Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Возникновение швейцарской конфедерации 13
1. Образование Союза кантонов в 1291 г . 13
2. Провозглашение Гельветической Республики (1798-1803 гг.) и создание федеративного государства в 1848 г. 25
3. Конституционная реформа 1874 г. и новая конституция Швейцарии 1999 г. 38
ГЛАВА 2. Швейцарская конфедерация как модель функционирования многонационального государства 51
1. Швейцарская система общественного согласия как эффективная модель консенсусной демократии . 51
2. Защита меньшинств и легальные инструменты предотвращения и решения этнических и религиозных конфликтов (на основе конституций конфедерации и кантонов). 67
3. Швейцарский федерализм в эпоху глобализации. 83
ГЛАВА 3. Основные черты швейцарской конфедерации (по конституции 1999 г.) 95
1. Институциональные основы швейцарского федерализма 95
2. Разграничение компетенций между Конфедерацией и кантонами. 105
3. Система органов государственной власти федерации. 120
4. Органы государственной власти в кантонах и автономия общин. 156
Заключение
Список использованной литературы 183 190
- Образование Союза кантонов в 1291 г
- Провозглашение Гельветической Республики (1798-1803 гг.) и создание федеративного государства в 1848 г.
- Швейцарская система общественного согласия как эффективная модель консенсусной демократии
- Институциональные основы швейцарского федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, с одной стороны, усилением процессов глобализации под воздействием научно-технической революции, с другой - стремлением государств к сохранению культурного и национального своеобразия. При существующей тенденции к унифицированию принципов построения и совершенствования современного государства и следованию общей модели заметно в то же время стремление сохранить историческое наследие и национальную и региональную самобытность. Массовости и гигантомании общего противостоят ценности, неповторимость и красота частного. Наряду с интеграцией в рамках Европейского Союза, который уважает национальные и региональные особенности, под влиянием национализма происходит процесс распада ряда стран Восточной Европы, возврат к государствам-нациям, «микрогосударствам» или «этническим» государствам.
При столкновении с этими явлениями, нарушившими сложившийся порядок, необходимо найти гибкий подход, учитывающий сложности и реальности современного развития и духовные традиции европейских обществ, основанных на гуманизме; уважающий основные человеческие ценности во всем их разнообразии. Это, безусловно, должен быть путь, основанный на принципе федерализма. И только так, вероятно, можно совместить, не нарушив их ход, два разных течения: развитие, основанное на узкой специализации труда с акцентом на высокие технологии, и необратимый процесс формирования обществ, объединенных родством и стремящихся сохранить оригинальность культур и национальную или местную самобытность.
XX век стал на путь федерализма после многих удавшихся экспериментов по созданию системы федерализма в национальном плане - это Соединенные Штаты Америки, Швейцарская конфедерация. Основанный на свободе и уважении личности, на автономии коллективов и независимости их
4 действий, на способности адаптации и открытом подходе, федерализм
проявляет себя не только как система или модель, но и как источник
формирования разнообразных институтов. Федерализм составляет
органическую часть европейской культуры, базируясь на ее единстве и
многообразии. Принципы федерализма, которые ратуют за человека
свободного и ответственного, постепенно утверждаются как в процессе
строительства единой Европы, так и в организации экономики.
Классическим примером многонационального федеративного государства является Швейцария. Наряду с системой прямой демократии, предоставляющей гражданам возможность широкого участия в решении государственных дел посредством выборов и регулярно проводимых народных голосований по наиболее важным вопросам жизни страны, принцип федерализма является одним из краеугольных камней политического устройства Швейцарии. Само официальное название страны на немецком языке Schweizerische Eidgenossenschaft (Швейцарская Конфедерация) в дословном переводе означает "швейцарское товарищество, скрепленное клятвой". И это не случайность, если учесть, что Швейцария еще в средневековье формировалась как добровольный союз суверенных кантонов с целью поддержания мира между ними и совместной защиты от внешней угрозы. Возникшая в 1291 г. Швейцарская Конфедерация выдержала более чем 700-летнее испытание историей. В 1848 г. была принята первая Федеральная конституция, заложившая основы современного федеративного государства.
Швейцарский федерализм стал уникальной формой государственного устройства, позволившей сохранить единство и обеспечить процветание этой многонациональной страны (в ней официальными признаны четыре языка). Швейцария состоит из 26 разноязычных кантонов, которые, в свою очередь, подразделяются на более чем 3 тыс. общин.
Будучи самостоятельными территориями задолго до возникновения Конфедерации, кантоны продолжают оставаться своеобразными
5 государственными образованиями с присущими государству институтами
власти: каждый из них имеет свою конституцию, свои законы, парламент,
правительство, полицию, суды и т. п. Кантоны стремятся, по возможности,
v максимально сохранить свои суверенитет и самобытность, отдав федеральной
власти полномочия лишь в тех сферах, где это диктуется объективной
политико-экономической целесообразностью.
Под воздействием происходящих в стране и мире перемен швейцарский федерализм находится в процессе трансформации: законодательные полномочия во все большей степени смещаются на федеральный уровень. За последние 120 лет путем внесения поправок в Конституцию федерации был передан целый ряд компетенций, как ранее осуществлявшихся кантонами (социальное обеспечение, законодательство о труде, охрана окружающей среды, дорожное строительство, судоходство и др.), так и вновь возникших (атомная энергетика, гражданская оборона, конъюнктурная политика и др.). Все это было закреплено в новой Федеральной конституции, принятой на референдуме в 1999 г. и вступившей в силу 1 января 2000 г.
Новая конституция страны стала уникальным событием в мировой
конституционно-правовой практике, соединив в себе традиции швейцарского
федерализма и мирового опыта. Принципы федерализма позволяют стране
избежать многочисленных конфликтов, смягчая удары и не допуская
концентрации антагонизма в центре. Разнообразие ситуаций и потребностей в
соединении с федералистской практикой побуждают швейцарцев встать на
путь консенсуса, компромисса или на путь сближения позиций, избегать
жестких мер, отдавая предпочтение тактике, наиболее соответствующей
особым условиям этой самобытной, не похожей ни на одно европейское
государство страны. Поэтому федерализм благодаря своей гибкости способен
„ управлять технологической революцией, что подтверждается наличием в
Швейцарии высокоразвитой экономики.
Помимо вышеуказанного актуальность рассматриваемой темы обусловлена потребностью в совершенствовании российского федерализма, чему может помочь изучение зарубежного опыта.
Состояние научной разработанности проблемы свидетельствует, что в российской юридической науке до настоящего времени не проводился комплексный анализ государственного механизма Швейцарии в отличие от изучения опыта таких стран, как ФРГ, США или Канада. Отдельные аспекты этой темы рассматривались в исследованиях Ильинского И.П., Лейбо Ю.И., Маклакова В.В. и других.
Теоретическую основу диссертации составили изданные в разные годы работы по конституционному праву, авторами которых являются российские специалисты в этой области: Баглай М.В., Енгибарян Р.В., Ильинский И.П., Ковлер А.И., Крылов Б.С., Лейбо Ю.И., Маклаков В.В., Мамут Л.С, Мишин А.А., Страшун Б.А., Топорнин Б.Н., Чиркин В.Е., Энтин Л.М.
Кроме того, проанализированы труды таких ведущих зарубежных, в том числе швейцарских юристов и специалистов в области конституционного права, как Д.Ружмон, Д.Лассер, Т.Фляйнер, Ж.-Ф.Обер, Г.Бехлер, Д.Фарни, Л.Баста, Р.Германн, А.Йегер, В.Линдер, Ю.Штайнер, Ф.Шарпф, Г.Тюрер, Д.Элазар, В.Остром, Дж.Кинкейд, Д.Уокер и др. Осуществлялись консультации с рядом швейцарских ученых, в частности, Т.Фляйнером, директором Института федерализма в г.Фрибург, Швейцария и его сотрудниками.
В ходе работы над диссертацией были изучены работы других зарубежных и российских юристов и практиков, занимающихся проблемами федерализма, а также законодательство России, регулирующее вопросы федерализма и государственного устройства.
Источники диссертационного исследования. Диссертация базируется на рассмотрении и анализе прежде всего юридических актов Швейцарии: Союзного договора 1291 года, новой Конституции 1999 года, прежних конституций страны 1848 и 1874 годов, конституций кантонов, федеральных и
7 кантональных законах, постановлениях Федерального собрания, решениях,
принятых на референдумах, постановлениях Федерального суда, а также
правовых обычаев.
Объектом диссертационного исследования является модель швейцарского федерализма, воплощенная в уникальное государственное образование - Швейцарскую Конфедерацию, объединяющую обладающие частичным суверенитетом и широкими правомочиями кантоны — субъекты федерации. Отличительными особенностями швейцарской модели являются т.н. «исполнительный» федерализм, система «общественного согласия» как одна из форм консенсусной демократии в сочетании с элементами прямой демократии, эффективная защита меньшинств и нейтралитет.
Цель и задача исследования заключаются в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт Швейцарии, представляющий научный и практический интерес с точки зрения строительства современного многонационального государства, показать сильные и слабые стороны этой модели, отразить преимущества федеративного государства перед унитарным, если речь идет о многонациональной стране, рассмотреть особенности деятельности центральных органов власти и органов власти субъектов, равно как и способы разрешения конфликтных ситуаций между федеральными и кантональными органами, а также между самими субъектами, проанализировать меры по предотвращению и урегулированию межэтнических конфликтов.
Методологической основой диссертации служит общенаучный
диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные
методы: системно-структурный, конкретно-юридический, метод
сравнительного правоведения, аналитический, логический и другие методы. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и объективно.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении анализа швейцарского федерализма в аспектах, недостаточно изученных современной
8 отечественной наукой. Настоящее исследование позволяет полнее оценить роль
федерализма в сохранении и развитии государства, чье население является
этнически разнородным, принадлежит различным культурам и что,
немаловажно, исповедует разные религии. Новизна диссертации заключается
также в рассмотрении практических мер, предпринимаемых в настоящее время
руководством Швейцарии в рамках реформы государственной системы страны,
основанных на гибком использовании принципов федерализма в свете
неизбежного процесса глобализации и европейской интеграции.
Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем.
Анализ исторического становления швейцарского государства позволяет говорить об ином факторе национального единства, чем, например, в Германии и Италии, где присутствует доминирующая титульная нация, общая культура и язык. Швейцарское государство возникло как результат политического акта, который привел к созданию не нации, объединенной единой культурой, а некой абсолютно новой общности, определяемой как политическая, или государственная нация. Это потребовало от политических институтов особой структуры и особых интеграционных усилий, в частности, по урегулированию комплекса социально-экономических, религиозных, политических и этнических конфликтов. Тот факт, что вновь образованное государство не распалось на протяжении нестабильного периода истории, а, напротив, обрело подлинное единство, является исключительной заслугой политической системы, построенной на принципах федерализма, субсидиарности и сохранения многообразия. Интенсивный поиск «общешвейцарской идентичности», продолжающийся и в настоящее время, создание определенных символов, участие в единых политических институтах привели в то же самое время к образованию швейцарского общества.
Швейцарский федерализм не навязывает «наивысшую и застывшую» модель, а предлагает систему принципов и методов «союза в разнообразии». Децентрализованная федерация, которой является Швейцария, формирует
9 общности и аккумулирует силы, постоянно раскрывая региональный и
национальный потенциал, направляя его на достижение общих целей. Он
способствует функционированию разнообразных автономных систем,
обеспечивая их участие в достижении целей динамично развивающихся
сообществ. Таким образом, развиваются многочисленные горизонтальные
связи (межкантональные и региональные союзы и т.д.) в противоположность
вертикальным отношениям, символом которых является централизованное
государство. При таком подходе центральные органы власти снимают с себя
часть нагрузки, выполняя совместно с субъектами определенные задачи или
предоставляя их решения кантонам (общинам). Региональные задачи
эффективнее решаются на региональном уровне, нежели при использовании
потенциала федерации.
3. Основа развития швейцарского федерализма - принцип
субсидиарности. В случае со Швейцарией, этот принцип имеет
оборонительный характер - он ограничивает компетенции федерации
полномочиями, делегированными кантонами, в частности, решать задачи,
выходящие за пределы их объективных возможностей или в целях достижения
наибольшей эффективности (оборона, единая денежная система и т.д.). Этот
принцип стал определяющим в развитии швейцарской государственности;
известный швейцарский правовед Д.Ружмон даже применял его к обществу в
целом. Он направлен на оптимальное распределение полномочий в
государстве, а также на обеспечение эффективности в выполнении новых задач.
Это распределение зависит от целей, а определение целей - это акт
политический. На второй стадии возникает вопрос, какие ставить задачи и как
распределять полномочия в зависимости от сравнительных преимуществ между
различными институтами и на различных уровнях структуры власти. В
Швейцарии всякое определение новых целей или постановка новых задач
требуют конституционной реформы, проводимой путем конституционного
референдума. То же самое требуется для любого перераспределения
10 полномочий и особенно при предоставлении новых полномочий. Из
вышеизложенного следует, что принцип субсидиарности становится критерием
положительной ориентации для новых полномочий, т.е. для развития
федерализма в свете глобализации проблем, и одновременно
предохранительной мерой против концентрации полномочий у центральной
власти. В Швейцарии делегирование полномочий снизу-вверх на основе
принципа субсидиарности в конечном итоге оборачивается преимуществом для
кантонов и общин (политика по поддержке регионов, участие кантонов в
формировании внешней политики).
4. Швейцария является классическим примером государства,
построенного на принципе взаимного уважения меньшинств. Швейцарский
федерализм обеспечивает не только защиту различных меньшинств
(религиозных и этнических), а способствует действительному сохранению
самобытности регионов, позволяет создать уникальный механизм мирного
урегулирования конфликтов в обществе с различными культурами.
5. Благодаря федеративному устройству страны в Швейцарии сложилась
эффективная «система согласия», которая представляет собой совокупность
государственных и общественных институтов, а также форм взаимодействия
между ними, функционирующих с целью принятия сбалансированных и
компромиссных решений и поддержания равновесия в обществе. Она дает
возможность представителям всех политических сил участвовать в реализации
власти и обеспечивается сочетанием и взаимосвязью с элементами
демократического плюрализма, прямой демократии, уникальной системой
учета мнений заинтересованных сторон в «предпарламентском» процессе
подготовки проектов законов. Вместе с тем демократический режим и мирное
урегулирование конфликтов зависят не только от принципов формирования
политических институтов, но и от развития особой правовой и политической
культуры.
6. Институты прямой демократии в Швейцарии (референдум и право народной инициативы) являются основными, взаимно дополняющими друг друга инструментами, позволяющими народу и субъектам федерации (кантонам) наиболее эффективным образом и непосредственно участвовать в осуществлении государственной власти, в решении тех вопросов, которые являются наиболее важными для него на данном этапе развития общества и государства. Прямая демократия как эффективный инструмент реализации интересов социальных групп приводит к необходимости достижения политического согласия в рамках процесса принятия политических решений и вынуждает федеральные власти искать компромиссные решения с кантонами и народом на основе консенсуса. Эта функция референдума значительно способствует повышению качества законодательной деятельности парламента.
7. В свете набирающих силу процессов глобализации и европейской интеграции швейцарская модель реформируется, но в то же время проявляются и негативные моменты. Постепенно происходит концентрация полномочий у центральной власти, углубляются конфликты между субъектами федерации, этническими группами по ряду важнейших вопросов, определяющих будущее страны, ее место в мире и Европе. Несмотря на систему финансового выравнивания увеличивается разрыв между экономически сильными и экономически слабыми кантонами.
Практическая значимость результатов исследования заключается в
обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и
теоретическом плане вопросов сущности и содержания федерализма.
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть
использованы при совершенствовании нормотворческой и
правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно-педагогической
12 работе по курсу конституционного, муниципального права, теории и истории
государства и права, в практической деятельности федеральных органов
государственной власти России, органов власти ее субъектов и органов
местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре Конституционного права МГИМО МИД РФ.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, опираются на личный опыт работы автора, а также получили отражение в публикациях, подготовленных автором. Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, рассматривались в докладах на научно-практических конференция, в частности на научно-практической конференции в Мэрии г. Москвы, посвященной реформе городского самоуправления.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на десять параграфов, заключения и списка литературы.
Образование Союза кантонов в 1291 г
Территория современной Швейцарии - на западе от Женевского озера и на востоке до Боденского озера, ограниченная на юге Альпами, а на севере Юрским горным хребтом, не имела ни государственного образования, ни особой культурной самобытности вплоть до позднего средневековья .
До римского нашествия этот район заселяли различные кельтские племена, в основной массе - гельветы и реты, которые быстро интегрировались в империю римлян и даже процветали. Этот период закончился вторжением германских племен - алеманов. Примерно в 400 г. н.э. Рим был вынужден отвести свои войска из Северных Альп. Этот период характеризуется упадком, разрушением городов; был оборван торговый путь со Средиземноморьем.
Это время получило в истории название «Великое переселение народов» . Германское племя бургундов обосновалось на западе, алеманы заняли восточную часть современной Швейцарии. Впоследствии бургунды приняли христианство и романский язык, в то время как алеманы сохранили свою германскую культуру. В тот период и возникла сохранившаяся до сегодняшнего дня языковая граница между романской и германской культурой.
В VI веке эти племена попали под власть франков, но после распада в 870 г. империи Карла Великого земли бургундов отошли к западным франкам, а алеманов - к восточным. В итоге территория будущей Швейцарии была разделена, и ее население фактически не обладало какой-либо общностью.
Тогда же стала развиваться феодальная система: возникло аграрное общество, основанное на натуральном хозяйстве. Построенные при римлянах города, центры торговли, переживали упадок, сосредоточившись, в основном, вокруг резиденций епископов. В ХП-ХШ веках начался рост сельского хозяйства, повысилась его продуктивность, оживилась торговля с византийцами и арабами на Средиземноморье.
В XIII веке вся территория немецкоязычной Швейцарии, а также Швабия попали под власть «Священной Римской империи» Габсбургов, которые пытались создать свою администрацию, правовую систему и превратить своих вассалов в "государственных служащих" с заработной платой. Важнейшим направлением их территориальной политики было основание городов. Князья предоставляли рыцарям и торговцам привилегии строить города, где рядом с замком феодала, резиденцией епископа или монастырем ремесленники и торговцы пользовались защитой и получали свой рынок сбыта. Для правителей городов это означало дополнительные финансовые источники и стратегические преимущества: города превратились в военные крепости и одновременно в центры судебной системы.
Еще в XII веке при герцогах Церингерах были заложены города Берн, Фрибург, Муртен и Тун. Под защитой епископов и монастырей развивались Базель и Цюрих. К XIV веку было основано около 200 новых городов, треть из них, правда, исчезла с карты современной Швейцарии.
Как отмечает Д.Фарни, возникновение городов ускорило процесс социальной дифференциации феодального общества. Многие феодалы не смогли противостоять экономической мощи городов и зарождавшейся буржуазии. Берн являлся типичным примером подобного развития: посредством союза с мелкими феодалами, систематической покупкой земель и прав большая, подданная князьям, территория перешла из рук феодалов к городу3.
Будучи экономическими центрами, города были заинтересованы в безопасности торговых путей и рек и прозрачной правовой системе. Там, где феодал не хотел или не мог обеспечить эти условия, города начинали сами заботиться о безопасности своей земли. Стабильная политическая обстановка стала важной предпосылкой экономического развития.
В XIII веке возникают городские союзы, которые охватывали несколько городов и к которым часто присоединялись и феодалы. Например, Берн стал основой крупной союзной системы, т.н. "Бургундской конфедерацией", Цюрих искал союзников в Швабии, крупный торговый город Базель заключал союзы с городами на среднем Рейне. Эти альянсы, будучи недолговечными и обновлявшиеся лишь в зависимости от необходимости, демонстрировали, однако, власть и растущее самосознание горожан, их независимость от феодалов.
Такой процесс в конечном итоге и привел к созданию Швейцарской Конфедерации (дословно по-немецки - «товарищества, скрепленного клятвой»4). Она возникла в 1291 г. не как союз городов в чистом виде, а как союз между городами и свободными крестьянскими землями (хозяйствами), заключенный на Фирвальдштетском озере, которое находится в самом центре страны.
Провозглашение Гельветической Республики (1798-1803 гг.) и создание федеративного государства в 1848 г.
Швейцарская государственность строилась эволюционным путем без каких-либо масштабных революционных катаклизмов, т.е. стала результатом не теоретических построений, а естественным продуктом медленного, осторожного и прагматического пути адаптации правовых институтов и форм взаимодействия между ними к меняющимся общественно-политическим условиям. Если рассматривать швейцарское государство в целом, то оно представляет собой сложную комплексную систему правления, построенную на основе различных принципов.
Швейцарская «система согласия» представляет собой совокупность государственных и общественных институтов, а также форм взаимодействия между ними, функционирующих с целью принятия сбалансированных и компромиссных решений и поддержания равновесия в обществе. Она отличается от обычной демократии большинства тем, что, во-первых, включает в себя ряд особенных структур, т.е. традиционные элементы политической системы (народ, государство, партии и т.д.) объединены иными связями; во-вторых, эти отдельные элементы выполняют иные функции; в-третьих, целевые установки политической системы здесь также иные.
Несмотря на то, что в Швейцарии сложилась уникальная модель системы согласия, подобные механизмы принятия решений известны и в других странах. Используются и разные названия, и разные толкования этого термина. Г.Лембрух, например, сравнивая политические системы Австрии и Швейцарии, говорит о «пропорциональной демократии».Найдхарт пишет о «переговорной демократии», отмечая роль переговоров как «коллективного процесса взаимного обучения» ; Ю.Штайнер подчеркивает идею «готовности к пониманию между элитами», выражающейся в «дружеском, или полюбовном соглашении»3; и, наконец, А.Липхарт, проведя сравнительное исследование в более 20 странах, определил две основные модели демократии: «демократия большинства» и «консенсусная демократия» .
Образованное в 1848 г. на основе принципа демократии большинства государство в XX веке приобрело новые характерные черты. Как отмечает Л.Найдхарт5, этому способствовали три фактора: прямая демократия (растущее число референдумов вынудило большинство считаться с мнением меньшинства), федерализм, предусматривающий значительную автономию кантонов и общин, и пропорциональная избирательная система выборов, дающая возможность представителям всех политических сил участвовать в реализации власти. Эти три фактора имеют одно общее свойство - они дают отдельным группам больше влияния на решения или даже право вето, и их совокупность позволяет говорить о специфической модели швейцарской консенсусной демократии - демократии согласия, или системы согласия.
Интеграция этих отдельных групп общества, прежде всего экономических союзов (профсоюзов, организаций предпринимателей и т.д.), стала главной системной проблемой швейцарской демократии. В 1947 г. в Конституцию страны была внесена поправка, предусматривающая право таких союзов «высказывать свое мнение при подготовке проектов законов». Это нашло отражение и в новой Конституции 1999 г., где такое право было закреплено в ст. 147, в соответствии с которой «все заинтересованные круги приглашаются для высказывания своей точки зрения при подготовки нормативных актов». Решающее значение имело расширение т.н. «предпарламентской» процедуры разработки законодательных актов, что, как пишет В.Линдер, «по сути стало уникальным форумом законодательного процесса»
Следует отметить, что строительство «экономического согласия», т.е. вовлечение экономических союзов в законодательный процесс, заложило основу сотрудничества между работодателями и лицами наемного труда, что стимулировало в условиях благоприятного экономического климата развитие социального партнерства. Как полагают швейцарские правоведы, логическим следствием экономического согласия стала практика формирования коалиционного правительства из представителей четырех крупнейших партий, действующая с 1959 г.7 Такой состав правительства получил название «магическая формула». Эта система гарантировала участие всех политических, экономических и общественных организаций в процессе принятия решений и урегулирование конфликтов путем переговоров и поиска компромиссов. Избрание семи федеральных советников из числа депутатов парламента с учетом языкового и регионального плюрализма, привело к формированию чрезвычайно авторитетного правительства, обладающего широкими полномочиями. Партийно-политическое согласие на уровне правительства стало важным элементом консенсусной демократии.
Швейцарская система общественного согласия как эффективная модель консенсусной демократии
Швейцарская государственность строилась эволюционным путем без каких-либо масштабных революционных катаклизмов, т.е. стала результатом не теоретических построений, а естественным продуктом медленного, осторожного и прагматического пути адаптации правовых институтов и форм взаимодействия между ними к меняющимся общественно-политическим условиям. Если рассматривать швейцарское государство в целом, то оно представляет собой сложную комплексную систему правления, построенную на основе различных принципов.
Швейцарская «система согласия» представляет собой совокупность государственных и общественных институтов, а также форм взаимодействия между ними, функционирующих с целью принятия сбалансированных и компромиссных решений и поддержания равновесия в обществе. Она отличается от обычной демократии большинства тем, что, во-первых, включает в себя ряд особенных структур, т.е. традиционные элементы политической системы (народ, государство, партии и т.д.) объединены иными связями; во-вторых, эти отдельные элементы выполняют иные функции; в-третьих, целевые установки политической системы здесь также иные.
Несмотря на то, что в Швейцарии сложилась уникальная модель системы согласия, подобные механизмы принятия решений известны и в других странах. Используются и разные названия, и разные толкования этого термина. Г.Лембрух, например, сравнивая политические системы Австрии и Швейцарии, говорит о «пропорциональной демократии»; Л.Найдхарт пишет о «переговорной демократии», отмечая роль переговоров как «коллективного процесса взаимного обучения» ; Ю.Штайнер подчеркивает идею «готовности к пониманию между элитами», выражающейся в «дружеском, или полюбовном соглашении» и, наконец, А.Липхарт, проведя сравнительное исследование в более 20 странах, определил две основные модели демократии: «демократия большинства» и «консенсусная демократия» .
Образованное в 1848 г. на основе принципа демократии большинства государство в XX веке приобрело новые характерные черты. Как отмечает Л.Найдхарт5, этому способствовали три фактора: прямая демократия (растущее число референдумов вынудило большинство считаться с мнением меньшинства), федерализм, предусматривающий значительную автономию кантонов и общин, и пропорциональная избирательная система выборов, дающая возможность представителям всех политических сил участвовать в реализации власти. Эти три фактора имеют одно общее свойство - они дают отдельным группам больше влияния на решения или даже право вето, и их совокупность позволяет говорить о специфической модели швейцарской консенсусной демократии - демократии согласия, или системы согласия.
Интеграция этих отдельных групп общества, прежде всего экономических союзов (профсоюзов, организаций предпринимателей и т.д.), стала главной системной проблемой швейцарской демократии. В 1947 г. в Конституцию страны была внесена поправка, предусматривающая право таких союзов «высказывать свое мнение при подготовке проектов законов». Это нашло отражение и в новой Конституции 1999 г., где такое право было закреплено в ст. 147, в соответствии с которой «все заинтересованные круги приглашаются для высказывания своей точки зрения при подготовки нормативных актов». Решающее значение имело расширение т.н. «предпарламентской» процедуры разработки законодательных актов, что, как пишет В.Линдер, «по сути стало уникальным форумом законодательного процесса»6.
Следует отметить, что строительство «экономического согласия», т.е. вовлечение экономических союзов в законодательный процесс, заложило основу сотрудничества между работодателями и лицами наемного труда, что стимулировало в условиях благоприятного экономического климата развитие социального партнерства. Как полагают швейцарские правоведы, логическим следствием экономического согласия стала практика формирования коалиционного правительства из представителей четырех крупнейших партий, действующая с 1959 г.7 Такой состав правительства получил название «магическая формула». Эта система гарантировала участие всех политических, экономических и общественных организаций в процессе принятия решений и урегулирование конфликтов путем переговоров и поиска компромиссов. Избрание семи федеральных советников из числа депутатов парламента с учетом языкового и регионального плюрализма, привело к формированию чрезвычайно авторитетного правительства, обладающего широкими полномочиями. Партийно-политическое согласие на уровне правительства стало важным элементом консенсусной демократии.
Институциональные основы швейцарского федерализма
Особенности швейцарской государственной модели заключаются в следующем. Во-первых, принцип демократической политической системы укрепился ранее, чем во всей Европе, где республики по большей части вновь сменились монархией или конституционной монархией. Швейцарская демократия достигла такой консолидации, которая смогла противостоять тенденциям тоталитаризма в первой половине XX века.
Во-вторых, в XIX веке под политическим лозунгом народного суверенитета были законодательно зафиксированы процедуры прямой демократии, которые позволили гражданам наряду с правом избирать и быть избранными непосредственно участвовать в процессе принятия важнейших решений. Тем самым швейцарская политическая система обеспечивает такое участие народа в политической жизни, которое выходит далеко за пределы той системы представительной демократии, которая почти повсеместно установилась в XX веке.
В-третьих, Швейцария является федеративным государством. Разделение государственной власти между центром и субъектами, разумеется, не является нечто особенным, равно как и решение сочетания демократии и федерализма посредством двухпалатного парламента было изобретено не в Швейцарии, а заимствовано из американской конституции. Несмотря на это, федерализм играет особую политическую роль в разделенной по языковому принципу и культурным особенностям стране: Конституция 1848 года стала компромиссом между католическо-консервативной и протестантско-радикальной частями общества и обеспечила культурное многообразие кантонов.
В-четвертых, под влиянием процесса укрепления прав народа политическая система совершила эволюцию от демократии большинства к консенсусной демократии. Система общественного согласия обеспечивается пропорциональным представительством различных партий во всех политических органах и их сотрудничеством в рамках парламента и правительства, а также расширенными консультациями всех общественных групп и союзов, которые подчас способны заменить даже референдум.
В швейцарской политической системе поэтому отсутствует черта, присущая представительной демократии - периодическая смена власти, ограничивающая по времени осуществление политической власти и являющаяся выражением новых преференций большинства избирательного корпуса.
В-пятых, вопреки столь давним демократическим традициям женское население страны получило право голосовать и быть избранным на федеральном уровне лишь в 1971 г. Это малоизвестное свойство швейцарской демократии имеет свои причины, которые объясняются не только консерватизмом мужчин.
Сущностью швейцарского федерализма является единство государства при возможно большей автономии своих субъектов. Понятие федерализма в Швейцарии означает государственное устройство, при котором федерация предоставляет своим субъектам (кантонам) значительную политическую и правовую автономию, а также предусматривает их влияние на решения федерации. Как следствие рассмотренных выше исторических факторов в стране сложилась децентрализованная система власти: кантоны, частично также и общины, сохранили за собой важные атрибуты государственной автономии, в частности, конституционный и налоговый суверенитет. Определение сфер компетенций происходит на низшем уровне: к ведению кантонов и входящих в них общин относится решение тех задач, которые не являются компетенцией федерации. Соответственно урегулированы отношения федерации и кантонов согласно ст.З Федеральной конституции, т.е. изначально кантоны обладают всеми (будущими) правами и полномочиями. Делегирование новых компетенций федерации требует внесения изменения в Конституцию, предусматривающее одобрение народа и кантонов, т.е. подпадает под обязательный референдум. Это положение является действенным политическим инструментом: около 50 из 188 предложенных изменений в конституцию за период с 1848 по 1997 год были отвергнуты народом в ходе референдумов.
Эта идея децентрализации напрямую касается граждан страны. Швейцарское гражданство предоставляется в три этапа: желающие получить гражданство сначала обращаются в общину, и уже потом выносятся соответствующие решения на кантональном и федеральном уровне.
В соответствии с принципом субсидиарности федерация берет на себя только те функции и задачи, которые выходят за рамки возможностей кантонов. Швейцарские правоведы рассматривают его наряду с принципом федерализма как непременное условие справедливого общественного устройства, противостоящего тоталитарному государству. Этот принцип нашел отражение также и в праве ЕС (ст.З Договора о создании европейского сообщества от 25 марта 1957 г.), правда, в отличие от ЕС, принцип субсидиарности не был закреплен в Конституции Швейцарии. Как полагает В.Линдер, упомянутая «статья 3 Конституции считается более действенной, чем принцип субсидиарности, который в случае конфликтной ситуации не всегда можно трактовать однозначно»1.
