Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы современного федерализма
1. Краткая характеристика современного понимания федерализма 19-26
2. Взгляды на природу федеративного государства 27-44 с
3. Типология современных моделей федерализма 44-66
ГЛАВА 2. Общая характеристика конституционных основ современного российского федерализма
1. Понятие и структура конституционных основ российского федерализма 67-79
2. Этапы становления конституционных основ российского федерализма 80-111
3. Природа Российского государства как Федерации 111-122
4. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма 123-144
ГЛАВА 3. Конституционные принципы российского федерализма
1. Государственный суверенитет Российской Федерации 145-165
2. Единство системы государственной власти в Российской Федерации 166- 205
3. Равноправие субъектов Российской Федерации 206-216
4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации 216-227
5. Принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами 228-247
6. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 247-254
ГЛАВА 4. Проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ
1. Технико-юридические проблемы формализации предметов ведения 255-262
2. Конституционное регулирование круга предметов ведения 263-285
3. Совершенствование конституционных основ правового регулирования по предметам ведения 285-312
ГЛАВА 5. Конституционные основы публично-правовой ответственности российской федерации и ее субъектов
1. Понятие публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов 313-322
2. Проблемы конституционного регулирования публично- правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов 322-337
3. Повышение роли конституционного судебного контроля в обеспечении конституционных основ российского федерализма 338-359
Заключение 360-367
Список использованной литературы 368-398
- Краткая характеристика современного понимания федерализма
- Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
- Государственный суверенитет Российской Федерации
- Технико-юридические проблемы формализации предметов ведения
Введение к работе
Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного устройства, обеспечивающие обустройство гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?
Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали составляет один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в
современный период развития конституционно-правовых отношений в России.
Судьба государственности России в двадцатом столетии оказалась достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального раздела. В семнадцатом году разрушилась Российская империя, из состава которой вышли Польша и Финляндия, заявили о государственной самостоятельности Литва, Латвия, Эстония Украина, Белоруссия, Грузия и Азербайджан и другие территории, часть из которых затем объединилась лишь на определенный период в Союз ССР. Распад СССР заставил Россию и ее народ второй раз пережить территориальный раздел.
Два развода на территории евразийского государства свидетельствовали о необходимости выбора модели федеративного устройства, которая образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой серединой) в промежутке между двумя крайними и, поэтому, как показала история, несостоявшимися формами российской государственности: между унитарной российской империей и договорным союзным государством, конфедеративным по форме и унитарным по-существу.
Насколько же удачной оказалась в этом отношении новая конституционная модель государственного устройства России? Воплотила ли она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец обеспечить целостность и стабильность российского государства, его мирное и гармоничное развитие?
Диссертант придерживается мнения тех ученых, кто считает, что Россия сегодня находится лишь на пути к такому уровню федерализации. Анализ современных процессов развития российской государственности свидетельствует об актуальности проблемы создания оптимальной конституционной модели российского федерализма, отвечающей требованиям демократии и эффективности государственной власти. С принятием новой российской Конституции 1993 года удалось лишь
приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих конституционные основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на данную проблему.
По мнению диссертанта, одну из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России составляет решение проблемы разделения государственной власти по вертикали. Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. Анализ процессов реализации конституционно-заданной системы разделения государственной власти по вертикали свидетельствует о нарушении таких базовых конституционных устоев российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и других. Приходится констатировать, что принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации лишь приблизило, но не объединило в необходимой мере взгляды центра и составных частей России на оптимальную модель разделения государственной власти на основе федерализма. В силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период, в условиях присутствия в современный период кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых имеют место разногласия, выражаются в разном осмыслении содержания конституционных принципов государственного суверенитета, равноправия субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов в России-
ской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий; в различном понимании степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и несения ответственности за ее осуществление.
Обозначенные противоречия свидетельствуют об актуальности теоретических исследований по этим вопросам, что в итоге предполагает поиск оптимальной формулы конституционных основ российского федерализма. Диссертант считает, что с этих позиций современная модель российского федерализма пока еще не изучена в необходимой мере отечественной юридической наукой. Ее фундаментальный анализ, позволяющий решать практические задачи укрепления и совершенствования российской государственности, предполагает поиск ответов по меньшей мере на следующие вопросы: каковы тенденции развития российского федерализма сквозь призму мировой практики; каким образом современные процессы федерализации в России увязываются с мировым опытом, отечественной историей и настоящими российскими реалиями; являются ли действительно конституционные основы современного российского федерализма моделью государственного устройства, создающей демократическую и эффективную систему разделения государственной власти и ответственности между Федерацией и ее субъектами; возможно ли достичь с помощью существующей модели конституционных основ российского федерализма решения тех основных целей, которые стоят перед Российским государством; насколько данная модель является работающей, и каковы перспективы ее развития.
Как следствие неразрешенности вышеназванных теоретических вопросов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российской государственности, путь России к созданию оптимальной модели федеративного устройства протекает весьма болезненно. По-прежнему сохраняется напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами, которая как известно, уже выразилась в самых, что ни на есть
крайних формах конфликта: "парад суверенитетов, "война законов", "бюджетно-финансовые войны", сепаратизм, рост национализма, терроризм и даже вооруженные столкновения, создавшие прецедент развязывания гражданской войны (Чечня).
Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и права. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов по формуле, "берите суверенитета столько, сколько можете заглотить", привел к тому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов перестало поддаваться какому-либо действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соответствующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представляет начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.
Разбалансированность в государственно-правовых отношениях породила особый фон конституционной реформы в России. С одной стороны, с принятием в 1993 году новой Конституции России наметилась тенденция проведения конституционной реформы в рамках единого российского правового пространства, с другой стороны, - в субъектах Российской Федерации стало развиваться собственное конституционное (уставное) правовое пространство, порой по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства.
Поэтому конституционное обеспечение решения российской проблемы разделения гоударственной власти между Федерацией и ее субъектами на основе подлинного федерализма - это не только формирование демократичной
и эффективной системы управления государством, но и создание действенных механизмов погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определенной мере восстановлению целостности и стабильности российского государства, как такового.
На важность конституционного решения насущных проблем российского федерализма обращено специальное внимание на официальном государственном уровне. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1995 года "О действенности государственной власти в России" было указано на необходимость выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с субъектами Федерации. При этом незыблемым должен оставаться конституционный принцип устройства нашей Федерации1. О необходимости решения отдельных политических, экономических, правовых аспектов разделения власти между Федерацией и ее субъектами говорится и во всех последующих посланиях Президента России2.
По мнению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е.С.Строева "одной из главных задач развития современного российского федерализма является выработка и законодательное закрепление общих для всех субъектов Российской Федерации принципов и норм их взаимодействия с федеральным Центром"3.
1 См.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995
года "О действенности государственной власти в России".-М.: Юрид.лит., 1995.- С.29-30.
2 См.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996
года " Россия, за которую мы в ответе".- М: Юрид.лит.,1996; Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года " Порядок во власти - порядок
в стране".-М.:Юрид.лит., 1997.
1 Строев Е.С.Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм.-1996.- N 3.- С. 8.
Цель и задачи диссертационного исследования
Исходя из актуальности обозначенных вопросов, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные проблемы становления и развития конституционных основ современного российского федерализма и определить наиболее перспективные пути и организационно-правовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению демократичной и эффективной российской государственности.
Диссертант анализирует конституционные основы современного российского федерализма как сквозь призму изучения общих аспектов теории федерализма, так и конкретных прикладных вопросов конституционного регулирования федеративного устройства.
Затронув теоретические аспекты понимания и моделирования современного федерализма, автор данной диссертационной работы попытался поставить и непосредственно решить следующие конкретные исследовательские задачи :
обозначить характерные черты и особенности конституционной модели современного российского федерализма, сравнив их с общими тенденциями и зарубежной практикой конституционного моделирования федеративных отношений;
определить понятие и структуру конституционных основ современного российского федерализма;
проанализировать содержание и проблемы конституционного регу
лирования и реализации принципов федерализма, составляющих основу
разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее
субъектами;
раскрыть актуальные аспекты совершенствования конституционного
регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов;
определить основные направления и пути формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов.
В центре внимания диссертационного исследования находятся как формально-юридическая модель конституционных основ современного российского федерализма, так и проблемы ее реального действия, конкретизации и развития в иных формах правового регулирования и воплощения в систему фактических отношений. Уделяя основное внимание изучению федеральных конституционных норм, диссертант вместе с тем анализирует одновременно текущее федеральное законодательство, внутри-федеральные двусторонние договоры, конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации в качестве «квазиправовых» форм ре-визирования конституционных основ российского федерализма и вносит предложения по преодолению антиконституционных тенденций.
Методология и теоретические основы исследования
Диссертационное исследование основано на методах исторического, нормативного и сравнительно - правового анализа. При изучении конституционных и иных правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания, системный и логический подходы, иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития конституционных основ современного российского федерализма, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.
Данное исследование проведено с использованием теоретического
фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по
конституционному (государственному) праву, государственному
управлению и местному самоуправлению, в той или иной мере затрагивающими конституционные аспекты формирования и развития
моделей федерализма, совершенствования систем разделения государственной власти по вертикали как основы федеративной государственности.
Диссертантом изучены основные работы по данной проблематике
отечественных ученых и политиков современного периода, к числу которых
относятся Р.Г.Абдулатипов, С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, Э.А.
Баграмов , А.М.Барнашов, Ю.Г.Барсегов, А.А. Безуглов, А.А.Белкин,
Н.А.Богданова, Л.Ф.Болтенкова, Д.Н. Бахрах, Н.В.Витрук, В.Ф.Волович, Б.Н.
Габричидзе, Г.А.Гаджиев, М.С.Джунусов, Ю.А.Дмитриев,
Д.Л.Златопольский, В.Д.Зорькин,Т.Д. Зражевская, И.П.Ильинский,
Л.М.Карапетян, Е.Р.Кастель, Д.А.Ковачев, А.Е.Козлов, Е.И. Козлова,
М.А.Краснов, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.А. Кряжков, Б.М. Лазарев,
Л.В.Лазарев, В.И.Лафитский, А.И.Лепешкин, В.О.Лучин, В.Н.Лысенко,
Н.А.Михалева, В.А. Невинский, М.И.Пискотин, В.В. Пустогаров,
В.А.Ржевский, О.Г.Румянцев, Г.Б. Старушенко, Б.А.Страшун, Е.С.Строев, Э.В. Тадевосян, Ю.А.Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов, Н.А.Ушаков, В.И. Фадеев, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев и другие.
Анализ современных концепций государственного устройства и про-
цесов федерализации России проведен с учетом тех подходов и взглядов на
федерализм, которые были сформированы в российской дореволюционной
школе ( А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А.Котляревский,
Н.М.Коркунов, Н.Н.Лазаревский, Г.Н.Потанин, А.С.Ященко и др.), а также в
работах государствоведов советского периода ( Г.В.Александренко,
Б.Л.Железное, И.М.Кислицын, М.Г.Кириченко, С.С.Кравчук,
М.И.Кукушкин, И.Д.Левин , А.И.Лепешкин, В.А.Рянжин, П.И.Стучка, Ю.Г.Судницын, И.Е.Фарбер, Н.П.Фарберов, М.А.Шафир, В.С.Шевцов, Я.И.Уманский и др.).
При написании диссертации использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Д.Барри, К.Вейшерт, Х..Вольман, Р.Галлиссо, Д.Елазар, Д. Кинкайд, О.Киминних, Ф. Люшер, П.
Ордешук, В.Остром, У. Райкер, В.Рудольф, С.Солник, Р.Россум, П.Пернталер, А.Тарр, Л.Фридмэн, Г. Хессе, С. Шрамм и другие. В процессе работы диссертант опирался также на фундаментальные зарубежные исследования прошлого, в частности, труды М.Вебера, А.Гамильтона, Г.Ф.Гегеля, Т. Гоббса, Р.Давида, Д.Джея, Г. Еллинека, Ш.-Л.Монтескье, Дж. Мэдисона, А.де Токвиля и других.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении
исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой, а также в том, что изложенные диссертантом выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для решения фундаментальной задачи конституционно-правового обеспечения российского федерализма.
До сих пор пока не было представлено научной работы, в которой бы системно анализировались основные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма. Автор предпринимает попытку осуществления такого анализа в данной диссертации. При этом диссертант пытается представить наиболее актуальные проблемы формирования и развития конституционных основ российского федерализма не только сквозь призму анализа отечественной истории и практики, но и тех мировых тенденций федерализации, которые обозначились в современный период . Сопоставляя российскую практику и зарубежный опыт, автор стремится смоделировать применительно к России на данном этапе и в перспективе конституционно заданную систему разделения государственной власти и ответственности по вертикали, обеспечивающую демократическую и эффективную государственность на основе федерализма.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию Конституции Российской Федерации и действующего законодательства, конкретизирующего конституционные основы российско-
го федерализма; предлагаются пути повышения роли правовых и судебных рычагов в обеспечении их реализации .
Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов.
Материалы и выводы по диссертации представлены на пленарных докладах, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных конференциях, научно-практических семинарах, к числу которых относятся всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы местного самоуправления в РСФСР (Омск, 1991); международная конференция "США и СНГ: перспективы федерализма" (Университет Хофстра, Хемстед, США, 1992 год); международная конференция "Информационное обеспечение местного самоуправления " (Клайпеда, Литва, 1992); российско-американская конференция "Проблемы взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями и развитие федерализма" (Москва, 1992); международная конференция "Демократия и меньшинства в посттоталитарных государствах (Москва, 1993); международная конференция "Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека" (Москва, 1994); всероссийская научно-практическая конференция "Федерализм и межнациональные отношения в современной России" (Москва, 1994); российско-американский семинар " Проблемы разработки региональных уставов"(Москва,1995); российско-американский семинар "Федерализм и региональная политика в России и США" (Новосибирск, 1995); всероссийская научно-практическая конференция "Договорные формы развития федеративных отношений в России" (Москва, 1996); российско-германский международный семинар "The potential of regional and municipal authorities in coping with the economic problems of system transformation" (Москва, 1997), международная
конференция " Bulding the Capacity for Russian Constitutionalism" (Университет Мериленд, США, 1997).
Более чем трехлетний опыт работы диссертанта как специалиста в апппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ и научно-практическая работа в настоящее время в качестве главного консультанта в Конституционном Суде Российской Федерации позволили апробировать некоторые взгляды и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда федеральных законов, а также при осуществлении экспертно-аналитическои работы.
Диссертант непосредственно участвовал в подготовке и обсуждении материалов ко многим парламентским слушаниям, круглым столам и совещаниям, посвященным обсуждению важнейших законопроектов и иных правовых актов, связанных с проблемами правового обеспечения конституционных основ российского федерализма.
Автор данного исследования принимал участие в работе парламентских слушаний "Проблемы подготовки федеральных законов о разграничении предметов ведения и полномочий и об общих принципах организации органов государственной власти" (Совет Федерации Федерального Собрания, 1995), "О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма" (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, 1996); в совещании депутатов Московской областной Думы и Губернатора Московской области "Об Уставе Московской области" (Московская областная Дума, 1996). Подготовленные диссертантом материалы использовались в работе совещаний Координационного Совета по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по проблемам принятия федеральных законов о разграничении
предметов ведения и полномочий, об общих принципах организации органов
государственной власти, общих принципах организации местного
самоуправления (Ярославль, 1994), совершенствования практики
конституционного и уставного законотворчества субъектов Российской Федерации (Белгород, 1995);
Взгляды диссертанта по конституционным проблемам российского фе
дерализма были обозначены и апробированы во время его выступлений на
круглых столах по обсуждению Конституции Уральской Республики
(редакция журнала "Ваш выбор", 1993); развития федерального
законодательства о местном самоуправлении (Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям РФ, журнал "Российская Федерация", 1994); концепции и подходов к подготовке федерального закона "Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти" (Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, 1995); правовых аспектов судебно-правовой реформы (Совет Федерации Федерального Собрания РФ, 1995); проекта федерального закона, вносимого в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой " "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (Московская городская Дума, 1995).
Диссертанту удалось апробировать и внедрить некоторые идеи в процессе непосредственной работы в качестве эксперта при подготовке и доработке проекта Федерального закона "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятого Государственной Думой 25 апреля 1997 года; а также в результате работы в согласительной комиссии по доработке Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" в период до утверждения Федерального закона Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Были подготовлены экспертные заключения на различные варианты проекта Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных( представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также на проекты федеральных законов о статусе субъекта Российской Федерации, о порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного договора, о Правительстве Российской Федерации, о процедурах разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Другие.
Практическую значимость имели экспертные замечания и предложения диссертанта, которые в определенной мере были учтены при принятии Конституции Республики Северная Осетия-Алания в период участия диссертанта в работе конституционной комисси Республики Северная Осетия (1994 год), материалы экспертных заключений диссертанта использованы также при доработке проектов конституций республик Хакасия и Алтай; проектов уставов Белгородской, Кемеровской, Московской областей, Хабаровского края и Ставропольского края. Кроме того, диссертантом были представлены экспертные заключения на проект Конституции Республика Чувашия, проекты уставов Астраханской, Вологодской, Свердловской, Мурманской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа, на уставы муниципальных образований 21 города и района Ханты-Мансийского автономного округа. Всего диссертантом в период с 1986 года по настоящее время подготовлено более 30 различных видов нормативных правовых актов, в том числе три модельных акта, представлен ряд аналитических исследований и более , чем 40 экспертных заключений по правовым актам,
принимаемым по проблемам регулирования статуса субъекта Федерации, регионального управления и местного самоуправления.
По теме диссертации опубликованы три монографии и две брошюры. Всего за период научной и преподавательской деятельности с 1986 года по настоящее время опубликовано более 50 работ (объемом 43,4 п.л.).
Положения диссертации использованы в процессе преподавания курсов конституционного и муниципального права в Московской Государственной Юридической Академии, спецкурса "Представительные органы государственной власти в Российской Федерации" в Кемеровском Государственном Университете, а также в подготовленных диссертантом учебно-методических материалах.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, пяти глав, девятнадцати параграфов, заключения и списка литературы.
Краткая характеристика современного понимания федерализма
В современных отечественных и зарубежных работах, связанных с проведением анализа тенденций развития государственности в целом и федеративной государственности, в частности, отмечается важность динамизма и гибкости государственной власти в условиях достигнутого уровня развития общественной жизни на рубеже нынешних столетий. "Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многобразие" стали двумя доминантами мирового развития", - подчеркивает Ю.А. Тихомиров1.
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и разделение государственой власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармонизирующее сообщество.
Суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи Даниил Елазар выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия1 . В этом смысле федерализм "рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации"" . Как замечает В.Е. Чиркин, в последние десятилетия роль федерализма рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления3.
Такая оценка федерализма вытекает из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От слова « Foedus», что означает в переводе с латинского « договор (соглашение)», родилось понятие федерализма как целостной концепции, воплотившейся в дальнейшем устройстве общества и конкретных государств, совершенствования взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.
Федерация (от латинского federatio) - в переводе означает союз, объединение. Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов,например). Федерализм как режим влияет на унитарные государства, предопределяя в них процессы децентрализации. Отсюда мы можем наблюдать появление государств, занимающих некое промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями - унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, в качестве таких государств называются сегодня Италия и Испания1 . В современный период все больше исследователей склонны к утверждению и о том, что элементы федерализма используются, как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал. Нельзя не отметить и такой феномен, интенсивно развивающийся в последние десятилетия, как федерализация межгосударственных отношений и формирование конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства ( Европейский Союз) . Наконец немало исследований в прошлом и настоящем создано о федерации, как о возможной форме объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация) .
Несмотря на столь разноплановое понимание роли федерализма в современную эпоху, такой "универсализм" не привел к девальвации его основного смыслового значения в государствоведении. По-прежнему в науке конституционного права доминантой является понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, то есть образования государств как федераций. Именно в федерализации государств проявляется основная роль федерализма в современный период.
В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы"1 . С целью ликвидации "внешнего врага" отдельные государства образуют союз - новое единое государство - федерацию, в которой участники союза приобретают новый статус субъектов Федерации, а для борьбы с "внутренней язвой" унитарное государство децентрализуется в федеративное, благодаря чему не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти.
Как подчеркивает Н.А.Михалева,- "федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени их самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого"2.
Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
Особенностью правовой системы Российской Федерации, формализирующей федеративные отношения, является их регулирование по меньшей мере на пяти базовых уровнях: в Конституции Российской Федерации, в Федеративном договоре, в федеральных конституционных и федеральных законах, в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ,наконец, в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации. Многообразие системы законодательства, регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на общенациональном федеральном уровне. Понятие конституционные основы российского федерализма вводится диссертантом именно с целью обозначить тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен Основным законом российского государства.
Таким образом, конституционные основы и правовые основы российского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление конституционных основ российского федерализма - прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституционными и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.
Диссертант проводит различие между основами конституционного строя РФ в части, определяющей федеративные отношения, и конституционными основами российского федерализма. Употребляемая диссертантом категория "конституционные основы российского федерализма" - более широкое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место.
Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы власти и властеотноше-ний достаточно активно используется в современной юридической литературе. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в качестве исходного общетеоретического вопроса освещаются конституционные основы исполнительной власти1. Предметом анализа являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в Основном законе Федерации.
Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конституционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, выполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат в себе наряду с общим и особенное, так как их конкретное наполнение различно. Вместе с тем их специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей .
Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять систему параметров, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а, во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе - конституции государства. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.
Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества государства в федеральной конституции.
Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. Примером четкой констатации того, что данное государство признается федеративным, является Основной закон ФРГ (Ст.20, абз.1). Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних решений после вступления в действие Основного закона ФРГ 1949 года назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ".
Конституционные основы современного российского федерализма построены на аналогичной доктрине. В статье 1 федеральной Конституции Российская Федерация определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (статья 135 Конституции Российской Федерации).
Государственный суверенитет Российской Федерации
Государственный суверенитет является неотъемлимым свойством государства. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства.
В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается " как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права"1.
В последнее время в зарубежной науке получают развитие тенденции выдвижения альтернатив теории государственного суверенитета как основы единства и публичности государства. Так, Винсент Остром замечает, что отличительная черта американского федерализма как основы установления порядка в обществе "состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления".
По мнению диссертанта, развитие демократии в направлении расширения роли разнообразных самоуправляющихся сообществ отнюдь не составляет альтернативу теории суверенитета. Теория государственного суверенитета и признание договорного и самоуправленческого начала в федеративном государстве не есть антиподы. Наоборот, достижение сочетания того и другого есть условие формирования и развития федерации как демократического правового государства.
В этой связи применительно к сложившимся реалиям для России весьма насущными видятся исследования, направленные на поиск путей гармоничного сочетания принципов государственного суверенитета и развития договорных самоуправленческих начал России как федерации.
В настоящий период теория федеративного государства, его государственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представлениями о современных ценностях демократии, права, развитого гражданского общества. "Современная политическая мысль,- отмечает Б.С.Крылов,-исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична" .
Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета Федерации в единстве с требованиями обепечения становления и и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма. Если проанализировать круг предметов ведения Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции РФ, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и развитие России как правового демократического государства.
В России теория государственного суверенитета рассматривается в качестве одного из фундаментальных гносеологических источников обеспечения создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета .
Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответе на вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации2.
Данные вопросы по-разному трактуются не только в современной отечественной науке, но и различно решаются в российской практике конституционного и законодательного регулирования.
В зависимости от того, как концептуально решается данная проблема, меняется модель разделения государственной власти между Федерацией и субъектами Российской Федерации.
В мировой науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г.Еллинека о том, что государства, вошедшие в Федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Однако в целом имеет место тенденция отказа от признания суверенитета составных частей Федерации.
Диссертант придерживается позиции тех отечественных и зарубежных ученых, кто считает, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей .
Идеей суверенитета субъектов Федерации в свое время уже "переболели" идеологи построения федерации в США, Швейцарии, Германии, Мексики и других стран. Со значительной степенью достоверности можно утверждать, что идеи суверенитета субъектов Федерации, которой особенно были "заражены" американцы, пустила в зарубежных странах с устойчивой федеративной системой корни лишь в некоторых теоретических исследованиях ее сторонников. В целом в мировой конституционной практике федеративные государства отказались от использования термина "суверенное государство" при определении статуса субъектов Федерации. Если термин "суверенный" и встречается, то используется в более узком смысле. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов данное государство состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам
Технико-юридические проблемы формализации предметов ведения
Анализ конституционного регулирования разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет обозначить ту систему конституционных норм, которые в значительной мере предопределяют особенности конституционной модели российского федерализма , исходя из того, как решаются центральные вопросы -размежевание сфер власти центра и составных частей федеративного государства.
По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов - сфер власти. В юридической науке справедливо отмечается несовершенство юридической техники изложения предметов ведения в российской Конституции. С этой точки зрения подходы к формулировке видов предметов ведения весьма разнообразны. Предметы ведения по российской Конституции - это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерациии и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.). Вместе с тем это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения -сферах общественных отношений. Невыдержанность концепции "предметы ведения" и юридического стиля по цепной реакции переходит от федеральной Конституции к текущему федеральному законотворчеству, отражается на содержании договоров (соглашений) и законотворчестве субъектов Федерации. Насколько оправдано такое разнообразие?
Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо рассматривается как недостаток.1
В самом деле, чем, к примеру, объяснить использование разных терминов - "общие вопросы" и " координация вопросов" применительно к определению сфер жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так, согласно п. "е" части 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер "здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты "та же статья Конституции употребляет уже иной термин - "координация вопросов" (пункт "ж"). Как отмечает Б.С.Крылов, и те, и другие вопросы относятся к одной сфере, сфере социального развития и подходы регулирования и управления должны быть идентичны. Во всех этих сферах государство на федеральном уровне определяет общие вопросы: гарантии защиты социальных прав и стандарты1.
Следует согласиться и с позицией в том, что едва ли верным является отнесение к совместному ведению "общих вопросов".
Общие вопросы - это категория имманентно присущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если статья 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому думается справедливым является предложение, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например, вопросы."
В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования: "право", "законодательство", "правовая основа"," правовое регулирование".
Анализ статей 71 и 72 Конституций Российской Федерации свидетельствует о том, что "законодательство" как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации употребляется в значении отрасли. При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когда необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической наукой.
Всего в статьях 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбит-ражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией российского права, распределены в российской Конституции как предметы ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если следовать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрану природодных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль законодательства как законодательство о животном мире.
Другая проблема, имеющая отношение к термину "законодательство", связана с пониманием структуры актов, формирующих отрасли законодательства, определяемые в Конституции РФ как предметы ведения. Вопрос возникает в связи с необходимостью соотнесения этой структуры со структурой законодательства, определяемого в статье 76 Конституции РФ как система правовых актов, издаваемых по предметам ведения.
По мнению диссертанта, следует различать законодательство как отрасль и как систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения. О законодательстве как системе правовых актов, издаваемых по предметам ведения, речь идет в статье 76 Конституции Российской Федерации. Законодательство как отрасль структурно значительно шире. Оно включает все виды нормативных правовых актов, издаваемых в данной сфере. Проанализировав ряд отраслевых федеральных законов по предметам ведения, диссертант обнаружил, что термин "законодательство" используется в значении как система правовых актов в определенной сфере (отрасли).
