Введение к работе
Актуальность темы исследования. С момента обретения Российской Федерации статуса суверенного независимого государства в стране ведется активный поиск модели организации публичной власти, органически сочетающей в себе ее оптимальное распределение между федеральным центром и субъектами федерации, между государством и местным самоуправлением. За эти годы удалось решить немало проблем в разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и образующих ее субъектов, однако, отмечавшаяся еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2003 году «… неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления», сохраняется и сегодня.
Это касается широкого круга полномочий местного самоуправления, в том числе закрепленных в ч.1 ст. 132 Конституции России и развитых в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий в сфере охраны общественного порядка. Однако до настоящего времени ни конституционные правоположения, ни предписания федерального закона в России не реализованы: муниципальная милиция не создана, не определены и конкретные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.
На первый взгляд, отсутствие муниципальной милиции, так же как и законодательно закрепленных полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, не является острой проблемой, поскольку существует система органов внутренних дел, обеспечивающих, в том числе, и охрану общественного порядка на всех без исключения территориях местного самоуправления. Однако фактически лишение органов местного самоуправления возможности реализовывать свои конституционные полномочия, имеет ряд серьезных последствий.
Во-первых, такое положение противоречит ст. 12 Конституции России, содержащей принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Даже частичное невыполнение государством своих, предусмотренных Основным законом, обязательств по развитию местного самоуправления приводит к девальвации конституционных принципов и установлений.
Во-вторых, реализация функций по охране общественного порядка исключительно государственной милицией ведет к увеличению степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, утрате ими чувства ответственности за положение дел на закрепленных территориях, подчинению местного самоуправления государству, что разрушает конституционную модель организации публичной власти.
В-третьих, содержание российской милиции в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены Законом «О милиции» и рядом Постановлений Правительства РФ, регламентирующим вопросы организации и деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности, денежное довольствие и пенсионное обеспечение сотрудников, становится все более обременительным для федерального бюджета и, в определенной части, для бюджетов субъектов федерации, что не позволяет полноценно развивать материально-техническую базу российскую милиции, обеспечивать гарантии социальной защищенности личного состава.
В этих условиях поиск и реализация концептуальных идей, направленных на совершенствование взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в том числе в вопросах охраны общественного порядка, представляет актуальную проблему правовой науки, решение которой предполагает ее комплексное междисциплинарное исследование.
Степень разработанности темы. Об истории становления и развития местного самоуправления в России писали и пишут многие авторы, в частности, С. А. Авакьян, А.А. Акмалова, Ю.П. Алексеев, Е.Г. Анимица, Н.М. Анфимова, К.В. Арановский, Л.В. Беликова, Л.П. Белковец, В.В. Белковец, И.Д. Беляев, Н.А. Бойко, Н.С. Бондарь, В.В. Вагин, В.И. Васильев, Н.Ю. Власова, Л.Г. Воронин, И.В. Выдрин, Л.В. Гильченко, А.М. Годин, А.Ф. Денисов, А.А.Замотаев, Е.В.Иванютина, В.Г. Игнатов, Н.А. Игнатюк, И.А. Исаев, М.Ю.Каверзин, Н.М. Карамзин, A.A. Кизеветтер, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, Ю.А. Крохина, В.А. Лапин, В.Н. Латкин, Б.В. Личман, А.В. Мицкевич, В.С. Мокрый, И.И.Овчинников, А.В. Павлушкин, Н. Л. Пешин, А.Н. Писарев, Л.Ф. Писарькова, Н.В. Постовой, А.К. Семенов, Г.В. Тихомирова, Н.Ю. Хаманева, В.И. Фадеев, И.А.Чичерова, В.Е. Чиркин, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, Т.Ф. Ящук и др.
Вопросы полицейской деятельности, участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка в России в той или иное мере нашли отражение в исследованиях ведущих отечественных полицеистов ХVIII-ХIХ вв.: И. Е. Андреевского, В. М. Гессена, А. И. Елистратова, В. В. Антоновича, Э. Н. Берендтса, В. Н. Лешкова, М. К. Палибина, И. Т. Тарасова, Н. В. Рейгарда, М. М. Шпилевского и др.
Проблемы организации охраны общественного порядка, функционирования органов внутренних дел в целом и милиции в частности, а также вопросы деятельности полиции в зарубежных странах освещались в трудах таких современных российских ученых как: А.И.Алексеев, Ю. Е. Аврутин, Д. Н. Бахрах, А. А. Безуглов, К.С. Бельский, В.П. Божьев, А.Г. Братко, В. Н. Бутылин, И. И. Веремеенко, И. В. Выдрин, И. А. Галаган, А. П. Герасимов, А. В. Губанов, П.И. Гришаев, П. Ф. Гришанин, Ю. А. Дмитриев, М. И. Еропкин, Л. Ф. Кваша, А.И. Каплунов, И. Б. Кардашова, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, Ф.Е. Колонтаевский, А.И. Колюшин, А. П. Коренев, Б. С. Крылов, В.В. Лазарев, А.Е. Лунеева, А.Ф. Майдыков, В.И. Майоров, Р. С. Мулукаев, Л. Л. Попов, А. А. Саломаткин, М. Я. Саввин, А. Б. Сахаров, А. В. Серегин, А. И. Силаев, Ю. А. Соколов, Ю. П. Соловей, А. С. Солдатов, В. В. Таболин, Ю. А. Тихомиров, Т. М. Шамба, А. П. Шергин, К. Ф. Шеремет, В. В. Черников, А.Ю. Якимов и др.
Проблемы формирования муниципальной милиции в разное время исследовали Я.М. Бельсон, А.В. Губанов, Р.И. Денисов, В.П. Злотя, И.Ш. Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондрашов, А.М. Кононов, А.П. Коренев, Г.М. Миньковский, А.Н. Роша, В.Б. Рушайло, А.А. Савостин, П.П. Сергун, П.П. Фатеев, Е.Ю. Шихов и др.
Труды вышеуказанных ученых послужили теоретической основой данного исследования. Вместе с тем, отмечая значительную степень научной разработанности темы диссертации, необходимо отметить, что работы многих из перечисленных ученых являются по своему содержанию отраслевыми исследованиями, обращенными, соответственно, к конституционным, муниципально-правовым либо административно-правовых ее аспектам. Между тем, сама проблема взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка требует соединения этих аспектов в едином, междисциплинарном исследовании. Немаловажно и то, что динамика социально-политических процессов, изменения в законодательстве, регулирующем вопросы организации местного самоуправления и функционирования органов внутренних дел, требуют постоянного осмысления и внесения корректив как в доктринальные положения, так и в законодательные и ведомственные нормативно-правовые акты.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Предметом исследования является конституционно-правовые нормы, закрепляющие право органов местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка, правовой механизм их реализации, а также практика взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами внутренних дел.
Цель и задачи исследования. Цель исследования – комплексный междисциплинарный анализ теоретических и практических проблем реализации конституционно-правовой модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
– раскрыть становление и развитие научных представлений о соотношении государственной и местной власти;
– выявить и обосновать с точки зрения современной теории конституционного и муниципального права возможные типы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
– обосновать политико-правовое, конституционное и управленческое содержание понятия «взаимодействие государственной власти и местного самоуправления», раскрыть его особенности применительно к сфере охраны общественного порядка;
– исследовать конституционно-правовые основания реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка;
– проанализировать зарубежный опыт участия муниципальных органов в охране общественного порядка и возможности его использования в условиях современной России;
– раскрыть организационно-правовые формы охраны общественного порядка на территории муниципального образования;
– исследовать правовые основания и организационные формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел по обеспечению общественного порядка на территории муниципального образования;
– обосновать основные направления совершенствования правового регулирования и организационных форм охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Методология исследования представлена различными методами научного познания, к числу которых относятся исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, конкретно-социологический. В ходе исследования автором использовались методы анализа и интерпретации научных идей и теорий, моделирования, включенного наблюдения, интервьюирования, обобщения статистических данных.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, правовые позиции, отраженные в решениях Конституционного Суда РФ, федеральное законодательство России и законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, конституции и законодательство зарубежных государств, регулирующее деятельность местного самоуправления и полицейских подразделений.
Формулируя выводы и предложения, диссертант опирался на: содержательный анализ уставов городов, являющихся самоуправляющимися административно-территориальными единицами областного уровня, расположенными на территории Северо-Западного, Центрального и Южного федеральных округов; анализ статистических данных о состоянии охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации; материалы опубликованных социологических исследований по диссертационной проблематике. В процессе подготовки диссертации для выявления мнения населения о роли муниципальных органов и общественности в охране общественного порядка автором по методу свободной выборки проведено интервьюирование 1500 жителей Адмиралтейского, Василеостровского, Калининского, Московского, Петроградского, Кировского и Красносельского районов Санкт-Петербурга.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в рамках заявленной темы осуществляется комплексный междисциплинарный анализ широкого круга теоретических и практических проблем, связанных с правовыми основаниями и организационными формами взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Научная новизна исследования определяется и попыткой соотнести теоретические модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления с практикой их реализации на различных этапах отечественной истории, в том числе в условиях современной России.
К новым научным результатом, полученным в ходе исследования, можно отнести:
– обоснование категории «конституционная эквализация» применительно к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления;
– обоснование правового механизма реализации конституционных положений о самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка;
– авторскую дефиницию охраны общественного порядка как организационно-правовой категории и операционального понятия;
– основанная на анализе научных источников, зарубежного и отечественного опыта, данных социологических исследований оценка современного состояния и перспектив совершенствования правовых и организационных основ участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка;
– развернутый анализ процессов становления и развития научных представлений о соотношении государственной и местной (общинной, коммунальной, муниципальной) власти и их реализации в организационно-правовом строительстве органов полиции и милиции в России;
– авторское обоснование путей практической реализации теоретических представлений о формировании муниципальной милиции в Российской Федерации.
– авторский проект структуры Федерального закона о муниципальных органах охраны общественного порядка.
Научная новизна конкретизируется также в положениях, выносимых на защиту:
1. Основанное на анализе доктринальных и нормативных источников обоснование вывода о том, что к основным признакам современной российской модели местного самоуправления, определяющим особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления, следует отнести: институционально-правовую обособленность органов государственной власти и местного самоуправления; исключительные полномочия федерации в вопросах определения компетенции и организационно-правового статуса муниципальных образований; узко очерченный круг вопросов, составляющих исключительную компетенцию органов местного самоуправления; неразвитость форм самодеятельности граждан на всех уровнях местного самоуправления и, как следствие, их низкую активность в решении вопросов, составляющих компетенцию муниципальных образований. Подобная модель таит в себе опасность постепенного «огосударствления» местного самоуправления, нивелирования присущих ему черт общественной власти, утрату ответственности за качество и эффективность решения вопросов местного значения.
2. Вывод о том, что средством, предотвращающим «огосударствление» местного самоуправления и нивелирования присущих ему черт общественной власти, является выстраивание взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов, имеющих публично-правовой характер, на основе конституционной эквализации, понимаемой диссертантом как конституционный принцип справедливого перераспределения публичной власти между институтами государства и местного самоуправления в интересах эффективного решения «общих дел», который посредством конституционного и отраслевого законодательства институализируется в систему юридических гарантий обеспечения интересов личности, общества, государства.
3. Вывод о том, что применительно к сфере охраны общественного порядка разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в ведущих зарубежных странах можно свести к двум основными моделями:
а) континентально-европейской, которая характеризуется жестким централизованным управлением полицейскими ведомствами со стороны высших органов государственной власти и широким объемом полномочий, возлагаемых на общегосударственную полицию; роль местной (муниципальной) имеет вспомогательный характер и значение;
б) англо-саксонской, которая характеризуется децентрализованной системой управления и широкими полномочиями территориальных подразделений муниципальной (общинной, коммунальной) полиции.
Распределение полномочий между национальной (федеральной) и муниципальной полицией не затрагивает ведущего принципа функционирования муниципальной власти: полноту ее самостоятельности и ответственности не только за содержание собственных полицейский формирований, но и за общее состояние общественного порядка на подведомственной территории.
Специфика российской модели развития местного самоуправления позволяет сделать вывод о возможности адаптации и развития принципов организации органов полиции, характерных для континентально-европейской модели.
4. Вывод о том, что реализация конституционного положения о самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка, помимо политических причин, сдерживается отсутствием четких научных представлений о содержании соответствующих полномочий органов местного самоуправления, их разграничении с полномочиями государственных органов, обеспечивающих в настоящее время охрану общественного порядка на территории местных образований. Не решило этих проблем и закрепление в Федеральном законе №-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения об организации охраны общественного порядка в муниципальном районе и городском округе муниципальной милицией.
В этой связи диссертантом представлена дополнительная аргументация необходимости принятия Федерального закона «О муниципальной милиции», внесения в уставы всех муниципальных образований норм, закрепляющих их полномочия по охране общественного порядка, а в уставы муниципальных образований, где действующим законодательством предусмотрено создание муниципальной милиции, кроме того норм, регулирующих вопросы создания муниципальной милиции, их материально-технического и финансового обеспечения, ответственность муниципальных образований за организацию взаимодействия муниципальной милиции с органами государственной милицией.
5. Предложена и обоснована целесообразность доктринальной трактовки следующих понятий:
а) охрана общественного порядка – система мер по непосредственному обеспечению обстановки спокойствия граждан, соблюдения их личной безопасности, человеческого достоинства, установленного порядка совместной жизнедеятельности людей на улицах, площадях, транспортных магистралях, в парках, спортивных и культурно-зрелищных учреждениях, жилых микрорайонах и иных общественных местах, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, и в других местах;
б) обеспечение общественной безопасности – система мер по защите населения от угроз социального, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, природного и техногенного характера, нарушающих обстановку установленного порядка совместной жизнедеятельности людей на территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
в) вопросы местного значения в сфере поддержания общественного порядка и общественной безопасности – вопросы непосредственного обеспечения на территории муниципального образования обстановки спокойствия граждан, соблюдения их личной безопасности, человеческого достоинства, ритмичности и порядка совместной жизнедеятельности людей на улицах, площадях, транспортных магистралях, в парках, спортивных и культурно-зрелищных учреждениях, жилых микрорайонах и иных общественных местах;
г) муниципальная милиция – система муниципальных правоохранительных органов с особыми уставными задачами, создаваемая в субъектах Российской Федерации органами местного самоуправления для поддержания общественного порядка и общественной безопасности на территориях соответствующих муниципальных или межмуниципальных образований, оказания содействия органам государственной милиции в решении возложенных на них федеральным законодательством задач и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральными законами.
6. Обоснование вывода о том, что охрана общественного порядка может рассматриваться как организационно-правовая категория и операциональное понятие.
Как организационно-правовая категория охрана общественного порядка представляет собой комплексный межотраслевой институт законодательства, представленный совокупностью правовых норм федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, муниципальных правовых актов, определяющих предназначение, цели и задачи функционирования уполномоченных государственных и муниципальных органов, самодеятельных организаций граждан, регулирующих их полномочия, состав, способы формирования, организационно-правовое построение, принципы и гарантии деятельности, статус должностных лиц и граждан по поддержанию правопорядка.
Охрана общественного порядка как операциональное понятие раскрывает правовые, организационные и тактические формы и методы деятельности специально уполномоченных органов и их должностных лиц, а также общественных формирований, направленные на обеспечение режима законности и правопорядка в общественных местах, поддержание общественного спокойствия, нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций транспорта, средств коммуникаций и устранения причин и субъектов их дестабилизирующих.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют получить целостное представление о современном состоянии и перспективах правового регулирования содержания и организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в одной из ведущих сфер обеспечения жизнедеятельности социума – сфере охраны общественного порядка от противоправных посягательств.
Авторское обоснование категории «конституционная эквализация» применительно к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в сфере охраны общественного порядка, анализ процессов становления и развития научных представлений о соотношении государственной и местной (общинной, коммунальной, муниципальной) власти и их реализации в организационно-правовом строительстве органов полиции и милиции в России, оценка современного состояния и перспектив совершенствования правовых и организационных основ участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка дополняют и уточняют категориальный аппарат конституционного права, конкретизируют разделы муниципального права, посвященные полномочиям органов местного самоуправления и правовым гарантиям его осуществления. Обоснование организационно-правового механизма реализации конституционных установлений о самостоятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, основных путей совершенствования правового регулирования организации и деятельности милиции конкретизируют ряд положений муниципального права, а также разделы административного права, посвященные вопросам предметов ведения и полномочий федеральных и местных органов исполнительной власти, правового и организационного строительства органов внутренних дел.
Основные положения диссертационного исследования могут найти практическое применение: в научно-исследовательской работе, связанной с рассмотрением проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, при разработке и совершенствовании законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления, вопросы организации и деятельности милиции; в процессе преподавания конституционного, муниципального и административного права; в правоприменительной деятельности органов внутренних дел, связанной с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на совестном заседании кафедр конституционного и международного права и административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Основные теоретические выводы, рекомендации и положения исследования докладывались соискателем на научных конференциях адъюнктов и соискателей Санкт-Петербургского университета МВД России, отражены шести научных публикациях, две из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России при проведении лекций, семинаров и практических занятий по дисциплинам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право», «Правоохранительные органы».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и научной литературы, приложения.
