Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теория и практика американского федерализма 1787-1930 гг.: конституционно-правовой аспект . 15
1. История создания американской федерации. Конституционные основы системы "сдержек и противовесов". 15
2. Дуалистический федерализм. Роль Верховного суда США в укреплении федеративных начал американского государства в первой половине XIX века . 35
3. Развитие конфедеративной идеи в американской политико-правовой мысли и попытки ее практического воплощения. Особенности американского федерализма 1789-1861 гг. 48
4. Гражданская война 1861-1865 гг. Американская националистическая школа права: конституционно-правовое обоснование победы Северных штатов в Гражданской войне. 63
Глава II. Новый федерализм США . 74
1. Концепция "нового" федерализма. Сотрудничество между правительствами всех уровней и его механизм . 74
2. Роль органов законодательной и исполнительной власти в обеспечении федеративных связей . 97
3. Значение судебных органов в развитии федеративных отношений между федеральным правительством и правительствами штатов. Регулирование торговли между штатами. 106
4. Экономический федерализм второй половины XX века. Некоторые проблемы американского федерализма на современном этапе. 124
Заключение. 152
Библиография 154
Литература на русском языке. 154
Иностранная литература. 164
Судебные решения верховного суда США. 175
- История создания американской федерации. Конституционные основы системы "сдержек и противовесов".
- Дуалистический федерализм. Роль Верховного суда США в укреплении федеративных начал американского государства в первой половине XIX века
- Концепция "нового" федерализма. Сотрудничество между правительствами всех уровней и его механизм
- Роль органов законодательной и исполнительной власти в обеспечении федеративных связей
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблема развития формы государственного устройства является сегодня одной из самых важных в Российском государстве. Отношения между центральной властью и регионами дестабилизированы. Только в 1992-1993 гг. выявились следующие трудности федеративных отношений в России: неудовлетворительное распределение компетенции, прежде всего - .в управлении собственностью; отсутствие механизма разрешения споров между федерацией и субъектами; отсутствие действенного механизма приведения в исполнение решений центральной власти, принятых в пределах ее полномочий; неудовлетворительное распределение экономических прав и обязанностей центра и субъектов Федерации, прежде всего - налогового бремени (что повлекло за собой массовый отказ ряда регионов от уплаты налогов); неравенство субъектов федерации; и т.д. Такие ранее чисто теоретические проблемы, как суверенитет субъектов федерации, их право на сецессию и нуллификацию приобрели практическую значимость, ибо от того, как они будут решены, зависит во многом целостность Российского государства. Таким образом, в настоящее время остро стоит вопрос о создании новой модели федеративных отношений в России.
Необходимо отметить, что процесс развития формы государственного устройства - не только специфически российское явление. После того, как Алма-Атинской Декларацией1 была окончательно закреплена ликвидация Советского Союза и перечеркнут процесс преобразования СССР на началах федерализма, стали обостряться взаимоотношения между отдельными регионами и центральной властью во многих государствах бывшего СССР. Этот процесс в той или иной мере коснулся не только России, но и Грузии, Азербайджана, Молдовы, Украины, Казахстана, Таджикистана, Эстонии, Латвии. Сходные проблемы наблюдаются не только на территории бывшего СССР, но и в других постсоциалистических государствах - бывшей Чехословакии, бывшей Югославии. Нестабильны отношения между центром и отдельными частями государства в Канаде, Англии, Испании, Индии и ряде других стран. Таким образом, можно говорить о том, что проблема выбора, форм государственного устройства - проблема мирового развития.
В связи с изложенным представляется, что российской науке государства и права целесообразно учитывать не только отечественный опыт налаживания федеративных отношений и национальную специфику, но и осваивать соответствующую практику других государств, имеющих аналогичную форму государственного устройства. В первую очередь, несомненно, это касается США и ФРГ, представляющих две различные модели федеративного устройства и два подхода к урегулированию взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Поэтому не случайно, что при разработке проекта Конституции России (в любом из вариантов) учитывался опыт этих стран (наряду с опытом Франции и ряда других государств).
Несомненно, опыт американского федерализма (наряду с опытом других стран) так или иначе будет оказывать свое влияние на формирование системы государственного устройства России. При этом, на наш взгляд, особое внимание должно и может быть обращено не столько на политические (в узком смысле этого слова) аспекты функционирования федеративной системы, сколько на создание устойчивой финансовой модели, позволяющей эффективно сочетать необходимость широкомасштабных инвестиций в общегосударственные программы с экономическими и социальными интересами отдельных регионов. Необходимо четко определить, какие налоги будут поступать в федеральный бюджет, а какие - в местные бюджеты, а также ответственность субъектов федерации за неуплату налогов в федеральный бюджет; установить гарантированный минимум федеральных налогов, позволяющих в то же время формировать федеральный бюджет, достаточный для поддержания и развития единых для всей страны производственных систем, и обслуживающую их инфраструктуру. Размер местных налогов должен определяться самими субъектами федерации, но они должны сами отвечать за состояние дел в регионах перед своим населением, а не перекладывать ответственность на федеральное правительство, Минфин или российский парламент. Центральные органы должны строить свои отношения с бюджетами субъектов федерации на системе стабильных нормативов, четкого определения правил трансферта - сколько, когда и за что федеральное правительство будет перечислять средств в регионы. Именно создание стабильной налоговой системы в федеративном государстве является основой решения по меньшей мере половины проблем, связанных с поддержанием существования единого государства при наличии в нем значительных центробежных тенденций. Далеко не случайно, что одной из основных форм борьбы с центральной властью администрации ряда регионов России избрали отказ от перечисления налогов в федеральный бюджет и фактическую попытку перейти к одноканальной структуре формирования последнего (проект соответствующего закона рассматривался в середине 1993 г. в Верховном Совете РФ). Необходимо отметить, что одной из основных причин образования американского государства является неурегулированность налоговых отношений первых американских колоний и Англии. В последующее время проблема налогообложения стала одной из основной во время "нового курса".: Ф.Рузвельта -оригинальной концепции выхода государства из жесточайшего социально-экономического и политического кризиса. Именно период правления Ф.Рузвельта отмечен беспрецедентным расширением масштабов государственного регулирования экономики федеральным правительством, сосредоточением в его руках бюджетных ресурсов и важнейших административных и управленческих рычагов. Федеральное правительство использовало подоходный налог и налог на прибыль корпораций, которые являлись в условиях кризиса единственным эффективным методом сбора средств, в то время как штаты и местные органы власти могли собирать лишь неэффективные в период спада экономики налоги, такие как поимущественный налог и налог на продажи. Уже в силу этих факторов опыт урегулирования в США федеративных отношений с помощью финансовых средств является весьма показательным и требующим дальнейшего изучения.
В советской и российской литературе существуют серьезные исследования федеративных отношений в США, однако за пределами изучения современной российской американистики остались некоторые проблемы, прежде всего проблемы комплексного развития американского федерализма, охватывающего правовую, политическую, экономическую, идеологическую сферу в их взаимосвязи, начиная с первого Учредительного Конвента и заканчивая практикой сегодняшних дней, изменения смысла понятия федерализм в американской литературе, появления новых моделей федерализма.
Государственная система США на протяжении своей более чем 200-летней истории изменялась под воздействием необходимости решения чисто практических задач, и поэтому она в своей основе остается неизменной, представляя собой "скелет,..который заново облекает в плоть каждое последующее поколение".2 Однако несмотря на то, что конституционная основа федеративных отношений в США базируется на Конституции 1787 г., понятие "федерализма" приобрело качественно новое содержание. Сегодня нельзя говорить об американской федерации, только характеризуя конституционные отношения между двумя уровнями власти. Необходимо рассматривать их во взаимосвязи с финансово-экономическими отношениями между федерацией и ее субъектами. По сути дела, формирование общенационального рынка, развитие производительных сил в США и федеративной системы привело к определенному "сращиванию" социально-экономических функций государственного аппарата на различных его уровнях, к их "вертикальной интеграции", особенно в плане осуществления внутренних регулирующих функций государства. Не случайно в последние четверть века американский федерализм определяют как экономический.
Существует много точек зрения на современный американский федерализм. Некоторые американские авторы говорят о том, что федерализм умер, и США сегодня по сути является децентрализованным унитарным государством, другие, напротив, (и их большинство) считают, что наиболее трудные для разрешения и значительные конституционные проблемы прав штатов только начали формироваться в последние годы. Предлагаются и воплощаются в жизнь различные модели реформирования федеративного устройства.
Наиболее значимые реформы в этом направлении проводились в XX веке дважды - президентом Ф.Рузвельтом в 30-е годы и президентом РРейганом в 80-е.
Следует подчеркнуть, что проблема установления баланса в отношениях между федеральной администрацией и администрациями штатов и местного управления была и остается по сей день среди наиболее дискутируемых как в специальной литературе США, так и в повседневной политической практике, в частности во время выборов в законодательные собрания штатов, в Конгресс, -, а также
Президента США.
По мнению самих американских авторов, в основе понимания федерализма, как теоретического и операционного принципа, находятся несколько моментов, которые необходимо учитывать при анализе этого явления. Они сводятся к следующему: федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; содействует сохранению как единства, так и разнообразия; выступает в одно и тоже время как политическое, так и социальное явление; связан как с определенными целями, так и средствами их достижения; эти цели могут быть как ограниченными, так и глобальными; существует несколько моделей политической организации, которые с полным правом можно назвать федерацией.3
Среди американских авторов, занимающихся проблемами федерализма, следует прежде всего назвать В.Андерсона, К.Беккера, В.Беннета, Д.Бермана, Д.Вебстера, Р.Велса, Д.Волкера, АГамильтона, ДжГарвея, Б.Грейвса, ПГленденинга, Т.Дая, Дж.Джея, Д.Елазара, Л.Зиглера, Дж.Колхуна, СКорвина, ГЛаски, М.Лернера, А.Масона, Б.Масона, Р.Морриса, Дж.Мэдисона, В.Острома, М.Ригана, Р.Росса, В.Роула, Дж.Стори, Л.Трайба, Л.Фридмэна, Н.Фридриха, Х.Харта, др. Необходимо также отметить выдающегося французского исследователя американского государства и образа жизни А.де Токвилля, труды которых наряду с трудами советских и российских американистов составили теоретическую основу настоящей диссертации. Среди советских и российских американистов следует в первую очередь назвать таких ученых, как Г.Б.Агабеков, Г.В.Александренко, В.А.Власихин, А.А.Володин, Б.СКрылов, Н.Ю.Козлова, В.И.Лафитский, МЛ.Марченко, А.А.Мишин, В.О.Печатнов, Н.В.Сивачев, Л.Ю.Слезкин, В.В.Смирнов, В.В.Согрин, В.А.Туманов, Н.Н.Яковлев, других.
Цель диссертационного исследования состоит прежде всего в том, чтобы проанализировать эволюцию федерализма в Соединенных Штатах, начиная с образования американского государства и заканчивая периодом правления администрации Б.Клинтона. Такой анализ позволяет сделать выводы и обобщения не только в научном плане, но и с возможной ориентацией на тенденции развития федеративных отношений в России. Данная цель достигается путем решения ряда конкретных задач исследования, в частности:
- проследить, как удалось преодолеть разногласия между Союзом и различными штатами и создать единое мощное государство, в то же время не ущемляя интересов регионов;
- изучить взаимосвязь и взаимовлияние теории (в первую очередь проблему совместимости суверенитета федерации и штатов, а также вопросы сецессии и нуллификации) и практики федеративных отношений на основе исторического опыта;
изучить конституционно-правовой механизм разрешения споров между федерацией и ее субъектами;
- показать влияние исторических условий на формирование отдельных элементов федеративных отношений, специфических черт американского федерализма; .-, .
- изучить и проанализировать механизм сотрудничества двух уровней власти. :
Методологической основой предпринятого исследования является диалектика общего и особенного, идеального и реально существующего.
В процессе написания диссертации применялись сравнительно- правовой, формально-логический, формально-юридический, исторический, статистический и иные методы научного познания.
Правовую основу диссертации составляют Конституция США 1787 г., последующие поправки к ней, законы Конгресса США, а также решения Верховного суда США и нормативные акты исполнительной власти.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- исследован и представлен в обобщающем виде материал, связанный с региональной политикой федеральной администрации США в последние годы (правления Рейгана (1981-1989), Буша (1989- 1993), Клинтона (с 1993 г.));
показано значение конституционно-правового пути преодоления разногласий между федерацией и отдельными штатами;
- изучены взаимосвязь и взаимовлияние теории (в первую очередь проблема совместимости суверенитета федерации и штатов, а также вопросы сецессии и нуллификации) и практики федеративных отношений;
- на основе конкретных судебных решений показано значение Верховного суда США в укреплении федеративных начал американского государства; :
- исследован материал, связанный с переходом от системы так называемого "дуалистического" федерализма к федерализму "кооперативному" и "финансовому", правовой, политический, экономический и другие аспекты такого перехода; взаимосвязь теории и практики американского федерализма; их взаимное влияние друг на друга; сформулированы основные положения концепции "кооперативного федерализма";
- рассмотрены конкретные виды кооперации между различными правительственными уровнями;
- сделан вывод об основном пути становления американского федерализма, который заключается в том, что изменение содержания федеративных отношений и прежде всего соотношения полномочий между федеральными властями и властями штатов происходило в течение достаточно долгого промежутка времени (более двух веков) на основе принципов федерализма, сформулированных американской Конституцией, при сохранении общей тенде/ции к централизации управления в руках федеральной администрации;
- исследованы основные методы, выработанные американской политико-правовой практикой для корректировки первоначально сформулированных принципов федерализма и установления баланса между представлениями о взаимоотношениях между федеральными властями и властями штатов и конкретно-историческими потребностями развития страны;
- сделан ряд практических рекомендаций, относящихся к вопросам становления федерализма в России.
Настоящее диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Материалы диссертации могут быть применены в курсах "Государственное (конституционное) право зарубежных стран" и "Теория государства и права", а также в чтении спецкурсов на юридических факультетах университетов и юридических институтов. Некоторые выводы диссертации могут быть использованы при совершенствовании федеративного устройства Российской Федерации, разработке основ региональный политики в России, обосновании принципов федерализма.
Автор обосновывает и выносит на защиту следующие основные положения своего исследования:
1. Развитие американского федерализма происходило в основном в результате влияния конкретной политико-правовой практики. Основным способом изменения содержания федеративных отношений являлись решения судебных органов (прежде всего Верховного суда США) по конкретным делам.
2. Развитие американского федерализма происходило, при сохранении общей тенденции к централизму, неравномерно; в истории федеративных отношений США можно наблюдать периоды как увеличения, так и уменьшения реальных полномочий федерального правительства. ! 3. Содержание федеративных отношений в США изменялось под влиянием конкретной политико-правовой и социально-экономической ситуации. Если в конце XVIII и XIX веках основные проблемы были связаны прежде всего с разграничением компетенции между федерацией и штатами (дуалистический федерализм), то с 20-х годов XX в. федерализм начинают интерпретировать как принцип управления социально-экономическими процессами (кооперативный и экономический федерализм).
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором научных сообщениях, а также в процессе проведения автором семинаров по курсу "Энциклопедия права" (Юридическтй колледж при МГУ им.М.В.Ломоносова). Часть материалов диссертации была использована в процессе проведения исследований в рамках программ Парламентского центра Российской Федерации. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры конституционного права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова.
Структура и основное содержание диссертации определяются ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и списка решений-Верховного суда США, использованных в диссертации.
Во введении обосновывается актуальность исследования, дается обзор литературы, формируются цели и задачи работы, ее методическая и правовая основы, новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - "Теория и практика американского федерализма 1787-1930 гг.: конституционно-правовой аспект" - посвящена анализу эволюции федеративных отношений в США с момента создания государства до 30-х годов XX века.
Во второй главе - "Новый федерализм США" - рассматриваются теория и практика становления и развития начал "кооперативного" и "финансового" федерализма, основные проблемы федеративных отношений в США последней трети XX века, роль Верховного суда США в расширении полномочий центрального правительства, сферы сотрудничества между Союзом и штатами, виды кооперации между правительствами всех уровней и ее механизм.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и излагаются краткие выводы.
История создания американской федерации. Конституционные основы системы "сдержек и противовесов".
Обращаясь к вопросу федерализма США, нельзя ни сказать несколько слов об истории создания государства и политико-философских концепциях, положенных в основу Конституции США. Принципы федеративной организации государства были заложены еще в период первых поселений пуритан, переселившихся из Англии в новый свет из-за религиозных притеснений в первой половине 17 века4. От английского пуританизма американская общественно-политическая мысль приняла учение о естественных правах человека и идею добровольного соглашения людей как способа образования общественных институтов, которые в Новом Свете приобрели особое значение5. Пуританин-либерал Т.Хукер в работе "Обзор церковного устава" определял три основных момента, которые должны отличать новое государство: 1. договорная теория создания государства; 2. учение о народном суверенитете; 3. представление о государстве как о корпорации, призванной обслуживать интересы общества и ответственной во всех своих действиях перед волей большинства6. Политические доктрины пуританизма подготовили американцев к восприятию идеи общественного договора,, неотъемлемых прав человека, которые стали теоретической основой американской революции. Политические идеи, распространенные в Новом Свете, представляли собой интерпретацию основных положений английских мыслителей XVII века А.Сиднея, В.Мильтона, Дж. Гарринтона и политико-философских концепций Т.Гоббса7, Дж.Локка8 и Ш.Монтескье9. Остановимся на некоторых положениях учения Ш.Монтескье, изложенных в труде "О духе законов". "Небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие от внутренней язвы. Эти два бедствия свойственны и демократиям, и аристократиям, независимо от того, хороши они или дурны... Однако люди изобрели особый строй, который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совмещает внешнюю силу монархического правления. Я говорю о федеративной республике. Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать. Это - общество обществ, составляющее новое общество, которое может увеличиваться присоединением к нему новых членов до тех пор, пока оно не станет достаточно сильным, чтобы обеспечить безопасность входящих в него государственных единиц. Такого рода республика, способная сопротивляться внешней силе, может сохранять свои размеры, не подвергаясь внутренней порче. Форма этого общества спасет его. Если случится какая-нибудь смута в одном из членов союза, то прочие могут прекратить ее. Если где-либо возникнут какие-нибудь злоупотребления, то они могут быть исправлены свободными от подобных злоупотреблений членами федерации. Одна часть этого государства может разрушиться без разрушения другой части, союз может распасться, а члены его остаться независимыми государствами. Состоя из небольших республик, федерация пользуется благами внутреннего управления каждой из них, а для отношений внешних она располагает благодаря объединению сил всеми выгодами крупных монархий"10. Серьезные разногласия между колониями и Англией переросли в борьбу из-за нежелания Англии пойти на уступки в экономических вопросах и дать колонистам права, которые были предоставлены англичанам. "Славная" революция и последовавшие за ней законы существенно ограничили королевскую власть в Англии, но в колониях королевские прерогативы остались прежними. Habeas Corpus Act и другие важные законодательные акты на колонии не распространялись. После 1689 г. колонисты потребовали предоставления им таких же прав, как англичанам, которые предусматривались в Билле о правах и Акте о судоустройстве (1701), но королевские власти отказали им, пояснив, что их права и так достаточно велики. Колонисты долгое время не помышляли о создании Союза. Проф. Карл Беккер писал: "... Колонисты считали себя англичанами, были сторонниками английских институтов и полагали, что фасоны их одежды, их дома, их мысли, их манеры соответствуют лучшим британским образцам ... Они сопротивлялись взиманию налогов, так как хотели наладить свои дела и иметь свой парламент, который, однако, должен был действовать по образцу английского. ...Они также боялись радикального (революционного) движения в колониях, как и британского притеснения. ... Правящий класс в Америке никогда не поддерживал мнения о необходимости восстания, никогда не желал создавать независимое государство"11. Однако неуступчивость Англии приводит колонистов к мысли о необходимости создания Союза, но следует заметить, что эта идея долго обсуждалась. Неудовлетворенность колоний политическими методами управления, ущемление экономических прав американцев приводят к созыву в 1774 году Первого Континентального Конгресса. На нем были призваны основой прав американцев естественные законы и основные принципы английской конституции: колонисты провозглашались свободными английскими подданными, законодательная власть передавалась легислатурам, которым вверялось исключительное право обложения колонистов налогами, а за парламентом признавалось право регулировать внешнюю торговлю колоний. В 1775 г. начинаются военные действия между Англией и армией колонистов под руководством генерала Дж. Вашингтона. Борьба получила название войны за независимость, продолжавшейся шесть мучительных лет и окончившейся победой колонистов12. В 1776 г. состоялся Второй Континентальный Конгресс, на котором была принята "Декларация независимости", написанная Т.Джефферсоном. Декларация гласила: "Все люди сотворены равными: творец одарил всех некоторыми неотчуждаемыми правами, к которым принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены правительства, которые получают свою силу от согласия управляемых, если же какая-нибудь форма правительства оказывается подавляющей эти права, то народу принадлежит право изменить или уничтожить ее и установить новое правительство"13.
Дуалистический федерализм. Роль Верховного суда США в укреплении федеративных начал американского государства в первой половине XIX века
Основателям Соединенных Штатов Америки федеративное государство представлялось как своеобразная модель разделения суверенитета между центральной федеральной властью и властью отдельных штатов, по мере внедрения которой союз американских штатов приобретал смешанный характер, сочетая национальные и федеральные черты. В дальнейшем федеральная концепция "Федералиста" получила название концепции дуалистического федерализма, включающей в себя 4 основных момента: - исключительная компетенция принадлежит национальному правительству; - возможность конституционного расширения компетенции национального правительства незначительна; в пределах предоставленных сфер полномочий оба правительственных уровня "суверенны" и, следовательно, "равны"; - между указанными уровнями сохраняется скорее напряженное состояние, чем сотрудничество. Концепция "дуалистического федерализма" просуществовала до 30-х годов XX века. Основные свойства "смешанной республики" Дж. Медисона, сформулированные в "Федералисте", получили практическое воплощение именно в течение первых 70 лет существования американского государства36. В последующие годы, несмотря на значительные изменения, принципы дуалистического федерализма продолжали оставаться преобладающими в теории и на практике. "Центральная проблема любой буржуазной федерации разграничение компетенции между союзом и составляющими его субъектами. От этого зависит основное свойство федерации, определяющее соотношение центра и мест, меру децентрализации и, тем самым, степень относительной самостоятельности составляющих ее подразделений"37. В основу системы "дуалистического федерализма" положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. Раздел 8 ст. I содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза: регулирование междуштатной и внешней торговли, чеканка монеты, установление стандартов мер и весов, учреждение почтовых служб и почтовых дорог, выдача патентов и авторских свидетельств, объявление войны, набор и содержание армии, создание и содержание военно-морского флота, набор милиции, ведение внешних сношений и управление территориальными владениями. Все остальные предметы регулирования, не упомянутые в перечне, согласно X поправке к Конституции38 относятся к исключительной компетенции штатов. Важнейшие из них - проведение выборов, регулирование внутриштатной торговли, установление системы органов местного управления, поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали, изменение конституции штатов и их органов власти и управления, ратификация поправок к Конституции США. Эта схема дополняется прежде всего принципом "подразумеваемых полномочий", который выводится из последнего абзаца раздела 3 ст. I Конституции. Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза. Из духа Конституции выводятся еще четыре корректирующих приведенную схему положения. а) Сфера совпадающих полномочий, куда входят вопросы, относящиеся как к компетенции Союза, так и штатов, например: принятие законов и их применение, налогооблежение, расходование денег на поддержание "всеобщего народного благосостояния", займы, установление и регулирование деятельности судебной системы, регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций, приобретение собственности для общественных целей, ДР- б) Предписания, содержащиеся в конституции, запрещающие определенные действия и Союзу, и штатам, как то: облажение налогом экспортируемых товаров, жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения39. в) Действия, запрещаемые Союзу, такие, как: ввод прямых налогов безотносительно к численности населения штатов, неодинаковые косвенные налоги, предоставление привилегий в области торговли одному штату в ущерб другому, изменение границ штатов без их согласия, ограничение применения Билля о правах 1791 г. г) Действия, запрещаемые штатам, например: вступление в международные договоры, чеканка монеты, содержание войска и военных кораблей в мирное время, принятие законов, нарушающих договорные обязательства, облажение налогами импортируемых товаров, лишение граждан равной правовой защиты и права голосовать, нарушение федеральной Конституции и не исполнение федеральных законов. Таким образом, "юридическая граница между сферами компетенции Союза и штатов даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике она весьма подвижна, и фактическое отношение между федеральной администрацией и штатами развивается по линии постоянно возрастающего централизма. Федерация и штаты выполняют определенные обязанности по отношению друг к другу. Союз в лице его высших органов государственной власти гарантирует территориальную целостность каждого штата, республиканскую форму правления42, защиту территории штатов от внешнего вторжения и предупреждение внутренних беспорядков, равное представительство в Сенате независимо от численности населения43; судебная власть федерации не распространяется на те дела, которые возбуждаются против отдельного штата гражданами другого штата или гражданами или подданными какого-либо иностранного государства.
Концепция "нового" федерализма. Сотрудничество между правительствами всех уровней и его механизм
Эволюция американской федеральной системы, начиная с 30-х годов XX века, характеризуется утверждением в теории и на практике начал кооперативного, или "нового", федерализма. Согласно этой теории, главной тенденцией развития американского федерализма, начиная с 30-х годов XX века служит возрастающая роль гармоничной кооперации между федеральной и региональной властью. Кооперативный федерализм - модифицированная версия принципов дуалистического федерализма, характерной особенностью которого было четкое разделение сфер юрисдикции федерации и штатов.104 Кооперативный федерализм, или неофедерализм (new federalism), стремится преодолеть деление целого на две противопоставленные друг другу части, но в то же время обеспечить доминирующую роль федеральных органов власти. Региональные полномочия, существующие параллельно, должны были кооперироваться с федеральными. Концепция федеральной системы, основанной на кооперации двух уровней власти, признавалась отчасти основателями США. Однако, как замечает Д.Локард, "сколь ни странно это звучит, но, по всей вероятности, отцы-основатели не хотели федерализма в том смысле, в какой этот термин понимается в XX веке". Появление концепции кооперативного федерализма вызвано объективными причинами. Отношения между Союзом и штатами постоянно развиваются, расширяются сферы применения совместных усилий Союза и штатов и появляются новые области взаимодействия; отношения усложняются. И хотя термин "межправительственные отношения" ("intergovernmental relations") употреблялся еще в XVIII веке, к 30-40-м годам нашего столетия он приобретает качественно новое содержание. Характерно, что если до эры Рузвельта литература о межправительственных отношениях, как правило, разбирала истории и причины конфликтов между федеральным правительством и штатами/ то с 30-40-х г.г. все чаще обращает внимание на успехи совместных действий. В этот период публикуются первые работы В.Андерсона и Р.Велса, в которых дана попытка выявить суть межправительственных отношений с учетом требований времени.106 Есть ли конституционная база- у концепции "нового" федерализма? МРиган, пытаясь увязать формально-юридическую сторону федерализма с практикой федеративных отношений, заканчивает отрицанием почти всех правовых принципов, указывая, что "от правовых принципов федерализма осталось мало действенного".107 Д.Ингдаль, напротив, считает, что "наиболее трудные для разрешения и значительные конституционные проблемы прав штатов только начали формироваться в последние годы". Между этими, на первый взгляд крайними точками зрения, по-моему, не будет противоречия, если исходить из слов того же М.Ригана: "Федерализм - в старом варианте - умер. Федерализм - в новом виде -жив и хорошо прижился в Соединенных Штатах. Имя ему -межправительственные отношения".109 Базисные положения, лежащие в основе концепции кооперативного федерализма, хорошо изложил проф. Б.Масон: "...1. Наша Конституция и наши политические деятели презюмировали не только то, что у нас федеральная система, но и то, что эта система федерального сотрудничества. 2. Система федерального сотрудничества у нас была с самого начала. Тот, кто проведет различие между кооперативным и некооперативным периодами, несомненно, сможет опереться лишь на некоторые аспекты отношений в отдельные исторические периоды. 3. Кооперативные отношения всегда основывались на верховенстве федеральной власти в определенных областях, и, что важно, никогда не стояли на месте. Были периоды возрастания полномочий штатов, как и возрастания федеральных полномочий. Однако общий ход истории вырисовывает тенденцию в пользу полномочий федерального правительства. 4. Разделение полномочий никогда не было окончательным и никогда не будет. Перспективы и стимулы для предоставления полномочий той или иной стороне проистекают из практических требований конкретного исторического момента. 5. Потребность разделения полномочий определялась политическими деятелями, которые создавали действующие институты на всех уровнях власти методами, обусловленнымиэволюцией полномочий властей и/или желанием разрешить возникающие проблемы". Исключительную роль в расширении полномочий общесоюзной власти за счет соответствующего уменьшения прав штатов сыграла теория "подразумеваемых" полномочий (implied powers) американского Конгресса. Эта доктрина исходит из признания за Конгрессом ряда таких прав, которые, хотя и не предусмотрены в тексте Конституции, но вытекают из ее общего духа и смысла. Теоретическое обоснование указанной доктрины покоится на широком толковании ст.1 раздела 8 п. 18 Конституции, в силу которой Конгресс имеет право "издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления "вышеуказанных прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностные лица". С помощью этой доктрины Конгресс учредил в стране федеральные банки и оградил интересы их местных отделений от конкуренции со стороны банков штатов; ввел в обращение бумажные денежные знаки единого образца; установил единый порядок пересылки почтовых отправлений; широко стал использовать право расследования и т.п. Руководствуясь этой теорией, Верховный суд США в спорных случаях систематически признавал конституционными законы Конгресса, которые, хотя и расходились с Конституцией, но вполне соответствовали данной теории. Первый прецедент для подобной практики был положен решением Верховного суда США по делу McCulloch v. Maryland в 1819 г.
Роль органов законодательной и исполнительной власти в обеспечении федеративных связей
Конгресс Соединенных Штатов, представляя народ в одной палате и штаты в другой, сконструирован как "инструмент федерализма"134. Более того, можно сказать, что Сенат является "живым символом"135 Соединенных Штатов. Каковы бы ни были замыслы отцов-основателей относительно законодательной ветви, последующее ее развитие показывает, что не только структура Конгресса создавалась под воздействием федеральной концепции, но также вся его (Конгресса) деятельность постоянно испытывает влияние эволюционирующего американского федерализма; с другой стороны, деятельность Конгресса оказывает огромное влияние на изменение характера американского федерализма. На практике встречаются несколько способов влияния Конгресса на деятельность легислатур штатов. Во-первых, это воздействие на законодательную власть штатов путем запрещения издания актов, регламентирующих некоторые виды деятельности; во-вторых, одобрение законов штатов, касающихся различных видов деятельности; в-третьих, регулирование определенных видов деятельности через свои (федеральные) законы. Наконец, возможно прямое воздействие федерального правительства на штаты с целью заставить их принять положения, одобренные федеральными властями. Влияние Конгресса на легислатуры штатов увеличивается по мере того, как возрастает объем финансовых субсидий (grants-in-aid). Особенно это давление возросло в эру Рузвельта. Как уже отмечалось выше, выделение финансовых субсидий штатам сопровождается многочисленными ограничениями по их расходованию. Недовольство условиями выделения дотаций на социальные нужды в штатах и на местах явилось причиной решительной лоббистской деятельности многих губернаторов и мэров в Вашингтоне. Они добивались предоставления дотаций без каких-либо условий. Их усилия увенчались частичным успехом. В 1972 г. был принят закон о финансовой помощи органам власти в штатах и на местах. Что штаты и их легислатуры делают для обеспечения жизненных интересов Конгресса в целом? Во всех случаях, когда этого требует закон, они одобряют федеральное законодательство и принимают законы штатов, которые более точно определяют, куда пойдут финансовые субсидии. От деятельности легислатур часто зависит осуществление тех или иных мероприятий национального правительства. Кроме того, центральное правительство заинтересовано, чтобы все граждане участвовали в выборе своих представителей в Конгресс, чтобы повсеместно соблюдался принцип "one man, one vote" ("один человек - один голос"). Соблюдение этого принципа важно и самим штатам, поскольку они кровно заинтересованы в успехах деятельности федерации, в пресечении злоупотреблений и в утверждении демократической практики и должного соблюдения процедур. п.2. Влияние легислатур штатов на Конгресс. В реальной жизни не только Конгресс США влияет на легислатуры штатов, но и штаты воздействуют на деятельность Конгресса, для чего они используют ряд методов и процедур. При этом одни штаты более рьяно отстаивают свою точку зрения й более настойчивы в достижении своих целей, чем другие. Некоторые штаты используют своих депутатов в Конгрессе как выразителей их интересов или прибегают к услугам флибустьеров (обструкционистов).136 Флибустьеры превращают Сенат в "поле битвы за интересы штатов против чудовищных монггров в лице центрального правительства . Другие штаты выражают свое несогласие действиям федерации путем принятия резолюций протеста (resolution of protest). Позитивным в деятельности штатов является то, что различными способами влияния на Конгресс, они добиваются от последнего принятия действенных мер по вопросам, касающихся их интересов (например, закон "О разделении доходов"). Третий способ воздействия штатов на деятельность федеральной законодательной власти - помощь федерации в осуществлении ее деятельности путем принятия соответствующих законов в штатах. Среди различных стимулов к принятию таких законов может быть желание федерального правительства принять на службу в некоторые федеральные органы жителей штата. Этот побудительный мотив, широко использующийся в настоящее время, впервые был применен в годы правления президента Ф.Рузвельта в связи с необходимостью обеспечения быстро растущих финансовых программ. п.З. Взаимодействие Конгресса США и легислатур штатов. В реальной жизни используется множество способов, благодаря которым взаимодействие Конгресса и легислатур штатов существенно облегчает отношения между органами различных уровней и различной компетенции в федеральной системе. Это и принятие законов органами одного уровня для органов другого уровня, при том, что одобрение этих актов последними может состояться de facto, а может лишь презюмироваться. Это и выработка совместных законопроектов или согласование таких законопроектов в вопросах, затрагивающих интересы и штатов, и Союза. Это и деятельность подкомитета по межправительственным отношениям (Subcommitee on Intergovernmental relation). Подкомитет был организован в 1947 г., действовал до 1950 г., в дальнейшем возобновил свою деятельность в 1962 г. Остановимся подробнее на процедуре -согласования законопроектов. Согласование законопроектов - один из самых старых методов, используемых правительством для координации" деятельности федерации и штатов, однако до Второй мировой войны эта возможность редко использовалась, поскольку в этом не было насущной необходимости. Законы, принимаемые Конгрессом в Вашингтоне, не рассматривали с точки зрения заинтересованности в них штатов, в то же время легислатуры штатов обсуждали и принимали законы, практически не учитывая, как их реализация отразится да других штатах и на их отношениях с федеральным правительством. Однако с годами необходимость согласования законопроектов обострялась, а в военное время стала насущной необходимостью. Кооперация усилий в этой области началась в 1940 г., когда были подписаны и вступили в действие правила согласительной процедуры (cooperative procederes).