Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Контроль Парламента и Счетной палаты Российской Федерации за исполнением федерального бюджета .
1.1. Контроль как один из основных методов решения государственных задач
1.1.1. Организация государственного финансового контроля в условиях рынка
1.1.2. Финансовый контроль в бюджетном процессе 17
1.1.3. Финансовый контроль бюджетной системы 29
1.2. Новейший этап развития государственного финансового контроля
1.2.1. Развитие бюджетного процесса и отчетности о его исполнении
1.2.2. Правовое положение высших органов финансового контроля зарубежных стран
1.2.3. Конституционная система органов контроля за исполнением федерального бюджета
1.2.4. Историческое развитие контрольных органов России 76
1.2.5. Регулирование правового статуса Счетной палаты Российской Федерации
Глава II Счетная палата Российской Федерации - важнейший орган организации государственного финансового контроля .
2.1. Организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации
2.1.1. Состав и структура Счетной палаты Российской Федерации 119
2.1.2. Особенности правового статуса Счетной палаты Российской Федерации
2.1.3. Взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации с Президентом Российской Федерации
2.1.4. Взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации
2.2. Компетенция Счетной палаты Российской Федерации 137
2.2.1. Функции и полномочия Счетной палаты Российской Федерации
2.2.2. Сравнительно-правовой ^ направлений контрольной деятельности Счетной палаты Российской Федерации
2.3. Организационно-правовая деятельность Счетной палаты Российской Федерации.
2.3.1. Коллегия Счетной палаты Российской Федерации. 157
2.3.2. Сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Заключение 176
Список литературы
- Контроль как один из основных методов решения государственных задач
- Новейший этап развития государственного финансового контроля
- Организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации
- Компетенция Счетной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Общая характеристика диссертационной работы.
Актуальность темы. Проблема правового положения Счетной палаты Российской Федерации приобретает особую важность в настоящее время в связи с необходимостью усиления государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета.
Счетная палата Российской Федерации образована и действует в соответствии со ст. 101-103 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года № 4-ФЗ1.
Этим Законом определяется правовой статус Счетной палаты как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием и подотчетного ему, обладающего организационной и функциональной независимостью и являющегося юридическим лицом (ст. 1). Статус, полномочия, функции и обязанности Счетной палаты соответствуют Лимской декларации ИНТОСАИ (Международная организация высших органов государственного финансового контроля )2.
Закрепление организации государственного финансового контроля на конституционном уровне в условиях становления рыночной экономики осуществлено в нашей стране впервые. Основная идея образования Счетной палаты - реализация права государства законными путями обеспечивать защиту своих финансовых интересов и финансовых интересов своих граждан, приумножать и эффективно использовать государственные финансовые средства - средства,
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. С. 167.
2 Контроль в зарубежных странах. //Информационный бюллетень Контрольно-
бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации. М., 1992. С. 3.
принадлежащие на праве собственности Российской Федерации. Ими являются государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной собственности. Гражданам должны быть гарантированы безопасное вложение личных средств в инвестиции и государственные ценные бумаги, защита от злоупотреблений при инвестировании. У Счетной палаты основная и единственная функция - государственный финансовый контроль.
В связи с этим важное значение придается порядку образования Счетной палаты и ее полномочиям. В диссертации подробно рассматриваются эти вопросы и обосновывается необходимость их дальнейшей детальной проработки в Регламенте Счетной палаты и законодательного закрепления на федеральном уровне.
Счетная палата проверяет поступление и расходование федеральных средств органами власти и управления с точки зрения полноты, своевременности, эффективности, законности (сбор налогов, бюджетное финансирование, валютное регулирование, таможенные сборы и др.). Исследование характера, задач, функций и других аспектов правового положения Счетной палаты при осуществлении контрольной деятельности необходимо для выявления проблем в реализации финансового контроля, которые требуют правового регулирования.
Счетная палата России призвана разрешать проблемы Федерального Собрания по контролю за исполнением федерального бюджета. Компетенция Счетной палаты является юридическим выражением ее функций как государственного органа и служит средством воплощения общих правовых возможностей этого органа в конкретных условиях его деятельности.
Счетная палата начала свою деятельность в условиях высокой криминализации страны с устойчиво сложившейся теневой экономикой и теневой системой налично-денежного оборота, обеспечивающей возможность прямого влияния на государственных служащих в различных эшелонах государственной власти. В связи с этим проблема защиты государственным финансовым контролем федерального бюджета от занижений или сокрытий в прогнозировании его доходов становится наиболее сложной.
Конституция Российской Федерации, закрепляя назначение Счетной палаты, ее место в государственном механизме, определяет ее задачи и иные качественные характеристики как государственного органа (основы ее компетенции, организационную структуру) и устанавливает, что Федеральному Собранию принадлежит главная роль в определении компетенции Счетной палаты.
Основными задачами осуществления государственного
финансового контроля Счетной палатой являются не только проведение ревизий и проверок расходования денежных средств в строгом соответствии с предусмотренными целями, но и выявление экономической эффективности расходов. Кроме того, Счетная палата в процессе рассмотрения законопроектов о государственном бюджете и бюджетов государственных внебюджетных фондов проводит оценку их обоснованности в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы и Регламентом Совета Федерации.
Изучение нормативных актов, определяющих задачи, функции, права Счетной палаты, анализ и обобщение практики позволили выработать предложения по дальнейшему расширению компетенции должностных лиц Счетной палаты и совершенствованию форм контрольной деятельности этого органа.
Автор считает, что с учетом сложившейся политической ситуации в России необходимо наряду с разработкой общих теоретических вопросов развития административного и финансового права глубже вникать в практику контрольной деятельное Счетной палаты.
Степень разработанности темы. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной, хотя проблемы бюджетного контроля давно находятся в центре внимания научных исследований. Особо следует отметить в этой связи работы 70-х -начала 80-х годов В. С. Прониной, М. С. Студеникиной, Е. В. Шориной, М. Ф. Ивлевой и других. И в настоящее время научные аспекты деятельности органов государственного финансового контроля привлекают внимание многих ученых-юристов. В частности, этим вопросам посвящены работы Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, О. Е. Кутафина, В. С. Прониной, А. Ф. Ноздрачева, М. С. Студеникиной, А. А. Жданова, М. Ф. Ивлевой, Т. В. Конюховой, 3. Е. Чиркина.
В отечественной научной литературе имеется небольшое
количество трудов, прямо посвященных деятельности
государственных контрольных органов. В частности,
организационные формы участия трудящихся в деятельности ЦКК -РКИ по совершенствованию государственного аппарата всесторонне рассматривались в работах А. В. Мицкевича, А. Е. Лунева, А. И. Миркина, Г. А. Смирнова, Н. Е. Шмелько, В. В. Сучкова.
Однако изучение юридической литературы показало: несмотря на то, что функционированию контрольных органов учеными уделялось значительное внимание, большинство исследований освещает лишь некоторые стороны их деятельности либо ограничено определенными хронологическими рамками, а не рассматривает
работу этих органов за весь период их существования, что необходимо, чтобы полнее определить формы и методы их деятельности, выявить и проанализировать результаты проводимых ими мероприятий в области государственного контроля (особенно в период становления рыночной экономики).
В ходе исследования диссертант обращался также к трудам зарубежных специалистов в области административного и финансового права: Альберта фон Мутиса, Хабица Гюнтера Цафельберга, Хеды Цаше-Месеке, Пэра Арпиланша и Жака Манэ, Джона Хиггинса, Джона Боурна, Джоржо Клементе, Э. Кпарра и других.
В монографиях, статьях и диссертациях недостаточно отражены важные аспекты деятельности современных органов государственного финансового контроля. В частности, мало уделено внимания методам организации и исполнения федерального бюджета.
В отечественной науке пока не было монографических исследований, посвященных Счетной палате - высшему органу государственного финансового контроля, ее правовому положению и функционированию в условиях рыночной экономики. Настоящее исследование ставило целью в определенной мере восполнить этот пробел.
Предметом и главными задачами диссертационного исследования являются:
- выявление причин, обусловивших возникновение проблем во
взаимоотношениях органов государственной власти по вопросам
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета;
- определение конституционно-правового статуса Счетной
палаты Российской Федерации, ее места в системе государственных
органов, компетенции, порядка формирования состава и структуры
Счетной палаты, механизма правового регулирования ее деятельности, организационно-правовых форм ее структурных подразделений;
изучение особенностей правового статуса аудитора Счетной палаты;
исследование взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления со Счетной палатой и их особенностей;
разработка предложений по совершенствованию взаимоотношений государственных органов со Счетной палатой;
выявление закономерностей и тенденций развития межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации с федеральной исполнительной властью;
- выработка рекомендаций по решению проблем контроля за
исполнением федерального бюджета.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
При анализе собранного материала автор использовал современные методики и стремился придерживаться системного подхода.
Автор применил логико - теоретический, сравнительно -правовой, сравнительно - и конкретно-исторический методы и структурно - функциональный анализ.
В процессе разработки темы диссертации изучались работы ученых в области административного и финансового права: Ю. А. Тихомирова, А. В. Мицкевича, А. А. Жданова, С. А. Авакьяна, А. П. Алехина, Ю. М. Козлова, М. Ф. Ивлевой, М. М. Пискотина, Б. М. Лазарева, В. С. Прониной, Д. А. Ковачева, А. Ф. Ноздрачева, М. С. Студеникиной, В. И. Васильева, Б.Б. Хангельдыева, А. Е. Постникова,
В. И. Фадеева, Н. И. Химичевой, П. В. Черноморда, X. М. Кармокова, Т. В. Конюховой.
В качестве нормативной базы в диссертационной работе использованы: Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, конституции и законодательство зарубежных государств о высших органах государственного финансового контроля, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты глав администраций и других руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления контроля за исполнением федерального и местных бюджетов, организации государственного финансового контроля, что позволило провести исследование проблем конституционно-правового статуса Счетной палаты.
Новизна темы диссертации обусловлена тем, что в ней исследуются проблемы, мало изученные в науке административного и финансового права.
Автор диссертации впервые в отечественном правоведении в монографическом плане исследует с учетом опыта развития рыночных отношений проблемы, возникающие в связи с осуществлением Счетной палатой государственного финансового контроля за исполнением бюджета. Поскольку нет ни одного крупного исследования деятельности этого органа, изучение и обобщение законодательства о его правовом статусе имеет особое значение. В работе исследуется практика финансового контроля, что также составляет новизну исследования.
Новизна и творческий подход автора диссертации к исследованию проблем проявляются:
1) в оценке последовательности осуществления финансового
контроля на различных его этапах и классификации его органов;
в выявлении причин, обусловливающих возникновение проблем во взаимоотношениях органов государственной власти, по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета;
в определении особенностей конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации, ее компетенции, организационно-правовых форм.
В диссертации много предложений, направленных на уточнение объема полномочий руководства Счетной палатой Российской Федерации, аудиторов, инспекторов.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные выводы, положения диссертационного исследования:
Система финансового контроля должна быть построена по принципу строгой централизации, что вытекает из функционального единства финансового хозяйства и управления.
Орган государственного финансового контроля должен быть относительно независимым, стоящим вне административной системы.
Даже будучи отдельным административным ведомством, орган государственного финансового контроля находится в зависимости от политики управления в целом.
Для обеспечения независимости финансового контроля необходимо поставить центральный орган контроля в совершенно особое положение среди высших органов государства. Финансовый контроль, поставленный в независимое положение от администрации, только в том случае обретает необходимый авторитет, если
деятельность его будет связана с деятельностью законодательных органов. Если формально органы финансового контроля и стоят обычно вне системы законодательных органов, то фактически они повсюду приобретают теснейшую связь с ними.
Счетная палата Российской Федерации не должна функционировать в отрыве от аппарата административных и особенно финансовых органов.
Необходимо установить строго определенную форму деятельности контрольных органов с учетом конкретных государственно-правовых и финансово-правовых факторов.
Проблема методов финансового контроля заключается в надлежащей постановке контрольной ревизии, под которой подразумевается производимое компетентным органом изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени. Ревизия есть контроль, рассматриваемый в его осуществлении. Счетная палата широко применяет этот метод.
В диссертации также представлены предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о государственном финансовом контроле, направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
Научная и практическая значимость работы определяется
полученными в ходе исследований научными выводами и
разработанными на их основе предложениями, которые могут быть
использованы в законопроектной работе, для дальнейшего развития
теоретических положений государственного управления,
административного и муниципального права федеральными органами, органами власти субъектов Российской Федерации, любыми заинтересованными лицами в их практической деятельности
для подготовки к проведению работниками Счетной палаты плановых проверок исполнения федерального бюджета и оценке аудиторами Счетной палаты результатов проверок.
Диссертация может быть полезна членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы в процессе взаимодействия палат Федерального Собрания со Счетной палатой - ее Председателем, заместителем Председателя и аудиторами. Видится практическое значение предъявленного к защите диссертационного исследования для контрольных органов Российской Федерации, а также министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органов внутриведомственного контроля, которые, по Закону, обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.
Выводы и рекомендации диссертации могут способствовать своевременности ответов федеральных министерств на представления и предписания Счетной палаты по вопросам устранения выявленных в период проверок недостатков в исполнении ими федерального бюджета.
Результаты проведенных исследований могут быть использованы в процессе изучения соответствующих юридических и экономических дисциплин в вузах, а также при обучении работников Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.
Диссертация выполнена в отделе административного и финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Отделом проведены обсуждение работы и ее рецензирование.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения настоящего исследования получили отражение в научных
публикациях автора и использованы в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации, при подготовке законопроектов о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", при разработке основных положений законопроекта о развитии конституционного статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации, при разработке Регламента Счетной палаты и положений о ее структурных подразделениях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов) и заключения.
Контроль как один из основных методов решения государственных задач
Многообразная деятельность любого государства реализуется через систему его органов. Российская Федерация не является исключением. Она также осуществляет свою деятельность посредством государственных органов, которые представляют собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией России порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти Российского государства.
Проблема осуществления контроля за исполнением федерального бюджета разрешается Парламентом Российской Федерации в порядке установленном ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации. Для Счетной палаты эта проблема, приобретает особую важность на современном этапе. В настоящее время, численность государственных служащих Российской Федерации и государственных органов, содержащихся за счет федерального бюджета, составляет значительное количество и имеет тенденцию к увеличению. Поэтому поиск эффективных способов контроля за исполнительной властью в век больших и дорогостоящих правительств - актуальная тема.
В связи с тем, что государственный финансовый контроль продолжают осуществлять и специально создаваемые органы, имеющие дополнительно к основным функциям еще и контрольные.
Основные стороны организации и деятельности государственных органов Российской Федерации регулируются нормами Конституции, закрепленными в статьях 3, 5, 6, 10, 15, 71, 72, 73, 76, 77, 101-103. Если исходить из посылки, что государственный финансовый контроль является внутренней функцией Российского государства3, то Счетная палата Российской Федерации, образованная в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом Российской Федерации "О Счетной палате" в апреле 1995 года, является одним из таких органов системы.
Организация государственного финансового контроля в условиях становления рыночной экономики - задача, решаемая в нашей стране впервые. Основная определяющая идея образования Счетной палаты состоит в том, что через нее осуществлена реализация права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан.
Преследуется цель приумножать и эффективно использовать государственные финансовые средства - средства, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации. Ими являются государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной государственной собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
Гражданам должны быть гарантированы безопасное вложение личных средств в федеральные инвестиционные институты и государственные ценные бумаги, защита от злоупотреблений при инвестировании денег в частнопредпринимательские структуры.
Конституционные положения о государственных органах России и их месте в государственном механизме наиболее принципиальны, важны. Они выступают в качестве отправных установок для более детального регулирования статуса Счетной палаты Российской Федерации, различных сторон ее деятельности.
Порядок образования Счетной палаты имеет важное значение для ее конституционного статуса, поскольку определяет природу и источник полномочий. Так, Федеральное Собрание определяется как парламент Российской Федерации, ее представительный и законодательный орган (Конституция РФ, ст. 94), а Счетная палата-как орган, образованный для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (Конституция РФ ст. 101 ч. 5).
С первых дней своего существования Счетная палата сделала основной акцент в своей работе на реализацию главной функции, определенной федеральным законом, а именно - на обеспечение контрольной деятельности. Однако, порядок ее деятельности требует детальной проработки и не может быть понят без рассмотрения проблем государственного финансового контроля.
Широко распространенное мнение, согласно которому к органам государственного финансового контроля относятся Госналогслужба России, ГТК России, ВЭК России, имеющие кроме контрольных и другие задачи. Это федеральные органы исполнительной власти, в числе функций которых (управленческих, распорядительных, организационных) имеется и контрольная функция, но более узкой сферы деятельности. Осуществляемый ими финансовый контроль в первую очередь обслуживает ведомственные интересы, решает задачи данного органа власти, стоящие перед ним в общей системе государственного управления. С этой точки зрения их права и обязанности уже определены соответствующими законами, указами, постановлениями.
Новейший этап развития государственного финансового контроля
Отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства регулируются отраслью финансового права. Финансовое право регулирует: порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета. Совокупность правовых норм, определяющих бюджетное устройство страны и регулирующих общественные отношения по образованию и использованию фонда денежных средств, которые сосредоточиваются в различных звеньях бюджетной системы. Бюджетное право - это один из основных институтов финансового права. М. И. Пискотин9 считает основными источниками бюджетного права Конституцию, закон о бюджетных правах. Он условно делит нормы бюджетного права на материальные и процессуальные. К материальным относятся нормы, определяющие бюджетное устройство (система бюджетов, соотношения между ними, основы их формирования), бюджетные права субъектов, нормы, закрепляющие состав доходов и направления расходов государственного бюджета, разграничения их между различными звеньями бюджетной системы. Процессуальными являются нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета и отчетности о его исполнении. Поскольку финансовая деятельность регулируется нормами финансового права, представляет собой одну из сфер государственного управления, оно опирается на общие принципы государственного управления, которые в сфере финансовой деятельности получают специфическое преломление.
В финансовой сфере четко проявляется принцип верховенства закона: он наиболее важен в таких областях, как установление налогов и иных обязательных платежей в бюджет, регулирование бюджетной деятельности государства. К области финансового права относится также регулирование вопросов налогового права, финансового контроля. Происходит определенный сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного. Развитие демократии и парламентаризма в России, повышение профессионального уровня депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации приводят к более тщательному контролю за финансовой деятельностью исполнительной власти и углубленному анализу целесообразности и экономической эффективности расходования средств при рассмотрении проектов государственного бюджета и внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении.
Важную роль в осуществлении финансового контроля играет. уровень организации финансового учета в стране (бухгалтерского, бюджетного, планового). Главным объектом финансового контроля становится отчетная документация. Учет представляет собой количественную, цифровую регистрацию фактов и явлений с последующим подсчетом итоговых данных. Без учета, наблюдения, измерения, регистрации и систематизации общественных явлений и процессов невозможен контроль. Учет - один из важнейших способов получения информации, основа рационального управления. Это создает предпосылки формирования системы бухгалтерского и статистического учета, необходимых для экономического и социального развития общества. Бюджетный учет призван своевременно регистрировать на основе строго проверенных документов операции по движению бюджетных средств, получить необходимые данные об исполнении отдельных бюджетных смет, а также государственного бюджета в целом, контролировать в текущем порядке весь процесс исполнения бюджетов и смет, способствовать своевременному и полному поступлению доходов и целесообразному расходованию средств в точном соответствии с утвержденными бюджетами и сметами. Порядок ведения учета исполнения бюджета и смет в финансовых органах, состоящих на бюджете, устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Наличие и движение бюджетных средств находит свое отражение в бухгалтерском учете, который служит контролю за выполнением доходных и расходных предположений, за состоянием финансов государства. Бухгалтерский учет выступает как средство контроля за исполнением бюджета, содействует рациональному распределению и перераспределению национального дохода. Бухгалтерский учет организуется в соответствии с существующим в стране бюджетным устройством, он отражает исполнением государственного учета в целом по стране. Учет доходов и расходов бюджета ведется по подразделениям бюджетной классификации. Важнейшая роль в учете исполнения бюджета принадлежит финансовым органам. Они учитывают доходы и расходы соответствующих бюджетов, их денежные средства, фонды, резервы, расчеты между бюджетами, средства, переданные другим бюджетам и получаемые от них, финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, расходов на управление и оборону страны и результаты исполнения бюджета; проверяют организацию учета и отчетности в бюджетных учреждениях и инструктируют их по этому вопросу; контролируют работу банков по учету кассового исполнения бюджета, составляют отчеты об исполнении бюджета.
Вместе с тем в задачи учета не входит оценка по тем или иным критериям. Такая оценка входит в задачу управления и контроля. С этого момента начинается финансовый контроль, который связан с анализом данных и наблюдений, полученных на основе учета, констатацией выполнения или невыполнения конкретных решений и заданий, выявлением причин и виновников нарушений. Цель контроля - на основе анализа данных учета найти закономерности в массе фактов и явлений, знание которых позволяет своевременно и правильно воздействовать на процесс управления. Поэтому учет тесно связан с контролем, поскольку последний невозможен без накопления данных, получаемых с помощью учета. Вместе с тем по своему содержанию это
Организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Российская Федерация осуществляет государственный финансовый контроль через Счетную палату. Функции, права и обязанности по осуществлению контроля, предоставленные Счетной палате, являются ее компетенцией. Это означает, что право осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, предоставленное только Счетной палате, одновременно является и ее обязанностью.
Счетная палата - это особый орган осуществления контрольной власти, присущей Парламенту Российской Федерации. Она имеет внутреннюю структуру, внешние взаимосвязи с контрольными органами зарубежных стран. Компетенция Счетной палаты распределяется между входящими в ее структуру аудиторскими направлениями, аудиторами, инспекциями. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Счетная палата создана для решения задач, поставленных народом перед государством по осуществлению контроля за государственными финансами.
Она наделена необходимыми полномочиями, который позволяют ей совершать конкретные действия в области контроля. Эти действия порождают, изменяют или прекращают правовые отношения.
Развитие рыночных отношений в нашей стране приводит к расширению взаимодействия между государственными органами и другими субъектами права. Однако особенность Счетной палаты состоит в том, что ее деятельность отражает интересы народа. Она представляет Российскую Федерацию в сфере контрольных отношений внутри страны и на международной арене. Отсюда императивный характер деятельности Счетной палаты. Эта деятельность регулируется конституционным, административным и финансовым правом.
Существование Счетной палаты, как высшего органа государственного финансового контроля, при этой форме государственного устройства обусловлено общими для всей Федерации принципами. Счетная палата самостоятельно осуществляет свою деятельность, за которую отчетна перед Федеральным Собранием. Федеральное Собрание для Счетной палаты является системой и одновременно оно продолжает оставаться элементом системы государства - Российской Федерации.
Счетная палата является объектом управления по отношению к вышестоящим органам, Федеральному Собранию (внешнее управление). В то же время она сама выступает в роли субъекта управления по отношению к своим структурным элементам -аппарату, инспекциям (внутренне управление), а в осуществлении контрольной деятельности мы имеем дело с внешним, межотраслевым управлением.
Счетная палата, действующая от имени Российской Федерации, сама непосредственно не осуществляет политических решений, но информация, получаемая ею, используется палатами Федерального Собрания именно с этой целью. Деятельность Счетной палаты закреплена конституционно и это дает ей возможность иметь свое особое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.
Основному направлению деятельности Счетной палаты соответствует определенная, имеющая специфический характер именно для нее и ее контрольной деятельности юридическая форма, являющаяся внешним выражением функции, выполняемой Счетной палатой. Счетная палата дает обязательные для подконтрольных органов предписания. Наименование ее деятельности характерно выражено в ее названии "Счетная палата", то есть осуществление просчета и проверки счетов, на которых расположены денежные средства проверяемых объектов.
Контрольная деятельность является основным видом деятельности Счетной палаты, целью, для которой она образована. Общегосударственный характер деятельности Счетной палаты проявляется при осуществлении проверок исполнения федерального бюджета на любом уровне государственных органов.
С момента образования Счетной палаты проведено 1038 контрольных мероприятий, охвативших свыше 3200 объектов контроля. В результате выявлено нарушений, ведущих к ущербу для федерального бюджета более, чем на 72,5 триллионов рублей. Часть этих средств 2259 млрд. руб. или около 3 % - возмещена. По выявленным нарушениям Счетной палатой сделано почти 880 представлений и 70 предписаний, подготовлено свыше 400 заключений и обращений в органы власти и управления по поводу результатов проведенных ревизий и проверок. Почти в 80 случаях материалы были переданы в прокуратуру для принятия мер, правовой оценки и других действий в соответствии с компетенцией этой организации".
Основные теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития Российского государства, заложены в основу деятельности Счетной палаты и реализуются через ее контрольную функцию в правовых формах, закрепленных в федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации».
Счетная палата осуществляет деятельность, которая требует полного и строгого оформления, связана с совершением юридически значимых действий, влекущих за собой правовые последствия. В силу этого деятельность Счетной палаты и ее аппарата нуждается в соответствующем правовом регулировании.
Компетенция Счетной палаты Российской Федерации
Главным элементом правового статуса государственного органа, определяющим его роль и назначение в системе государства, является компетенция.
Компетенция Счетной палаты производна от компетенции Российской Федерации, как самостоятельного суверенного государства. В формировании ее компетенции участвуют как обе палаты Федерального Собрания, так и Президент Российской Федерации, как глава государства. В связи с таким порядком формирования компетенции Счетной палаты она обладает объемом исключительных прав и полномочий в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета. Дальнейшее свое развитие компетенция Счетной палаты получает в Федеральном Законе "О Счетной палате Российской Федерации". Справедливости ради следует отметить, что и компетенция лиц, замещающих государственные должности в Счетной палате нуждается в дальнейшей разработке. Особенно нуждается в специальном регулировании впервые введенный Конституцией РФ институт аудиторов Счетной палаты, заслуживающий, на наш взгляд, конкретизации его полномочий в отдельном федеральном законе, который закрепил бы его статус, независимость, государственную защиту и пожизненное назначение.
Счетная палата, кроме этого, сама образует органы непосредственно осуществляющие контрольные функции по отраслям экономики, социальной сферы и сферы государственного управления. Речь идет о аппарате Счетной палаты и его структурных подразделениях: инспекциях с правами департаментов, возглавляемых квалифицированными специалистами, замещающие высшие государственные должности согласно Реестру государственных должностей (Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года № 981), департаментах, отделах, направлениях основной деятельности Счетной палаты.
Компетенция каждой инспекции, помимо утверждения отдельных положений о каждом аудиторском направлении, рассматривает также типовые положения об инспекциях.
В формировании компетенции отдельных аудиторских направлений Коллегия Счетной палаты может поручать решение отдельных вопросов непосредственно аудиторам или начальникам инспекций. Коллегия утверждает также структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты. Положения о других подразделениях Счетной палаты утверждает непосредственно Председатель Счетной палаты. В связи с таким порядком формирования компетенции органов Счетной палаты объем полномочий у инспекций и других органов, осуществляющих управление между инспекциями и аудиторскими направлениями, неодинаков в разных направлениях.
Вопросы компетенции инспекций рассматривались Г.А. Дороховой - 1959 г, Н.А. Воскресенской - 1968, М.С. Студеникиной и другими авторами, но наиболее подробно этот вопрос рассмотрен М.С. Студеникиной. Ею введены факторы, по которым инспекции центральных органов отличаются от государственных инспекций:. Этими факторами, помимо автора, являются профиль контрольных объектов, их число, дислокация, подчиненность, вероятность возникновения коллизий между ведомственными и общегосударственными интересами36.
Для уяснения объема и особенностей компетенции аудиторских направлений и Счетной палаты в целом необходимо обратиться к элементам компетенции органов управления. Существуют различные точки зрения у разных авторов на понимание компетенции органа и его функций (В.К. Мишутов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, B.C. Пронина)37. Казалось бы, при решении проблем компетенции можно было бы воспользоваться выводами науки управления. Однако, наука управления не дает единого понятия функции38 и это осложняет решение указанной проблемы.
Задачи правового регулирования органов управления вызвали необходимость расчленения сплошного понятия "управление" и выделить материальное содержание и управленческий процесс, или порядок осуществления управления, отделить функции управления от функций органов управления. В законодательстве эти стороны управления регулируются по-разному. Компетенция органов, закрепленная в положении о них, отражает материальное содержание управленческой деятельности органа и не регулирует порядок осуществления управления. Поэтому едва ли можно говорить об общих выводах в науке управления о понятии функции и использовать понятие функции процесса управления при решении проблем компетенции и ее элементов.
