".
Признание доказательств недопустимыми в суде является средством дискредитации представленных стороной обвинения недоброкачественных доказательств и выражает отрицательную оценіф судебной властью незаконных действий полиции по расследованию преступлений.
В диссертации показано, что полиция оказывает противодействие установленным законом и общим правом правилам допустимости доказательств, которые стали в США предметом острой социальной борьбы.
- Исследованы основные тенденции развития института допус
тимости доказательств в США. В середине 60-х годов преобладала
тенденция к ограничению произвола полиции при собирании доказа
тельств по уголовным делам и большей правовой защищенности лич
ности благодаря решениям Верховного суда США во главе с Уорреном.
Начиная с середины 70-х годов, администрация США стремится огра
ничить либеральное содержание института допустимости доказательств
в интересах сдерживания неуклонно растущей преступности.
Автор диссертации видит позитивное значение инотитута допустимости доказательств в том, что он способствует реализации принципа презумпции невиновности, так как виновность обвиняемого устанавливается не любыми собранными по делу доказательствами, а только такими, которые отвечают правовому критерию допустимости. Наряду с охраной интересов личности, институт допустимости доказательств обеспечивает их достоверность и надежность.
В диссертации исследовано значительное количество исключений, условий, оговорок, относящихся к правилам о допустимости доказательств, снижающих эффективность их применения и открывающих простор для судейского усмотрения. В силу казуистичности, противоречивости и непоследовательности норм о допустимости доказательств воспользоваться ими в интересах защиты прав обвиняемого может толь ко высококвалифицированный адвокат, правовая помощь которого доступна лишь состоятельным лицам.
Наиболее опасной альтернативой правилу о недопустимости доказательств, полученных незаконным путем, служит критически проанализированная в диссертации концепция "добросовестного заблуждения" , получившая закрепление в ряде решений Верховного суда США. В соответствии с этой концепцией суд не должен запрещать рассмотрение доказательств, добытых полицейскими, которые действовали в "добросовестном заблуждении" относительно правомерности своих действий, независимо от того, какие при этом были допущены нарушения закона. Концепция "добросовестного заблуждения" не только способствует злоупотреблениям полиции в ходе расследования, но и поощряет правовую неграмотность полицейских. Распространение доктрины "добросовестного заблуждения" позволяет признавать допустимыми любые незаконно полученные доказательства практически без
риска последующего пересмотра дела и отмены приговора.
- Автор проводит классификацию оснований, по которым доказа
тельства признаются недопустимыми, в зависимости от целей, ради
достижения которых дейстдует то или иное правило. Нормы о допус
тимости доказательств автор делит на три группы. Они применяются
для обеспечения, во-первых, публичных интересов в суде, во-вторых,
- надежности, объективности и достоверности доказательств, и,
в-третьих, - законности способов и методов получения доказательств,
Наиболее пристальное внимание уделено в диссертации правилам о не
допустимости доказательств, полученных незаконным путем. Эти до
казательства должны подлежать исключению, независимо от их содер
жательной ценности, и суд устанавливает события так, как будто
этих доказательств никогда не существовало.
В связи с этим автор анализирует доктрину "плоды отравленного дерева". Если доказательство, полученное незаконно, послужило, например, основанием для обнаружения свидетеля, который иначе не был бы найден, или для получения признания обвиняемого, которое иначе не было бы сделано, а равно для выявления других доказательств, которые не были бы обнаружены без помощи незаконно полученного доказательства, то все эти дополнительно обнаруженные доказательства считаются недопустимыми.
- Рассматривая вопрос о влиянии института допустимости дока
зательств на процесс установления истины по делу, автор приходит
* выводу, что исключение из рассмотрения судом ряда собранных по
делу доказательств, не только не препятствует выяснению истины,
но, наоборот, повышает надежность и справедливость приговора суда.
- В диссертации критически рассматриваются аргументы консер
вативных кругов США, настаивающих на видоизменении или полной от
мене правила о допустимости доказательств, ими игнорируется мысль
- II -
о том, что интересы борьбы с преступностью не оправдывают отказа от соблвдения прав и законных интересов личности при поисках доказательств. Охрана прав личности представляет более высолю социальную ценность, чем стремление раскрыть преступление и покарать виновного любой ценой.
Оценивая перспективы применения правила о недопустимости доказательств, полученных незаконным путем, автор обращается к рассмотрению исторически слокившихся в США кош^рирующих теоретических моделей уголовного судопроизводства, условно называемых "надлежащая правовая процедура" и "контроль над преступностью". Перемена политического климата в стране может вновь привести к преобладанию влияния сторонников соблюдения принципа "надлежащей правовой процедуры", в большей мере защищающего права личности.
В диссертации предпринят анализ правовых условий производства арестов, обысков, допросов свидетелей и обвиняемых, соблвде-ние которых необходимо для признания полученных доказательств допустимыми.
В диссертации рассмотрены условия допустимости в качестве доказательства признания обвиняемого. Позитивную оценед вызывает действующее в судебной практике США правило, согласно которому повторное добровольное сознание обвиняемого в совершенном преступлении, сделанное после вынужденного признания своей вины, является недопустимым доказательством в суде. В работе подробно анализируется решение по делу Миранды, в котором были установлены определенные требования к порядку проведения допроса подозреваемого (обвиняемого).
В работе анализируется порядок изъятия у лица, подозреваемого в совершении преступления, образцов для исследования. В силу действия правила о недопустимости доказательств, полученных
незаконным путем, обвиняемый может ходатайствовать об исключении из числа доказательств результатов исследования проявлений жизнедеятельности его организма (так называемых "физических доказательств") на том основании, что при их изъятии были нарушены требования Конституции. Судебная практика США распространяет на изъятие у обвиняемого "физических доказательств" понятие обыска. Соответственно допустимость этих доказательств зависит от соблюдения требования Конституции о законности и обоснованности обыска. В работе проводится мысль о том, что многочисленность и неоднозначность решений по вопросу о допустимости "физических доказательств" создает предпосылки для расширения судебного усмотрения, лишает обвиняемого твердых гарантий.
При рассмотрении правил о допустимости доказательств, применяемых к свидетельским показаниям, особое внимание уделяется правилу о недопустимости свидетельства по слуху. Количество исключений из правила о недопустимости свидетельства по слуху, формальных оговорок, условий его применения постепенно увеличивается и грозит поглотить само правило.
В диссертации рассмотрены критерии допустимости "научных доказательств", под которыми в уголовном процессе США понимаются результаты применения научно-технических методов исследования. Обращено внимание на особенности процедуры использования "научных доказательств": адвокат обвиняемого имеет право до суда ознаг-комиться со всеми материалами экспертного исследования, проведенного стороной обвинения; сторона обвинения, скрывшая от защитника какие-ілибо "научные доказательства", наказывается тем, что суд по ходатайству адвоката может исключить эти доказательства из рассмотрения.
Диссертант анализирует проблемы, которые возникли в дока-
- ІЗ -
зательственном праве США в связи с бурным развитием электронно-вычислительной техники. Рассмотрены факторы, влияющие на надежность "компьютерных доказательств": качество вводимой в ЭВМ информации, отсутствие искажений и потерь в первичной и промежуточной информации, собявдение условий эксплуатации компьютера, соответствие программного обеспечения общепринятым стандартам. Ошибка хотя бы в одном из перечисленных элементов нормального функционирования ЭВМ может привести к недостоверности информации, ввдавае-мой компьютером.
Изучены концепции и практика использования в уголовно-процессуальной деятельности США таких специфических методов получения доказательств, как гипноз и полиграф. Отношение судов США к доказательствам, полученным с помощью полиграфа и гипноза, развивается в русле общей тенденции к снижению уровня требований, сойлвдение которых необходимо дан признания доказательств допустимыми.
В диссертации рассматривается проблема допустимости дока-1 зательств, полученных в результате применения технических средств, связанных со вторжением в личную жизнь граждан. Техника в руках полиции представляет собой реальную угрозу свободе личности в США. Анализ теоретических взглядов,судебной статистики и практики по вопросу о допустимости результатов электронного подслушивания, перехвата разговоров по радиотелефону и звукозаписи, производимой осведомителями, показал, что при оценке Верховным судом США правомерности использования полицией всего арсенала имеющихся у нее технических средств для получения доказательств виновности преобладает тенденция уступок. Это открывает перед правоприменительными органами новые возможности для контроля над личностью, злоупотребления властью, негласного ущемления конституционных
драв и свобод граждан.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и фактический материал могут использоваться в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике» а также для преподавания спеціфроа по уголовному процессу буржуазных стран. Позитивные моменты правового регулирования допустимости доказательств в США моїут быть учтены в советском законотворчестве. Кроме того, материалы и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы в лекционной и пропагандистской работе.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях по теме диссертации, а также были изложены в выступлениях на теоретических конференциях аспирантов и соискателей, проведенных Институтом государства и права АН СССР совместно с юридическим факультетом МГУ им.М#ВДомоносова в 1985 г. и Всесоюзным научно-исследовательским институтом советского законодательства в 1986 г., а также в выступлении на Московской городской конференции молодых ученых-юристов9 организованной юридическим факультетом МГУ им.М»В, Ломоносова в 1987 г*
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и списка использованной литературы.
Управление миграционными процессами в субъектах Российской Федерации - объективная потребность общественного развития
История развития человеческой цивилизации неразрывно связана с изменением численности населения, его воспроизводства и территориального перемещения. Мировые процессы народонаселения приобрели особую актуальность в конце XX - в начале XXI в. в связи с небывалым ростом населения, глубокими изменениями в рождаемости и смертности, в возрастной и семейной структурах, урбанизации и миграции населения, значительными региональными различиями1. Не менее важную роль в структуре народонаселения играют миграционные процессы. «В отличие от естественного движения, которое выступает внутренним источником изменения численности и структуры населения, миграция - внешний источник, результат взаимодействия данной совокупности людей с другими совокупностями» . На протяжении многих тысячелетий миграция выступает неотъемлемой частью жизни народов, способом существования в меняющей действительности, представляя собой один из видов социальной мобильности общества, причем мобильности горизонтальной. Миграционная подвижность населения оказывает важное влияние на экономические, политические, социальные и культурные отношения в обществе. Все это свидетельствует о насущной необходимости изучения указанных процессов, исходя из современных достижений научной мысли.
Проблемы миграции находятся в поле зрения различных наук - экономики, социологии, демографии, экономической географии, права. Интерес к проблеме обусловлен многогранностью миграционных процессов. Для экономической науки характерно рассмотрение миграционных процессов с позиции их влияния на распределение трудовых ресурсов, экономическое районирование и др. Социологию интересует влияние миграционных процессов на функционирование социальных систем, социальную мобильность и социальную структуру общества, связи миграции населения с другими социальными явлениями, как то социальная психология, социальная экология, конфликтология и др. Из самого предмета науки социологии видно, что она изучает «структуру общества, их элементы и условия существования, а также социальные процессы, протекающие в данных структурах»1. Наука география (в большей степени экономическая география) рассматривает вопросы миграции в контексте их влияния на расселение людей на территории государства, воздействие переселенческих процессов на экономическое районирование, распределение производительных сил и т.д. Не в меньшей степени изучение проблем миграции важно и для правовой науки. С 1990-х гг. юридическая наука весьма активно исследует различные аспекты миграции населения . В последнее время возрос интерес к проблемам административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации1.
Проблема исследования административно-правовых (управленческих) аспектов миграции населения в Российской Федерации и ее субъектах представляет научную ценность и новизну. Изучение миграционных процессов с точки зрения государственного управления ими на уровне субъектов Федерации имеет важное практическое значение. Характеризуя государственное управление как сложное явление, ученые отмечают следующие его аспекты: политический, экономический, морально-этический, организационно-технический, информа-ционный и др. Рассматривая сущность управления, Ю. Н. Старилов, пишет: «Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты» . Вопрос об объекте государственного управления имеет важное методологическое значение, которое в конечном итоге выходит на практику государственного управления. В науке административного права объект управления чаще всего понимается как то, на что направленно управляющее воздействие субъекта управления4. Вместе с тем данное понимание рассматриваемого явления не раскрывает его существа, не дает полного представления о нем, что влечет за собой абстрактность познания процесса воздействия управляющей системы на управляемую.
Поскольку целью управления является достижение социально полезного результата, обусловленного потребностями, интересами, целями общества, постольку именно человек совершает волевые, осознанные, правомерные действия. В этой связи управляющее воздействие субъекта управления направлено на индивида, группу индивидов или общество в целом для того, чтобы организовать волю и сознание именно в требуемом направлении, т.е. «управляющие воздействия, осуществляемые каким бы то ни было государственным органом, должны непременно доходить до человека и вызывать необходимый отклик в его сознании, поведении и деятельности»1. Таким образом, как справедливо отмечал Г. В. Атамакчук, «в управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов: 1) человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей целостной социально-продуктивной активности; 2) коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности; 3) общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие об-щественной активности людей и их объединений» . Далее автор, исходя из человеческой сущности управляемых объектов, выделяет следующие их свойства: самоактивность, целенаправленность, адаптивность, способность к самоуправ-лению, зависимость от объективных условий и факторов .
Потребность в государственном управлении миграционных процессов вытекает из реально существующей необходимости в правовом регулировании миграционных отношений как разновидности общественных (социальных) отношений. Анализ существующих научных подходов к определению понятия правового регулирования и его механизма позволяет выделить черты, свойственные указанной категории. Во-первых, правовое регулирование есть процесс, в результате которого очерчивается круг общественных отношений, подлежащих урегулированию правом, т.е. определяется предмет правового регулирования; во-вторых, правовое регулирование характеризуется наличием правовых средств, т.е. юридических инструментов, с помощью которых удовлетворяются интересы субъекта права; в-третьих, правовое регулирование предполагает определение целей, к которым необходимо стремиться для решения поставленной задачи; в-четвертых, правовое регулирование предусматривает реализацию субъективных прав и юридических обязанностей и контроль за их реализацией. Указанная позиция в определении правового регулирования и его структуры в настоящее время признана большинством российских ученых-правоведов1. Главной составляющей правового регулирования является правоотношение. Характеризуя механизм правового регулирования миграционных отношений, следует определить понятие миграционного правоотношения, под которым мы будем понимать общественное отношение, урегулированное нормами права.
Миграционные органы в субъектах Российской Федерации как субъекты миграционных отношений
Формирование органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации после 1991 г. было связано с формированием в независимом государстве системы государственной власти на основе принципа разделения властей. История развития системы органов исполнительной власти в субъектах Федерации достаточно подробно изучена в современной административно-правовой науке1. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации создаются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В соответствии с указанным Законом субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют систему органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Вне зависимости от форм организации органов исполнительной власти субъектов Федерации, фактором, влияющим на формирование в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации миграционных органов, является подверженность активным миграционным процессам соответствующего региона. История развития российского миграционного права как подотрасли административного права свидетельствует о том, что для России в 1990-х гг. были актуальны потоки вынужденной, внешней трудовой и незаконной миграции населения. Это серьезно повлияло на формирование в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации миграционных органов. Так, по данным Е. К. Кирилова, далеко не все субъекты Федерации признавали незаконную миграцию в своем регионе. Он приводит сравнительную таблицу, дающую возможность оценить ситуацию с незаконной миграцией в субъектах Российской Федерации (табл. I)1. сложная социальная напряженность в регионе, связанная с разрушением инфраструктуры, высоким уровнем безработицы, низкими доходами населения, отдельными политиками, обуславливается притоком незаконных мигрантов в регион и их негативным влиянием на социальную ситуацию в субъекте Российской Федерации. Миграционная подвижность региона объясняется и благоприятными экономическими, природно-климатическими, национальными и другими факторами расселения. Этот фактор миграционной подверженности региона неоднократно указывался в демографической науке2.
Отмеченные факторы влияют на позицию властей при формировании в системе органов исполнительной власти миграционных органов. Однако необходимо отметить, что существуют объективные предпосылки такого процесса, исследуемые демографией, экономикой и географией. Согласно современной миграционной теории, региональный аспект миграции населения связан с территориальной общностью, т.е. населением, проживающим на территории определенного региона (субъекта Российской Федерации) и материальными формами, созданными людьми для проживания. Движущие же силы миграции на региональном уровне предопределены диспропорциями между частями страны, между поселениями, разбалансированностью отдельных сфер внутри городов и регионов. В современных условиях наиболее важной движущей силой — фактором миграции считается территориальная дифференциация уровня и качества жизни, занятости населения, демографических структур, социально-политической обстановки, безопасности человеческой жизни, в некоторых случаях экологической ситуации3.
Миграция населения представляет собой один из видов социального воспроизводства населения как необходимого условия его демографического развития. Это обосновывает необходимость государственного управления указанными процессами на региональном уровне, что, безусловно, входит в число задач и функций исполнительной власти субъекта Федерации.
Объективные потребности социального развития и естественное свойство человека к территориальному перемещению как необходимому условию его социального бытия позволяют говорить о существовании миграционных отношений, т.е. отношений между людьми и социальными общностями, возникающих в процессе миграции. Очевидно, не все территориальные перемещения регламентируются правом, а только наиболее значимые для человека, социальных групп, общества и государства. Например, для права безразличен такой вид миграции, как «маятниковая», т.е. ежедневное непродолжительное перемещение населения (например, с пригорода в город за покупками, на работу и т.д.). Вместе с тем внутренняя (социально-экономическая) миграция, связанная с изменением на более или менее продолжительное время места пребывания или вообще с изменением места жительства, не может оставаться вне поля зрения права и государства. Подобная ситуация имеет место и с иными миграционными потоками, признаваемыми нами объектами государственного управления: с внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграцией населения.
Понятие и особенности компетенции миграционных органов в субъектах Российской Федерации
Вопрос о компетенции региональных миграционных органов в Российской Федерации практически не исследовался в современной административно-правовой науке. Так, в диссертациях Н. Н. Тоцкого «Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации», В. В. Вострикова «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации» и С. А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации», посвященных проблемам государственного регулирования миграции населения, рассматривались преимущественно административно-правовые формы и методы такого регулирования и практически не затрагивались вопросы компетенции федеральных и региональных миграционных органов. Однако исследование проблем компетенции региональных органов имеет важное практическое значение, так как это помогает решить вопрос о сфере их действия на определенной территории, избежать дублирования прав и обязанностей, ликвидировать пробелы в определении круга вопросов, которые должен решать орган управления, предотвратить возникновение управленческих коллизий1 в сфере государственного управления миграции населения.
В отечественной административно-правовой науке достаточно много уделялось внимания проблеме понятия и содержания компетенции1.
По справедливому замечанию Б. М. Лазарева, компетенция органа государственного управления реализуется в рамках административно-правовых отношений, «отсюда и необходимость согласованности правовых норм о компетенции различных органов государственного управления с нормами, определяющими правовой статус граждан, предприятий, учреждений и организаций. Все эти нормы являются частями правового механизма единой системы управления, включающей в себя субъекты и объекты управления» . Кроме того, компетенция органа государственного управления является важным элементом его правового статуса. Д. Н. Бахрах в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов выделяет «три главных блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный (компетенцию)» . По мнению ученого, «компетенция является третьей и основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия»1. Характеризуя компетенцию органа государственного управления, Ю. А. Тихомиров выделяет несколько элементов структуры компетенции: предмет ведения, властные полномочия, систему обеспечения компетенции2. В. А. Юсупов под компетенцией органа исполнительной власти понимает «четко ограниченный круг задач (дел), отведенный органу в соответствии с направлением его деятельности, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера»3. Н. В. Павлов, определяя компетенцию исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, отмечает, что необходимо согласиться с подходом, «определяющим данный феномен как четко ограниченный круг задач (дел), отведенный органу в соответствии с направлением его деятельности, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера»4. Рассматривая структуру компетенции, Б. М. Лазарев считает важным элементом компетенции органа «право издавать акт по соответствующему вопросу»5. По его словам, «компетенция органа — не сумма ее элементов, а их система, причем каждый элемент имеет относительную самостоятельность и в то же время зависит от остальных» . Вряд ли можно согласиться с утверждением отдельных ученых о том, что самостоятельным элементом компетенции, помимо предметов ведения и полномочий, необходимо признать обязанности органа государственного управления2. В юридической науке существует общепризнанное мнение, что «"полномочие" как элемент содержания понятия "компетенция" обозначает совокупность прав и обязанностей органа управления». Отмеченное положение в полной мере относится и к позиции о том, что элементом компетенции является право органа управления издавать акт по соответствующему вопросу.
В административно-правовой литературе высказывается мнение, что «компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру органа»4. По словам Н. М. Конина, «компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности».
Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области управления миграцией
Закрепление компетенции органов государственного управления и определение их правового статуса играет важную роль при формировании устойчивых институтов государственного управления миграционными процессами. В процессе реформирования системы миграционных органов Российской Федерации имеют место не только положительные, но и негативные тенденции. Как справедливо пишет Ю. А. Тихомиров, «обнаружились и устойчивые отрицательные явления, когда небрежность в способах правового регулирования компетенции снижала качество управления и взаимодействия органов. Особенно тревожным фактором является неумение или нежелание правильно и в полном объеме осуществлять компетенцию»1. Теоретическое и практическое решение проблем распределения компетенции миграционных органов Российской Федерации позволит повысить качество государственно-управленческого воздействия на миграционные процессы в стране.
Система компетенции территориальных миграционных органов федеральных органов исполнительной власти строится с учетом объектов государственного управления миграционными процессами. Однако данный функциональный подход к построению системы компетенции рассматриваемых органов не может быть признан единственным. Для осуществления государственного управления миграционными процессами и формирования правового статуса территориального миграционного органа при определении компетенции указанных органов необходимо использовать системный подход . Рассматривая элементы компетенции, Ю. А. Тихомиров выделяет следующие ее элементы: «а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий»2. Указанные элементы раскрывают структурный (внутренний) компонент компетенции, о котором мы говорили ранее. Кроме указанного компонента Ю. А. Тихомиров выделяет такие системные элементы обеспечения компетенции, как «1) стабильность власти и ее институтов, 2) обоснованный выбор формы и структуры органов, 3) правильное регулирование компетенции, 4) высокая компетентность руководителей, должностных лиц и служащих, 5) достаточные материально-финансовые ресурсы, 6) защита компетенции».
Другим не менее значимым компонентом компетенции является фактор внешнего ее проявления. Внешний компонент компетенции с точки зрения системного подхода характеризует проявление управленческого воздействия на объект управления. Внешний компонент системы компетенции территориального миграционного органа складывается из трех подсистемных элементов: функционального, отраслевого (предметного) и территориального, позволяющего полноценно закрепить рассматриваемый элемент правового статуса миграционного органа. Раскрыв содержание указанных элементов, можно решить ряд практических задач. Во-первых, провести разграничение компетенции между миграционными органами различного уровня. Во-вторых, расширить компетенцию до размеров, необходимых для решения целей и задач управления миграцией населения. В-третьих, полноценно охватить компетенционным воздействием все объекты государственного управления миграцией населения. В-четвертых, обеспечить компетенцию как важное условие ее эффективности.
Функциональный элемент компетенции характеризуется предоставлением органу государственного управления прав и возложением обязанностей, необходимых для реализации функций государственного управления миграцией населения. Сами же функции и их виды предопределяются целями, задачами и объектами государственного управления, так как функция управления - это конкретное направление управляющего воздействия государственного управления миграцией населения на миграционные потоки. По мнению Ю. Н. Старилова, компетенция направлена на решение «государственных функций и... государственных задач»1. Функциональный элемент компетенции — наиболее важный стержневой элемент системы компетенции миграционного органа, предопределяющий два других системных элемента.
Отраслевой (предметный) элемент компетенции позволяет формировать систему полномочий миграционного органа, основанную на единстве объекта государственного управления, т.е. учитывается внутренняя (социально-экономическая), внешняя, внешняя трудовая, вынужденная и незаконная (скрытая) миграции населения. Рассматриваемый элемент системы компетенции позволяет учитывать не только указанные объекты управления, но и составляющие его подсистемы. Например, внешняя миграция делится на эмиграцию, иммиграция и транзитную миграцию; внешняя трудовая миграция - въезд трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации и выезд российских граждан для работы за границей. Первичным же объектом государственного управления миграцией является мигрант. Субъект управления воздействует на его сознание, поведение, деятельность в связи с перемещением в определенных пространственных пределах. Это воздействие дифференцируется в зависимости от видовой характеристики мигранта. Так, различие государственно-властного воздействия очевидно в отношении вынужденного мигранта, связанного с процедурой приобретения им определенного российским правом статуса, и незаконного мигранта, где государственное воздействие связанно с принуждением в отношении указанного индивида с целью его депортации за пределы территории Российской Федерации.
