Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт государственного финансового контроля 10
1.1. Теоретические аспекты государственного финансового контроля в Российской Федерации 10
1.2. Особенности государственного финансового контроля в зарубежных странах 30
1.3. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации 50
Глава 2. Правовое регулирование деятельности Счётной палаты Российской Федерации в области государственного финансового контроля 71
2.1. Счётная палата Российской Федерации как высший орган финансового контроля 71
2.2. Полномочия Счётной палаты Российской Федерации 95
2.3. Аудит эффективности как приоритетная форма государственного финансового контроля 122
Заключение 146
Библиографический список. 150
- Теоретические аспекты государственного финансового контроля в Российской Федерации
- Особенности государственного финансового контроля в зарубежных странах
- Счётная палата Российской Федерации как высший орган финансового контроля
- Полномочия Счётной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в Российской Федерации процессы укрепления государственности объективно связаны с необходимостью повышения роли государственного контроля в целом и государственного финансового контроля в частности. И дело не только в том, что многократно усложняются связи и отношения в финансово-экономической сфере, увеличивается количество субъектов и видов финансовой деятельности, изменяется законодательство, совершенствуются схемы финансовых преступлений и т.п.
С развитием общества, развиваются и усложняются его интересы, которые охватывают самые разные сферы: экономическое развитие, здравоохранение, образование, культуру, экологическую безопасность, правопорядок, национальную оборону и другие. Единственный ресурс, за счет которого общество может удовлетворить свои интересы, - это бюджет. Насколько правильно формируется и эффективно расходуется государственный бюджет, настолько полно и эффективно удовлетворяются общественные интересы. А от этого, в свою очередь, зависит то, куда, собственно движется общество — к прогрессу и процветанию или к стагнации.
Таким образом, ключевая функция государственного финансового контроля — это защита публичных интересов и охрана бюджета — достояния всех граждан.
С середины 90-х годов начался процесс преобразования системы государственного финансового контроля. В результате появились новые органы государственного финансового контроля: была создана Счётная палата Российской Федерации, основной задачей которой стало осуществление государственного финансового контроля; с установлением института Президента Российской Федерации появился
президентский контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации; сформированы также контрольно-счётные органы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Одновременно стала формироваться законодательная база государственного финансового контроля: была принята Конституция Российской Федерации, в ч. 5 ст. 101 которой предусмотрено создание Счётной палаты Российской Федерации; принят Бюджетный кодекс Российской Федерации; разработаны и вступили в действие различные Федеральные законы, в которых отражаются вопросы государственного финансового контроля: «О Центральном банке Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О Счётной палате Российской Федерации» и др.; приняты Указы Президента Российской Федерации, касающиеся многих вопросов осуществления данного вида контроля: Указ Президента «О федеральном казначействе», «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» и др.
Вместе с тем принятые нормативные правовые акты содержат множество пробелов и не решают ряд вопросов государственного финансового контроля, в частности, не разработан в достаточной мере и не закреплён его понятийный аппарат, в том числе нет законодательно закреплённого определения «государственного финансового контроля».
Также следует отметить, что Счётная палата Российской Федерации, созданная в качестве органа, осуществляющего внешний государственный финансовый контроль достаточно ограничена в своих полномочиях, что существенно влияет на эффективность её деятельности.
Это всё свидетельствует о необходимости научной разработки сущности государственного финансового контроля, его системы, определении места и роли Счётной палаты Российской Федерации, определении её конституционно-правового статуса, как высшего органа
финансового контроля в системе органов государственного финансового контроля, вопросов государственно-правового обеспечения её деятельности, а также разработке общих принципов и механизмов организации и функционирования органов государственного финансового контроля.
Степень разработанности проблемы. В современной России проблема государственно-правового регулирования деятельности Счётной палаты Российской Федерации по осуществлению государственного финансового контроля не нашла должного и необходимого для практики отражения в научных исследованиях. Общие теоретические вопросы государственного финансового контроля освещены в работах В.К. Андреева, В.Г. Белолипецкого, В.В. Бурцева, Ю.М. Воронина, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, В.А.Жукова, Р.Е. Мешалкиной, С.Ф. Комова, Л.Н. Овсянникова, В.М. Родионовой, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбулганова.
Отдельные вопросы деятельности Счётной палаты Российской Федерации рассматривались в работах А.А. Демина, Х.М. Кармокова, В.Г. Панскова, Н.Д Погосяна, СВ. Степашина, СМ. Шахрая, СО. Шохина.
Вместе с тем, следует отметить, что в отечественной научной литературе исследованы не все аспекты функционирования Счётной палаты Российской Федерации. Именно поэтому имеется необходимость в детальном анализе и урегулировании этих вопросов.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Предметом исследования является государственно-правовое регулирование деятельности Счётной палаты Российской Федерации в сфере государственного финансового контроля.
Цель исследования состоит в том, чтобы с позиций конституционного, финансового, административного и других отраслей права провести системное и комплексное исследование особенностей и проблем государственно-правового регулирования деятельности Счётной палаты Российской Федерации.
Согласно поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
раскрыть теоретико-правовое содержание понятия «государственный финансовый контроль» и определить его сущностные характеристики;
установить особенности проведения внешнего государственного финансового контроля в различных демократических государствах;
определить место Счетной палаты Российской Федерации в системе органов государственного финансового контроля и обосновать необходимость усиления её роли;
изучить методологическую базу и уточнить понятийный аппарат применительно к аудиту эффективности, как новому виду государственного финансового контроля;
разработать методологические и практические рекомендации по совершенствованию правовой базы, регулирующей деятельность Счётной палаты Российской Федерации в условиях перехода от финансового аудита к аудиту эффективности.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных в области теории государства и права, конституционного права, финансового права, а также в области государственного финансового контроля. Методологической основой исследования является, прежде всего, системный подход к изучению правовых проблем, связанных с деятельностью Счётной палаты Российской Федерации в области
государственного финансового контроля. При этом использовались
сравнительно-правовой, системно-структурный, экономико-
статистический, абстрактно-логический методы исследования, а также метод экспертных оценок и диалектический. В диссертационной работе применялся комплексный подход к изучению проблем деятельности Счётной палаты Российской Федерации в области государственного финансового контроля, что потребовало обращения к конституционному, административному, финансовому, гражданскому и уголовному праву.
В диссертационном исследовании использованы аналитические материалы Счётной палаты Российской Федерации и данные Министерства финансов Российской Федерации в области осуществления государственного финансового контроля.
Законодательную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральные Законы и законодательство субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие вопросы государственного финансового контроля.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена постановкой проблемы, степенью её разработанности и попыткой объективно и комплексно проанализировать государственно-правовое регулирование деятельности Счётной палаты Российской Федерации по осуществлению государственного финансового контроля, с целью разработки практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности её деятельности.
На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
на основе анализа различных подходов к определению понятия «государственный финансовый контроль», раскрыто его теоретико-правовое содержание, определены сущностные характеристики и дана
собственная формулировка государственного финансового контроля, под которым предлагается понимать нормативно урегулированную деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию, распределению, целевому и эффективному расходованию государственных средств, законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, а также выявлению резервов повышения эффективности расходования государственных средств;
определено место Счетной палаты Российской Федерации в системе органов государственного финансового контроля и обоснована необходимость усиления её роли в социально-экономическом развитии общества, доказана также необходимость нормативного закрепления положения, где определяется статус Счётной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля на территории Российской Федерации;
доказана необходимость расширения собственных исполнительных полномочий Счётной палаты Российской Федерации и внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации». В частности, необходимо включить в него норму, закрепляющую за Счётной палатой право напрямую подавать иски о возмещении причиненного государству ущерба в судебные инстанции, а также представлять в них интересы государства; предусмотреть положение, закрепляющее за Счётной палатой Российской Федерации право приостанавливать все виды финансовых, платёжных и расчётных операций по счетам проверяемых ею организаций, нарушивших бюджетное законодательство; обозначить сроки рассмотрения правоохранительными органами представлений и предписаний Счётной палаты Российской Федерации и ответа на них;
обоснована целесообразность перехода Счётной палаты Российской Федерации от финансового аудита к аудиту эффективности, который даёт
возможность оценить не только своевременность, полноту и целевое использование бюджетных средств, но и определить экономичность, результативность и действенность использования этих средств, а также определить меры по повышению качества управления государственными средствами. В связи с этим разработаны методологические и практические рекомендации по совершенствованию правовой базы, регулирующей деятельность Счётной палаты Российской Федерации в условиях перехода от финансового аудита к аудиту эффективности;
обоснована необходимость и целесообразность сосредоточения полномочий по проверке достоверности отчётности и соблюдению законодательства экономическими субъектами у органов внутреннего финансового контроля, что позволит органам внешнего финансового контроля сосредоточиться на проведении аудита эффективности за использованием государственных средств.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем, связанных с деятельностью Счётной палаты Российской Федерации по осуществлению государственного финансового контроля, а также при чтении курсов конституционного и финансового права. Практическая значимость работы заключается в том, что основные положения и научные выводы могут быть использованы в процессе организации деятельности Счётной палаты Российской Федерации, повышения эффективности государственного финансового контроля и совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии
государственной службы при Президенте российской Федерации, а также излагались автором в ходе семинаров, научно-практических конференций по темам: «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы»; «Особенности взаимодействия структур государственного и муниципального управления»; «Формы и методы реализации социальной политики и федеральных социальных программ на региональном и муниципальном уровне» и др.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение и библиографический список.
Теоретические аспекты государственного финансового контроля в Российской Федерации
Целью создания Счётной палаты Российской Федерации было осуществление внешнего государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности. Следовательно анализ государственно-правового регулирования деятельности Счётной палаты Российской Федерации, не возможен в отрыве от исследования его основной деятельности - государственного финансового контроля, который в свою очередь, является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства.
Государственный финансовый контроль обусловлен контрольной функцией самих финансов. Финансы, понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных средств, в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, выполняют определённые функции, в которых и проявляется сущность финансов. Помимо распределительной и регулирующей, они выполняют и контрольную функцию.
Следует отметить, что в период распада СССР и перехода России на путь рыночных отношений, роль государственного финансового контроля стала существенно принижаться и недооцениваться.
В науке даже появилась точка зрения, согласно которой, рыночные отношения способны к самоорганизации, не нуждаются в централизованных механизмах и могут самопроизвольно обеспечить необходимый контроль и эффективное функционирование экономики.
Такие настроения и мнения привели к тому, что как в целом система контроля, существовавшая в СССР, так и система государственного финансового контроля были практически ликвидированы.
Однако 1991-1992 финансовые годы показали, что подобная точка зрения ошибочна, даже в условиях многоукладной экономики, многообразия форм собственности, рынка капитала необходимо обеспечение формирования и эффективного использования финансовых ресурсов как условия стабильного развития государства. Следовательно, государственный контроль и, в частности, государственный финансовый контроль являются необходимым условием существования и функционирования любого государства. В рыночных условиях происходит не упрощение, а, наоборот, усложнение финансовой деятельности и, как следствие, - усложнение финансового контроля. Это усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т.д. Следовательно, финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но также и организаций иных форм собственности, физических лиц, предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов. Поэтому совершенствование финансового контроля, в том числе и в форме государственного, является важной гарантией сохранения социальной направленности государства, стабильности его экономической и финансовой политики в процессе осуществления финансовой деятельности.
Исследование теоретических аспектов государственного финансового контроля представляется целесообразным начать с анализа его основных понятий, установления различий и взаимосвязей между этими элементами внутри исследуемой структуры.
До сих пор нет единого общепризнанного понятия самого государственного финансового контроля. Следует отметить, что попытка урегулировать вопросы, связанные с государственным финансовым контролем, а также раскрыть данное понятие была предпринята в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
В нём в частности определялось: Правительству Российской Федерации с участием Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации: проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации...»
Однако, подготовленный сначала Правительством Российской Федерации, а затем группой депутатов Государственной Думы проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» так и не обрел форму утвержденного законодательного акта.
Этот Указ был первым нормативно-правовым актом, хоть как-то регламентирующим само понятие и некоторые вопросы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации. Данным Указом установлено, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя: «контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ»1.
Однако сегодня определения, данного в Указе Президента Российской Федерации от 1996 года, становится уже недостаточно. Так, например, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и выведено из единой исполнительной вертикали. Хотя за счет средств местных бюджетов в значительной степени реализуются социальные функции государства, определенные статьей 7 Конституции Российской Федерации, то есть финансируются такие социально значимые расходы, как расходы на здравоохранение, культуру, образование и т.д.
Особенности государственного финансового контроля в зарубежных странах
Любое государство озабочено вопросом наиболее эффективного использования средств собственного бюджета. На него влияют как качество действий работников аппарата, так и всевозможные случаи необъективных решений при определении целевых направлений использования средств.
Анализ показывает, что в основном все системы государственного финансового контроля развитых западных странах включают в себя следующие элементы: ведомство главного ревизора-аудитора с подчинением непосредственно парламенту или президенту страны. Главная цель этого ведомства - внешний контроль за расходованием государственных средств; налоговое ведомство с подчинением президенту, правительству или министерству финансов, контролирующее поступление в казну налоговых доходов; контролирующие структуры в составе государственных ведомств, осуществляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений; негосударственные службы контроля, осуществляющие на коммерческой основе проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых операций; службы внутреннего контроля, основная задача которых заключается в достижении снижения издержек, оптимизации финансовых потоков и увеличении прибыли.
Если провести параллель с отечественной системой государственного контроля, то все перечисленные элементы будут отражены и здесь. Однако в отечественной системе государственного контроля практически не отражён элемент негосударственных служб, осуществляющих контроль государственных средств на коммерческой основе. Это представляется нам оправданным, так как на данном этапе в Российской Федерации действуют специально созданные органы внешнего, внутреннего государственного финансового контроля, налоговые, таможенные и иные структуры, осуществляющие государственный финансовый контроль в той или иной мере. А расходовать государственные средства на привлечение коммерческих организаций для проведения государственного финансового контроля, когда при этом существуют государственные органы созданные специально для осуществления данного вида деятельности, представляется нецелесообразным. Если вопрос стоит о степени объективности контроля со стороны определённого органа, то для решения этого вопроса существует внешний государственный контроль, который осуществляет Счётная палата Российской Федерации, созданная представительным органом государственной власти. Однако это всё же не означает, что в сферу государственного финансового контроля не должны привлекаться негосударственные элементы. На наш взгляд, при разрешении некоторых вопросов, необходимо привлекать и на коммерческой основе специалистов различных коммерческих организаций, обладающих специализированными знаниями в определённой сфере, для наиболее полного и объективного осуществления государственного финансового контроля.
Следует отметить, что в различных зарубежных странах в настоящее время происходит процесс унификации систем и методов государственного финансового контроля. Этот процесс сопровождается разработкой единых нормативов и стандартов.
Важную роль в этом процессе играет нормотворческая деятельность руководящих институтов регионального и мирового сообщества и, в частности, постановления, директивы и решения Совета ЕС и Комиссии Европейских сообществ.
Значительный опыт накоплен в области предупреждения фальсификации финансовой отчетности Американской национальной комиссией Трэдвея-COSO. Методическое значение ее деятельности определяется усилиями, направленными на рассмотрение и оценки наиболее значимых процедур и мероприятий, проведение которых необходимо и достаточно для решения задач, поставленных собственником, в т.ч. и государством, перед администрацией учреждения.
Стоит отметить, что Счетная палата Российской Федерации завоевала авторитет и уважение как контрольный орган, ведущий борьбу с финансовыми злоупотреблениями, как достоверный источник информации для общества о деятельности исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансовыми ресурсами.
И за рубежом Счетная палата Российской Федерации заявила о себе, войдя в состав целого ряда международных организаций контрольных органов. Так, сразу же после её создания 1995 г., она вошла в состав Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ).
Также в 1995 г. Счётная палата Российской Федерации стала членом Европейской организации высших контрольных органов (ЕВРОСАИ). А Председатель Счётной палаты РФ был избран первым вице-президентом ЕВРОСАИ на 1999-2002 гг.
В июле 1996 г. Счётная палата Российской Федерации была принята и в Азиатскую организацию высших контрольных органов (АЗОСАИ).
В 2001 году по инициативе Счетной палаты Российской Федерации в рамках ИНТОСАИ была создана рабочая группа по борьбе с международным отмыванием денег. Это может стать хорошим подспорьем в общей борьбе с новым вызовом, которым ознаменовалось начало XXI в. - международный терроризм. «Важно сегодня надежно перекрыть источники его финансирования» - пишет СВ. Степашин. Например, сегодня нередко возникает вот такие парадоксальные ситуации. Гражданин одной страны, объявленный в международный розыск, находясь на территории другого государства, финансирует политическую или иную деятельность групп, которые на ее родине квалифицированы как преступные» .
Счетная палата Российской Федерации выступает за включение в программы международного сотрудничества пункта, привлекающего внимание к данной проблеме.
В мае 2002 г. в Москве был проведен V конгресс ЕВРОСАИ. В работе Конгресса приняли участие Президент Российской Федерации В.В. Путин, представители обоих палат Парламента Российской Федерации, делегации российских регионов и высших органов государственного финансового контроля из более чем 40 государств мира. В соответствии с уставом организации Председатель Счетной палаты РФ на период с 2002 по 2005 гг. стал Президентом ЕВРОСАИ.
Счётная палата Российской Федерации как высший орган финансового контроля
Реализация в государственном устройстве России принципа разделения власти, в практическом плане означающего специализацию функций управления обществом, обусловила необходимость создания внешнего органа государственного финансового контроля с широкими полномочиями. В этих целях в январе 1995 г. была образована Счётная палата Российской Федерации.
Создание Счётной палаты Российской Федерации было предусмотрено ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации 1993 г., где отмечается, что: «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом».
Конституция Российской Федерации предусматривает, что состав и порядок деятельности Счётной палаты Российской Федерации определяются Федеральным законом. На основе этого положения 11 января 1995 г. был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», который состоит из 34 статей объединённых в четыре главы: 1. Общие положения. 2. Состав и структура Счётной палаты. 3. Порядок деятельности Счётной палаты. 4. Заключительные положения.
Таким образом, Счетная палата Российской Федерации — это конституционный орган, создаваемый Государственной Думой и Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации с целью осуществления независимого контроля за исполнением средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Отметим, что впервые в истории нашего государства создание государственного контрольного органа закрепилось на конституционном уровне. Этот факт, несомненно, придаёт Счётной палате Российской Федерации особый статус - статус конституционного органа.
Следует отметить, что Счетная палата Российской Федерации является единственным органом государственного финансового контроля, задачи, и порядок деятельности которого определены Федеральным законом, что подтверждает особую значимость данного органа в системе органов государственного финансового контроля.
Основополагающая роль официального названия государственного органа предопределяет необходимость обязательного закрепления его на нормативном уровне. В соответствии со ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» (далее Федеральный закон Российской Федерации «О Счётной палате РФ»), официальным названием данного органа является «Счётная палата Российской Федерации».
Примечательно, что по результатам анализа официальных названий подобных органов более 50 государств, наиболее часто встречающимся названием является именно сочетание «Счётная палата».
В данной связи представляются неоправданным сомнения Н.Д. Погосяна в правильности выбора названия данного органа: «Сегодняшнее название органа государственного финансового контроля - «Счетная палата» - у россиян ассоциируется и отождествляется ... с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации...» .
На наш взгляд, подобные ассоциации в обществе возникают вследствие, прежде всего, его низкой правовой культуры и недостатка информационного обеспечения, которое искореняется с помощью различных способов, например, с помощью разъяснений гражданам через СМИ цели создания Счётной палаты, обзор результатов деятельности данного органа и т.д.
Определение Счётной палаты Российской Федерации содержится в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «О Счётной палате РФ»: «Счётная палата Российской Федерации — является постоянно действующим органом государственного финансового контроля». Однако, на наш взгляд, данное определение, не содержит всех необходимых признаков отражающих сущность данного контрольного органа.
Отметим, что в международной практике для обозначения государственного органа, в компетенцию которого входит осуществление внешнего финансового контроля за бюджетным процессом, используется унифицированное название - Высший орган финансового контроля (ВОФК).
Одно из общепризнанных определений понятия ВОФК содержится в статье 1 Декларации «Об общих принципах деятельности Высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств», принятой в Киеве 8 июня 2001 г. (далее Киевская декларация): «Под высшими органами финансового контроля понимаются государственные органы, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством».
Как определяет Федеральный закон Российской Федерации «О Счётной палате РФ» Счётная палата призвана осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета. Также она является органом внешнего контроля, так как не входит в структуру исполнительной власти и образуется представительной, по представлению кандидатур на пост Председателя Счётной палаты Российской Федерации и его заместителя Президентом Российской Федерации.
Следовательно, по мнению автора, Счётная палата Российской Федерации удовлетворяет всем требованиям ВОФК, обозначенным в Киевской декларации. Соответственно, можно заключить, что Счётную палату Российской Федерации следует относить к Высшим органам финансового контроля, несмотря на то, что прямого указания на этот счет в каком либо нормативно-правовом акте Российской Федерации нет.
Полномочия Счётной палаты Российской Федерации
Формируя задачи Счетной палаты Российской Федерации, законодатель выделяет и подчеркивает лишь один-единственный аспект её целевой, специальной правоспособности - деятельность по осуществлению контроля за исполнением государственного бюджета (ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации), хотя на практике сфера проявления её контрольных полномочий представляется гораздо более широкой, объемной и многогранной. Это подтверждается как соответствующими нормами Федерального закона Российской Федерации «О Счётной палате РФ», так и конкретными положениями её Регламента. В интересах детального, предметного исследования и определения финансово-правовой природы контрольных полномочий Счетной палаты Российской Федерации и экономическо-правовой оценки их реализации считаем целесообразным руководствоваться принципом дифференцированного подхода к раскрытию содержания понятия «полномочия Счетной палаты Российской Федерации»: с одной стороны, по их кругу, а с другой - по объектам их применения.
Очевидно, что сфера распространения полномочий Счётной палаты Российской Федерации - это, прежде всего, федеральный бюджет.
В Счетной палате Российской Федерации существует единая система контроля федерального бюджета. Она предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за исполнением бюджета каждого финансового года в течение нескольких последовательных стадий: предварительного контроля проекта бюджета будущего года; ? оперативного контроля в ходе исполнения бюджета текущего года; ? комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета.
Таким образом, в течение каждого календарного года Счетная палата Российской Федерации работает с бюджетами трех лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего цикла.
Согласно ст. 9 Федерального закона Российской Федерации «О Счётной палате РФ» она осуществляет финансовую экспертизу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Необходимость и порядок направления проекта федерального закона о федеральном бюджете в Счетную палату Российской Федерации предусмотрен ст. 195 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. На этапе предварительного контроля параметры проекта бюджета сопоставляются с оперативной информацией о ходе исполнения бюджета текущего года, данными о социально-экономическом положении страны в целом, отдельных регионов и отраслей. Учитывается фактическое состояние финансирования субъектов ведомственной структуры, разделов и подразделов функциональной классификации расходов, доходной части бюджета, внешних и внутренних заимствований, межбюджетных отношений и иных показателей. Это позволяет подготовить обоснованное заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального бюджета.
При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума Российской Федерации, прежде чем принять или отклонить данный закон, в обязательном порядке наряду с другими докладами заслушивает доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации. При рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации в первом чтении проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 % также заслушивается доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет (ст. 213 Бюджетного Кодекса Российской Федерации).
В соответствии со ст. 14 Федерального закона Российской Федерации «О Счётной палате РФ» она осуществляет оперативный контроль исполнения федерального бюджета. Она контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Оперативный контроль проводится в течение всего года, представляет собой совокупность контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
На основе сопоставления оперативных данных с показателями, утвержденными в бюджете, бюджетной росписи и реестре лимитов бюджетных обязательств по форме, согласованной с Советом Федерации и утвержденной Государственной Думой, составляется ежеквартальный (нарастающим итогом) оперативный отчет об исполнении федерального бюджета на три, шесть, девять и двенадцать месяцев. Оперативный отчет утверждается Коллегией Счетной палаты Российской Федерации и направляется обеим палатам Федерального Собрания Российской Федерации. К отчету прикладывается аналитическая записка, где дается краткая характеристика основных макроэкономических показателей данные о фактических доходах и расходах федерального бюджета и их анализ данные об исполнении федерального бюджета по ведомственной структуре расходов, информация об исполнении федеральных программ, аналитическая оценка данных о дефиците (профиците) бюджета, выводы и предложения. Данные, полученные в ходе оперативного контроля, используются при планировании ревизий и проверок.
После завершения финансового года Счетная палата Российской Федерации начинает комплексную документальную ревизию уже исполненного бюджета. Ревизия предусматривает сплошной охват, изучение, проверку и сверку всех платежных документов по остаткам, приходу, расходу и заимствованию средств федерального бюджета. Ревизия осуществляется на основе анализа и обработки максимально возможного числа первичных платежных документов и проверки достоверности отчетных данных, полученных в ходе встречных проверок участников бюджетного процесса. Ревизия проводится по утвержденной Коллегией программе, которая составляется на основе предложений каждого направления деятельности. По результатам комплексной документальной ревизии составляется сводный акт. Итоги ревизии служат основанием для подготовки Счетной палатой Российской Федерации заключения на проект закона об исполнении федерального бюджета на соответствующий год.
