Содержание к диссертации
Введение
I. Конституционно-правовое закрепление равноправия субъектов Российской Федерации 11
1.1. Особенности становления и развития правовых статусов субъектов Российской Федерации 11
1.2. Основные характеристики равноправия субъектов Российской Федерации 37
II. Компетенция и организации органов, государственной власти субъектов Российской Федерации 73
2.1. Формирование компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации 73
2.2. Организация государственного управления на территории субъектов Российской Федерации 96
Заключение 126
Библиография 133
- Особенности становления и развития правовых статусов субъектов Российской Федерации
- Основные характеристики равноправия субъектов Российской Федерации
- Формирование компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Организация государственного управления на территории субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Опыт демократических преобразований последнего десятилетия отчетливо показал, что их направленность, глубина и результаты определяются главным образом состоянием и действием органов государственной власти. Именно отсутствие четкой целевой ориентации, помноженное на инертность и безразличие власти привело к тому, что вместо подъема страны произошел упадок ее производительных сил. Жизнь еще раз подтвердила, что государственность и все, что с ней связано, имеет большое значение для общества, предопределяет его возможности, ресурсы и уровень развития.
Федерализм представляет собой одну из форм государственного устройства и потому многое обуславливает в организации и функционировании государства, его органов, в структурировании самого общества и использовании его потенциала. Федерализм, с одной стороны, напрямую связан с демократической природой современного государства, а с другой, выступает условием и предпосылкой формирования правового и социального государства. Россия провозгласила себя федеративным государством (ст. 1 Конституции РФ), следовательно, ее будущее зависит от того, как будет понят, осмыслен, законодательно закреплен и практически осуществлен федерализм.
Этими обстоятельствами объясняется выбор темы исследования, ее содержание и рамки, привлекаемые нормативные и литературные источники, ход размышлений и предлагаемые выводы.
Состояние научной разработанности темы. К настоящему времени по теме диссертации имеется значительное число монографических исследований1, сборников статей2, учебных и методических пособий3, а также публикаций в журналах и периодической печати4, целый ряд работ за прошедшее время был издан в регионах Российской Федерации5.
Принятию Конституции РФ 1993 года предшествовало подписание Федерального Договора 1992 года. После ее принятия значительный размах получила практика подписания двусторонних договоров главным образом между Президентом РФ и руководителями отдельных субъектов Российской Федерации. В связи с этим в научной литературе появились работы, в которых исследуются вопросы места и роли подобных договоров в развитии отношений федерализма. Разработка этой проблемы идет как бы по двум направлениям: первое отражает государственно-правовое, конституционное осмысление сущности и организационных механизмов российского федерализма, второе - акцент делает прежде всего на этническую специфику разных субъектов Российской Федерации и целесообразность ее учета посредством заключения с субъектом РФ соответствующего договора. По каждому из названных направлений исследования имеется научная литература, доказывающая его (направления) необходимость и актуальность.
Те или иные аспекты российского федерализма рассматривались в трудах ученых-юристов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, МБ. Баглая, Н.В. Витрука, Р.В. Енгибаряна, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, СМ. Шахрая и многих других. В целом создана достаточно обширная теоретическая основа, позволяющая углублять исследования нормативно-правового и практического развития российского федерализма.
Важное значение для анализа сущности федерализма и форм его проявления имеют идеи и исторический опыт совершенствования отношений федерализма в США, Индии, европейских и других странах, где наряду с национальной спецификой, обнаруживается много общего, типичного, что ведет к более обоснованному подходу к проблемам российского федерализма.
Объектом исследования избраны динамика, направленность, сложность и практическая результативность конституционно-правового развития российского федерализма в период после принятия Конституции РФ 1993 года.
Предметом диссертационного исследования являются вопросы обеспечения конституционного равноправия субъектов Российской Федерации и его отражения в их законодательстве, договорной практике, а также в организации и компетенции соответствующих органов государственной власти. Особое внимание уделено взаимодействию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в поддержании равноправия субъектов Федерации и одновременно в учете их специфики при решении конкретных проблем.
Цель диссертационного исследования состоит в определении целей, содержания и последствий различных преобразований и инноваций в конституционно-правовом развитии российского федерализма, анализе и оценке имеющихся здесь противоречий, отклонений и интеллектуальных приобретений.
Эти цели определили характер поставленных задач:
• выявление общемирового, типичного в правовой характеристике и организационной реализации федеративного устройства в различных государствах и их соответствия с национально-особенным;
• определение специфики российского федерализма, его правовой природы, исторической динамики и уникальности во многих проявлениях;
• раскрытие конституционного равноправия и одновременно специфических характеристик правовых статусов субъектов Российской Федерации;
• исследование общего и особенного в организации, компетенции и технологиях функционирования органов государственной власти разных видов субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания и теоретического описания общественных явлений, в частности государственных и правовых.
В работе широко использованы методы: исторического сравнения, системного анализа, моделирования, экстрополяции и другие, позволяющие наглядно показать системную динамическую модель конституционно-правового развития российского федерализма.
Источниковую базу диссертации составили Конституция РФ, законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний и научно-практических конференций по тематике диссертационного исследования, договора и соглашения органов исполнительной власти Российской федерации и субъектов Российской Федерации, архивные материалы из фондов Архива Президента РФ, Архива Правительства РФ, публикации российских и зарубежных политических деятелей. К изучению и анализу привлекались юридическая, историческая, экономическая литература, использовались статистические данные.
Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании процессов конституционно-правового развития российского федерализма, в выявлении их тенденций, различных форм проявления, в определении реальных и мнимых противоречий, в обосновании возможных направлений их актуализации и совершенствования.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, которые содержат элементы новизны и направлены на дальнейшее укрепление российского федерализма, развитие правовых статусов субъектов Российской Федерации, повышение эффективности организации и деятельности органов их государственной власти:
• российский федерализм имеет сложную историю и структуру, поскольку выражает и обеспечивает потребности и интересы многонационального народа Российской Федерации; он по существенным параметрам отличается от моделей, принятых в США, в ряде европейских и азиатских странах и требует потому умелого использования мирового опыта федеративного построения государства;
• главная особенность российского федерализма усматривается в том, что он • формируется на исторической родине многих этносов и в период слома одних и становления других устоев; в нем немало противоречий, национальных и социальных напряжений, что сказывается и на уровне его конституционно-правового регулирования;
• провозглашенные Конституцией РФ 1993 года демократизм и правовой характер российского государства предопределили, что доминирующим в российском федерализме выступает его государственно-правовая природа, требующая обеспечения как равноправия всех субъектов Российской Федерации, так и равноправия человека и гражданина в каждом их них;
• связанность равноправия субъектов Российской Федерации и равноправия всех граждан проживающих на их территории, обуславливают ответственность государства в целом за поддержание уровня жизни в каждом субъекте РФ в соответствии с государственными социальными стандартами;
• основным направлением и смыслом конституционно-правового развития российского федерализма должно стать формирование единого по принципам и ценностям конституционного и законодательного поля во всех субъектах Российской Федерации, гарантирующего права и свободы российских граждан;
• равноправие субъектов Федерации предполагает, что реализация на их территории предметов ведения Российской Федерации должна осуществляться во всех субъектах Федерации на основе равноправных взаимоотношений с соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 71 Конституции РФ);
• организация и компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна определяться в строгом сочетании основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом, с одной стороны, и специфических исторических, национальных и иных социологических признаков каждого из субъектов Российской Федерации, с другой;
• договора (соглашения) между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, представляют собой правовые документы, которые не касаются правового статуса субъекта Федерации и не влияют на него, а связаны главным образом с перераспределением компетенции между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта Федерации; изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации предполагает изменения в Конституции РФ и применения для этого специальных правовых процедур.
Практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенного исследования предложения и выводы позволяют уточнить и дополнить ряд методологических и гносеологических положений в теории федеративного государственного устройства России, уточнить определения и сущность политического и правового статуса субъектов Федерации.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке проектов законов Российской Федерации, ее субъектов, в разработке учебно-методических программ Российской академии государственной службы при Президенте РФ, а также для правовых, исторических и социологических факультетов ВУЗов страны.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы были предметом выступлений на заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования апробированы в докладах на заседании Конгресса местных региональных властей Совета Европы, Международной научно-практической конференции: «Власть и Нравственность». Автор активно участвует в совместной Российско
Американской программе «Федерализм». Этому была посвящена его стажировка в сенате Штата Калифорния, США.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службе при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Диссертация включает введение, две главы, заключение, список использованных нормативных источников, научной литературы, а также приложения.
Особенности становления и развития правовых статусов субъектов Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1). Поэтому для российской общественной мысли, правового регулирования и практической деятельности большое значение имеет вопрос федеративного устройства, взаимодействия между субъектами Федерации, отношений между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Между тем, само понимание сущности федерализма весьма противоречиво. Существует несколько подходов к его анализу и, соотвественно, нормативного и организационного воплощения. Следовательно, прежде чем рассматривать поставленные в диссертации вопросы необходимо обратиться к истории развития самой идеи федерализма.
Родоначальником общей теории федерализма принято считать Иоханнеса Альтузиуса (1562-1638), разработавшего "федеральную теорию народного суверенитета" на основе союза или согласия.
Подходы классиков федерализма целесообразно условно подразделить на три направления. К первому можно отнести Г. Елинека, П. Лабанда, В. Уиуллоуби, которые были убеждены, что суверенитетом обладает только федерация в целом
Их оппоненты М. Зейдель и Д. Кальхаун считали, что, наоборот, суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституционным правом нуллификации и свободного выхода из союза3.
Практика федеративных отношений свидетельствует о стойкой тенденции концентрации власти на уровне общефедеральных органов при одновременном уменьшении объема властных полномочий членов федерации.
В американской интерпретации федерализм рассматривается как установление порядка в американском обществе на основе "соглашения друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма"4. Эта традиция исходит из идей французского и немецкого Просвещения XVIII века.
В 1912 году вышла в свет монография А.С.Ященко "Теория федерализма", в которой дан глубокий анализ федеративных элементов в истории российского государства. Вопросы, связанные с проблемой федерализма исследовались в трудах С.М.Арутюняна, Э.А.Баграмова, В.С.Барулина, М.Р.Булатова, С.Д.Бакушева, Н.Д.Джандильдина, Л.М. Карапетяна, А.М.Ковалева, В.И.Коваленко, А.А.Мацнева и др.
В современной научной литературе нередко можно встретить утверждения об отсутствии равноправия субъектов Российской Федерации или вообще о кризисе федерализма в нашей стране. Л.Ф.Болтенкова пишет: "Опыт показывает, что неравностатусность приводит на практике к неравноправию, и, наоборот - неравноправие влечет неравностатусность. Если Конституция называет республики государствами, то это высокий, если так можно сказать, статус. Поскольку другие субъекты не входят в разряд государств, то у них статус "пониже". И сколько при этом не утверждай, что у них равные права, на деле равноправия не получится"1. С.Д.Валентей утверждает, что "...в России укрепляет позиции конфедеративная модель, причем модель с все более явными признаками феодального общества"2.
Автор не согласен с такими категорическими мнениями. Асимметричность субъектов Российской Федерации, их различный уровень суверенизации порождают различные точки зрения на их статус - должен ли правовой статус республик быть выше статуса остальных субъектов Российской Федерации или нет. Вопрос о субъектах Российской Федерации всегда был сложным и специфичным. По поводу асимметричности Федерации, у российской модели федерализма немало общего, например, с федеративным устройством Союза штатов Индии3. Строительство конституционно-договорной, цивилизованной Федерации имеет все шансы стать сплачивающей, объединяющей всех россиян идеей.
Примем за исходное то, что федерализм в России закреплен законодательно в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года: это сделано в первой же статье.
Основные характеристики равноправия субъектов Российской Федерации
Осуществление принципа равноправия тесно связано с характеристиками равного правового статуса субъектов Федерации. В Конституции Российской Федерации характеристика правового статуса субъекта Федерации дается весьма сжато. Согласно ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта Федерации. На самом деле элементы правового статуса устанавливаются также федеральными законами, а порой и так называемыми договорами. С их помощью разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными и субъектными органами государственной власти, определяются условия и порядок реализации отдельных прав субъектов Федерации (например, федеральные законы о гражданстве Российской Федерации, о государственной границе Российской Федерации, о чрезвычайном положении, об обороне и др.).
Та же статья Конституции России предусматривает возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе, если того пожелают органы законодательной и исполнительной власти по их представлению!.
Наконец, едва ли следует отрицать тот факт, что может возникнуть необходимость в принятии специальных законов о конкретном субъекте Российской Федерации. Например, уже приняты законы Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации, о статусе Калининградской области — особой территории Российской Федерации.
Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Конституции России либо толкования Конституционным Судом Российской Федерации принципа равноправия субъектов Федерации. Представляется, что суть этого принципа с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов Федерации а) во взаимоотношениях друг с другом; б) во взаимоотношениях с любыми федеральными органами государственной власти; в) в реализации своего статуса внутри субъекта и г) в равном учете их интересов в федеральном законодательстве, исходя, разумеется, из учета особенностей субъектов Федерации. Такая позиция автора базируется на проведении различий между понятиями "равноправие" и "равный статус" субъектов Федерации.
Равноправие — это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность). Гражданско-правовая терминология употребляется в данном случае по аналогии. Автор не отождествляет полностью содержание этих понятий при их употреблении для характеристики особенностей конституционно-правовых отношений с тем контекстом, который вкладывается в содержание данных терминов в гражданском праве. Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий. Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей в участии в делах Федерации в ведении собственных дел.
Равный статус означает обладание субъектами Федерации в реальности одинаковым объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то недопустимы отклонения от него, в то время как различия во внутренней организации субъектов не только допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий по параметрам их экономического, политического, социального развития, разнообразны их географические характеристики и т.д.
Допуская многообразие использования правовых форм, важно в то же время определиться с условиями и порядком принятия законов в отношении конкретных субъектов Федерации, определяющих особенности их внутренней организации. При этом критерии выбора данной правовой формы урегулирования отношений должны быть достаточно жесткими.
Конституция РФ признала равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ст. 5п. 1) и их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 п. 4). Это — серьезный прорыв в демократизации государственного устройства, идущий от равных прав и свобод человека и гражданина безотносительно места его проживания.
Если люди должны везде пользоваться равными правами и свободами (будь то национально-государственное, национально-территориальное или административно-территориальное образование), то и сами эти образования не могут не быть равноправными в рамках федерации и в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой. Однако сами субъекты Федерации весьма разнообразны и призваны организовывать свою жизнь с учетом ее национальной, демографической, географической, производственной, культурной и бытовой специфики. Собственно проблема организации жизнедеятельности субъектов Федерации относиться к предмету конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта Федерации.
Формирование компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Федеративное государство не может эффективно функционировать без четкого разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Такое разграничение предполагает решение трех главных проблем: 1) определение исключительных предметов ведения и полномочий федерального уровня государственной власти, связанных с обеспечением целостности и безопасности государства; 2) выделение предметов совместного ведения и механизмов распределения полномочий по их практической реализации; 3) обоснование правовых процедур разрешения противоречий, которые могут возникать между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации при осуществлении на территории субъектов как исключительных предметов ведения, так и совместных.
Основы разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации закрепляются статьями 71-73 Конституции Российской Федерации. Причем статья 71 закрепляет исключительные полномочия федеральных органов государственной власти и фиксирует важнейшие институты, которые могут регулироваться государством, включая, в частности, регулирование и защиту прав и свобод человека, гражданство Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежные эмиссии, банковскую систему, федеральную энергосистему, ядерную энергетику, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь, судоустройство, прокуратуру, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство и многие другие вопросы. Таким образом, мы видим, что полномочия, находящиеся в исключительном ведении центра, являются весьма емкими и охватывают основную сферу государственно-властной деятельности.
Статья 72 закрепляет вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов и начинает их перечисление с определения того, что в совместном ведении находятся вопросы приведения в соответствии с Конституцией законов республик, уставов и иных нормативных актов краев и областей в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. Это самая болезненная для нас проблема, потому что многие субъекты приняли свои конституции и отдельные законы до принятия Конституции России, исходя из своего видения и понимания этих проблем. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» четко определил положение о необходимости приведения в соответствие с принятым федеральным законом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, принятых ранее1. Федеральный закон определяет срок в три года для приведения законодательства РФ и ее субъектов в соответствие с положениями закона.
Конституционный Суд России, реализуя статью 72 Конституции Российской Федерации и положение своей компетенции, отметил правовое несоответствие ряда конституционных актов субъектов Федерации и рекомендовал привести их в соответствие с федеральной Конституцией. Вопрос до сих пор остается нерешенным, поскольку не принят еще закон об ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда России. Очевидно, если такой закон будет принят, то проблема будет решаться.
Конституция России предусматривает возможность заключения договоров о взаимном делегировании полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов с очень серьезной оговоркой - если эти полномочия не будут противоречить Конституции России и федеральным законам. Статья 73 фиксирует правила, согласно которым в ведении субъектов находится то, что не принадлежит исключительному ведению органов Федерации и совместному ведению федеральных и субъектных органов.
Одной из основ, на которой строится Российская государственность, является местное самоуправление. Хотя отношения между Федерацией и ее субъектами основаны на принципах федерализма, а между субъектом Федерации и муниципальным образованием - на принципах, характерных для унитарного государства децентрализованного типа, общим для них является то, что уровень субъектов Федерации и уровень местного самоуправления в пределах своих полномочий полностью самостоятельны. Вместе с тем самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в пределах переданных последним отдельных государственных полномочий, не должна противоречить единству государственной системы.
Весьма важным является вопрос об исключительной компетенции Российской Федерации2. Статья 71 Конституции Российской Федерации устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации. В принятом Государственной Думой 4 июня 1999 года и одобренном Советом Федераций 9 июня 1999 года Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предметы веденья Российской Федерации определяются как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации (п. 1, ст. 2). К ним относится лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в каком бы субъекте он ни проживал и где бы ни находился.
Организация государственного управления на территории субъектов Российской Федерации
Компетенция государственных органов субъектов Российской Федерации реализуется в непосредственной практической деятельности. Эта управленческая деятельность в свою очередь напрямую связана с уровнем организации этих органов.
При широком толковании понятия "организация" предполагается включение в него не только механизмов взаимодействия частей целого, но и построение самих частей, т.е. формирование, компетенцию отдельных государственных органов. Важнейшей задачей организации государственного управления на территориях субъектов Российской Федерации является определение четко выстроенной пирамиды государственных органов сверху до низу.
В части 3 ст. 5 Конституции провозглашено единство системы государственной власти. Этот принцип не следует сводить каким-либо иерархическим и иным соподчиняющим различные уровни власти основам. Он означает формирование системы государственной власти, обеспечивающей единство экономического и правового пространства на всей территории государства.
В федеративном государстве принцип единства государственной власти имеет определенную специфику, не позволяющую единству системы государственной власти перерасти в сверхцентрализацию. Эта специфика заключается, прежде всего, в наделении субъектов Федерации самостоятельностью в образовании и деятельности своих органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах предметов ведения субъектов Федерации и их совместного с Федерацией ведения. Вместе с тем самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти не должна разрушать единство экономического и правового пространства страны. Иными словами, деятельность органов государственной власти субъектов Федерации должна осуществляться в рамках Конституции, а также законов и иных нормативных актов, принятых в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. В противном случае единство системы государственной власти будет нарушено.
Исходя из этого, реализация принципа единства системы государственной власти должна проявляться, во-первых, в наличии соответствующей Конституции Российской Федерации, непротиворечивой системы органов государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти, во-вторых, в деятельности этих органов, обеспечивающих законодательное регулирование, реализацию предметов ведения, конституционно закрепленных соответственно за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.
Относительно законодательной власти несоблюдение этого требования, в частности принятие какой-либо из сторон федеративных отношений законодательных и иных нормативно-правовых актов, нарушающих конституционно закрепленное распределение предметов ведения, разрушая единство правового пространства Российской Федерации, нарушает и принцип единства государственной власти. Государственное управление на территории субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными государственными органами непосредственно и через территориальные органы федеральных органов государственной власти, через органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, каждыми в пределах своих полномочий.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему собственных органов государственной власти. Их самостоятельность, однако, ограничена двумя весьма важными группами факторов: 1) основами конституционного строя Российской Федерации и 2) общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Первая группа факторов определена главой I Конституции Российской Федерации, в силу чего организация государственной власти в субъектах Российской Федерации связана принципом разделения властей, обязана обеспечить местное самоуправление, признавать идеологическое и политическое многообразие, гарантировать единство экономического пространства и т.д. Конституция Российской Федерации не признает наличия в субъектах Российской Федерации самостоятельных основ конституционного строя. Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обслуживать и входить в основы конституционного строя страны.
