Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и теоретические основы федерализма 23
1.1. Политико-территориальная организация государства и многообразие ее форм 23
1.2. Основные модели современного федерализма 35
1.3. Концепция суверенитета народа как теоретическая основа федерализма 55
Глава 2. Основные черты и тенденции развития федеративных государств в зарубежных странах 70
2.1. Некоторые тенденции развития федеративных государств в современном мире 70
2.2. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. 80
2.3. Правовые гарантии самоопределения народов, территориальной целостности и прав человека в зарубежных федерациях 94
Глава 3. Правовой статус и особенности Российского федеративного государства 113
3.1. Конституционные принципы федеративного устройства России 113
3.2. Правовой статус Российской Федерации и ее субъектов 119
3.3. Некоторые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами 140
Заключение 175
Список источников и литературы
- Политико-территориальная организация государства и многообразие ее форм
- Основные модели современного федерализма
- Некоторые тенденции развития федеративных государств в современном мире
- Конституционные принципы федеративного устройства России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Среди узловых проблем науки конституционного права, не теряющих своей актуальности, проблема федерализма как в прошлом, так и сегодня занимает одно из центральных мест. Дело в том, что современный федерализм - это не только территориально-политическое устройство государства, но и форма государственного управления, к которой обращаются все больше и больше государств, притом иногда весьма различные по многим принципиальным критериям.
В чем политико-правовые причины и привлекательность современного федерализма? Почему обществоведческая наука вообще и конституционное право в частности так внимательно следят за процессом развития и изучением проблем современного федерализма?
Прежде всего потому, что федеративное государство по своей сущности является более демократическим и денцентрализованным, чем унитарное государство. Система сдержек и противовесов, осуществляемых на федеральном уровне с помощью разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную по горизонтали, дополняется системой сдержек и противовесов, осуществляемой с помощью разделения властных полномочий по вертикали между центром и субъектами федерации.
Во-вторых, не может не обратить на себя внимание тот факт, что из семи крупнейших по территории государств мира шесть - Австралия, Бразилия, Индия, Канада, США и Россия, за исключением Китая, являются федеративными. Следовательно, существует прямая зависимость между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны.
В-третьих, динамика интеграции и глобализации в масштабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего,
потребует использования федеративных и конфедеративных политических форм. Это связано прежде всего с необходимостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Мировой федерализм, а скорее конфедерализм, зачатки которого сегодня закладываются ( ЕС, СНГ и др.), в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенденций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств.
В-четвертых, в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, бывшая Югославия, Чехо-Словакия и др.), так и возникновение новых. Распад ряда бывших федераций вызвал необходимость осмысления и поиска причин этого процесса. С другой стороны, уже в 90-е годы появились новые федерации - современная Югославия (1992 г.), Бельгия (1993 г.), Эфиопия ( 1994 г.) и сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995 г.). Имеющие в мировом сообществе значительный вес и влияние такие государства как Великобритания, Испания и Италия также фактически начали развиваться в сторону федерализма и сегодня занимают промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что неуклонно растет объем компетенций и политических прав, входящих в их состав политико-территориальных образований. Фактически сегодня из числа экономико-политических особо значимых государств мира только Франция, Китай и Япония являются унитарными государствами, но с определенной внутренней потенцией и вероятностью дальнейшего их развития также в сторону федеративных отношений. Таким образом, есть все основания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройств стран мира и в дальнейшем будет расширяться.
В-пятых, в современной России происходит глубокое реформирование
и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах
СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных
национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и
Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане и др.),
решение которых может потребовать использования федерализма
или отдельных его элементов. В самой России на передний план выдвинулась проблема Чечни, которая также вряд ли разрешима вне рамок федерализма.
В-шестых, активизация и углубление интеграционных процессов в
ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в
Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу
создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ
не только конфедеративных, но и, возможно, федеративных
межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность.
С этих позиций анализ опыта федерализма в его самой широкой интерпретации имеет для России не только большое теоретическое, но и практическое значение. Поэтому проблемы современного федерализма находятся в центре теоретических и практических исследований.
Состояние научной разработки проблемы. Термин "федерализм"
вошел в широкий обиход вместе с возникновением
США как самостоятельного государства. Один из первых
документов, составленных отцами- основателями этого государства Дж.
Мэдисоном, Дж. Джеем и А.Гамильтоном, был назван "Федералист".1 Вот
уже два века проблемы федерализма активно
1 Гамильтон А., Мэдисон Дж., Джей Дж. Федералист. - М.,1993.
6 разрабатываются учеными многих стран . Е.Р. Кастель на основе анализа истории германского федерализма делает вывод о том, что "мировой опыт существования федеративных государств выявил разновидности федерализма: "классический", "дуалистический", "монархический", "республиканский", "кооперативный", "исполнительный" и т.п. . Один из теоретиков "кооперативного" федерализма П. Пенталлер считает, что "федеральное государство - это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел"4. В современной западной доктрине федерализма в последние годы многое изменилось в подходах к исследованию проблемы, определению самого понятия федерализма, введены новые понятия и термины для обозначения процессов федерализации, применения в государственно-правовой практике различного рода федералистских устройств. Делаются выводы о том, что в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, ведущая к возникновению наряду со старыми, традиционными федерациями "федерализирующихся систем". В качестве примера можно привести работы Д. Элизара, который смысл федерализма видит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей5. На этом основании В.Е. Чиркин считает, что в последние десятилетия роль
2 CM.Federalism .History and Current Significance of a Form of Goverment. ed/by J.C.Boogman
G.N. van der Plaat. The Hague, Martinnus Nijhoff,1980; Keith B.Federalism: its nature and
conditions.London,1942 ; Singh M.M. The Constitution of India/ Stadies in Perspective. Calcuta,
the World PressPrivate, 1975; Lijphart. A Consociation and federation: conceptual and empirical
links// Canadian journal of political science. 1979. Vol. 12 № 3; Duchacek I. Comparative
federalism: The Territorial dimension of politics// Lahem. 1987; Devine D. The political culture
of the United States// Boston. 1972; Smiley D.S. The federal condition in Canada Toronto. Et al.
1987
3 Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование.
Автореф.диссертации. Докт. юрид. наук. -Екатеринбург. 1994. С.3-4.
4 См.: Государство и право. 1994. № 3. С. 121.
5 Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. -
М.Д993.С.22-23.
федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления6.
Думается, однако, что главное в федерализме - не методы управления, не установление взаимодействия центра и мест. Национально-государственный или территориальный принципы образования федеративного государства являются исходными принципами, определяющими такие структуры и предметы ведения федерального центра и составных частей федерации, которые обеспечивают рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.
Следует отметить, что в последние годы растет число научных публикаций, посвященных проблемам государственного устройства современной России в контексте мирового опыта федерализма .
6 Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8-9. С. 154.
См.: Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: ИНИОН РАН, 1998; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. - М.: МГУ, 1997; Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. - М.: Госюриздат, 1959; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. - М.: Манускрипт, 1996; Михайлов В.А. Национальная политика России как фактор государственного строительства. - М., 1995; Семенов Д.Б. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт) . - М., 1998; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. - Издательство "Фэн", 1998; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М.: ИГиП РАН, 1992; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М.: ИНИОН РАН, 1995; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М: Зерцало, 1998; Швейцария - страна с федеральным опытом. Фрибург.: Изд. окрас Флейнер - Герстер. Институт федерализма, 1993. ; Мелкунов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. -М.,1998;идр.
Среди отмеченных работ особое внимание заслуживают книги Л.Карапетяна, В. Пустогарова, В. Тишкова, И. Умновой, В. Чиркина и многих других. В их исследованиях дается широкая палитра федерализма. В них содержится не только анализ теоретических начал федерализма, но и изучение практического опыта его становления и развития в ряде государств Европы, Америки, Африки, Азии. Не со всеми их выводами можно согласиться, но ценность данных работ состоит в том, что они оперируют конкретными историческими реалиями государственного строительства в России и мире.
В настоящее время в научной литературе с неослабевающей силой
продолжаются дискуссии вокруг проблем федеративного устройства
Российской Федерации. Наметились принципиальные расхождения по
вопросам о типах федерации; о национальной и территориальной моделях
государственного устройства; об особенностях статуса отдельных субъектов
федерации; о так называемой "асимметричной" федерации и др. В поисках
ответа на эти вопросы в научных исследованиях широко изучается опыт
развития зарубежных федеративных государств. Делается вывод о том, что в
современный период происходит расширение их разновидностей,
появляются разного рода "дуалистические", "авторитарные", "этнические" и
другие федерации. В отечественной литературе широко
распространены высказывания о том, что с принятием Конституции 1993 г. необходим новый подход к проблемам государственного устройства Российской Федерации. Д.А. Ковачев в этой связи обращает внимание на то, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это вопрос Конституции. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это "вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов;
во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации"8.
В целом можно констатировать, что научная разработка проблем федерализма зарубежными и российскими исследователями заложила хороший фундамент не только для дальнейшего теоретического исследования опыта федеративных государств, но и для практического решения многих проблем государственного устройства.
Цель данного исследования состоит в том, чтобы путем изучения международного и российского опыта федеративного государственного строительства, путем анализа зарубежного и отечественного конституционного законодательства и соответствующего правового материала определить закономерности развития отечественного федерализма, выработать научные рекомендации, полезные в строительстве нового российского федеративного государства.
Объектом диссертационного исследования является существующая в современном мире и, в частности, в Российской Федерации, законодательная нормативная база, в соответствии с которой строятся и функционируют федеративные государства, юридическая характеристика федераций и их субъектов.
Предметом исследования являются опыт ряда государств Европы, Америки, Африки, Азии, в которых исторически сложился федеративный тип отношений. Особое внимание уделяется российскому опыту.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют научные труды зарубежных и отечественных авторов, нормативные акты, другие юридически оформленные документы, включая как международные, так и отечественные. Особое внимание автор уделяет анализу конституций, законов и других нормативно-правовых документов Российской Федерации и ряда других стран.
8 Федерация в зарубежных странах /Под ред. Д.Ковачева. - М.,1993. С. 17
Результаты и научная новизна исследования заключаются в постановке и теоретическом осмыслении основных юридических характеристик федеративных государств в современном мире, их общих черт и особенностей, основных тенденций развития.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
1. Представляется неправомерно суженным понимание территориальной организации (устройства) государства как только системы взаимоотношений между государством в целом, его центральной властью и его территориальными составными частями, их населением и действующими там органами публичной власти. Равным образом было бы неверным сводить политико-террриториальную организацию государства лишь к его политико-территориальной структуре.
2. Очевидна ограниченность сведения понятия "нация" в едином
государственном образовании разных народов лишь к одной этнической
общности. Суверенное государство - нация, как правило, объединяет
различные народы (этносы), проживающие на определенной территории или
в разных его регионах. Они являются носителями государственного
суверенитета, но в то же время обладают "локальной" суверенностью, тем
более, если имеют в его составе государства - нации свое национально-
государственное или национально-территориальное образование.
3. Бесспорно, что федеративное государство по своей сущности
является более демократическим и децентрализованным, чем унитарное
государство, так как система сдержек и противовесов, осуществляемых на
федеральном уровне с помощью разделения власти на законодательную,
исполнительную и судебную по горизонтали, дополняется системой сдержек
и противовесов, осуществляемой с помощью разделения властных
полномочий по вертикали между центром и субъектами федерации.
4. Аргументирована неделимость суверенитета как качественной
категории между федеральным центром и субъектами федерации и,
наоборот, делимость, вытекающий из этого суверенитета власти - властных
полномочий (компетенций) между федеральным центром и субъектами
федерации при безусловном верховенстве центральной власти.
5. Поддержана концепция, что, исходя из мирового опыта,
федерации, построенные на территориальной, наднациональной основе,
оказались более прочными и универсальными, чем федерации, построенные
на национально-территориальной основе. Вместе с тем российская
специфика федеративного строительства требует сочетания этих двух
организационных форм, так как очевидный доминант одного из этих двух
принципов поставит под угрозу прочность Российской Федерации.
6. Сделана попытка аргументировать, что происходящая в мире
динамика глобализации и интеграции со всей возрастающей остротой
поставит вопрос о необходимости применения федеративных и
конфедеративных политико-правовых форм в организации руководства
мировыми процессами.
7. Доказывается, что развитие Российской Федерации, вместе со
всей своей уникальностью, протекает в рамках закономерностей мирового
федерализма и государственного строительства, и такая тенденция в
дальнейшем более усилится.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение в условиях острой, кризисной ситуации актуальных проблем становления и развития федерализма в России.
Материалы диссертации имеют практическое значения для
отраслевых юридических наук, могут быть использованы в
законодательной практике, в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования апробированы на заседании кафедры государственного управления и права Института государственного управления МГИМО (У) МИД РФ, в опубликованных лекции и статьях, в выступлениях автора на "круглых столах" и конференциях в различных научных и учебных центрах России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность проблемы, показана степень ее научной разработки, определены цели исследования, его объект, предмет, методологическая база, результаты и научная новизна, практическая значимость, положения и выводы, выносимые на защиту.
В первой главе "Понятие и теоретические основы федерализма" исследуются три группы проблем. Это:
Политико-территориальная организация государства и многообразие ее форм
Любое государство, как известно, имеет свою территорию, определяющую пространственные пределы распространения его власти. Масштабы и структура территории оказывает существенное влияние на организацию государственной и иной публичной власти и ее формы. В целях наилучшего осуществления этой власти ее организация обычно привязывается к структурным частям территории данного государства. В одних случаях это могут быть только обычно административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.); в других -особые автономные территориальные образования (автономные области, автономные округа, автономные районы и др.); в-третьих - более или менее самостоятельные государства или подобные им образования (республики, штаты, земли и другие субъекты федерации и др.). В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целях страны по форме своей политико-территориальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждое из которых в свою очередь включает определенные разновидности.
Важно подчеркнуть, что при определении политико-территориальной организации государства речь должна идти не об "организации территории государства", как это утверждается в некоторых работах,14 а об организации государства, его власти и управления в связи с территориальным устройством страны. При всей теснейшей взаимосвязи между "организацией территории государства" и "территориальной организацией государства" -это качественно различные явления и соответствующие понятия. Организация территории государства может носить и действительно носит многоплановый характер, в том числе и неполитический (например, природогеографический и производственно- экономический). Каждому хорошо известно, что природно-географическое, как и производственно-экономическое районирование далеко не совпадает с политико-территориальным и не включается в него. Когда же говорится об унитарной или федеративной форме государства, то имеются в виду различные формы именно политико-территориальной организации государства или, другими словами, "территориальной организации публичной власти".
Долгое время при освещении данной проблематики в научной литературе широко использовалось обобщающее понятие, "государственное устройство". Несмотря на неоднократную и многолетнюю аргументированную критику, это понятие, к сожалению, и сегодня в таком смысле используется в нашей учебной и научной литературе.15 Между тем по точному смыслу его содержания оно не отражает специфику той проблематики, которая в связи с ним рассматривается. В самом деле, разве формы правления и государственно-политические режимы не имеют прямого отношения к устройству государства и не могут рассматриваться как формы государственного устройства. Строго говоря, в государственное устройство и его формы должно быть включено и многое из того, что содержится в характеристике основ конституционного строя, конституционного статуса личности, системы государственных органов и др. Иными словами, понятие "государственное устройство" и "формы государственного устройства" - это значительно более широкие, родовые понятия по отношению к таким понятиям, как "политико-территориальная организация государства", "формы государственно-территориального устройства", "территориально-политическое устройство государства, и его формы" и др. Наиболее оптимальным представляется использование понятия "политико-территориальная организация государства и ее формы". Во-первых, оно четко выделяет политико-территориальный аспект характеристики совокупной формы государства. Во-вторых, это понятие охватывает не только государственно-территориальную, но и все политико-территориальную организацию государства. Известно, например, что местное самоуправление не относится к системе государственной власти, хотя является составной частью политической власти, в связи с чем в политико-территориальную организацию включается и территориальная организация местного самоуправления. В этом отношении не только понятие "государственное устройство", но и понятие "государственно-территориальное устройство (организация)" являются узкими, не позволяющими рассматривать в рамках их содержания вопросы территориальной организации местного самоуправления. В-третьих, политико-территориальная организация государства охватывает не только федеративное или автономное устройство частей государства, но и их обычное административно-территориальное устройство, которое, как справедливо отмечается в литературе, "стало в преобладающей мере политико-территориальным".
По своему содержанию политико-территориальная организация (устройство) государства включает три основных элемента: а) масштабы и границы государства, в связи с чем конституции соответствующих государств нередко содержат перечень входящих в них территорий; б) политико-территориальную структуру государства, включая его государственно-территориальную (унитарную, федеративную, государственно-автономную) и административно-территориальную (область, округ, район, община и др.) структуры и статус его структурных единиц; в) принципы и формы взаимоотношений между государством в целом, его органами и теми или иными политико-территориальными внутренними подразделениями государства, их органами как государственного, так и негосударственного характера. В этой связи представляется неправомерно суженным понимание территориальной организации (устройства) государства как только системы взаимоотношений между государством в целом, его центральной властью и его территориальными составными частями, их населением и действующими там органами публичной власти, как об этом говорится в некоторых работах. Равным образом было бы неверным сводить политико-террриториальную организацию государства лишь к его политико-территориальной структуре.
Основные модели современного федерализма
Единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выражающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации. Иными словами, федерализм как таковой - это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в неразрывной связи с особенным. Любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.
Категория "модель федерации" выражает именно групповые особенности данного вида федерации в рамках его единой сущности. Когда говорится, например, о договорных и конституционных, симметричных и асимметричных, централизованных и децентрализованных моделях федерализма, то совершенно очевидно то, что речь идет не о конкретной федерации, а об определенной совокупности федераций, их разновидности, отличающейся существенными особенностями в том или ином отношении от других разновидностей (групп) федерации. Другое дело, что данный вид (тип) федерации может наиболее рельефно и полно олицетворять какая-либо конкретная федерация.
В этой связи нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением, будто моделей федерализма "столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то отличается от других". Действительно. Любая федерация чем-то отличается от других. Но все дело в том, что не всякое отличие порождает особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие, связанное, например, с особым путем возникновения данной федерации, ее структурой, характером взаимоотношений центра и субъектов или иными важными сторонами организации, функционирования и развития федерации. Не существенные же отличия (например, наличие не 5-4, а 6-7 субъектов федераций или их различное наименование при одном и том же статусе) не выводят данную федерацию за рамки определенной модели федерализма, отражая их индивидуальную специфику.
Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов около двух столетий. Государственно-правовая наука свидетельствует, что элементы федерации появились еще в средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в периоды новой и новейшей истории.18 В целом появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого общества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств, с сохранением их относительной самостоятельности.
Создатели конституционно-правового федерализма установили в нем более демократическую форму государственного устройства, обеспечивающего поддержание мира членами федерации и решения конфликтов между ними и центральной властью, для гарантии прав и свобод человека на всей территории государства. Поэтому идеи и принципы федерализма оказали свое позитивное влияние на развитие политико-правовой мысли во многих странах, в результате чего начались интенсивные поиски демократического преобразования их государственного устройства. Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787г.), затем в Мексике (1824г.), Бразилии (1889г.), Австралии (1901г.), России (1918г.) и других странах. В современном мире насчитывается более 180 государственных образований, подавляющее большинство из которых являются многонациональными. А федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств, с охватом 50% территории и 1/3 населения планеты.
Устройство федеративных государств при некоторых различиях территориальной организации и форм правления основывается на общем понятии и принципах.
Определение понятия "федерализм" (от франц. federalisme), с некоторыми редакционными различиями, существует давно. Оно отражено в работах отечественных и зарубежных авторов, в учебниках и энциклопедических словарях. В них федерализм рассматривается как система основных принципов определенной формы государственного устройства и его функционирования, отличающихся от унитаризма и конфедерации.
В отличие от унитарной формы, состоящей из административно-территориальных единиц, федеративная форма представляет собой объединение государственных и подобных образований. Если в унитарном государстве компетенции административных территориальных единиц устанавливаются текущими актами центральной власти, то в федеративном государстве - конституционным разграничением компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, обладающими государственной автономией. Федерация отличается также от конфедерации тем, что является не союзом государств, а единым союзным государством.
Понятие "федеративное государство" ("федерация" - от латинского foederatio - объединение, союз) - производное от понятий "федерализм" и в научной литературе определяется как "союзное государство", "добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора", "более демократическая форма организации государства, чем унитаризм" и т.п.
Некоторые тенденции развития федеративных государств в современном мире
В развитии современного федерализма можно выделить несколько основных тенденций. Практика большинства федераций современного мира свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии). Эта интеграция развивается по нескольким направлениям. Во-первых, экономическая интеграция
Мы не ставим задачу дать подробный анализ экономико-правовых отношений в федеративных государствах. Достаточно взять один аспект этой проблемы - функционирование единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.
Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX - началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.
Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (согласно разделу 8 статьи 1 Конституции). В процессе конституционного толкования это право было наполнено следующим содержанием. Еще в 1824 г. Верховный суд США подчеркнул: "Торговля... -это нечто большее, чем просто торговля. Это - движение товаров и отношения". А в 1851 г. в решении по делу Кули понятие междуштатной торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охватывать все вопросы, требующие "единого правового регулирования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и формы конституционного толкования.
Несколько иные конструкции применены в ряде других конституций. Например, Политическая Конституция. Мексиканских Соединенных "татов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (пункт IX статьи 73).
В Конституции швейцарского Союза провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).
В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Конституции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных монет" (статья 38). "Право эмиссии банковых билетов и других такого же рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковых билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные оперши и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны" (статья 39).
Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Например, ХУ1 поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения".
Единый экономический рынок характеризуется следующими тремя параметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффективность -соответствием форм управления экономическим требованиям. Гармония -обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.
В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. 18ак, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIУ поправка).
Конституционные принципы федеративного устройства России
Современная Россия - самое обширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населению федеративных государств. У нее наибольшее число субъектов федерации (89), отличающихся особенно большим разнообразием. В составе населения страны русские составляют более четырех пятых, а остальную часть - десятки коренных наций и народностей, а также многочисленные национальные (этнические) группы, состоящие из представителей зарубежных этносов. По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства. Это одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение как в его структуре, так и в содержании федеративных отношений.
Другая общая и не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала. Прежде, до Федеративного Договора 1992 года и Конституции РФ 1993 года, субъектами российской федерации считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие политико-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением.Это особенности- важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики.
Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что это - сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с первых месяцев после Октября 1917 года, его реальное становление и развитие приходятся лишь на последнее десятилетие. Утверждавшиеся все больше во второй половине 20-начале 30-х годов командно-административные методы управления, сверхцентрализация и тоталитарный режим постепенно свели на нет даже те ограниченные элементы реального федерализма, которые успели зародиться в первый послеоктябрьский период. Тоталитаризм оказался абсолютно несовместимым с подлинным федерализмом и свел его к квазифедерализму, к фактическому унитаризму, прикрываемому декларативными конституционными нормами и лозунгами о федерализме, суверенитете союзных республик и праве их свободного выхода из СССР, самоуравленческих правах автономий, праве народов на самоопределение и свободном их развитии. Длительное развитие российского "федерализма" в условиях тоталитаризма и сегодня накладывает свой негативный отпечаток на процесс становления демократического федерализма в современной России. По существу этот процесс берет свое начало лишь с Декларации о суверенитете РФ (1990 год) и особенно с Федеративного договора (1992 год) и Конституции РФ 1993 год. Несмотря на многое сделанное с тех пор, еще несравнимо большее предстоит сделать, включая принятие конституционных и иных федеральных законов по вопросам федерализма. Еще больше необходимо сделать в области практической реализации устоев и норм подлинного федерализма в различных сферах государственной и общественной жизни.
Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем. что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная федерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства- СССР, усиливало правление суперцентралистских тенденций и сближало такой федерализм с унитаризмом. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться, на наш взгляд, из конституционной в конституционно-договорную, что нашло, в частности, свое дальнейшее проявление в заключении за последние пять лет около полусотни договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов.
В-пятых. Современный российский федерализм, необходимость его сохранения и дельнейшего развития опирается прежде всего на учет трех объективных моментов: огромных размеров территории страны; многонациональное структуры и состава ее населения; большого разнообразия условий и возможностей развития различных регионов. В этих объективных параметрах федерализм выступает у нас не просто как одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократическая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких условиях является действенным способом практической реализации демократии в данном вопросе.
Конституция Российской Федерации 1993 г. характеризуется рядом принципиально новых подходов к решению проблем государственного устройства нашей станы, многие из которых имеют существенное правовое и политическое значение.
Как известно, Российская Федерация в своих основных законах никогда не отрицала права народов на самоопределение. В вводной части действующей Конституции также сказано, что она принимается, "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".
Самоопределение в составе Российской Федерации помогло становлению как народов, населяющих Россию , так и Российской Федерации - суверенного государства, целостность и неприкосновенность которого обеспечивает, в свою очередь, суверенитет всех населяющих Россию народов.
Руководствуясь общепризнанными нормами международного права, Конституция 1993 г. установила, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, причем Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
В отличие от ранее действовавших Конституция 1993 г, впервые закрепляет (ч. 1 ст. 5) принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Это означает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Однако в ч. 2 ст. 5 Конституции содержится некоторая уступка субъектам Федерации, именуемым республиками. Республики, в отличие от других субъектов Российской Федерации, не только названы государствами, но и получили право иметь свои конституции, в то время как края, области, города федерального значения, автономная область, автономный округ принимают уставы. В других же отношениях республики не отличаются от иных субъектов Российской Федерации и не могут претендовать на особое правовое положение в составе Федерации.
