Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие советского федерализма в России 14
1.1. Исторические предпосылки создания основ советского федерализма . 14
1.2. Государственно-правовые особенности РСФСР как федерации на базе автономии 48
Глава 2. Новый этап федеративного строительства в современной России 64
2.1. Понятие, сущность и особенности нового российского федерализма 64
2.2. Механизм обеспечения государственно-правового единства современного российского федерализма 11 7
2.3. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами 156
Заключение 176
Список использованной литературы 1 80
Приложение 198
- Исторические предпосылки создания основ советского федерализма
- Государственно-правовые особенности РСФСР как федерации на базе автономии
- Понятие, сущность и особенности нового российского федерализма
- Механизм обеспечения государственно-правового единства современного российского федерализма
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Современный российский федерализм характеризуется повышенной сложностью, отличающей его от классических видов этой формы государственного устройства. Сложность характерна как для его конфигурации, так и для сущностного содержания. И это вполне естественно, так как Российская Федерация - многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства и многочисленности входящих в нее субъектов (89). Выбор федеративной формы государственного устройства в современной России - это предпочтение пути развития, который в состоянии обеспечить территориальную целостность и стабильность, гражданский мир и согласие в государстве. Большинство государствоведов разделяет мнение о том, что судьба федерализма- это сегодня судьба России, ее государственного существования.
Возможности российского федерализма многогранны, так как эта форма государственного устройства обеспечивает примирение единства и разнообразия; является средством защиты «от тирании центра»; выступает в качестве средства участия населения в политическом процессе на всех уровнях властеотношений.
Исторически федеративная форма государственного устройства России в значительной мере была обусловлена многонациональным составом населения нашей страны и крайне обостренным состоянием национального вопроса, составляющего одну из наиболее сложных проблем общественного развития.
Поэтому исследование проблемы межнациональных отношений. вплетенных в сложную структуру российского федерализма, может соответствовать современному уровню научной мысли и практике конституционного строительства только при комплексном подходе к ней.
Изучение взаимосвязей и свойств проблемы межнациональных отношений вызывает необходимость выделить самое главное и существенное. В качестве
4 такого аспекта, аккумулирующего в известной степени все другие, является, по мнению диссертанта, государственно-правовой аспект, базирующийся на принципе историзма.
В целях обоснования своего рода объективно исторической предрасположенности многонациональной России к федеративной форме государственного устройства диссертантом предпринята попытка некоторого экскурса в дореволюционную историю нашей страны.
Исследования федеративной формы государственного устройства России были актуальны на всех исторических этапах ее развития. В советское время федерализм рассматривался в качестве государственно-правового средства разрешения национального вопроса. Первый опыт строительства советского федерализма был воплощен в образовании и развитии Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Именно поэтому автор нашел целесообразным остановиться на истоках формирования федерализма в России — на анализе государственно-правовых, конституционных особенностей, уникальной в истории федерации - РСФСР, созданной на базе автономии.
Осуществляемая ныне в нашей стране реформа федеративной формы российской государственности предполагает необходимость ее дальнейшего осмысления, а также глубинного анализа ее социально-политической эффективности в перспективе.
В диссертационном исследовании вопросы правового статуса основополагающих структурных элементов федерации - ее субъектов -рассматриваются как органические части и главный элемент структуры сущностного содержания Российского федерализма. Именно такой подход осуществлен в работе (исходя из периодизации, предложенной профессором М.В.Баглаем) применительно к федерализму советского времени и к новому - постсоветскому - этапу федеративного строительства России.
Субъекты Российской Федерации со всем разнообразием их типов и видов оказывают определяющее влияние на формирование и функционирование
1 Оі.: Баглаїї М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник лля вузов. - М.: Ihi-во НОРМА. 2001. -С. 300
механизма российской государственности и, прежде всего, на характер и объем
компетенции органов нашего государства. Это обстоятельство особенно важно
подчеркнуть применительно к Российскому федерализму, характеризующемуся
исключительно сложным субъектным составом, в числе разновидностей
которого, наряду с государственными образованиями, есть и республики,
конституционно определяемые как государства в составе РФ. Поэтому-то
исходной установкой диссертанта является идея, согласно которой суверенитет
многонационального народа Российского государства в целом, его субъектов
нельзя рассматривать в отрыве от утверждающихся в постсоветское время
отношений всестороннего равноправного сотрудничества и взаимопомощи во
всех сферах оощественной жизни. И именно в этом плане следует, по мнению
диссертанта, говорить не о самостоятельности и независимости субъектов как
друг от друга, так и от федерального центра, а, напротив, об их
взаимозависимости как частей, структурных элементов единого целого —
Российского федеративного государства. Продуктивность такого подхода
наиболее ярко выявляется при рассмотрении правового статуса республик,
исторически самоопределившихся в форме автономных советских
социалистических республик, а ныне являющихся в соответствии с их
конституционным статусом республиками (государствами) в составе
Российской Федерации. И в силу этого они, в отличие от государственных
образований, к каковым относятся все иные субъекты РФ. располагают
признаками, отдельными элементами (Конституция; Верховный Суд;
Правительство; второй государственный язык...) государственного
суверенитета.
Более чем десятилетний опыт становления и развития нового российского федерализма позволяет диссертанту сформулировать требования, подчиненные реализации конституционной формулы; «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» {ч.1 ст.1 Конституции РФ).
Решение проблемы реализации и совершенствования идей федерализма в
России — это. прежде всего, формирование системной сущности демократической структуры власти и управления государством. Именно этим обусловлена актуальность выбора объекта исследования - анализ глубинной сущности проблем современного российского федерализма и перспектив его развития.
В представленном диссертационном исследовании конституционных основ российского федерализма позиция автора основывается на том, что независимо от формы государственного устройства существует принципиальное различие в характере отношений (в том числе и межнациональных отношений) внутри отдельного государства и между государствами. Эти различия обусловлены государственно-правовой или международно-правовой природой отношений. Методы экономического, политического, культурного и иных сфер политико-правового регулирования и сотрудничества Российской Федерации в том и другом случае совершенно различны. И поэтому нельзя механически переносить опыт федеративного строительства, как и метод решения национального вопроса, в одном государстве — в другие.
Вот почему надо сразу же оговориться, что настоящее диссертационное исследование ни в коей мере не претендует на рассмотрение теоретических основ федерализма в целом.
Степень разработанности диссертационного исследования.
Достижения отечественной государственно-правовой науки в исследовании теории, истории и перспектив развития российского федерализма очевидны и значительны. Становлению и развитию советского федерализма способствовали работы Д.Л.Златопольского. С.ЗЗиманова; М.Г.Кириченко, В.Ф.Котока, К.Д.Коркмасовой, И.Д.Левина, А.И.Лепешкина, М.Л.Манелиса, С.М.Равина, С.И.Русиновой, В.А.Ржевского, И.К.Рейтора, О.И.Чистякова и других.
В изучение основополагающих проблем современного Российского федерализма значительный вклад внесли труды, опубликованные в период конституционно-правовых реформ постсоветского времени, принадлежащие С.А.Авакьяну, Р.Г.Абдулатипову, Г.Б.Агабекову, М.В.Баглаго, Н.С.Бондарю,
7 Л.Ф.Болтенковой, Н.А.Богдановой, Р.М.Дзидзоеву, К.Д.Коркмасовой, А.П.Карапетяну, А.В.Киселевой, В.О. Лучину, Н.А.Михалевой, А.А.Морозову, Ж.И.Овсепян, В.А.Ржевскому, И.А.Умновой, В.Е.Чиркину, О.И.Чистякову, Б.С.Эбзееву и ряду других авторов.
В их исследованиях осуществлен научный поиск основополагающих проблем современного российского федерализма, что во многом способствовало выявлению пока еще не полностью использованных его потенциальных возможностей. Вместе с тем следует признать, что многие аспекты проблем соотношения компетенции федерального центра и субъектов федерации, а также их организации и функционирования не получили конкретной разработки. Это в полной мере относится и к научной разработке повышения путей эффективности федеративного строительства. Тем более, что целый ряд предложений по этому вопросу (создание, так называемой, «Русской Республики», отказ от национально-территориального принципа в построении современного российского федерализма и др.) носит весьма спорный, дискуссионный характер, а стало быть, нуждаются в дальнейших исследованиях.
Во многих работах современных авторов рассматриваются особенности и принципы федеративного строительства России, аспекты, связанные с сохранением целостности федеративных государств, государственно-правовое регулирование национальных отношений, классификация видов федерации. По данным проблемам высказываются различные, иногда взаимоисключающие друг друга, мнения. Большое внимание в работах ученых уделяется исследованию суверенитета федерации, понятию конституционно-правового статуса и другим вопросам федеративного строительства.
Однако рассмотрение в литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает новых теоретических обобщений в плане комплексного анализа современного российского федерализма в соответствии с теми конституционными основами, которые касаются вопросов организации и деятельности институтов, направленных на совершенствование федеративных
8 отношений. Все это и предопределило выбор темы настоящей диссертации, а также ее цели и задачи.
Предметом диссертационного исследования является анализ действия принципа федерализма на основе его закрепления в Конституции РФ и развивающем ее положения законодательстве.
Диссертационное исследование направлено на выявление
конституционной практики организации Российской Федерации и ее субъектов, характера конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между властями различных уровней в обеспечении функционирования федеративных отношений.
Объект исследования составляет срез общественных отношений и закрепляющие их нормативные акты, обеспечивающие конституционно-правовые основы Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертации - выявление проблем и особенностей становления и развития российского федерализма, а также обозначение путей обеспечения его эффективности в современных условиях и в перспективе. Основы современного российского федерализма анализируются автором в плане как его общетеоретических аспектов, так и конкретных конституционно-правовых проблем развития федеративного строительства в России.
Достижение названных целей реализуется путем решения следующих задач:
- выявить тенденции исторической предрасположенности России к
федеративной форме государственного устройства;
- исследовать общетеоретические проблемы нового российского федерализма
во всем разнообразии его возможностей — не только как государственно-правового средства регулирования межнациональных отношений, но и как обеспечения целостности и неприкосновенности территорий нашего государства и единства его многонационального народа; вскрыть особенности правового статуса субъектного состава, созданного как по национально—территориальному, так и по территориальному принципам
9 организации федеративной России;
проанализировать конституционные основы федеративного устройства современной России, ее государственно-правовые признаки как конституционной федерации, а также выявить роль и значение договорных процессов;
определить понятие правового статуса субъекта федерации и дать конкретный перечень признаков, характеризующих его;
рассмотреть вопрос о перспективах совершенствования российского
федерализма.
Вопросы теории и практики современного российского федерализма, исследуемые в диссертации, свидетельствуют об актуальности данной темы и вместе с тем ее сложности. Естественно, что в одной работе невозможно поставить, а тем более разрешить все вопросы, относящиеся к этой многоплановой проблеме. Диссертант и не преследовал подобной цели. Поэтому в отдельных случаях автор ограничивается лишь постановкой вопроса, а трактовка ряда других проблем продолжает оставаться дискуссионной.
Диссертант стремится развить и сформулировать выводы по исследуемой проблеме, к которым он пришел в результате анализа существующих в специальной литературе различных позиций.
Методологическая основа исследования.
Фундаментальную базу диссертационного исследования составляют
диалектический, системный, формально—логический, исторический методы, а
также метод анализа и синтеза. Это и позволило диссертанту исследовать
объекты целостно, в их взаимосвязи и взаимозависимости. На такой основе
предпринята попытка выявить определенные закономерности и тенденции
конституционного развития и совершенствования российского федерализма.
Правовую основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, Конституции и Уставы субъектов РФ, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов
10 ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, законодательные нормативные акты субъектов РФ, Конституции РСФСР и СССР, материалы научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в комплексном и многоплановом подходе к исследованию конституционно-правового статуса РФ, а также субъектов РФ как его основополагающих структурных элементов. Показывается эластичность российского федерализма и его динамизм, развивающийся на базе действующей Конституции 1993 года, что находит выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
- Предпринятый диссертантом исторический экскурс позволяет
высказать предположение о том что, начиная с княжеской раздробленности Руси и становления Российской империи, государственное устройство было предрасположено к федерализму. Задатки федеративных отношений присутствовали и в период централизации Российского государства, и в период превращения его в многонациональное, и в период создания Российской империи. В работе доказывается, что наиболее зримо предрасположенность к федерализму выявилась после событий Октября 1917г.
- Выявление особенностей государственно-правовой природы РСФСР как первого опыта федеративного строительства Советской России. Определяется юридическая природа советской автономии как формы политической организации суверенных народностей, как одной из форм реализации ими национального суверенитета путем использования права на самоопределение; одним из юридических выражений принципа суверенности и равноправия народов в государственном строительстве. Пределы самостоятельности советской автономии регламентировались государственной властью Союза ССР и союзной республики (при участии данной автономной единицы), определялись потребностью самовыражения субъектами автономии их национально-специфических особенностей.
Обосновывается асимметричность современного российского федерализма, которая отнюдь не означает, по убеждению диссертанта, его неполноценности и тем более ущербности. Ассиметричный характер федерации, который присущ России, в определенной степени обусловлен объективно существующими национальными, социально—экономическими, историческими, геополитическими и иными условиями.
В диссертации вскрывается природа Российского государства в качестве конституционной федерации, определяется роль и значение Федеративного договора 1992г., как весьма значимого для периода становления и юридического оформления конституционного федерализма России.
- Дается авторское понимание суверенитета и его особенностей в
федеративном государстве, как политико-правовой основы единства
государственной власти РФ и правовой системы нашей страны, единства
народов Российской Федерации, а также обосновывается авторское видение
характера соотношения народного, государственного и национального аспектов
(срезов) суверенитета, носителями каждого из которых являются,
соответственно - народ, государство, нация (народность).
- Авторский подход к анализу соотношения категории национального суверенитета и права наций, народов на самоопределение основан на том, что самоопределение народов в конституционном праве относится к сугубо внутригосударственным категориям; что федеративная форма государственного устройства России предоставляет народам право на самоопределение, посредством которого обеспечивается их национальный суверенитет, понимаемый диссертантом как совокупность признаков, характеризующих данное сообщество людей как нацию, народность. В этой связи актуализируется, по мнению диссертанта, проблема научной разработки критериев существующей типологии субъектов федерации, созданных по национально-территориальному принципу (автономная область и автономный округ).
- Доказывается необходимость научно разработанной государственной
12 концепции национальной политики Российской Федерации, ибо всесторонняя демократия - это основа решения всех межнациональных проблем. Именно такой подход позволяет диссертанту прийти к выводу о том, что национальный суверенитет в условиях демократического правового государства выступает как присущее народам свойство, поглощаемое формулой действующей Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета является многонациональный народ Российского государства (ч. J ст. В Конституции РФ).
- Выявляются многогранные возможности современного Российского
федерализма, выступающего и как государственно—правовое средство
разрешения национального вопроса, и как средство участия населения в
политическом процессе на общефедеральном уровне, на уровне субъектов
федерации и на уровне местного самоуправления, а также в качестве средства,
исключающего чрезмерную централизацию и обеспечивающего согласие
субъектов и гармонию интересов федерального центра и субъектов федерации.
- Обосновывается недопустимость наличия в законодательстве субъектов
РФ положений, противоречащих федеральной Конституции и иным
нормативно-правовым актам, которые свидетельствуют о необходимости
постоянного контроля со стороны федерального центра и выработки мер,
направленных на обеспечение единого правового пространства на всей
территории Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется научными выводами, сделанными в ходе исследований, и предложениями, направленными на совершенствование правового статуса Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в
учебном процессе при преподавании курса конституционного права
Российской Федерации и спецкурса по проблемам российского федерализма. По мнению диссертанта, результаты исследования могут быть полезными при дальнейшей разработке соответствующих проблем.
Апробация результатов исследования:
Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе
ІЗ преподавательской деятельности по конституционному праву в Институте Управления Бизнеса и Права, в преподавании «Основ Российской Конституции» в Классическом Лицее №1 при РГУ, а также в публикациях и выступлениях на региональных и институтских научных конференциях:
«Перспективы высшей школы в негосударственном секторе образования» (Ростов-на-Дону: ИУБиП, - 2001 г).
«Проблемы современного федерализма» (Ростов-на-Дону. Министерство образования Российской Федерации. Институт Управления Бизнеса и Права,-2002г).
«Формирование культуры межнационального общения на Дону: опыт и проблемы». (Ростов-на-Дону. Администрация Ростовской области, НИИ «Каскад». ИУБиП. - 2002г.).
«Перспективы высшей школы в негосударственном секторе образования» (Ростов-на-Дону: МАСНОУЮР. - 2002г.).
«Образование и наука — основной ресурс социально—экономического развития в третьем тысячелетии» (Ростов-на-Дону: ИУБиП. - 2002г.).
Структура диссертационного исследования построена в соответствии с вопросами, раскрывающими тему и обеспечивающими последовательное освещение анализируемого материала.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 5 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Исторические предпосылки создания основ советского федерализма
Россия исторически многонациональная, поликультурная страна. По свидетельству «Повести временных лет» славяно-русские племена: словии. кривичи, вятичи, поляки, радимичи и другие - составляли этнокультурный фундамент будущей российской государственности.
Уже в то время «Русская Земля» жила именно дружинным складом повсеместного городства (в европейском мире вошло в обиход слово «Гардарика» - «Страна городов» как название Руси"). Это княжье многочисленных городков и городов и составляло политическую клетчатку всего русского первобытного земства. Оно было действующей силою земли, ее знаменем и политическим корнем, на котором произрастали все общественные отношения» . Как видим, описание в начале XX в. событий, происходивших в VI-IX вв., вполне отражает современные представления о федеративном устройстве . что некоторая федерализация общественной и государственной жизни естественна для России, можно сказать, традиционно исторична.
Русская этническая общность сложилась в результате взаимодействия различных этнокультурных элементов при доминировании . славянского субстрата.
Российский федерализм - явление достаточно сложное. Об этом говорят как теория, так и политическая практика. В процессе становления государственности России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, все же заключали в себе некоторые элементы федеративности. В значительной мере это относится и к периоду формирования империи.
Зарождение российской государственности относится к IX в. н.э., когда под эгидой Древнерусского государства объединились Киевское, Новгородское, Смоленское, Полоцкое, Черниговское, Турово-Пинское, Тмутаранское, Переяславское и другие княжества. Объединение происходило и на добровольной и силовой основе. Не имея под собой прочной экономической основы, союз княжеств-госудаств (Древнерусское государство) распался в XII в. Через несколько столетий объединительный процесс возобновился, но переместился северо-восточнее. Сформировавшееся таким образом в XVI в. Русское государство стало расширяться, вбирая в себя огромные пространства и разные народы.
Государственность была уже не только русской, но и многонациональной. Вместе с русскими землями в состав Московского государства вошли и земли, на которых проживали другие народы: мещера, карелы, саами, ненцы, татары, удмурты и др.
Главой Русского государства был великий князь. Он издавал законы, осуществлял руководство государственным управлением, имел судебные полномочия. Боярская дума, выросшая из совета при князе, ограничивала его власть. Юридически великий князь мог не считаться с мнением Боярской думы, но фактически он не мог поступать самовольно. Такая структура власти сохранилась примерно до середины XVI в.
В дальнейшем благодаря активной внешней политике Русское государство продолжает расширять свою территорию. Для Русского государства крайне важно было вернуть свои земли, насильно включенные в состав Речи Посполитой. Борьбу за национальное освобождение начали украинцы. К середине XVI в. Украина еше не имела государственности, хотя как народность украинцы сформировались в XIV-XV вв. Поднявшись на борьбу за освобождение, украинский народ неоднократно обращался за помощью к России. 1 октября 1653 г. Земский собор принял решение удовлетворить просьбу Украины о воссоединении с Русским государством. Таким образом, объединение произошло на договорных началах при добровольном волеизъявлении обеих сторон.
В XVI в. в состав России входит Башкирия. Произошло это после взятия Казани Иваном Грозным, который обратился к порабощенным монголо-татарами народам с предложением принять русское подданство. В 1557 г. после повторной просьбы Башкирии она вошла в состав России. В середине XVI в. сохранившиеся после распада Золотой Орды Сибирское, Казанское, Астраханское ханства, со стороны которых совершались опустошительные набеги на Россию, в упорной и длительной борьбе были присоединены к России. В конце XVI в. завершается вхождение Сибири в состав России.
Во втором десятилетии XVIII в. в результате плаваний Козыревского (1711-1713 гг.), Филькеева и Татаринова (1720-1721 гг.) и других русских «служивых» людей к России были присоединены Курильские и Шантарские острова. Чукчи и азиатские эскимосы окончательно приняли русское подданство в конце XVIII в. В течение 40-60-х годов XVIII в. произошло присоединение к Русскому государству Бурятской земли. В первые годы XVII в. начался мирный процесс перехода калмыков в русское подданство.
Государственно-правовые особенности РСФСР как федерации на базе автономии
Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика стала центром притяжения многонациональных народов нашей страны. Автономия выступала в роли одного из юридических выражений принципа суверенности и равноправия народностей в государственном строительстве, т.е. в реализации права свободного выбора народами своей политической организации в рамках единого советского федеративного многонационального государства.
Отметим, что проблемам федерации и автономии много внимания уделяли дореволюционные русские исследователи. Так, С.К.Котляревский признавал автономию формой государственного устройства в правовом государстве. Он полагал, что автономия занимает в теории государства и права промежуточное положение между местным самоуправлением и субъектом федерации. Н.И.Лазаревский исходил из целесообразности построения автономии по национальному принципу и видел в ней государственно-правовое средство решения национального вопроса, в том числе в условиях России 8. Еще более близкую позицию к нашему пониманию автономии занимал В.М.Гессен. Будучи сторонником областной автономии, он считал, что автономия только тогда может получить реальную основу, когда заинтересованная национальность имеет резко очерченные географические границы, т.е. сплошь населяет какую-нибудь территорию. В этом случае территориальная автономия является в то же время автономией национальной . Как видим, здесь подчеркивается, что речь идет о компактном проживании народов на определенной территории, к сожалению, в нашей литературе принцип национально-территориальный часто обозначается — национальным.
Интересно, что видный русский государствовед Ф.Ф.Кокошкин видел решение национального вопроса в территориальной автономии и считал вполне возможным использование автономии в качестве средства решения этого вопроса.
Среди государствоведов нет единого мнения о государственно-правовой природе федерации, основанной на советской автономии. Общепризнанно, что федерация есть союзное государство, что государственно-правовой предпосылкой образования федерации как союзного государства является наличие суверенных государств - ее членов. Оценивая государственное устройство Советской России многие исследователи рассматривали РСФСР как своеобразную форму Советской федерации 0. По мнению А.И.Кима, это своеобразие состоит в том, что она представляет сочетание элементов, как унитаризма, так и федерализма3 . О каких элементах унитаризма идет речь: Верховный Совет РСФСР, будучи общефедеральным органом, имел только одну палату (однопалатным был и В ЦИК).
Есть точка зрения5", что РСФСР не была федерацией в общепринятом понятии, так как не была построена по таким принципам федерализма: 1. Субъекты (11 автономных республик и 14 автономных областей и 63 губернии и области) не имели одинакового статуса, соответственно не были равноправны. На это заметим, что при разном статусе субъектов, федерация может существовать как асимметричная. 2. Не проводилось разграничения компетенции между центральным правительством и автономией. Если рассматривать этот вопрос с точки зрения исторического создания советского государства, обретения им нового государственного устройства, в условиях гражданской войны, и иных сложностях, то можно считать, что первый опыт федеративного строительства и был недостаточно последовательным.
Поэтому, на наш взгляд, РСФСР была федерацией особого вида, это была федерация на базе автономии.
У исследователей не было единства мнений и в определении круга субъектов РСФСР как федерации, основанной на автономии. Так, П.Василенко, Л.Воеводин, А.К.Махненко и другие считали, что круг субъектов РСФСР исчерпывается автономными республиками33. Я.Н.Уманский, А.И.Лененский, К.Д.Коркмасова, Д.А.Гайдуков, Н.П.Фарберов, рассматривали в качестве субъектов РСФСР все виды автономии. Д.Л.Златопольский и П.Г.Семенов писали, что круг субъектов Российской Федерации не исчерпывается только автономными единицами, что к их числу следует отнести РСФСР в «целом», (имея в виду, территории административно-территориальных единиц, где проживает преимущественно русский народ)
Понятие, сущность и особенности нового российского федерализма
За последнее десятилетие в специальной литературе все более утверждается мнение о необходимости разведения по содержанию понятий «федерация» и «федерализм», их более четкого определения и выявления соотношений между ними. Потребность в таком разграничении обусловлена двумя факторами: недопустимостью отождествления, с одной стороны, федерации как реально существующей формы политико-территориальной организации государства с федералистическими идеями, теориями, взглядами. А с другой - уже сложившейся федерации и такого переходного состояния государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки, т.е. развивается по пути федерализации. Однако соотношение рассматриваемых понятий представляется, на наш взгляд, упрощенно и односторонне; федерация - это форма государственного устройства, а федерализм - это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства.
А между тем федерализм — это не только теория и идеология, но и реальная политика и практика федерализма, построения, функционирования и развития федеративного государства. Поэтому, понятие «федерализм» значительно шире понятия «федерация». Еще одной причиной более широкого понимания категории «федерализм» по сравнению с «федерацией» является то, что эта категория охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при их переходе к федеративной форме государственного устройства86. Поэтому федерализация - это не федерация, а процесс движения к федерации. Приведем существующие в советской литературе некоторые определения федерализма.
«Федерализм — это не совокупность норм, а процесс разрешения конфликтов», - считает А.Е.Чиркин .
С точки зрения профессора Ф.Г.Абдулатипова федерализм -многоплановое, многоаспектное понятие. Оно вбирает в себя и элементы устройства, и способы разрешения противоречий, и определение характера межнациональных отношений. Характеризуя федерализм как определенный тип общественных отношений, проявляющийся в различных областях, он рассматривает его как особую территориальную форму демократии .
Такой подход вызывает возражение. Известно, что федеративное государство может быть тоталитарным, антидемократическим, как и унитарное. Поэтому тот факт, что последовательно осуществляемые принципы демократии весьма успешно могут быть реализованы и на основе федерализма, еще не означают, что демократия гражданского общества может функционировать лишь на базе федерализма . Итак, федерализм, с одной стороны,
воспринимается как форма государственного устройства, а с другой - как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства; причем совокупность данных идей также называют федерализмом.
Конституция Российской Федерации 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Федерализм вьгступает как способ сочетания централизации и самостоятельности территориальных звеньев государства. С его помощью отражаются и учитываются национальные, географические и социально-экономические особенности регионов
В западной науке роль федерализма рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.
За последние два десятилетия в теории и международной практике сложилось общее понимание политический и правовой природы федерации; «федерация создается как добровольный союз государства и подобных образований» . Федерация может быть создана даже «сверху», путем преобразования унитарного государства. Но в любом случае она представляет собой единое союзное государство при полном равноправии входящих в его состав субъектов.
Представляется наиболее удачным определение А.В.Киселевой: «Федерация - это форма политико-территориального устройства единого государства, обладающего сложной (многоуровневой) организацией населения, территории и власти в государстве и состоящего из самостоятельных государственных образований» . Однако оно не вполне применимо к особенности Российского Федерализма, поскольку в структуре его субъектного состава не нашлось места для таких субъектов как «республики (государства) в составе РФ» (с.2 ст.5) Конституции РФ.
В отличие от западного подхода к федерации, марксистско-ленинская концепция увязывала федеративную форму с решением национального вопроса. При попытках научного обоснования различных новаций федерализма делается экскурс в историю современных федеративных государств. Е.Р.Кастель на основе анализа истории германского федерализма выявил разновидности федерализма: «классический», «американский дуалистический», «монархический», «Республиканский», «кооперативный», «исполнительный»
Механизм обеспечения государственно-правового единства современного российского федерализма
Для России, как и для любого федеративного государства, наибольшее значение имеет достижение гармонии в отношениях частей и целого, иначе Федерацию всегда подстерегают две опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства.
В этой связи представляется целесообразным остановиться на своеобразии проявления государственного суверенитета, применительно к современному Российскому федерализму. Общепризнанно, что государственный суверенитет176 это признак, свойство государственной власти, обеспечивающее возможность государства самостоятельно и независимо, без вмешательства извне осуществлять свои внутренние и внешние функции. При этом подчеркнем необходимость соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права.
Классическое определение понятия суверенитета было дано французским философом Жаном Боденом (1567 г.) как «высшей, абсолютной и постоянной власти над гражданином и подданными в политическом сообществе Диссертант рассматривает понятие суверенитета как социально-политическое его содержание, так и формы реализации.
«Суверенитет - (фр. - верховная власть) верховенство и независимость власти. В науке конституционного права различаются несколько видов суверенитета.
— Суверенитет государственный — верховенство власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере, т.е. полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории, исключающая всякую иностранную власть, а также неподчинение государства властям иностранных государств в сфере международного общения, кроме случаев явно выраженного добровольного согласия со стороны государства на ограничение своего суверенитета. В принципе суверенитет государства всегда является полным и исключительным. Суверенитет как важнейшее свойство государственной власти представляет собой качественный признак государства, характеризующий его политико-правовую сущность.
- Суверенитет национальный - полновластие нации, ее политическая свобода, обладание реальной возможностью определять характер своей национальной жизни, включая, прежде всего способность политически самоопределяться вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.
- Суверенитет народный - полновластие народа, т.е. обладание народом социально-экономическими и политическими средствами для реального участия в управлении делами общества и государства. Народный суверенитет один из принципов конституционного строя во всех демократических государствах».
Представляется ошибочной приведенная выше трактовка суверенитета, данная в Большом Юридическом словаре.
Как уже отмечалось, расчленение суверенитета на так называемые виды, возможно лишь в чисто лабораторных исследовательских целях. В реальной жизни понятие суверенитета едино. Кроме того, мягко говоря, вызывает недоумение трактовка национального суверенитета в современных условиях на отделение и образование самостоятельного государства. Известно ведь, что правом сецессии, согласно действующей Конституции, субъекты РФ не обладают.
Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одного из основ конституционного строя (ч1 СТ.4 ).
Особенности проблемы суверенитета в ее многогранности. Можно выделить три подхода или среза суверенитета: суверенитет народный; суверенитет государственный, суверенитет национальный. Субъектом, носителем государственного суверенитета является государство; народного -народ; национального — нация; народность, народ. Поэтому соотношение между народным, государственным, национальным суверенитетом аналогично соотношению понятий «народ», «народность», «государство», «нация». Исходя из этой схемы, отметим условность деления суверенитета на государственный, народный, национальный, так же как неразделенность существования категорий народ — государство - нация.
Ст.З Конституции РФ 1993 г. закрепляет: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Это положение является отличительным свойством демократических государств с республиканской формой правления. Территориальные пределы действия суверенитета России определены ст.4 Конституции: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», часть 2 этой же статьи закрепляет верховенство федеральных законов на всей территории РФ. Ч.З фиксирует, что РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своих территорий.
