Введение к работе
I. Актуальность исследования. Во всех демократических странах участие населения в управлении государством, регионом, муниципальным образованием предполагает наличие представительного органа власти избранного таким путем, чтобы максимально отразить интересы всех социальных групп общества и обеспечить в нем тем самым их представительность. В связи с этим важной и первостепенной является проблема выбора наиболее оптимальной во всех отношениях модели избирательной системы. Рассмотрение пропорциональной избирательной системы в России становится актуальным ввиду перехода к голосованию по пропорциональной избирательной системе на всех уровнях организации власти. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по пропорциональной избирательной системе впервые прошли в 2007 г., что позволяет произвести анализ законодательства и практики его применения. На региональном и муниципальном уровнях тенденция перехода к голосованию с использованием системы партийных списков обозначилась с 2002 г. и в настоящее время приобретает все более широкое распространение.
Дальнейшая институализация пропорциональной избирательной системы в России и практика ее применения должны базироваться на соблюдении норм международного права и международных избирательных стандартов, норм Конституции РФ, а совершенствование избирательного законодательства должно происходить объективно, всесторонне, последовательно и системно.
Во-первых, введение пропорционального элемента на выборах депутатов всех уровней представительной власти в России повлекло за собой изменение целого ряда нормативных актов. Существенные преобразования затронули Федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Феде-
рального Собрания РФ», от 21 июля 2005 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другие. Кроме того, были пересмотрены нормы, сопутствующие установлению пропорциональной избирательной системы (введен высокий заградительный барьер, отменена форма голосования «против всех» в избирательных бюллетенях). В результате этого в процессе закрепления пропорциональной избирательной системы обозначились противоречия между федеральными законами и нормами международного права, между федеральными законами и Конституцией РФ, между федеральными законами и региональными.
Во-вторых, остаются неурегулированными вопросы определения понятия «избирательная система» в законодательстве России и зарубежных стран. В науке также не производится классификация избирательных систем по критериям, имеющим практическую значимость, например, для избирательных комиссий - по степени влияния на состояние партийно-политической системы страны; по времени возникновения; по степени наибольшей популярности (наиболее частой применимости или географической распространенности); в зависимости от вида избираемого органа; по степени сложности или относительной простоте выражения воли избирателя и подсчета голосов избирательными комиссиями; по характеру обеспечения избирательных прав граждан.
В-третьих, требуют разрешения имеющиеся проблемы, возникающие при применении пропорциональной избирательной системы (пропорционального элемента смешанной избирательной системы): использование системы «закрытых» партийных списков на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ; установление запрета депутатам, избранным в Государственную Думу ФС РФ выходить из состава фракции, в которой они состоят; возможность депутатам, избранным в Государственную Думу ФС РФ и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ отказываться от полученных по итогам распределения в результате выборов мандатов; применение высокого заградительного барьера, который необходимо преодолеть партиям, чтобы участвовать в распределении депутатских мандатов на разных уровнях выборов; отсутствие возможности для избирате-
лей проголосовать «против всех» списков кандидатов в избирательном бюллетене; имеющаяся практика на региональных и муниципальных выборах изменения основных элементов избирательной системы менее чем за один год до проведения выборов; закрепление пропорциональной избирательной системы на уровне муниципальных образований, имеющих небольшую численность избирателей и отсутствие предпосылок для партийного строительства и другие.
Указанные обстоятельства предопределили выбор темы исследования и обусловили ее актуальность.
Степень разработанности темы исследования. В основу диссертации положены работы ведущих российских и зарубежных ученых-конституционалистов, рассматривающих понятие «избирательная система», виды и классификации избирательных систем. Среди российских ученых необходимо отметить таких, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, Ф.Т. Алескеров, Л.Г. Алехичева, М.В. Баглай, В.Н. Белоновский, А.В. Бесштанько, Е.Е. Блажчук, А.А. Вешняков, Л.Д. Воеводин, Н.И. Воробьев, А.И. Денисов, Ю.В. Дмитриев, Р.В. Енгибарян, А.В. Зиновьев, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Б. Исраелян, Д.Б. Катков, М.Г. Кириченко, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, В.В Комарова, Е.В. Корчиго, Н.К. Кунцевич, Н.Я. Куприц, О.Е. Кутафин, А.В. Кынев, А.Е. Любарев, В.В. Маклаков, А.А. Мишин, А.П. Мясников, В.В. Никулин, Н.П. Пекишев, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, А.П. Сунцов, Э.В. Тадевосян, В.Е. Чиркин, А.О. Четвериков, Б.В. Щетинин и другие. Из зарубежных специалистов следует выделить труды: К. Bown, М. Du-verger, Е. Lakeman, D. Lambert, A. Lijphart, D. Rae, R. Taagepera, M.S. Shugart.
Процессы установления пропорциональной избирательной системы на разных уровнях выборов в России исследовались такими учеными, как Г.В. Голосов, О.А. Кудинов, А.В. Кынев, А.Е. Любарев; положение политических партий в условиях пропорциональной избирательной системы, вопросы ущемления прав беспартийных граждан, применения «закрытых» списков кандидатов рассматривали Л.М. Карапетян, Э.Д. Дымберова, В.Е. Чиркин, Л.А. Нудненко, П.В. Нудненко; проблемы определения оптимального загра-
дительного барьера на выборах депутатов представительных органов власти -Л.В. Теперик, Л.А. Тхабисимова.
Наиболее значимыми трудами можно считать работы А.В. Иванченко, А.В. Кынева, А.Е. Любарева. Однако в этих трудах не отражен анализ федеральных выборов в Государственную Думу, проходивших впервые по пропорциональной избирательной системе 2 декабря 2007 г., а также выборов депутатов региональных законодательных собраний, проходивших после октября 2009 г.
В ряду наиболее интересных исследований категории «избирательная система» и видов избирательных систем - диссертации С.А. Белова, А.Е. Любарева, И.А. Стростиной, А.П. Мясникова; избирательной системы России -B.C. Елистратовой, В.П. Горбунова; российского и зарубежного опыта пропорциональной избирательной системы - М.А. Котеговой; проблем правового регулирования выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - И.А. Журавлевой.
В теории конституционного права основные концепции определения «избирательной системы», видов и классификаций избирательных систем уже сложились, однако требуется их совершенствование. Кроме того, избирательное законодательство стремительно меняется, и принятые изменения часто вступают в противоречие с действующим федеральным российским законодательством, нарушая избирательные права граждан.
Работ, посвященных рассмотрению пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, на уровне монографий в науке не представлено.
Кроме того, большинство трудов по изучению пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации имеют не правовой, а политологический характер, что оставляет неразрешенными конституционно-правовые проблемы применения данной системы в России.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу выборов по пропорциональной избирательной системе (с использованием пропорционального элемента смешанной избира-
тельной системы) в представительные органы власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.
Предметом исследования является федеральное и региональное законодательство о выборах Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие общественные отношения по поводу закрепления пропорциональной избирательной системы (пропорционального элемента смешанной избирательной системы), правоприменительная практика, научные исследования в сфере конституционного права, теории права и политологии.
Цель данной работы состоит в развитии теоретических и практических положений, направленных на совершенствование действующего федерального, регионального и муниципального законодательства, регулирующего выборы депутатов представительных органов власти и местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе (с использованием пропорционального элемента смешанной избирательной системы).
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих задач:
анализ категории «избирательная система» в доктринальных источниках и действующем избирательном законодательстве РФ, зарубежных государств, нормах международного права;
определение сущности «избирательная система» и выявление ее признаков для уточнения существующего в науке понятия и исключения его неоднозначного понимания;
рассмотрение различных моделей голосования на разных уровнях выборов в зарубежных государствах, опыта апробации тех или иных элементов пропорциональной избирательной системы в конкретных историко-временных рамках и предложение собственной классификации избирательных систем;
выявление исторических закономерностей и объективных предпосылок реформирования законодательства в процессе установления пропорциональной избирательной системы в России;
- анализ законодательства о выборах депутатов Государственной Думы
ФС РФ, региональных законодательных собраний и представительных орга
нов местного самоуправления;
- совершенствование законодательства в сфере применения пропор
циональной избирательной системы на выборах депутатов федерального и
регионального уровней.
Методология и методика исследования. Методологической основой настоящего исследования выступает комплекс общенаучных и частнонаучных методов: диалектический метод, анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительный, обобщения, нормативно-правовой, формально-юридический, исто-рико-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило автору объективно и всесторонне исследовать рассматриваемые категории во взаимосвязи и целостности.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 г., Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ от 30 июня 2003 г., Федеральные законы РФ от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», от 18 мая 2005 г. № 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», от 21 июля 2005 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законы 86 субъектов РФ о выборах депутатов представительных органов государственной власти субъектов и местного самоуправления, уставы двух муниципальных образований, законодательство дореволюционного и советского периодов и зарубежное законодательство.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате обобщения и сравнительного анализа практики применения феде-
рального и регионального законодательства о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, определение и постановление Конституционного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений ФЗ от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ». Проведен анализ Указов Президента РФ, регулирующих правоотношения по выборам депутатов Государственной Думы в переходный период (1993 г.) и региональных органов представительной власти во вновь образованных субъектах РФ, Постановлений Государственной Думы ФС РФ, Постановлений ЦИК РФ, проектов Федеральных законов по вопросам применения тех или иных элементов пропорциональной избирательной системы и статистические данные по выборам депутатов представительных органов власти различных уровней.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертантом на основе произведенного комплексного анализа имеющихся в науке подходов сформулировано и обосновано собственное понятие «избирательная система» в «широком» и «узком» смыслах.
Разработаны параметры классификации избирательных систем, ранее в науке избирательного права не применяемые.
Автором на основе комплексного анализа избирательного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления (в том числе с учетом последних изменений) и практики их применения предложены пути решения выявленных им проблем с помощью принятия указанных федеральных законов и законов субъектов РФ о внесении изменений в уже существующие нормативно-правовые акты. В частности, диссертантом предложены и обоснованы следующие законодательные нововведения: на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ закрепление пропорциональной избирательной системы с многомандатными округами и «открытыми» списками кандидатов; введение на различных уровнях выборов депутатов санкций за отказ от полученных по итогам распределения депутатских мандатов; необходимость восстановления графы «против всех» кандидатов («против всех» списков кандидатов) в избирательных бюллете-
нях; установление на федеральных и региональных выборах депутатов 5 %-ного заградительного барьера, на муниципальных выборах - 3 %-ного заградительного барьера; установление запрета реформировать избирательные системы субъектов РФ и местного самоуправления менее чем за год до проведения выборов; установление возможности применения пропорциональной избирательной системы (пропорционального элемента смешанной избирательной системы) на местных выборах только в определенных видах муниципальных образований, в которых имеются все предпосылки для партийного строительства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В науке конституционного права, в универсальных международных правовых актах, федеральных законах Российской Федерации и законах зарубежных стран не существует единого подхода к определению «избирательная система».
Формулируется авторское определение понятия «избирательная система» в «узком» смысле как совокупность правовых норм, определяющих порядок образования избирательных округов и их вид (одно- или многомандатные), способ оформления голосования, порядок трансформации итогов голосования избирателей в результаты выборов, правила составления списка (при голосовании за партийные списки), которое следует закрепить в ст. 2 «Основные термины и понятия» ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», что исключит практику двоякого толкования данного термина правоприменителями.
2. Разработанная автором классификация избирательных систем строится на параметрах, ранее в науке конституционного права не выделявшихся: по степени влияния на состояние партийно-политической системы страны; по времени возникновения; по степени наибольшей популярности (наиболее частой применимости или географической распространенности); в зависимости от вида избираемого органа; по степени сложности или относительной простоте выражения воли избирателя и подсчета голосов избирательными комиссиями; по характеру обеспечения избирательных прав граждан.
Данная классификация легла в основу разработанных автором «Методических рекомендаций по выбору вида избирательной системы при подготовке и проведении выборов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления», которые направлены на оказание методической помощи избирательным комиссиям всех уровней.
3. Научно обосновано предложение о введении пропорциональной из
бирательной системы с «открытыми» списками кандидатов и многомандат
ными избирательными округами на выборах депутатов Государственной Ду
мы ФС РФ.
Такая система позволит отказаться от разбивки федеральных партийных списков на региональные группы кандидатов; исключить «обезличивание» кандидатов, которое происходит при указании в избирательном бюллетене только первых трех лиц из партийного списка, за которых и голосуют избиратели, не зная реальных кандидатов, которых партия впоследствии наделит мандатом; установить прямую реальную связь между избирателями и избранными депутатами; обеспечить территориальное представительство, т.е. баланс интересов регионов в Государственной Думе путем введения многомандатных избирательных округов.
4. Учитывая, что действующее избирательное законодательство не по
зволяет гражданам реализовать пассивное избирательное право и принуждает
их для участия в выборах вступать в политическую партию (п. 1 ст. 36 ФЗ от
11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях»), принуждает граждан со
хранять свое членство в политических партиях (пп. б п. 3 ч. 1 и пп. 1 п. 4 ст. 2
ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93 «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные
акты Российской Федерации»), что противоречит п. 2 ст. 30 Конституции РФ
и п. 1 ст. 8 ФЗ «О политических партиях», автором предлагается предусмот
реть в п. 2 ст. 21 «Устав политической партии» ФЗ «О политических парти
ях» требование о закреплении в уставе политической партии конкретных це
лей и направлений своей деятельности, а также приоритета той или иной
сферы общественной жизни страны, которую партия намерена улучшать и
развивать, пребывая в Государственной Думе; законодательно закрепить по-
ложение, о том, что в случае отступления партией от заявленных в ее уставе целей и программных установок депутат, не согласный с деятельностью партии, имеет право выхода из состава фракции и перехода в другую (в ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»).
5. В целях устранения недостатков применения пропорциональной избирательной системы в отношении практики отказа от полученных по итогам распределения депутатских мандатов на разных уровнях выборов, автором разработан проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях», закрепляющий императивное требование о лишении партии за одного депутата-отказника определенной части суммы государственной поддержки в виде процентной доли от общего объема финансирования в связи с введением санкций за отказ депутатов от полученных ими по итогам распределения в результате выборов мандатов.
6. Отмена графы «против всех» кандидатов («против всех» списков
кандидатов) не позволяет в полной мере реализовать закрепленные в ч. 2 ст. 8
Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и
свобод в государствах-участниках СНГ и ст. 26 Международного пакта о
гражданских и политических правах принципы свободы и альтернативности
выборов, свободного волеизъявления граждан.
В работе обосновывается целесообразность принятия ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ о выборах и референдумах в связи с восстановлением графы «против всех» кандидатов («против всех» списков кандидатов) в избирательном бюллетене». Предложенные изменения позволят одновременно выражать протест отдельным кандидатам (партийным спискам) и минимизировать неявку граждан на выборы, порчу или вынос бюллетеней с избирательных участков.
7. Анализ отечественного и зарубежного опыта применения высоких
заградительных барьеров показал, что при 7 %-ном заградительном барьере
(предусмотренном ФЗ от 18 мая 2005 г. № 51 «О выборах депутатов Государ
ственной Думы ФС РФ», а также законами большинства субъектов РФ о вы
борах депутатов региональных представительных органов) степень предста-
вительности избираемых органов оказывается невысокой: снижается диапазон политических партий, которые могут пройти в Государственную Думу или региональные законодательные собрания и оказываются непредставленными большие группы населения.
С учетом этого автором предлагается изменить избирательный барьер выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ и органов власти субъектов РФ с уровня 7 % на 5%; депутатов представительных органов муниципальных образований - с 7 % на 3 %.
8. Обосновывается вывод о целесообразности закрепления запрета на изменение основных параметров избирательных систем субъектов РФ и муниципальных образований менее чем за один год до проведения выборов, поскольку это прямо нарушает принципы международных избирательных стандартов (В ФЗ РФ «О внесении изменений в ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в ФЗ от 21 июля 2005 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). 9. Учитывая, что применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах противоречит основным принципам местного самоуправления, закрепленным в п. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» научно обосновывается необходимость законодательного закрепления возможности применения пропорциональной избирательной системы (пропорционального элемента смешанной системы) в России на муниципальных выборах только в городских округах, муниципальных районах, городских поселениях с численностью избирателей свыше 20 тыс., на внутригородских территориях городов федерального значения, т. е. в тех муниципальных образованиях, где существуют все предпосылки для партийного строительства. Для чего на уровне городских и сельских поселений с численностью избирателей менее 20 тыс. необходимо закрепить требование о применении технически не сложной мажоритарной избирательной системы относительного большинства с единым многомандатным округом при наделении избирателя одним голосом.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке ряда положений, касающихся:
- определения понятия «избирательная система» в «широком» и «уз
ком» смыслах;
- разработки критериев для классификации избирательных систем по
следующим основаниям: по степени влияния на состояние партийно-
политической системы страны; по времени возникновения; по степени наи
большей популярности (наиболее частой применимости или географической
распространенности); в зависимости от вида избираемого органа; по степени
сложности или относительной простоте выражения воли избирателя и под
счета голосов избирательными комиссиями; по характеру обеспечения изби
рательных прав граждан;
- предложения путей решения выявленных проблем применения пропорциональной избирательной системы (пропорционального элемента смешанной избирательной системы) с помощью принятия федеральных законов и законов субъектов РФ о внесении изменений в уже существующие нормативно-правовые акты. Положения диссертации могут служить основой для дальнейшего теоретического исследования рассматриваемой проблематики.
Практическая значимость исследования определяется тем, что диссертация может служить основой совершенствования избирательного законодательства как на федеральном, так на региональном и муниципальном уровнях организации власти. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в высших учебных заведениях при преподавании курса «Избирательное право», а также практическими работниками, осуществляющими подготовку и проведение выборов.
Апробация результатов исследования. Основополагающие идеи, теоретические и практические положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова (7-8 декабря 2007 г. Ежегодная VIII Международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение», 10-11 декабря 2009 г. Ежегодная X Международная научно-практическая конференция «Проблемы ответствен-
ности в современном праве»), ТГУ им. Г.Р. Державина (16 мая 2008 г. Общероссийская научно-практическая конференция «Власть и право в меняющейся России»), Нальчикском филиале Краснодарского университета МВД России (Всероссийская научно-теоретическая конференция «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» 2008 г.), филиале ОРАГС в г. Липецке (28 марта 2009 г. Международная научно-практическая конференция «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики»), Елецком государственном университете им. И.А. Бунина (Научно-практическая конференция юридического факультета ЕГУ им. И.А. Бунина 2007 г., 2008 г., 2009 г., «Конституция РФ и ее роль в формировании российской правовой системы» 2010 г.; Межрегиональная научно-практическая конференция 16 ноября 2007 г. «Муниципальное управление: этапы становления и развития», Межрегиональная научно-практическая конференция 24 апреля 2009 г. «Конституция РФ 15 лет спустя: теория и практика»).
Результаты исследования были отражены в работах автора, представленных на конкурсы, проводимые: ЦИК РФ в 2006 и 2007 годах среди студентов и аспирантов вузов на лучшую работу по вопросам избирательного права и процесса; Государственной Думой Федерального Собрания РФ и Национальной системой развития научной, творческой и инновационной деятельности молодежи России «Интеграция» в 2006 г.; Ассоциацией юридических вузов России на лучшую студенческую научную работу по юридическим наукам в 2007 г.; Уполномоченным по правам человека в РФ, ЦИК РФ, Российской академией правосудия в 2007 г. Всероссийский конкурс среди студентов юридических вузов и факультетов «Голосуй за свое будущее!»; Избирательной комиссией Липецкой области на лучшую работу по вопросам избирательного права и процесса в 2006/2007 гг.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 11 публикациях автора, в том числе 4 размещены в ведущих рецензируемых журналах, перечень которых утвержден ВАК Минобрнауки РФ.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.
