Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и виды правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права 14
1. Понятие и правовая природа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права .. 14
2. Основания классификации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления 64
Глава 2. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по некоторым основам местного самоуправления 71
1. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по правовой основе местного самоуправления 71
2. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по территориальной основе местного самоуправления 81
3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по организационной основе местного самоуправления 100
4. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по финансово-экономической основе местного самоуправления 124
Заключение 157
Список использованной литературы 163
- Понятие и правовая природа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права
- Основания классификации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления
- Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по правовой основе местного самоуправления
- Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по территориальной основе местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие демократического государства и становление гражданского общества в России неразрывно связаны с проблемой организации местного самоуправления. Демократизация публичной власти, усиление её эффективности и связи с гражданами, подконтрольность и подотчетность перед населением -основные направления реформирования всех уровней государственной и муниципальной власти.
Основные принципы организации и деятельности местного самоуправления закреплены Конституцией Российской Федерации. В её развитие был принят целый ряд нормативных правовых актов направленных на становление местного самоуправления. В их числе особое место занимал Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08. 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005).
Трудности реализации этого закона потребовали принятия подзаконных нормативных правовых актов, в частности Указов Президента Российской Федерации. В период с 1995 по 2003 год Конституционный Суд Российской Федерации многократно обращался к проблеме соответствия статей федерального закона № 154-ФЗ Конституции Российской Федерации. По подсчетам автора, за этот период было более тысячи обращений в Конституционный суд Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Однако, до принятия нового федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохранялась неурегулированность многих вопросов, связанных с функционированием местного самоуправления.
Появление нового федерального закона № 131-ФЗ вызвало к жизни новые проблемы правового характера. О проблемах, связанных с очередной
попыткой внедрить местное самоуправление в России, свидетельствует тот факт, что в новый федеральный закон № 131 -ФЗ уже внесены многочисленные поправки и менялись сроки его окончательного введения в действие.
Изменения федерального законодательства о местном самоуправлении поставили ряд вопросов перед наукой и практикой. Среди них, очень важным является вопрос о судьбе тех правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, которые были сформулированы в отношении старого законодательства. Не менее важным, в теории муниципального права, является анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника муниципального права. Проблема осложняется тем фактом, что многие вопросы местного самоуправления регламентируются правовыми нормами из различных отраслей законодательства. В связи с этим исследование правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления представляет собой актуальную задачу науки конституционного и муниципального права.
Целью исследования является анализ тех правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, которые носят нормативно-правовой характер и являются источниками российского муниципального права.
В соответствии с этой целью ставятся следующие задачи:
- дать определение понятия правовых позиций Конституционного Суда
Российской Федерации как источника российского муниципального права;
провести классификацию правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;
проанализировать практику Конституционного Суда Российской Федерации и систематизировать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по таким важным элементам местного самоуправления как: правовая основа местного самоуправления; территориальная основа местного самоуправления; организационная основа
7 местного самоуправления и финансово-экономическая основа местного самоуправления;
- показать роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в развитии муниципального права.
Степень разработанности темы. Общие проблемы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации были предметом исследования таких известных российских ученых как С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.С Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.М. Горшенева, С.А. Горшковой, Ф.А. Григорьева, Б.Л. Железнова, В.Т. Кабышева, Е.В. Колесникова, А.Н. Кокотова, Н.В. Краева, Г.И. Курдюкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Е.М. Малышевой, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, А.С. Мордовец, Т.Г. Иорщаковой, Ш.И. Овсепян, В.Н. Осина, Ю.С. Решетова, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, А.Ю. Сунгурова, К.Б. Толкачева, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
В последние годы появились специальные исследования правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в различных областях конституционно-правового регулирования. Это прежде всего работы Брусина A.M.; Волковой Н.С; Романовой О.В.; Молотова А.В.; Бриксова В.В.; Сасова К.А.; Дорониной О.Н.; Лучина В.О.; Митюкова М.А.; Пепеляева С.Г.
Представляют интерес общетеоретические исследования правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, которые провели Бирюкова Л.Г.; Лагушкин А.В.; Казанков СП.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как одного из источников современного конституционного права исследованы в работах Бастен И.С; Гаджиева Г.А.; Кряжкова В.А.; Кряжковой О.Н.; Лазарева В.В.; Лазарева Л.В.; Страшуна Б.А.; Эбзеева Б.С.
Вместе с тем, несмотря на значительный интерес ученых к многогранной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации,
8 большинство научных проблем находится в стадии острой дискуссии ', а ряд вопросов, пока не стал предметом специального исследования. Среди них проблема системного анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются решения Конституционного Суда Российской Федерации, которые содержат правовые позиции по вопросам местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является изучение места и роли нормативных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источников муниципального права, а также анализ содержания правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составили разнообразные
методы научного познания. В работе были использованы такие общенаучные
методы как анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция,
системно-структурный и формально-логический. Исследование ряда
конкретных вопросов проводилось при помощи исторического метода.
Специфика диссертационного исследования определила широкое
использование формально-юридического и сравнительно-правового методов.
Эмпирическую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, которые регулируют вопросы местного самоуправления, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых содержатся правовые позиции по вопросам местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые формулируется понятие нормативных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам
1 См.: Байтин М.И. О юридической природе решений Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2006.№ 1.-С. 5-11.
9 местного самоуправления, которые рассматриваются как источники муниципального права и проводится их классификация. В работе также предпринимается одна из первых попыток, рассмотреть влияние наиболее важных нормативных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации на развитие правового регулирования правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту: 1. Условиями, при которых правовые позиции Конституционного Суда можно считать источником муниципального права, являются, во-первых, наличие обязательных юридических признаков, характерных для нормативных правовых актов. Из этого следует, что не все правовые позиции Конституционного Суда следует считать источником муниципального права. Можно согласиться с мнением, что некоторые правовые позиции Конституционного Суда содержат повышенную нормативность в сравнении с другими правовыми позициями Конституционного Суда. Автор предлагает называть такие правовые позиции Конституционного Суда - «нормативными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации». Во-вторых, правовые позиции Конституционного Суда только тогда являются источником муниципального права, если они касаются норм общей части муниципального права. По мнению автора, общую часть муниципального права образуют нормы, устанавливающие правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. Если правовые позиции Конституционного Суда касаются норм особенной части муниципального права, которую образуют полномочия органов местного самоуправления в различных сферах обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, то эти правовые позиции Конституционного Суда являются источниками других
10 отраслей права (административного, финансового, гражданского, экологического и т.п.).
В работе предлагается девять оснований для классификации правовых позиций Конституционного Суда по вопросам местного самоуправления. Наиболее сложными и спорными, с теоретической точки зрения, является деление правовых позиций Конституционного Суда по хронологии и по субъектам муниципально-правовых отношений.
Классификация правовых позиций Конституционного Суда по хронологии предполагает решение вопроса о судьбе правовых позиций Конституционного Суда, связанных с проверкой конституционности законов о местном самоуправлении, которые утратили силу. Дискуссионным является вопрос о возможности изменения правовых позиций самим Конституционным Судом. Конституционный Суд сформулировал свою позицию по данному вопросу в Постановлении от 21 декабря 2005 г №13-П. По мнению автора диссертационного исследования, изменение правовых позиций Конституционного Суда возможно в любом случае и не только в связи с изменением законодательства и практики правового регулирования, так как Конституция РФ содержит достаточное число внутренне противоречивых положений.
В диссертации проводится анализ проблемы определения круга субъектов муниципально-правовых отношений, которые могут обращаться в Конституционный Суд по вопросам местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года №7-П сформулирована очень важная правовая позиция, что не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления. Данная правовая позиция Конституционного Суда
оставляет много вопросов, которые, по мнению диссертанта, должны быть решены на законодательном уровне. В работе предлагается урегулировать основания, порядок и особенности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации: а) населения муниципального образования, в виде различных форм непосредственной демократии и б) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц муниципального образования.
При анализе правовых позиций Конституционного Суда по правовой основе местного самоуправления, выдвигается предложение, рассматривать в качестве источников муниципального права следующие правовые позиции. Во-первых, это правовые позиции Конституционного Суда по толкованию норм Конституции РФ и толкованию общепризнанных принципов и норм международного права. Во-вторых, это правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с проверкой конституционности отдельных норм законодательства в сфере местного самоуправления, которые имеют явно выраженный нормативный характер и оказывают принципиальное регулирующее воздействие на законодательные органы, органы исполнительной власти и на органы местного самоуправления.
Несмотря на изменение подхода к территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе №131-Ф3, остается в силе правовая позиция Конституционного Суда сформулированная в Постановлении от 16 октября 1997 года №14-П о том, что несмотря на все существующие отличия территорий муниципальных образований они в правовом отношении равны и пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями.
Наибольшее влияние нормативные правовые позиции Конституционного Суда РФ, по мнению автора, оказали на совершенствование правового регулирования организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации
сформулировал целый ряд нормативных правовых позиций по понятию
органа местного самоуправлении применительно к должностным лицам
местного самоуправления; по установлению наименования органов
местного самоуправления; по возможности создания иных
муниципальных органов; по необходимости создания представительного
органа и по многим другим вопросам правового регулирования статуса
органов местного самоуправления. Не менее важными являются
многочисленные нормативные правовые позиции Конституционного
Суда, в которых рассматриваются конституционные основы финансовой
самостоятельности местного самоуправления, юридической природы
местных бюджетов, принципов межбюджетных отношений,
регулирования налогов и сборов.
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования состоит в том, что, во-первых, в дополнение к существующей
законодательной базе в сфере муниципального права в работе в
систематизированном виде представлены позиции Конституционного Суда
Российской Федерации, оказывающие дополнительное нормативное
регулирование и которые, безусловно, необходимо учитывать при
правоприменении. Во-вторых, представлена классификация позиций
Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления, что
важно как при правоприменении, так и при научном исследовании
специальных норм муниципального права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения, выносимые на защиту, докладывались на научных и научно-практических конференциях, в частности на конференции молодых ученых, посвященной 200-летию Казанского государственного университета, использовалась автором в его практической деятельности при судопроизводстве, обосновывая доводы обращений в суды позициями выраженными Конституционным Судом Российской Федерации, в обращениях о разъяснении, направленных непосредственно в
13 Конституционный Суд Российской Федерации, были опубликованы в виде научных статей и других публикаций. Апробация результатов систематизации и классификации были использованы автором при разработке базы данных нормативных актов: «Правовая информационная система «ПРИС»».
Понятие и правовая природа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации -это новое и важное явление российской правовой действительности, появление которой обусловлено, прежде всего, той ролью, которую играет Конституционный Суд РФ в современных условиях, а также юридической силой его решения. М.С. Саликов считает, что правовые позиции представляют собой совершенно новый феномен в российской правовой системе.
Законодательно термин «правовая позиция Конституционного Суда» был введен ст. 29 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном Суде), согласно которой правовая позиция Суда выражается в соответствующих его решениях. Упоминание о правовой позиции имеется также в ст. 73 названного Закона, устанавливающей, что «в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание».2
Решением Конституционного Суда является облеченный в установленную законом форму правовой акт, которым Конституционный Суд в пределах своей компетенции выражает свою волю посредством констатации юридически значимых фактов и изложения выводов как государственно-властных велений.1
Определяя компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция РФ исходит из обязанности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно: круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений.2
В соответствии со статьей 2 Закона о Конституционном Суде полномочия, порядок образования и деятельности последнего определяются Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом.
В соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд РФ наделен следующими исключительными полномочиями: 1. Решать дела о соответствии Конституции Российской Федерации следующих правовых актов: 1) федеральных законов; 2) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации; 3) нормативных правовых актов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; 4) нормативных правовых актов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации; 5) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации; 6) отдельных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в том числе региональных конституций, уставов, законов), изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 7) договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 8) договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 9) не вступивших в силу международных договоров Российской Феде рации. 2. Разрешать споры о компетенции: 1) между федеральными органами государственной власти; 2) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 3) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. 3. Проверять конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушения конституционных прав граждан и по запросам судов. 4. Давать толкование Конституции РФ. 5. Давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. 6. Выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. 7. Конституционный Суд также может осуществлять иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами, а также заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Феде рации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
Решения Конституционного Суда всегда излагается в письменной форме в виде отдельного документа и должно соответствовать атрибутам, установленным федеральным конституционным законом о Конституционном Суде. Оно имеет следующую структуру. В водной части излагаются сведения об условиях рассмотрения дела. В мотивировочной (описательной) части раскрывается существо вопроса, а именно приводятся фактические обстоятельства (если установлены Конституционным Судом), дается анализ конституционных норм, излагаются доводы в пользу принятого решения, а при необходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон. В постановлении (резолютивной) части Конституционный Суд формулирует свое решение, указывает на окончательный и обязательный характер решения, на порядок вступления решения в силу, порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования.
Основания классификации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления
В числе основного деления на виды, в специальной литературе предлагается делить правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации на правовые позиции по отношению к нормам Конституции РФ и правовые позиции по выявлению конституционного смысла отраслевого законодательства.
В диссертационном исследовании предлагается следующая классификация правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Во-первых, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления надо анализировать как результат толкования конституционных принципов местного самоуправления.
Во-вторых, правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления можно рассматривать в связи с толкованием иных норм Конституции РФ, которые закрепляют и регулируют местное самоуправление в РФ, включая право граждан РФ на осуществление местного самоуправления.
В-третьих, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления можно классифицировать по отношению к Европейской хартии местного самоуправления, другим общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.
В-четвертых, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления можно классифицировать по отраслям законодательства.
В-пятых, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления можно классифицировать по отраслям права. В работе отмечается, что в отношении отраслевого законодательства и таких основных отраслей права как конституционное, административное, гражданское и т.д., классификация правовых позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления не вызывает особых проблем. Гораздо сложнее обстоит дело с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации по выявлению конституционного смысла законодательства о местном самоуправлении. Еще больше проблем с классификацией правовых позиции Конституционного Суда Российской Федерации в комплексных отраслях права, к которым относится муниципальное право.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления можно рассматривать применительно к сфере местного самоуправления и к особенностям правового регулирования в этой сфере.
Шестым основанием классификации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации является сфера местного самоуправления. Несмотря на кажущуюся простоту, сферу местного самоуправления очертить достаточно сложно. Федеральное законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос. Положения Конституции РФ и Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с определенной долей вероятности позволяет включить в это понятие следующие элементы. Во-первых, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя. Во-вторых, местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. В-третьих, местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти. В-четвертых, местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. В-пятых, в установленных законам пределах, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В-шестых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В-седьмых, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
При определении сферы местного самоуправления следует обратить внимание на неопределенность конституционных положений. Например, часть 1 статьи 132 Конституции РФ наряду с точно очерченным кругом вопросов местного значения, содержит их незакрытый перечень. Согласно этой статьи, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственность, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Седьмым основанием для классификации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации является характер предмета правового регулирования. В этой связи правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления можно поделить на материально-правовые и процессуально-правовые позиции.
В качестве восьмого основания, в диссертационном исследовании предлагается делить правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления по хронологии. Время издания (формулирования) правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации в отношении законодательства о местном самоуправлении играет определенную роль. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по выявлению конституционного смысла старого федерального закона № 154- ФЗ не могут быть механически перенесены на новый федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для этого, как минимум, требуется однозначное решение Конституционного суда Российской Федерации, возможно или нет применить правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную по старому закону к положениям нового закона. А это, по мнению автора, является ничем иным, как формулированием новой правовой позиции.
21 декабря 2005 г. Конституционным Судом Российской Федерации было принято Постановление о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», связанных с отменой выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации . В этом постановлении Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал позицию, что изменение закона может послужить основанием для изменения предыдущей правовой позиции, сформулированной на основе норм Конституции РФ. Конституционный Суд Российской Федерации считает, что поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации, применительно к проверявшемуся нормативному акту имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем, чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по правовой основе местного самоуправления
Источником формирования правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления являются международно-правовые нормы, которые содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права, а также в положениях международных договоров Российской Федерации.
Конституция РФ устанавливает место и роль международно-правовых норм в правовой системе Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Следует обратить внимание на тот факт, что это положение Конституции РФ не дает прямого ответа, на соотношение международно-правовых норм с самой Конституцией РФ. Ответ на этот вопрос предложен в статье 4 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3.06.2006 №73-Ф3). Эта статья закрепляет правовую основу местного самоуправления. Примечательно расположение или последовательность нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно этой статье, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и т.д. Таким образом, законодатель ставит международно-правовые нормы на первое место даже в отношении Конституции РФ.
Конституция РФ закрепляет, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. В законодательстве закрепляется, что положения официально опубликованных международных договоров РФ действуют в России непосредственно (часть 3 статьи 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).1 Статья 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает обязанность всех судов, в том числе и Конституционный Суд РФ, применять общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.
В специальной литературе отмечается, что Конституционный Суд РФ достаточно широко использовал международно-правовые акты. 3 На всероссийском совещании о применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров приводится количество решений, в которых они исследовались. Так, для обоснования своих правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации использовал международно-правовые акты в 180 решениях (82 постановления и 98 определений), а в решениях Конституционного Суда Российской Федерации содержится более 200 ссылок на международные акты.4 В теоретическом аспекте, понятия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ КС является достаточно сложным и заслуживает самостоятельного анализа.
Относительно простой является ситуация, когда Конституционный Суд Российской Федерации использует международно-правовые нормы для подтверждения своих правовых позиций. В этой связи, Конституционный Суд не раз указывал на то, что положения Конституции РФ или федеральных законов соответствуют международно-правовым нормам. Более сложной проблемой является оценка Конституционного Суда Российской Федерации вопроса, относятся ли международные принципы и нормы к числу общепризнанных.
Другой, и самой сложной проблемой, является проблема возможности оценки законов на предмет их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права.
Также, очень важной проблемой, которая имеет теоретический и практический характер, является проблема использования при формировании правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации решений Европейского Суда по правам человека. В специальной литературе указывается на прецедентный характер решений Европейского Суда.1 Однако, автор справедливо замечает, что юридическая сила и статус прецедента как источника права на внутригосударственном уровне определяются, в конечном счете, законодателем, независимо от того, какие бы основания для квалификации правила, содержащегося в судебном решении или обзорах высших судебных инстанций в качестве правовой нормы, ни представляла реально существующая практика.2
Связанность Европейского Суда по правам человека Конвенцией и Протоколов к ней, а также отсутствие права абстрактно высказываться о соответствии национального закона или практика Конвенции, приводят исследователей к следующему выводу. Не имея в своем содержании общих норм, акты толкования по мере их накопления создают, тем не менее, определенную, направляющую судебную практику по определенному пути, тенденцию, а также развивают и конкретизируют общие принципы, лежащие в основе постановлений Европейского Суда.
М.Н.Марченко считает, что существуют такие решения Европейского Суда, которые имеют прецедентный характер и при определенных условиях могут рассматриваться в качестве составной части правовой системы России. Одним из таких условий, по его мнению, является соответствие решений Суда общепризнанных принципам и нормам международного права. Другим важным условием инкорпорирования решений Суда в правовую систему России является также непротиворечие их Основному закону России -Конституции Российской Федерации.1
Аналогичное мнение о том, что решения Европейского Суда являются составной частью российской правовой системы лишь в той степени, в какой они выражают общепризнанные принципы и нормы международного права, высказывал В.Д.Зорькин.2
С формальной точки зрения, после ратификации Российской Федерацией Европейской Конвенции о правах человека3, российское законодательство делает обязательным для Конституционного Суда РФ решения Европейского Суда по правам человека, в которых дается толкование прав и основных свобод человека, закрепленных в Конвенции и Протоколах к ней.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по территориальной основе местного самоуправления
Одной из сфер общественных отношений, регулируемых совместно нормами конституционного и муниципального права, являются отношения, связанные с территориальным устройством субъектов Российской Федерации и Российского государства в целом.
Территориальное устройство является необходимым для осуществления многообразных функций государственного и муниципального управления. В первом случае речь идет, к примеру, об организации системы государственных органов в Российской Федерации; распределении бюджетных средств по составным частям территории Российской Федерации; руководстве теми отраслями хозяйства, которые требуют централизованного административного руководства и т.п. Итак, государственное управление имеет территориальный аспект в тех случаях, когда выполнение функций управления объективно связано с территориальным делением государства.
Во втором случае «ставится цель успешного осуществления самоуправленческих дел местного значения»1, типология которых зависит не столько от системы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, сколько от системы построения муниципальных образований в последних. К примеру, в населенных пунктах, определяемых Федеральным Законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве городских и сельских поселений, но образованных на базе самостоятельных административно-территориальных единиц (в прошлом - городах, сельских населенных пунктах, поселках городского типа, рабочих поселках, курортных поселках) осуществляются: а) экономическая функция, выражающаяся в формировании, утверждении, исполнении бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов поселения; владении, пользовании и распоряжении имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; в организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведении, снабжении населения топливом; содержании и строительстве автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; б) социальная функция, отражающаяся в обеспечении малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организации строительства и содержании муниципального жилищного фонда, создании условий для жилищного строительства; созданий условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения; создании условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организации библиотечного обслуживания населения; создании условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; охране и сохранении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального значения), расположенных в границах поселения; обеспечении условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; создании условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха поселения и т.д.1 Территориальная организация местного самоуправления, дополнительно, призвана способствовать осуществлению общегосударственных функций и задач. В частности, органы местного самоуправления в поселении участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городских и сельских поселений. Как известно, реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности формируют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.2 Указанные аспекты института местного самоуправления и, особенно, территориальный элемент не нашли своего полного закрепления ни в 84 Конституции Российской Федерации 1993 г. ни в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации ограничивается следующими ключевыми положениями в отношении территории и территориальной организации: а) о соотношении суверенитета Российской Федерации и территории Российского государства (п. 1 ст.4); б) о пределах пространственного действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов (п.2 ст.4, п.1 ст. 15, п.1 ст.76); в) о суверенном праве Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (п.З ст.4); г) о федеративном устройстве и принципах федеративного устройства Российской Федерации (ст.5); д) о территориальных основах конституционного статуса гражданина Российской Федерации (п.2 ст.6); е) о соотношении территории Российской Федерации, обладающей единым экономическим пространством (п.1 ст.8, п.1 ст.74); ж) о территории как основе жизни и деятельности проживающих народов (п.1 ст.9); з) об определении состава государственной территории Российской Федерации (ст.66, п.1 ст.67); и) о применении государственного языка Российской Федерации на всей ее территории (п.1 ст.68); к) о включении федеративного устройства и территории Российской Федерации в предметы исключительного ведения Российской Федерации (п.п. «б» ст.71).
