Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление правового статуса губернатора в российском законодательстве 16
1. Возникновение и развитие губернаторского управления в Российской империи 16
2. Правовой статус органов губернской власти в период Временного правительства 47
3. Особенности организации исполнительной власти в краях и областях в советский период 55
Глава II. Конституционно-уставное регулирование статуса главы администрации (губернатора) субъекта Российской Федерации 69
1. Закрепление конституционно-правового статуса главы администрации (конец 80-х — середина 90-х гг.) 70
2. Правовое регулирование статуса губернатора субъекта Федерации (вторая половина 90-х гг. - начало XXI в.) 83
Глава III. Основные направления конституционно-уставного регулирования организации и деятельности института губернаторства в краях и областях 109
1. Развитие правового статуса главы администрации (губернатора) субъекта Федерации 110
2. Конституционно-правовые взаимоотношения главы администрации (губернатора) с федеральными
. государственными органами и законодательной властью субъекта Российской Федерации 135
Заключение 164
Список использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы
- Возникновение и развитие губернаторского управления в Российской империи
- Правовой статус органов губернской власти в период Временного правительства
- Закрепление конституционно-правового статуса главы администрации (конец 80-х — середина 90-х гг.)
- Развитие правового статуса главы администрации (губернатора) субъекта Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
С начала 90-х годов XX в. Россия вступила в сложный этап модернизации политической системы и государственного устройства. Начался поиск новых форм управления и взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации. Этот процесс продолжается и в XXI веке.
Изучение проблем института губернаторской власти, структуры и полномочий центральных и региональных органов государственного управления, создания действенного государственного аппарата в краях и областях приобрело первостепенное значение для обобщения исторического опыта и для укрепления современного демократического государства и гражданского общества. Результаты исследования опыта преобразования системы губернского управления страной на обширном пространстве Российской империи могут быть использованы в научно-теоретических и практических целях для повышения эффективности института главы администрации (губернатора), совершенствования его конституционного регулирования.
В современных условиях требуются новые более результативные формы управления и руководства федеральными, региональными и местными органами власти. Исполнительные властные структуры призваны творчески осуществлять свои функции и особенно такие, как обеспечение достойного социально-экономического уровня жизни людей, национальной безопасности, охрана правового общественного порядка в государстве и регионах. Исследование проблем исполнительной власти на уровне краев и областей, где все еще они остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.
Организация и взаимодействие федеральных органов государственной власти и государственной власти субъектов РФ продолжают реоргапп-
зовываться, еще не использованы их потенциальные возможности. В этой связи необходим научный анализ государственно-правовых основ широчайшего спектра губернаторской деятельности на рубеже XX-XXI веков.
Исполнительная власть субъектов РФ в лице губернаторов осуществляет жизненно важные функции и сама может определять приоритетные задачи деятельности аппарата, преимущественное направление в развитии вверенной им территории, опираясь на законодательство Федерации и ее субъекта. Круг рассматриваемых вопросов и их актуальность определили выбор темы диссертационного исследования.
В последнее десятилетие прошлого века возросла роль краевого и областного звена в системе управленческой вертикали. В серьезном укреплении нуждается вся вертикаль государственной власти и, прежде всего, исполнительных органов, как высших, так и низших. Без эффективного управления невозможно наладить социально-экономические и иные процессы в жизни страны и регионов.
Статус губернатора определен федеральными законами и уставами краев и областей. Однако правовая эволюция его остается незавершенной. В дальнейшем изучении нуждаются взаимодействие субъектов федерации с центральной властью и укрепление конституционного порядка в регионах.
Актуальной проблемой исследования все более становится эффективность исполнительной власти в субъектах РФ, ее способность функционировать в нестабильных условиях, кризисных ситуациях. Важное место в определении эффективности власти занимает персональная ответственность высших должностных лиц за состояние управления в краях и областях. Большое значение приобретает и исследование исторической базы ныне проводимой реформы правового статуса главы администрации (губернатора) субъекта РФ. За деятельностью губернатора в прошлом Сенат
осуществлял постоянный контроль и периодически он мог быть вызван для отчета перед императором. Губернатор нес личную ответственность за состояние управления на определенной территории.
В настоящее время в юридической науке активно дискутируются вопросы повышения политической ответственности губернатора перед Президентом РФ, Федеральным Собранием и законодательным (представительным) органом субъекта Федерации за состояние дел в крае, области.
Успешность проводимой ныне в стране реформы государственной власти, укрепления вертикали исполнительных структур во многом зависит от деятельности главы администрации (губернатора) края, области, являющейся ключевой в системе исполнительных органов и опорной в функционировании властной вертикали.
Заслуживает внимания в научном исследовании принципиальное положение, выдвинутое Президентом РФ о функциях государственного аппарата, не приспособленных "для решения стратегических задач. Л знание чиновниками современной науки управления - это все чаще большая редкость" '. В число актуальных проблем избранной темы входит меняющаяся структура аппарата краевой, областной администрации, ее состав и функции.
Степень научной разработанности исследуемой темы.
Избранная тема многоплановая, требующая осмысления возникновения и действия российского губернаторства в разные исторические эпохи и в современных условиях. Исполнительной власти, должности губернатора, губернскому правлению, как опоре государственной власти в стране отведено большое место в юридической литературе прошлых лет и современного периода. Эта тема частично получила освещение в ряде мо-
Путин В,В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (России пало быть сильной и конкурентоспособной).//Российская газета. 2002, 19апреля.
нографий, статей, научных сообщений государствоведов, историков нрава России. Значительные научные разработки в дореволюционное и советское время дали И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, И.А. Блинов, М.П. Ерошкин, Н.М. Коркунов, В.О. Ключевский, К.Д Кавелин, Н.И. Костомаров, С.А, Князьков, Б.М. Лазарев.
В 90-е годы XX в. возникла острая необходимость в научной разработке теории конституционного права и ее практическом применении в связи с реформированием государственного устройства и формированием новой системы управления в регионах. Исследование организации и функционирования властных структур краев и областей стало приоритетным научным направлением. Большой вклад в научную разработку системы государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов внесли ученые: С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, П.П. Баранов, И.Н. Барциц, А.А. Безуглов, К.С. Бельский, Н.А. Богданова, В.В. Гошуляк, P.M. Дзидзоев, И.А. Исаев, Е.И, Козлова, Н.М. Колосова, В.А.' Кряжков, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, Л.М. Лысенко, Г.В. Мальцев, Ж.И. Овсепян, СИ. Посохов, В.И. Хисанфов, В.Е. Чиркин, Д.ІО. Шапсугов, А.Н. Ярмыш и другие.
В последние годы издан ряд трудов, подготовленных коллективами авторов , в которых рассматриваются вопросы общетеоретического характера, в том числе исполнительной власти на уровне краев и областей. Наиболее значимым коллективным трудом, раскрывающим историю губернаторского корпуса России в прошлом и на начальном этапе строительства новой государственности до середины 90-х годов, является монография, вышедшая под редакцией Н.С. Слепцова3. В работе имеются приложения
1 См. например: Общая теория управлення, М<, 1994; Право и политика современной России.
М., 1996; Исполнительная сласть в Российской Федерации. Проблемы развития. М, 1998;
Введение в государственное управление. В 3-х кн. Кн. 1. Право, государство и политика. М,
1998; Государственная власть и государственное управление. Государственное управление:
опыт теории и организации. М., 2000. 1 Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997.
фрагментов уставов некоторых краев и областей Российской Федерации.
200-летию исполнительной власти в России посвящена монография А.И. Бобылева, Н.Г. Горшковой, В.И. Ивакина4. Исполнительная власть существовала и до начала XIX в., но в это время появилась единая министерская система органов власти. В последние годы защищены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Малинен-ко Э.В., Могучих Е.В., Чепурновым О.И. по вопросам исполнительной власти в РФ и ее субъектах, отражающих и вопросы губернаторских полномочий.
На базе результатов научного исследования в последнее время издана учебная литература, получившая высокую оценку научной общественности. Заслуживают внимания учебники и учебные пособия Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, Н.И. Глазуновой, Э.А. Уткина и А.Ф. Денисова5, излагающие курс конституционного права, вопросы теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России. В них даны современные представления о власти, праве, исполнительных органах на общегосударственном и региональном уровне, характеристика государственной службы, рассматривается зарубежный опыт региональной политики и возможности использования его в России.
Однако тема, избранная для диссертационного исследования, все еще недостаточно изучена с позиций науки конституционного права. Она остается востребованной в политико-правовой практике работы губернаторов, аппарата краевых, областных администраций и нуждается в дальнейшем исследовании преобразований властных структур в новом российском государстве и должном научном обосновании.
* Бобылев Л.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И, Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
5 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Изд. 3., переработанное и дополненное. М., 2003; Глазунова Н.И. Система государственного управления, М-, 2002; Уткин Э.Л., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М., 2002; История государственного управления России. Изд 3. Ростов н/Д, 2003.
Объектом исследования являются институт губернаторства в России; конституционные основы вертикали исполнительной власти и управления; теоретические положения и практическая деятельность органов государственной власти на местах; конституционно-правовое регулирование отношений федерального центра с субъектами РФ.
Предмет исследования составляют: конституционно-правовой механизм возникновения и развития системы региональных властных структур в России 90-х годов XX века; конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) субъекта РФ; основные направления деятельности высших исполнительных органов краев и областей.
Цель диссертационной работы_заключается в исследовании теории, принципов организации и механизма практического осуществления возникновения института губернаторства на разных этапах истории России, его реформирования и эволюции; выявлении общего и особенного в конституционно-правовом положении губернаторов как высших должностных лиц субъектов РФ с учетом их характерных особенностей и специфики.
Основная цель определяет конкретные задачи диссертационного исследования:
Провести комплексный историко-правовой анализ губернского правления в Российской империи, выявить исторические корни современных форм губернаторской власти в субъектах РФ.
Рассмотреть политико-правовые аспекты возникновения и деятельности института губернатора в период строительства российской государственности на демократической основе.
- На основе конституционных и уставно-правовых принципов рас
крыть правовой статус главы администрации (губернатора), его
назначение и выборы.
Проанализировать статус губернаторов разных субъектов России, сравнить их полномочия и обязанности.
Охарактеризовать структуру и компетенцию краевой, областной администрации, определить основные направления совершенст-
' вования ее функционирования.
- Исследовать правовое регулирование взаимоотношений высшего
должностного лица края, области с федеральными органами и за
конодательной (представительной) властью субъекта РФ, пока
зать конституционно-правовой механизм их взаимодействия.
Теоретическая и методологическая основы исследования.
В исследовании поставленных в диссертации проблем применялись методологические принципы объективности и научности с учетом уровня развития государственных и общественных отношений; использовались разнообразные методы познания, как общенаучные, так и специально-правовые: системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, проблемно-хронологический, нормативно-логический.
Применение разного рода методологических подходов к изучению документально-правовых источников и правовой литературы, содействовало решению поставленных задач избранной для исследования обширной темы.
Теоретическую базу составляют труды ученых дореволюционного и настоящего времени, исследовавшие проблемы теории государства и конституционного права: Г.В. Атаманчука, К.С. Вельского, А.Д. Градовского, В.Б. Зотова, Е.И. Козловой, Н.М. Коркунова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафи-на, Ж.И. Овсепян, Д.Ю. Шапсугова, В.Е. Чиркина. Диссертантом учитывались также теоретические разработки, содержащиеся в докладах участников научно-теоретических и практических конференций, проводимых на международном, всероссийском и региональном уровнях.
Источниковую базу диссертации составляет широкий круг конституционно-правовых и уставных нормативных документов, содержащих ценные материалы по изучаемому предмету. Они делятся на две большие группы: общегосударственные и региональные. В первую группу входят Конституция РФ, федеральные законы6, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Вторую многочисленную группу правовых источников составляют уставы (основные законы) субъектов - 6 краев и 49 областей Российской Федерации, опубликованные в сборниках7, законы о выборах глав администраций (губернаторов) и другие законы, относящиеся к организации и деятельности высших должностных лиц и администрации субъектов. Нормативная база диссертационного исследования, состоящая из многочисленных законов и подзаконных актов, изданных в краях и областях, позволяет раскрыть разные аспекты правового положения губернаторов и руководимых ими администраций.
Субъекты РФ, определившиеся в форме республики, автономной области, автономного округа и города федерального значения, составляющие особую категорию, в данной диссертации не рассматриваются.
См. например: Федеральный закон от б октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 мюля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.). // СЗ РФ, 1999, № 42, Ст. 5005; 2000, № 31, Ст. 3205; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значення, районной, городской. районной в городе, поселковой, сельской администрации» (с изм. и доп, от 28 августа 1995 г.). // Российская газета. 1993,3 апреля; Конституции.уставы и договоры субъектов РФ на Северном Кавказе. Ростов н/Д., 1998 и другие.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Вып. 1, М, 1995; Вып. 2, М., 1996.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
Диссертационная работа является комплексным исследованием правовых аспектов института губернаторства, просуществовавшего более 200 лет в императорской России; изменения форм государственной власти на уровне краев и областей, во многом выполнявших в советский период функции губернаторского управления; возникновение современного административного управления регионов в новой федеративной системе государственного устройства.
На основе правовых документальных источников, в том числе и ранее не введенных в научный оборот, соискатель рассматривает динамику правовой системы государственной власти и управления на губернаторском уровне в различные исторические периоды российской государственности, ее современное состояние, прослеживает трансформацию и модернизацию органов исполнительной власти губернского уровня на огромной территории страны.
По-новому осмыслены конституционные реформы конца 80 - начала 90-х годов XX в., проведенные в обстановке глубоких государственно- і политических изменений, на основе которых в России осуществлялись коренные преобразования краевой, областной системы управления и возродился институт губернаторства.
В диссертации содержится теоретический и практический анализ уставов субъектов Российской Федерации, других законов и подзаконных актов, позволивший раскрыть правовой статус глав администрации (губернаторов) в 90-х годах и изменения его в начале XXI века; рассмотрены конкретные составляющие понятие статуса высшего должностного лица субъекта РФ, его правомочия, обязанности, ответствен і г ость. С помощью сравнительно-правового анализа установлено общее и особенное в государственном управлении субъектами РФ.
Концептуальные подходы к рассмотрению исполнительных властных структур краев и областей дали возможность уточнить место и роль возглавляемой губернатором администрации в государственно-правовой системе и обществе.
Освещены трудности проведения в жизнь административной реформы в регионах, ее незавершенность, обоснована необходимость продолжения кардинальных изменений в институте губернаторства после 2000 г., показан поиск новых эффективных форм связей субъектов Федерации с федеральными органами власти.
Новизна находит отражение в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
Ныне действующее губернаторское правление имеет глубокие исторические корни. Губернаторство прошлого времени было опорой центральной власти на обширном пространстве страны и обеспечивало сохранение ее единства и целостности. Формирование и организация функционирования управления на губернском уровне, установление правового статуса руководителя среднего звена управленческих структур России при трех политических режимах могут и должны быть использованы и сегодня, особенно в части организации, деятельности, компетенции, функций политико-правового надзора, личной ответственности перед высшей властью в государстве и населением за состояние дел на вверенной ему территории.
С введением новых конституционно-уставных норм в 90-е годы XX в. и проведенной реорганизации государственного управления, на уровне краев и областей возродился институт губернаторства в виде разнообразных моделей управленческих структур, функциональная специфика которых в известной мере обусловлена учетом национальных и этнических проблем регионов.
Устанавливаются два этапа возрождения и развития института главы администрации (губернатора) в современной России и определения его конституционно-правового статуса.
На базе федерального законодательства и внесенных изменений в уставы краев и областей в конце XX - начале XXI вв. проводится реформирование вертикали исполнительной власти, во многом детерминировавшее изменения областного, краевого управления, должности и правового статуса губернатора. Сформулированные в диссертации положения о целесообразности принятия федерального закона, четко определяющего полномочия губернатора и его конституционно-уставного статуса будут способствовать совершенствованию института губернаторства и повышению эффективности функционирования системы исполнительной власти субъектов РФ.
Конституционно-правовой статус различных субъектов РФ и глав их администрации (губернаторов) должен определяться общими принципами, направленными на сохранение единства государственной власти и учет интересов населения, а также социально-экономическими, историческими и иными условиями краев и областей. Одним из основных элементов правового статуса является ответственность губернаторов перед жителями региона за обеспечение им достойного уровня жизни.
Следует устранить чрезмерные различия в порядке избрания губернаторов, содержащиеся в уставах и законах о выборах в субъектах РФ, касающиеся сроков полномочий губернаторов, возрастных ограничений и права выдвижения кандидатов на этот пост более чем два срока подряд. Существующее положение ставит губернаторов в неравные условия, затрудняет взаимосвязи Федерального центра с субъектами и субъектов друг с другом.
б. Определяется понятие конституционно-правового статуса губернатора, как совокупности правомочий, обязанностей, ответственности, гарантий прав, определенных Конституцией РФ, федеральными законами, уставами и иными законами субъектов РФ.
Исследование особенностей организации органов исполнительной власти в субъектах свидетельствует о том, что уставы краев, областей закрепляют неоправданные различия в правовом статусе губернаторов. Анализ уставов показывает, что в них не установлены обязанности и ответственность губернаторов за эффективность управления краем, областью, как необходимый элемент правового статуса.
Практическая значимость исследования.
Фактические материалы, теоретические обобщения и выводы диссертации могут быть использованы в научной работе по проблеме функционирования органов власти субъектов РФ; в учебном процессе в курсе конституционного, административного, муниципального права, теории и истории государства и права; при разработке учебных и учебно-методйческих пособий.
Сформулированные и обоснованные в работе рекомендации могут быть учтены в деятельности исполнительных органов власти краев и областей.
Апробация работы. Результаты диссертации апробировались на научно-теоретических и научно-практических конференциях, проводимых в Ростове-на-Дону, Твери, Орле, Новочеркасске на всероссийском и региональном уровнях. Издано 8 публикаций: статьи, научные сообщения, тезисы докладов в сборниках, раскрывающие основное содержание избранной для исследования темы.
Диссертационная работа обсуждена на заседании кафедры государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура диссертации научно обоснована, соответствует поставленным задачам и состоит из введения, трех глав, содержащих 7 параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы.
Возникновение и развитие губернаторского управления в Российской империи
В сословной монархии XVII в. при существовании Боярской Думы и Земских соборов реальная власть была у царя. Но верховная власть «государя всея Руси» не имела еще достаточной материальной базы и силовых структур для подчинения народных масс и больше опиралась на духовно
нравственное начало в общественном сознании людей. Постепенно местное управление приобретало все большее значение в системе государства и становилось все сложнее, сосредоточивалось в уездах и волостях, как-административно-территориальных единицах. Разрядный приказ назначал воевод на места и подчинялись они приказу. Царь или Дума утверждали их назначение. В центре существовали Приказы - органы исполнительной власти. В уездах фактически повторялась приказная система управления.
Анализ грамот Земских Собраний свидетельствует, что эти документы являются не только правовыми актами, но и имели нравственное значение, поскольку члены собора обязывались выполнять принятые решения и выражать это целованием креста государю.
Появление новых форм местного управления было связано с изменениями социально-экономической и политической сущности государства и переустройства центрального аппарата власти. Воеводам на местах не определялось жалованье, не давалось уставной грамоты, которая бы устанавливала размеры сбора пошлин, но разрешалось принимать добровольные «приносы в почесть», чем они, конечно, и злоупотребляли. В резуль- ! тате для «местного населения воеводство стало не только восстановлением, но и ухудшением наместнического управления»1. Воеводы, назначенные взамен наместников, нередко сами просили направить их на эту должность в какой-нибудь город, чтобы «покормиться».
На необъятном пространстве страны от западных до восточных границ воеводы сосредоточили в своих руках гражданскую и военную власть. . В низшем звене системы местных органов власти существовало выборное начало. В городах и волостях выбирались земские старосты и губные старосты (в округах, как промежуточное звено в управлении). Они были относительно самостоятельными. Это дает основание считать, что
«Московское государство может быть названо самодержавно-земским»2, или «московская власть была властью абсолютной и демократической»3. Отсюда в оценке форм правления соединяются прямо противоположные принципы.
Монархическая форма государства в XVII в. оформлялась как самодержавная. В законодательстве власть самодержца не была закреплена до середины века. Она определялась религиозными устоями и традициями. Крупным сводом феодального права явилось Соборное Уложение 1649 г., в основе своей просуществовавшее почти 200 лет. В нем закреплялся статус государя-самодержца и принципы государственного управления. Монархия была на пути к окончательному оформлению абсолютизма. Земские соборы пришли в упадок, как и все учреждения, имевшие элементы самоуправления.
В конце XVII — начале XVIII веков в России завершается складывание абсолютной монархии, когда неограниченная власть монарха опирается на силу постоянной армии, твердую финансовую систему, товарно-денежные отношения, новые властные структуры с бюрократическим аппаратом в центре и на местах. Петр I так определял сущность власти в государстве: "Его величество есть самодержавный монарх, который никому на свете о своих делах отчета давать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли - яко христианский государь по своей воле и благонамерению управлять"4.
В связи с окончанием Северной войны с Швецией, длившейся 21 гол и заключением мира, 20 октября 1721 года Сенат дал царю титул Отца Отечества, Императора и Великого. Петр I стал первым императором, а Россия империей. Он был прирожденным властелином, наделенным правом повелевать.
Уже в начале XVIII века вырос статус России как великой державы. В стране укреплялся сильный государственный аппарат, относительно независимый от дворян и промышленников и подчиненный только императору. В правовой основе системы центрального и местного управления происходят существенные изменения. Появился ряд новых правовых актов, на основе которых проводилась реформа государственного устройства страны и управления на местах, создавались органы власти и регулировалась их деятельность. Административная реформа проводилась в соответствии с требованиями страны, с учетом иностранного опыта. Для управления огромной российской территорией в 1703 г. создается должность генерал-губернатора на юге и в северо-западной части страны. Генерал-губернаторство являлось крупным административным делением. Но оно не было закреплено законодательством и фактически такая должность носила скорее почетный характер. Позже генерал-губернаторство получило дальнейшее развитие и объединяло несколько губерний, преимущественно окраинных. Назначаемый генерал-губернатор получал не только админи- і стративную, но и военную власть.
Указом царя от 18 декабря 1708 г, «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов»5 вводилась новая административная единица -губерния, включавшая в свой состав большую территорию.
Правовой статус органов губернской власти в период Временного правительства
В годы первой мировой войны Россия вступила в глубокий экономический и политический кризис, осложненный кризисом правительства. По свидетельству бывшего министра внутренних дел А.Д. Протопопова все жизненно важные участки страны находились в полном развале и "упорядочить дело было некому. Всюду было будто бы начальство, которое распоряжалось, и этого начальства было много, но направляющей воли, плана, системы не было и быть не могло при общей розни среди исполнительной власти"60. Императорская власть разлагалась.
Февральская революция 1917 г. привела к крушению самодержавной монархии в России. В массовом сознании ожидались новый демократический государственный порядок и радикальные перемены в системе управления. Довольно быстро ликвидировался старый царский управленческий аппарат в центре и на местах, но сразу заменить его полностью было сложно. Часть прежних министерств сохранилась, хотя их структура и полномочия менялись, появились новые учреждения, создавались особые государственные совещания по важнейшим экономическим и общественным вопросам.
В первые дни марта в столице фактически сформировались две вертикали власти, распространившиеся и на провинции. Государственная дума, будучи избранной, сформировала Временный комитет, который был легитимным и мог взять власть в свои руки. Одновременно на предприятиях и в воинских частях был избран Совет рабочих и солдатских депутатов, как орган революционной демократии. Появилась сложная обстановка для взятия и укрепления власти. Думский комитет создал Временное правительство (до созыва Учредительного собрания), буржуазное (преимущественно кадетское) по своему составу. Совет находился на положении общественной организации, не имевшей исполнительно-распорядительных функций. Оба органа могли взять власть. Но партии умеренных социалистов (меньшевики, эсеры), стоявшие во главе Советов, не решались, считая это несвоевременным.
Социалисты понимали непрочность кадетского правительства. В стране назрел апрельский политический кризис, что снова угрожало безвластием. В партийных кругах велись разговоры о том, что "Очень часто даже от министров приходилось слышать, что если власть не валяется на улице, то она будет валяться, и всякий, кому не лень, может нагнуться и эту власть подобрать, ею овладеть".
В такой обстановке А.Ф. Керенский (один из эсеровских лидеров) заявил: "Назад у нас дороги нет. Даже при самом большом желании мы не могли бы передать кому-либо власть — по той простой причине, что передать ее было некому". В мае социалисты вошли в состав Временного правительства, ставшего коалиционным. Но это не дало ожидаемой прочности правительству, и как показала практика, борьба за власть обострилась.
Вертикаль властных учреждений строилась по прежней схеме: высшие, центральные органы, региональные и местное самоуправление. Произошла смена высшей и центральной власти и местные структуры не остались без изменений. Начался процесс распределения власти между государственными органами и организациями самоуправления. Остро встала проблема взаимоотношений между властью и обществом.
В отличие от столицы на местах образовалось не два властных органа, а многовластие во многих регионах. Возникли институт комиссаров Временного правительства и общественные исполнительные комитеты (названия их были разными). Эти органы имели властные полномочия. От старых форм власти сохранялись, хотя и перестраивались, городские думы и земские учреждения, после революции активно участвовавшие в создании новых властных структур. Советы рабочих и солдатских депутатов не были легитимными властными организациями, но будучи выборными, они боролись за власть и набирали политическую силу. В областях продолжало действовать казачье самоуправление. Власть казаков была реальной. Заметно смещались властные полномочия из центра в регионы.
Административно-территориальные единицы при Временном правительстве остались прежними: губернии (области), уезды, волости. Провинции уже не существовали и под провинцией понималась территория, удаленная от центра страны. На первых порах, когда властные структуры создавались спешно, земство сыграло большую роль в формировании местных органов власти. На всей территории страны действовали волостные, уездные и губернские земские собрания и управы. Во главе их стоял Всероссийский земский союз.
На местах развернулась работа по избранию демократических исполкомов. Они воспользовались объявленными политическими свободами. Правительство не одобряло такой инициативы и спешило создать свой управленческий аппарат. 5 марта телеграфным распоряжением главы правительства князя Львова срочно устранялись должности губернаторов, вице-губернаторов и других высоких администраторов.
Закрепление конституционно-правового статуса главы администрации (конец 80-х — середина 90-х гг.)
Во второй половине 80-годов прошлого века в советском государстве наступил переходный период. Народ ждал перемен и поддерживал все начинания, направленные на демократизацию режима, создание представительных институтов, способных управлять страной в новых условиях. Появилось осознанное массовое стремление изменить политическую систему и правовую основу государства.
Первые годы перестройки не дали ожидаемых результатов. Начались экономический, социальный кризисы, трудности продовольственной политики. Росло недоверие к власти. На передний план выдвинулись политические преобразования. Обстановка требовала проведения реформ государственного устройства. Возросла роль среднего звена в системе управленческой вертикали, появилась острая необходимость в обновленной региональной политике. К органам власти краев, областей, автономных республик предъявлялись большие требования в решении социально-экономических вопросов, но их права оставались на прежнем уровне. Центр пытался возложить ответственность за все неудачи на местную власть. По свидетельству помощника, Горбачев говорил: "На местах у всех пусть голова болит. И чтоб не валили все на Советскую власть. И чтоб не было так, что Москва виновата, если в магазинах какого-то города ничего нет" .
Без эффективного управления трудно было наладить экономические процессы. Возлагались надежды на реформирование институтов власти, тем более, что в серьезном укреплении нуждалась вся вертикаль государственной власти, и прежде всего, исполнительных органов, как высших, так и низовых. Давно назрел вопрос о полномочиях регионов, преобразовании административно-территориального устройства, как очень важного звена во всей государственной системе.
Начиная с 1988 г., поэтапно проводились конституционные реформы. 1 декабря этого года был принят Закон об изменениях и дополнениях Конституции СССР2, имевший существенное значение в реорганизации органов государственной власти СССР. Ст. 108 Конституции СССР включала высший орган государственной власти - Съезд народных депутатов СССР. По ст. 111 Верховный Совет СССР сохранялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду народных депутатов СССР. Но он перестал быть органом, выражавшим полновластие Советов, хотя и сохранял обе полноправные палаты, избираемые Съездом народных депутатов. Закон оказал влияние и на изменение структуры органов власти в РСФСР, где был создан Съезд народных депутатов.
Тогда же был принят Закон о выборах народных депутатов СССР3, также существенно изменивший избирательное право. На основе этого закона в 1989 г. были проведены демократические выборы депутатов Съезда на альтернативной основе. Впервые разрешалось свободное выдвижение нескольких кандидатов от общественных объединений и собраний избирателей.
На местах действовали Советы народных депутатов. Конституционные изменения сказывались на выборах и на работе местных органов власти. Регионы и до этого добивались права на свободные выборы. Январский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС разрешил проведение в ряде избирательных округов выборов в местные Советы народных депутатов при выдвиженин по несколько кандидатов на одно место, как эксперимент. Такие выборы были проведены летом того же года.
По итогам экспериментальных выборов оказалось, что избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах, проголосовали против депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой избирателей на избирательные участки. Не состоялись выборы в 9 округах. На избирательных бюллетенях появились надписи: "Власть должна принадлежать Советам, а не партии...", "Наказ один - на руководящие посты назначать беспартийных, ...", "Выборы - чистая формальность, наши депутаты пустое место в Советах. Фактически вся власть находится в партийных органах и исполкомах, которые решают все и за всех"4 и т.д.
Население регионов политизировалось. Государственная региональная политика и внутренняя политика регионов должны находиться в единстве, но это состояние было нарушено. По примеру центра на местах началось противостояние партийной элиты и ее противников, составивших оппозицию. Подготовка и проведение весной 1989 г. выборов народных депутатов СССР и РСФСР на основе нового избирательного закона, проявила национальные противоречия не только между национальными республиками, но и в многонациональных регионах.
Развитие правового статуса главы администрации (губернатора) субъекта Федерации
Администрация в жизни государства и его субъектов занимает важное место и составляет само понятие управления, руководства. Администрация состоит как из распорядительных, так и исполнительных органов государственного управления центральной и местной власти. В системе региональных управленческих структур административные функции проявляются довольно четко.
Поскольку регион включает понятие одного субъекта, а также и нескольких, то, следовательно, исполнительная власть может действовать в сравнительно узком или более широком регионе, охватывая несколько однотипных по экономическому, социальному, географическому, этническому и другому принципу развития субъектов. Складывается группа субъектов, составляющих федеральный округ, и, таким образом, правовой статус власти разных уровней.
В понятие администрации входят не только органы, но и главы администрации, губернаторы и должностные лица, руководящий персонал, деятельность которых регулируется административным правом. В исполнительно-распорядительном процессе возникают общественные отношения между населением, общественными организациями региона и административным управлением, которые определяются федеральными и местными законами и распорядительными актами.
Региональная политика государства является составной частью всей его политики, призванной осуществлять управление в социально-экономической, политической, культурной и других сферах жизни краев и областей . Региональная политика должна быть эффективной, ибо она определяет стратегию государственного развития в целом.
Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов исполнительной власти, в центре которой находится ее постоянно действующий высший орган государственной власти - администрация, являющаяся юридическим лицом. Во главе администрации стоит высшее должностное лицо - губернатор, глава администрации (губернатор). По статусу субъекта эти органы наделены государственной властью. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ и органы исполнительной власти субъекта РФ» используются в одном значении.
По ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти краев, областей устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя. В формировании этой системы во внимание берутся общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Субъекты создают в общих чертах одинаковую систему высших на областном, краевом уровне органов исполнительной власти. Но, учитывая свои экономические, территориальные, национальные и другие особенности, они имеют право формировать властные структуры, действующие только у них.
Согласно п. 2. ст. 77 Конституции РФ в государстве создается единая система исполнительной власти, объединяющая органы федерального и регионального уровня. Единство системы региональных органов государственной власти было установлено в первой половине 90-х годов по конституционно-уставному статусу. Оно получило дальнейшее закрепление в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятым Государственной Думой 22 сентября 1999 г. и подписанным Президентом РФ 6 октября того же года. Законодательные органы субъектов способствовали усилению губернаторской власти, и в этом немалое значение имела губернаторская рекомендация кандидата на пост председателя думы, законодательного собрания, появились «группы поддержки» при главах администрации (губернаторах).
В систему исполнительных органов входят высший орган государственной власти субъекта РФ и иные органы, созданные на основе Конституции РФ и устава субъекта Федерации. Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. закрепил общие принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ: государственная и территориальная целостность РФ, распространение суверенитета РФ на всю ее территорию, верховенство Конституции РФ и федеральных законов, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий и другие.
