Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Правовое положение главы администрации субъекта Российской Федерации
1.1.Понятие конституционно-правового статуса главы администрации субъекта Российской Федерации 21
1.2.Конституционные основы института главы администрации субъекта РФ 30
Глава 2. Глава администрации в системе органов государственной власти Российской Федерации
2.1. Место главы администрации в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации 90
2.2. Конституционно-правовые проблемы взаимодействия главы администрации субъекта РФ с федеральными органами государственной власти 130
Заключение 156
Список использованной литературы и информационных систем .162
Введение к работе
Формирование России как демократического федеративного государства повлекло за собой существенное изменение правовых основ взаимодействия между центральными и региональными органами государственной власти.
В ходе реформы системы государственной власти РФ начала 90-х гг. были сформированы принципиально новые политико-правовые институты - в частности, институт главы администрации (губернатора) государственно-территориальных образований (края, области, города федерального значения) и национальных государственных образований (автономные округа, автономная область) в составе РФ - субъектов Российской Федерации. Особую актуальность теме настоящего диссертационного исследования придает факт принятия в 2000г. пакета нормативных актов (указ Президента РФ от 13 мая 2000г. №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»1, Федеральный закон от 29 июля 2000г. №106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , Федеральный закон от 5 августа 2000г. №113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»3, указ Президента РФ от 1 сентября 2000г. №1602 «О Государственном Совете Российской Федерации» и др.), которые в существенной степени изменили характер взаимоотношений глав администраций субъектов РФ с Президентом
РФ, Федеральным Собранием РФ и иными органами власти федерального уровня. Вышеуказанные нормативные акты требуют детального теоретического исследования; следует оценить их практическую и политико-правовую значимость, выявить наиболее эффективные методы, направления их реализации.
Представляется необходимым и анализ норм регионального законодательства в аспекте определения правовых основ организации института главы администрации субъекта РФ, изучение моделей вышеуказанного института в различных субъектах Российской Федерации.
Вообще, на теоретическом уровне необходимо провести комплексное научное исследование с целью изучения правового статуса главы администрации субъекта РФ, выявления тенденций развития института главы администрации субъекта РФ, определения комплекса проблем правового статуса главы администрации субъекта РФ и формирования пакета предложений по изменению и совершенствованию как федерального, так и регионального законодательства. Кроме того, представляется необходимым исследование зарубежного опыта в организации системы управления субъектами федерации и, возможно, использование отдельных его положительных элементов при построении российской модели управления субъектами Российской Федерации.
Исследуемые вопросы являются составной частью комплекса серьёзных проблем в сфере обеспечения единства Российской Федерации, укрепления правовой основы федерализма, создания нормативных (в том числе конституционных) предпосылок для построения оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, настоящая диссертационная работа посвящена исследованию конституционно-правового статуса глав администраций субъектов РФ.
Следует заметить, что термин «глава администрации субъекта Российской Федерации» в рамках настоящей диссертационной работы рассматривается как родовое (унифицированное) понятие, охватывающее своим содержанием наименования и соответствующие
9 правовые характеристики руководителей (глав, высших
должностных лиц, губернаторов и др.) государственно-территориальных (края, области, города федерального значения) и национально-государственных (автономные округа, автономная область) образований в составе Российской Федерации. Приведём обоснования вышеуказанного тезиса.
1 .Большинство ныне действующих Уставов субъектов РФ разработаны в соответствии с Положением о главе администрации
края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа (утверждено указом Президента РФ от 3 октября 1994г. №1969)5, которое определяло руководителя государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ как главу администрации (губернатора) соответствующего субъекта РФ. При этом важно заметить, что законодатель рассматривал термины «глава администрации субъекта РФ» и «губернатор субъекта РФ» как синонимы.
Федеральный законодатель охарактеризовал главу администрации (губернатора) субъекта РФ как высшее должностное лицо края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, руководящее органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Соответственно, данные правовые и
5 Собрание законодательства РФ, 1994, №24, Ст.2598 терминологические характеристики в целом были восприняты региональным законодателем. 2.Уставы ряда субъектов РФ (Красноярский край, Приморский край, Кировская область, Ленинградская область, Нижегородская область, Пермская область, Самарская область, Свердловская область, Тульская область, Тюменская область, г.Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий АО и др.) определяют глав субъектов РФ термином «губернатор». Однако данный факт не означает придание губернатору какой-либо особой группы властных полномочий. Соответственно, подобное наименование главы государственно- территориального и национально-государственного образования в составе РФ можно считать, в некоторой степени, данью исторической традиции; никакой особой правовой и (или) логической нагрузки данный термин не несет. Полномочия губернаторов носят преимущественно исполнительно распорядительный характер, что, безусловно, сближает их с руководителями государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ, которые терминологически определены региональным законодателем иначе (например, мэр, глава исполнительной власти субъекта РФ и др.). Вообще, в литературе6 справедливо высказывается замечание в плане правомерности использования термина «губернатор» в правовой и политической практике. Губернатор - это исторически сложившееся наименование представителя Императора Российской Империи (верховной государственной власти) в рамках конкретной территории Империи в 18 - нач. 20вв. При этом следует заметить,
6 См. например: Исполнительная власть в Российской Федерации. - М: изд-во БЕК,1996,с. что: а) Российская Империя в вышеуказанный исторический период являлась унитарным государством без каких-либо качественных признаков федерации; б) правовое положение губернатора Императорской России по многим параметрам несопоставимо со статусом губернатора субъекта Российской Федерации. Достаточно заметить, что губернаторы вышеперечисленных субъектов РФ избираются населением субъекта РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, а губернаторы Императорской России назначались на данную должность Императором Российской Империи, Сенатом и (или) Министерством внутренних дел Российской Империи без какого-либо согласования с населением губернии; губернаторы Императорской России обладали на вверенной им территории практически всей полнотой государственной власти (включая функции судебной власти и функции руководства военными подразделениями,
расквартированными на территории губернии и проч.), а деятельность губернаторов субъектов РФ носит преимущественно исполнительно-распорядительный характер и соответствует провозглашенным Конституцией РФ принципам федерализма и разделения властей; в) в законодательстве Российской Федерации отсутствует категория «губерния» применительно к определению составной части (субъекта) федеративного государства. В связи с этим, лингвистически термин «губернатор» выглядит некорректным. Кроме того, следует заметить, что территории краёв, областей, иных государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе Российской Федерации с позиций сопоставления географического и (или) демографического критериев не совпадают с территориями губерний Российской Империи. Соответственно, проведение исторических параллелей между правовым статусом губернаторов Российской Империи и правовым статусом губернаторов субъектов РФ в известной степени является некорректным. Вместе с тем, необходимо констатировать, что обозначение главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе России термином «губернатор» прочно вошло в политическую практику.
3.Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об общих принципах...») не содержит какого-либо примерного наименования главы государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ. Закон ввёл термин «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)». При этом данный термин распространяется на руководителей всех субъектов РФ независимо от их государственно-правовой природы (следует учесть, что республики в составе РФ являются государствами в составе федеративного государства, что предопределяет их особый правовой статус). Представляется, что данное положение ФЗ «Об общих принципах...» теоретически небезупречно; различная конституционно-правовая природа субъектов РФ в известной степени должна быть закреплена как в наименовании глав субъектов РФ, так и в объёме их властной компетенции. В вышеуказанном контексте, термин «глава администрации» применим именно для обозначения глав государственно-территориальных и национально-государственных образований, что подчёркивает различную конституционно-правовую природу субъектов РФ.
Собрание законодательстваРФ,1999,№42,Ст.5005; 2000,№31,ст.3205
4.Федеральный законодатель допускает самостоятельность законодателя субъекта РФ в определении наименования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ (Ст. 18 п. 6 ФЗ «Об общих принципах...») в соответствии с историческими, национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ. Соответственно, можно предположить, что региональный законодатель сохранит терминологическое разнообразие в наименовании (определении) глав субъектов РФ с приведением компетенционной составляющей правового статуса глав государственно-территориальных и национально-государственных субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами ФЗ «Об общих принципах...». Законодательство субъектов Российской Федерации выделяет несколько моделей терминологических характеристик глав национально-государственных и государственно-территориальных образований в составе Российской Федерации (термин «глава администрации» используется как родовое (унифицированное) понятие).
а) Глава администрации субъекта РФ как высшее должностное лицо субъекта РФ и одновременно глава исполнительной власти (или: руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - администрации, правительства и проч.). Подобное определение главы администрации присутствует в Уставах Новгородской области, Иркутской области, Красноярского края, Вологодской области, Еврейской автономной области, Ивановской области, Калужской области, Кировской области, Курганской области, Курской области, Магаданской области, Омской области, Пензенской области, Тюменской области, Самарской области и др.
б) Глава администрации как высшее должностное лицо субъекта РФ - такая терминологическая характеристика представлена в Уставах Астраханской области, Калининградской области, Костромской области, Мурманской области, Нижегородской области, Оренбургской области, Ленинградской области, Свердловской области, Хабаровского края и др.
в) Глава администрации как руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ — подобное определение содержат Уставы Псковской области, Белгородской области, Читинской области, Тульской области, Воронежской области, Краснодарского края, Тамбовской области, Коми-Пермяцкого АО и др.
г) Глава администрации как высшее должностное лицо исполнительной власти (системы органов исполнительной власти) субъекта РФ - такое определение содержат Уставы Орловской области, Алтайского края, Архангельской области, Амурской области, Брянской области, Кемеровской области, Новосибирской области.
Вместе с тем, следует констатировать, что терминологическое разнообразие в определении наименования главы государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ (губернатор, мэр, глава, высшее должностное лицо и проч.) и соответствующие правовые характеристики (например, уровень компетенционной самостоятельности, место в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) не порождают принципиальных отличий в объёме их властной компетенции. Данное обстоятельство обусловлено прежде всего тем, что базовые параметры организации института главы администрации субъекта РФ в силу федеративной природы российского государства определяются на федеральном законодательном уровне. Однако следует заметить, что модель организации института главы администрации субъекта РФ определяется как вышеуказанными правовыми и терминологическими характеристиками, так и политическими особенностями конкретного субъекта РФ. Соответственно, терминологическая характеристика главы администрации определённая Уставом субъекта РФ не всегда соответствует политической модели организации государственной власти в субъекте РФ. Провозглашение главы администрации единоличным руководителем органа исполнительной власти (ст.54 Устава Красноярского края, ст.40 ч.1 Устава г.С.-Петербурга и др.) не означает его полной самостоятельности в формировании исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — устанавливаются процедуры обязательного согласования с представительным органом власти субъекта Федерации кандидатур на должности в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст.60 ч.1 Устава Красноярского края, ст.43 ч.4 Устава г. С.-Петербурга). Вместе с тем, характеристика мэра г. Москвы как высшего должностного лица (ст.51 ч.1 Устава г. Москвы) позволяет ему самостоятельно назначать на должность и освобождать от должности руководителей органов городской администрации (ст.52 ч.1 п. «б» Устава г.Москвы); если губернатор Вологодской области самостоятельно определяют структуру органа исполнительной власти субъекта РФ (ст.63 ч.1 Устава Вологодской области), то губернатор Кемеровской области обязан согласовать структуру администрации области с высшим законодательным органом власти субъекта РФ (ст.52 ч.З Устава Кемеровской области).
Таким образом, политико-правовая модель организации государственной власти субъектов РФ во многом предопределяет
уровень властной компетенции главы администрации субъекта РФ; не представляется возможным выявить прямую зависимость между терминологической характеристикой главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ (губернатор, мэр, глава администрации, Председатель Правительства субъекта РФ и проч.) и объёмом его властных полномочий. Отдельно следует заметить, что понимание главы государственно-территориального и национально- государственного образования в составе РФ как «главы администрации субъекта РФ» представлено в литературе8.
В соответствии с вышеизложенными положениями констатируем следующее:
1.Категория «Глава администрации национально государственного и государственно-территориального образования в составе РФ» (глава администрации субъекта РФ) в рамках настоящего исследования используется для обозначения глав вышеуказанных субъектов Российской Федерации как родовое понятие (с известным учётом терминологии регионального законодательства).
2.Научное исследование конституционно-правового статуса глав администраций субъектов РФ целесообразно с позиций выявления моделей организации института главы администрации субъекта РФ (в аспекте определения уровня компетенционной самостоятельности главы администрации субъекта РФ, объёма властных полномочий, места в системе органов государственной власти субъекта РФ, особенностей правового статуса и др.).
3.Терминологический фактор (в аспекте определения
наименования главы администрации региональным законодателем) не может рассматриваться в качестве фактора, определяющего правовой статус главы администрации субъекта РФ.
Вместе с тем, при исследовании конкретных моделей организации института главы администрации субъекта РФ с неизбежностью будет проанализирован и терминологический фактор.
Проведение научного исследования в рамках настоящей диссертационной работы предполагает изучение следующего круга вопросов: 1)определение категории «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ»; 2)выявление тенденций развития института главы администрации субъекта РФ; 3)исследование моделей организации института главы
администрации субъекта РФ, определение места главы администрации в системе органов государственной власти субъекта РФ; 4) исследование основных правовых характеристик института главы администрации субъекта РФ (порядок избрания, компетенция, контроль за деятельностью главы администрации и др.); 5)изучение конституционных основ взаимоотношений глав администраций субъектов РФ с федеральными органами государственной власти.
При исследовании вышеуказанного круга вопросов будут проанализированы основные теоретические положения учёных-правоведов по заданной проблематике, основы организации института губернаторства и системы местного управления в зарубежных государствах, возможность применения зарубежного опыта в российской правовой и политической практике.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении основных проблем конституционно-правового статуса глав
администраций субъектов РФ и формировании пакета теоретических предложений по изменению и совершенствованию российского законодательства (как в аспекте определения основ конституционно- правового статуса глав администраций субъектов РФ, так и в аспекте совершенствования российской модели федерализма).
Вышеуказанный комплекс теоретических предложений может быть использован как федеральным законодателем при планируемой разработке комплекса нормативных актов в сфере федерализма9, так и законодателем субъектов РФ при приведении регионального законодательства в соответствие с федеральными нормативно- правовыми актами (в силу требований ст.30 ФЗ «Об общих принципах...», ст. 16 Федерального закона «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и иных федеральных нормативно-правовых актов).
Постановка проблем в рамках настоящей диссертационной осуществлялась на основании изучения специальной литературы, формально-логического анализа законодательства РФ (как федерального, так и регионального уровня), практики его применения. Методологическую основу работы составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой методы исследования, труды отечественных и зарубежных учёных; при исследовании норм федерального и регионального законодательства использованы системный, статистический и иные приёмы исследования.
В рамках настоящего научного исследования изучены основные
труды учёных, в которых затрагивались как общетеоретические проблемы федерализма, так и проблемы, явившиеся предметом исследования работы.
В основу диссертационного исследования положены работы современных теоретиков права - С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, К.С.Вельского, В.В.Бойцовой, Н.В.Витрука,
Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, Д.Л.Златопольского, В.С.Кашо, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.Н.Лысенко, А.Ф.Малого, Н.А.Михалёвой,
Б.А.Страшуна, И.С.Слепцова, Б.Н.Топорнина, Т.А.Умновой, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина и других авторов. При исследовании истории института главы администрации субъекта РФ и дореволюционного института губернаторства были изучены работы известных историков - Андреевского И.О., Блинова И.А, Градовского А.Д., Кулешова В.В., Козьмина Н.Н. и др. Институт главы администрации (ряд учёных именуют его «институтом губернаторства») в известной мере исследован в научной литературе. В вышеуказанном контексте, следует выделить ряд научных работ: «Институт губернатора в России: традиции и современные реальности»10, «Российская Федерация и её субъекты: проблемы гармонизации отношений»11, «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития» и др. Данный вопрос рассматривался и при проведении диссертационных исследований -следует выделить работы Умновой И.А. - «Конституционные основы
современного российского федерализма»13, Гошуляк В.В. -«Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ»14, Малого А.Ф. - «Организация органов государственной власти области как субъекта РФ»15 и др. В периодической литературе институту главы администрации субъекта РФ посвящены ряд публикаций Лысенко В.Н.16, Шелютто Н.В.17, Умновой И.А.18, Кондрашева А.А.19 и др. Учёные в известной степени изучили вопросы статуса губернатора в дореволюционной России, причины и условия учреждения института главы администрации субъекта РФ в современной России, места главы государственно-территориального и национально-государственного образования в системе органов государственной власти субъекта РФ, административные аспекты его деятельности и иные вопросы. Однако следует заметить, что предметом исследования являлись, прежде всего, его управленческие функции; рассматривался статус главы администрации субъекта РФ как главы и (или) высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ. Данное исследование в некоторой степени является методологически ограниченным и не охватывает своим предметом ряд важных аспектов деятельности главы администрации субъекта Федерации, конституционно-правовые характеристики вышеуказанного института. В литературе в должной мере не исследованы модели организации института главы администрации в различных субъектах РФ, полномочия главы администрации как главы субъекта РФ, характер и уровни взаимодействия главы администрации субъекта РФ с федеральными органами государственной власти. В вышеуказанном контексте необходимо заметить, что в научной литературе не получили детального анализа новеллы федерального законодательства (ФЗ «Об общих принципах...», Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», указ Президента РФ «О Государственном Совете Российской Федерации» и др.) и соответствующие им изменения в региональном законодательстве.
Представляя научно-аналитическую базу настоящего исследования, следует заметить, что была получена и использована справочная, аналитическая, практическая и нормативная информация из структурных подразделений администрации Красноярского края, органов государственной власти иных субъектов РФ.
Направления исследований, проведённых в настоящей диссертационной работе, определялись необходимостью анализа конституционных норм и норм уставного законодательства субъектов РФ с позиций выявления сущности и содержания ряда конституционно-правовых категорий и институтов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем.
1. Впервые в новейшей истории конституционного права России институт главы администрации субъекта РФ рассматривается как комплексный правовой институт, выявляются тенденции развития вышеуказанного института.
2. Исследуется новейшее федеральное и региональное законодательства, нормативные модели взаимодействия главы администрации субъекта РФ с федеральными органами государственной власти. Анализируется практика Конституционного суда РФ с позиций определения объёма властных полномочий главы администрации субъекта РФ, базовых параметров организации данного института и взаимодействия с органами государственной власти субъекта РФ.
3. Сформулированы предложения по изменению и совершенствованию законодательства в сфере определения правового статуса главы администрации субъекта РФ, основ взаимодействия главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ с федеральными органами государственной власти.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования неоднократно докладывались на кафедре теории и истории государства и права Красноярского государственного аграрного университета, ряде конференций и совещаний, проводимых под эгидой администрации Красноярского края и губернатора Красноярского края.
Материалы диссертации послужили основой для ряда публикаций, используются при преподавании курса «Конституционное право России», «Административное право России» на юридическом факультете Красноярского государственного аграрного университета. В обобщённом виде пакет предложений по совершенствованию правового статуса главы администрации будет представлен в Законодательное Собрание Красноярского края; предполагается его использование при разработке нового Устава Красноярского края.
Структура диссертации определена содержанием темы: включает в себя две главы, четыре параграфа (раздела), заключение, список использованной литературы и информационных систем.
В диссертационном исследовании сформулированы и обозначены новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту. 1.Определение категории «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ» как установленной Конституцией РФ, Уставом субъекта РФ и принятых на их основе федеральными и региональными нормативными актами юридически и логически определённой совокупности прав, обязанностей и соответствующей их реализации ответственности, гарантий деятельности главы администрации субъекта РФ, определяющей пределы властных полномочий последнего и место в системе органов государственной власти Российской Федерации.
2.Вывод о необходимости нормативного разграничения полномочий главы администрации субъекта РФ как главы и (или) высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ и главы субъекта РФ.
3.Предложение о формировании в субъектах РФ профессионального высшего органа исполнительной власти с возложением на последний функций непосредственного управления (руководства) различными сферами общественной жизни субъекта РФ. Данный орган власти должен быть в известной степени дистанцирован от главы администрации субъекта РФ, который, согласно предлагаемой концепции, осуществляет функции главы субъекта РФ, функции координации и общего руководства исполнительными органами власти субъекта РФ. Предлагаемая модель соответствует сформулированному Конституционным Судом РФ положению: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений органов государственной власти (п.6 Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и основной идее ФЗ «Об общих принципах...» (ст.17,18 и др.).
4.Заключение о необходимости максимально возможного учёта географических, социально-экономических, политологических характеристик субъектов РФ при организации и функционировании управленческих единиц в федеральных округах и важности детального разграничения компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и Главных федеральных инспекторов в субъектах РФ.
5.Вывод о необходимости продолжения деятельности федерального законодателя в векторе определения нормативных основ взаимодействия главы администрации субъекта РФ с федеральными и региональными органами государственной власти.
