Содержание к диссертации
Введение 3
Глава первая. Обеспечение законности на территории муниципального образования - комплексная задача органов государственнойвласти и местного самоуправления 14
§ 1 Законность - важное условие осуществления функций местногосамоуправления 14
§ 2 Система органов власти, обеспечивающих соблюдение законности на территории муниципального образования 54
Глава вторая. Роль органов государства и органов местногосамоуправления в обеспечении законности на территории муниципального образования 86
§ 1 Основные формы и особенности государственного контроля в системе местного самоуправления 86
§ 2 Обеспечение законности органами местного самоуправления в собственной деятельности ПО
Глава третья. Деятельность органов прокуратуры и суда по обеспечению законности в местном самоуправлении 135
§ 1 Задачи органов прокуратуры по обеспечению законности в местном самоуправлении, основные формы их осуществления... 135
§ 2 Обеспечение судами соблюдения законности в деятельности местного самоуправления и его органов 175
Заключение 194
Библиографический список 204
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Являясь одним из важнейших элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти — государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.
Становление и развитие местного самоуправления является одним из приоритетных направлений реформирования системы публичной власти в России. В настоящее время система муниципальной власти, существующая в Российской Федерации, динамично развивается. Однако этот процесс во многом противоречив и непоследователен, что связано с отсутствием до недавнего времени четкой концепции преобразований и несовершенством муниципального законодательства. По мнению Президента России В.В. Путина, современное муниципальное законодательство «очень низкого качества, перегружено и часто нелогично»1. Кардинальным шагом по исправлению данной ситуации стало принятие в 2003 году Государственной Думой Российской Федерации пакета федеральных законов, внесенных главой государства. В него вошел и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Данный Закон, а также обновляемое отраслевое законодательство содержит целый ряд новелл, напрямую связанных с вопросами обеспечения законности в системе местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц муниципальной власти перед государством, носят концептуальный характер и потому нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.
Реализация современной конституционной модели местного самоуправления и подтверждение его особой роли в становлении и формировании гражданского общества и демократического государства в России невозможны без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный. Законность является одной из конституционных гарантий местного самоуправления, поэтому ее обеспечение в деятельности муниципальных органов власти является важной задачей, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Между тем в комплексе эта проблема не нашла должного отражения в трудах, посвященных вопросам обеспечения законности, государственного контроля и прокурорского надзора в системе местного самоуправления. Принцип законности значительно больше исследовался в государственно-властной сфере, чем в муниципальной.
Состояние законности и правопорядка в России в значительной степени определяется качеством нормотворческой деятельности муниципальных органов. Несмотря на систему мер, осуществляемых в рамках государственного контроля и прокурорского надзора, проблемы противоречия муниципальных правовых актов действующему законодательству не утратили своей актуальности. Приведение регионального законодательства, муниципальных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством и создание единого правового пространства страны являются важнейшими государственными задачами.
И, наконец, имеющиеся научные работы по проблеме обеспечения законности на территории муниципального образования, базируются, в основном, на положениях действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)1. Нормы нового Федерального закона, принятого в октябре 2003 года, касающиеся обеспечения законности, в том числе и в нормотворческой деятельности муниципальных образований, исследованы недостаточно .
Данные обстоятельства позволяют говорить о несомненной актуальности проведения теоретических и практических исследований конституционного принципа законности в организации и деятельности местного самоуправления, основных форм государственного и судебного контроля, а также прокурорского надзора в данной сфере и выработки направлений и методов по их совершенствованию.
Исходя из степени изученности проблемы, сформулированы объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе реализации требований по точному и неуклонному соблюдению законов в организации и деятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций, как особой формы реализации населением публичной власти.
Предметом диссертационного исследования являются нормы действующего законодательства, определяющие требования законности в системе местного самоуправления, механизм реализации данного принципа на муниципальном уровне осуществления публичной власти, а также формы, методы, порядок осуществления муниципального, государственного судебного контроля и прокурорского надзора в соответствующей сфере общественных отношений.
Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в выявлении и изучении наиболее типичных проблем, связанных с обеспечением законности на территории муниципальных образований, обосновании конституционной природы принципа законности и специфики его реализации в муниципальном правотворчестве, а также в правоприменительной деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления; определении системы органов власти, обеспечивающих соблюдение законности на территории муниципального образования, исследовании форм и особенностей муниципального и государственного контроля за законностью в системе органов местного самоуправления и на этой базе — выработке рекомендаций по их совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих муниципальных и государственных органов и нормативно-правовую основу гарантирования законности.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда конкретных задач, связанных, в частности, с необходимостью: раскрыть природу, признаки и функции органов местного самоуправления, сущность и содержание законности; определить значение обеспечения законности на территории муниципального образования; выявить причины, особенности и формы проявления нарушений законности в деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления; определить систему и охарактеризовать задачи органов власти по обеспечению законности на территории муниципального образования; проанализировать особенности и основные формы осуществления государственного контроля в системе местного самоуправления; исследовать основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности муниципальных органов, а также контрольную деятельность этих органов; рассмотреть в качестве относительно самостоятельных вопросы об особенностях прокурорского надзора и судебного контроля за соблюдением законности в деятельности местного самоуправления и его органов; сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы обеспечения законности в системе местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Соответствующие проблемы не были до недавнего времени предметом самостоятельного научного исследования, они рассматривались лишь в связи с анализом более общих вопросов осуществления местного самоуправления либо отдельных форм обеспечения законности. Между тем рассматриваемая тема предполагает необходимость использования, прежде всего, общетеоретического подхода к уяснению самой природы принципа законности и на этой основе - выявления особенностей его правового регулирования и реализации применительно к системе местного самоуправления, что, соответственно, требует комплексного подхода к анализу обозначенных проблем.
Общетеоретической и методологической основой настоящего исследования послужили выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, труды таких отечественных ученых, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашова, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.А. Ржевский, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров и другие.
Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим проблемам, так и более конкретным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, М.Ю. Каверзин, Е.И. Козлова, А.Н. Костюков, В.А. Лебедев, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М.
Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев,С.Г. Соловьев, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев, В.Л. Ясюнас и другие).
Кроме того, в процессе диссертационного исследования автором использовались научные работы ученых по отдельным аспектам осуществления государственного контроля и прокурорского надзора — Л.В. Акопова, А.Д. Берензона, В.В. Борисова, С.А. Бурмистрова, Г.А. Гаджиева, В.Г. Даева, И.И. Карпеца, В.В. Клочкова, В.А. Кряжкова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, И.И. Маршунова, А.С. Мордовца, Л.А. Николаевой, Ж.И. Овсепян, В.И. Ремнева, В.Г. Розенфельда, И.В. РостовщиковаДС.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, Ю.И. Стецовского, В.А. Туманова, Н.М. Чепурновой, М.С. Шалумова и других.
Методологической основой исследования является система аналитических методов, составляющих основу для реализации исследовательской проблемы.
Работа базируется на принципах диалектики и системного анализа.
В диссертации использовались методы: историко-правовой, функциональный, сравнительно-правовой, логико-юридический, комплексный метод и метод моделирования.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, международно-правовые документы, относящиеся к исследуемой теме, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, материалы судебной и прокурорской практики.
Научная новизна заключается в том, что впервые на уровне специальной диссертационной работы автором проведено комплексное исследование проблем обеспечения законности на территории муниципального образования. Законность рассматривается как сквозная юридическая категория, пронизывающая все сферы организации и деятельности органов местного самоуправления. Дается авторское понимание ее конституционной природы как принципа, метода и режима реализации воплощаемых в нем требований. Одновременно раскрываются причины, специфические формы проявления нарушений законов о местном самоуправлении как органами государственной, так и муниципальной власти. Рассмотрена система органов государственной власти обеспечивающих соблюдение законности на территории муниципального образования. В связи с исследованием особенностей обеспечения законности органами местного самоуправления в собственной деятельности, обосновываются основные критерии законности правотворческой и правоприменительной деятельности. Показана роль прокурорского надзора и судебного контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предусматривает, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа и возглавляет его, либо становится главой местной администрации. В целях повышения эффективности деятельности разных муниципальных органов, недопущения чрезмерного усиления единоличной власти глав муниципальных образований и неоправданного вмешательства представительных органов в исполнительно-распорядительную деятельность, автор предлагает внести изменения в ст.ст. 36 и 37 указанного Закона предусматривающие, что глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления и является его председателем. Главой местной администрации является лицо, назначаемое на эту должность по контракту.
2. Поскольку органы местного самоуправления функционируют в общей структуре публичной власти, контроль и надзор за законностью их деятельности со стороны органов государственной власти необходим в силу наличия у данных органов специальных методов и средств, которые подчас недоступны органам и должностным лицам местного самоуправления. Данный контроль (надзор) в рамках своей компетенции осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органы прокуратуры Российской Федерации.
3. Самостоятельность местного самоуправления и независимость от органов государственной власти носит относительный характер и не означает полной изоляции местного самоуправления от надзора и контроля со стороны органов государственной власти. В противном случае это неизбежно приведет к отступлению от принципа законности, формированию «своей законности» на территории отдельно взятого муниципального образования, сделает невозможным эффективное проведение федеральной и региональной политики, реализацию социально-экономических и иных программ.
4. Реализация деятельности территориальных органов юстиции по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться должным образом ввиду отсутствия соответствующей правовой основы. Исходя из этого, представляется необходимым внести дополнение в главу 3 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, предусмотрев обязательность юридической экспертизы правовых актов органов местного самоуправления, а также регистрацию нормативных правовых актов муниципальных органов власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
5. В целях осуществления надлежащего государственного контроля за законностью использования муниципальной собственности и финансов предлагается дополнить ч. 3 ст. 62 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормой, дающей право органам государственной власти проводить финансовые ревизии (проверки) деятельности органов местного самоуправления.
6. Для оценки места и роли прокуратуры РФ в обеспечении законности на муниципальном уровне важно определить предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, имея при этом в виду, что при разрешении в этой части противоречий между нормами Федерального закона «О прокуратуре РФ» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» приоритет необходимо отдавать Закону о прокуратуре. В соответствии с этим, предмет прокурорского надзора за законностью в местном самоуправлении сводится к соблюдению требований Конституции РФ, исполнению федеральных законов и законов субъектов Федерации, соблюдению прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями. В предмет прокурорского надзора не должен входить надзор за исполнением правовых актов органов местного самоуправления.
7. Выявив незаконный правовой акт органа местного самоуправления прокурор, с учетом определенных законом полномочий, по своему усмотрению избирает процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование акта в порядке надзора либо обращение в суд. Поскольку судебное разбирательство может осуществляться длительное время, а последствия от реализации незаконного акта могут стать необратимыми, следует, по мнению автора, внести дополнение в ч. 1 ст. 23 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающее, что обжалование прокурором незаконного правового акта в судебном порядке влечет приостановление его действия.
8. В социально-правовом механизме гарантирования законности как принципа организации и деятельности местного самоуправления особое место принадлежит судебному контролю. Развитие принципов судебного нормоконтроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве является основой повышения эффективности деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном самоуправлении.
Важным звеном в судебной защите прав местного самоуправления должны стать конституционные (уставные) суды, создание которых во всех субъектах РФ является весьма необходимым, в том числе с учетом обеспечения последовательной реализации универсальных, единых для всех субъектов РФ требований законности. Нуждается также в формировании на принципиально новых основах административная юстиция — самостоятельная система судов с соответствующей специализацией по разрешению публично-правовых споров, в том числе - в сфере муниципальной власти.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе представлена система взаимосвязанных положений, характеризующих понятие законности в деятельности органов местного самоуправления, рассмотрены вопросы ее обеспечения, определены причины и формы нарушений законности, проведен анализ практики прокурорского надзора и судебного контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, а также выработаны методические рекомендации и предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, рассмотрены направления совершенствования законодательства.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут применяться в практической деятельности органов государственной власти при подготовке на федеральном и региональном уровнях мер, направленных на обеспечение законности в системе местного самоуправления, в правоприменительной деятельности самих органов местного самоуправления, в работе органов прокуратуры и суда.
Кроме того, материал диссертационного исследования может использоваться в учебном процессе при подготовке курсов лекций и специальных дисциплин: «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное правосудие», «Защита прав и свобод человека и гражданина».
Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения были изложены в сообщениях на научно-практических конференциях, проводившихся в 2004 году в Челябинском государственном университете и его Костанайском филиале (Республика Казахстан), опубликованы в 4 научных статьях.
Объем и структура работы. Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из шести параграфов, заключения, а также списка использованной литературы.
