Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование правового государства и основ рыночной экономики предполагает совершенствование социально-экономических отношений края, области и их правового регулирования, приведение статуса этих субъектов Федерации в соответствие с новыми требованиями Конституции РФ, Федеративного договора и региональной политикой России. Необходимость экономической и политической свободы как основы прогресса общества диктует такую организацию власти в крае, области, которая обеспечила бы соблюдение прав человека и гражданина, а также самостоятельное осуществление своих полномочий органами власти на соответствующей территории. В недавнем прошлом наблюдалась определенная недооценка разграничения предметов ведения и полномочий между центральными и краевыми , областными органами государственной власти. Включение в Основной закон РФ Федеративного договора , содержащего положения о таком разграничении, открывает новые возможности для оптимизации прав и обязанностей всех участников регулирования социально-экономических отношений края, области.
Характер процессов, происходящих в регионах, требует не только обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали преградой на пути становления конституционно определенной самостоятельности края, области, а радикального преобразования содержания и объемов деятельности органов власти и управления, исходя из необходимости перенесения центра реформ в регионы. Учитывая активное участие их во внешнеэкономических связях, становится актуальным поиск оптимальных приемов и методов управления данными процессами.
Государственное управление краями, областями в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элемен-
тов командно-административной системы. Начиная с 1989 года, нараставший кризис власти на всех уровнях показал, что центр не способен решать сложные региональные проблемы. Сами же краевые, областные органы власти не владели искусством управления, а порой и всей ситуацией на своей территории. Существовавший отраслевой принцип хозяйствования полностью исчерпал себя и становился тормозом в проведении радикальных реформ. Советы не имели ни экономических, ни финансовых, ни юридических гарантий, ни реальной власти. На практике насаждались предельно централизованные, однообразные структуры власти и управления, игнорировались потребности территориального развития, поощрялись тенденции к унитаризму.
Роль правового регулирования социально-экономического развития края, области была принижена и искажалась. Иерархия власти, где основное средство воздействия - командование, приказ, давление центра на территории, вызывала негативную реакцию краевых, областных органов власти и управления, их требование ограничить безмерное вмешательство центра в экономическую и социальную жизнь на местах. Легально формировавшийся региональный рынок - универсальное средство регулирования хозяйственной жизни - ограничивался или просто подавлялся. Одновременно разрастался рынок в теневой экономике, все более паразитирующей на недостатках социально-экономического развития регионов. Выход из создавшегося положения состоит в осуществлении комплекса правовых мероприятий по восстановлению принципа народовластия в его подлинном значении, наполнении функций органов власти и управления реальным правовым и социально-экономическим содержанием. Все это требует демократизации процесса правотворчества и усиления его локального аспекта.
Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" определил в общих чертах экономическую, финансовую основу этих органов. Сегодня, к сожалению, многие стороны социально-экономического развития регионов урегулированы неполно. Отсутствие в наз-
ванном выше Законе даже упоминания о регионе, его организации и жизнедеятельности в условиях перенесения центра реформ на места облегчает чрезмерное вторжение федеральных властей в социально-экономические дела края, области.
Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что региональные объекты управления являются одновременно и субъектами федеративно-управленческих отношений, способными к саморегулированию своих внешних и внутренних отношений. Поэтому особенно актуальным является уяснение конституционно-правового статуса региона в сфере экономики, его конкретизация в уставе края, области. Особенно важно и такое направление их деятельности, как участие во внешнеэкономических связях. Исследование и научное осмысление данной темы позволит выяснить качественно новый уровень правового регулирования социально-экономического развития края, области, добиться справедливого разграничения полномочий между федеральными и краевыми, областными органами.
При всей важности проблемы правового регулирования социально-экономических отношений ее анализ в научной литературе является неполным, эпизодическим. Концептуальное обобщение практики регулирования остается низким, разрозненным.
Все отмеченное выше в совокупности определило выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработки темы. Вопросы правового статуса и расширения самостоятельности края, области получили в последнее время отражение в Конституции, Федеративном договоре и законах России, Вместе с тем, теоретические и практические аспекты данной проблемы освещались недостаточно системно и целенаправленно.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, государственного права и управления, административного права, гражданского права - С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева,
С.Н.Братуся, Б.Н.Габаричидзе, С.Э.Жилинского, И.П.Ильинского, Д.А.Керимова, Н. Г. Кобеца, Е. М. Ковешникова, Е.И.Коренев-ской, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.И.Новоселова, В.А.Пер-тцика, С.В.Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, И.В. Черноголовкина, К.Ф. Шеремета и др.
Однако работы, посвященные статусу края, области, опубликованы в виде журнальных, газетных статей и рассматривали, как правило, лишь отдельные аспекты этой темы. Глубокое изучение всей многогранной практики и теоретической проблематики правового регулирования развития новых субъектов Российской Федерации практически только начинается. Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения концепций правового регулирования и на примере социально-экономического развития регионов характеризует в этой связи их конституционно-правовой статус, предлагает конкретные пути регулирования экономики и упорядочения правоотношений в уставе края, области.
Объектом исследования являются конституционно-правовые аспекты социально-экономического развития края, области как субъекта Федерации, предпосылки, механизм и пути улучшения регулирования внутренних и внешнеэкономических отношений.
Предметом исследования является правовое регулирование социально-экономического развития края, области. Этот выбор предмета исследования объясняется следующими причинами:
во-первых, края, области в составе России стали субъектами Федерации;
во-вторых, необходимостью более четкого разграничения социально-экономических полномочий органов власти и управления края, области и Федерации в целом;
в-третьих, потребностями разработки научно обоснованного устава края, области.
Цель диссертационного исследования заключается в экономико-правовом анализе теоретических и практических предпосылок установления новых тенденций и форм правового регулирования социально-экономических отношений края, области, развития концептуальных основ его совершенствования, а также в разработке предложений и рекомендаций по оптимизации участия краевых, областных органов власти во внешнеэкономических связях с учетом перспектив, открывающихся перед Российской Федерацией.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
проанализировать и обобщить основные черты конституционно-правового статуса края, области в процессе регулирования социально-экономического развития регионов;
провести сравнительно-правовой анализ ранее принятых и особенно новых законодательных актов, предусматривающих расширение конституционно-правового статуса края, области, применительно к теме исследования;
выявить основные черты регулирования социально-экономических отношений, их уровней и видов в уставе края, области;
внести конкретные предложения по развитию механизма правового регулирования социально-экономических отношений, расширению внешнеэкономических связей, и, в частности, деятельности краевых, областных органов власти и управления в свободных экономических зонах (СЭЗ).
Теоретическую и методологическцю основу диссертации составляют: диалектико-материалистическая теория исследования общества, государства, права, экономики и демократии, предполагающая комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости. Применены также системный, сравнительный, конкретно-социологический, исторический методы научного познания.
Многогранность проблемы исследования обусловила привле-
чение материала не только по теме правового регулирования, но и научной литературы по философии, социологии, экономике, финансам, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Использованы материалы высших органов государственной власти и Правительства Российской Федерации, ряда краевых и областных Советов народных депутатов и администраций.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, текущее законодательство, подзаконные нормативные и локальные акты (уставы, договоры), конкретизирующие организацию деятельности органов государственной власти и управления края, области в сфере экономики.
Эмпирическую базу исследования составили практика работы органов государственной власти и управления Российской Федерации, ее краев и областей, свободных экономических зон. Изучены многие локальные нормативно-правовые акты, а также практика их применения.
Научная новизна исследования связана с тем, что оно является одной из первых попыток проведения комплексного монографического исследования актуальных проблем правового регулирования социально-экономического развития края, области в Российской Федерации. С позиций не только государственно-правовой науки, но и на основе достижений таких фундаментальных наук, как экономика, организация управления, финансовое и гражданское право, осуществлен нетрадиционный подход к трактовке социально-экономических отношений - объекта правового регулирования.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики' позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на укрепление конститу-
I. В диссертации дается анализ нормативных актов по состоянию на 1 апреля 1993 года.
ционно-правового статуса края, области, расширение участия их органов власти во внешнеэкономических связях.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
раскрыты предпосылки и пути трансформации края, области в субъект Федерации, несущий ответственность за социально-экономическое развитие региона;
на основании исследования исторического и современного опыта, теоретических воззрений определен правовой статус края, области как система их прав, обязанностей и полномочий для осуществления власти на своих территориях;
дано определение конституционного механизма регулирования социально-экономического развития, включающего в качестве своей неотъемлемой части совокупность средств и методов, при помощи которых конституционные нормы претворяются в правомерное, активное поведение субъектов социально-экономических отношений в регионе;
обоснован подход к правовому регулированию как процессу оказания внешнего воздействия на социально-экономические отношения с помощью системы правовых регуляторов, действующей в интересах жизнеобеспечения региона, комплексного развития его внутренних и внешнеэкономических связей;
раскрыто содержание понятия "самостоятельность края, области" в условиях рынка, которое показано через категории "самоуправление" и "самообеспечение", что в теоретическом плане означает самостоятельность и ответственность региона при решении всей совокупности задач по социально-экономическому развитию территорий;
поставлен вопрос о возможности выделения комплексной правовой сферы - регионального права;
исследован процесс подготовки устава края, области на основных этапах: учредительном, регламентационном и реализационном;
рассмотрена правовая основа участия органов государственной власти и управления края, области во внешнеэкономи-
ческих связях;
определены принципы разграничения внешнеэкономических функций между законодательной и исполнительной властью, а также выявлены необходимые средства недопущения некомпетентного использования власти в налаживании контактов с иностранными партнерами;
предпринята попытка соотнести понятия "регион" и "свободная экономическая зона" в интересах четкого определения предмета правового регулирования;
изложены исходные начала для разработки научно обоснованных Положений об администрации СЭЗ и ассоциации свободных экономических зон;
выдвинуты и обоснованы основные варианты совершенствования управления в свободных экономических зонах.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования социально-экономического развития регионов, реальной возможностью использования ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе осуществления Федеративного договора и разработки устава края, области.
Исследование содержит ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правового статуса края, области, федеративных отношений. Практический интерес представляет процесс регулирования и рациональной организации внешнеэкономических связей регионов в ходе конституционной реформыj при разработке устава края, области.
Материалы диссертации имеют большое практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании теории государства и права, государственного управления, административного и финансового права, при написании учебных пособий по другим родственным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара в Центре государства и права Российской академии управления, а также получили отражение в публикациях и выступлениях автора на межобластных и Башкирской республиканской конференциях, в преподавательской деятельности автора. Диссертант принимал непосредственное участие в обосновании и подготовке ряда проектов правовых актов, в том числе проектов уставов Владимирской и Нижегородской областей.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
