Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус, предназначение и полномочия Общественной палаты Российской Федерации 16
1. Конституционно-правовой и общественно-политический статус Общественной палаты Российской Федерации ... 16
2. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: история становления 37
3. Полномочия Общественной палаты Российской Федерации: практика реализации 76
Глава II. Развитие механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 108
1. Формы и методы взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества 108
2. Ведомственные и территориальные общественные советы в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации 172
3. Основные направления совершенствования правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской
Федерации 200
Заключение 208
Список использованных нормативных правовых актов и литературы...213
- Конституционно-правовой и общественно-политический статус Общественной палаты Российской Федерации
- Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: история становления
- Формы и методы взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества
- Ведомственные и территориальные общественные советы в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Актуальность рассмотрения конституционно-правового аспекта становления Общественной палаты Российской Федерации в качестве предмета диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем обстоятельством, что современная экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации самым настойчивым образом требует разработки взвешенной и продуманной стратегии участия институтов гравданского общества в выработке основных направлений развития страны. За исторически непродолжительное время своего существования Общественная палата Российской Федерации стала важным институтом российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством. Общественная палата Российской Федерации работает по различным направлениям, формируя при этом авторитетное экспертное сообщество. Однако общественно-политический потенциал Общественной палаты сегодня полностью не используется. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2006 году отмечается, что при планировании дальнейшего развития государственной и политической системы страны необходимо учитывать «одну из существенных черт нашей внутриполитической жизни, а именно: низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу»1.
Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты, что, на наш взгляд, направлено на реализацию ч. 1 ст. 32 Конституции Российской
1 Российская газета. 2006.11 мая.
Федерации о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, Общественная палата выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и должна способствовать реализации основополагающих конституционных положений.
В настоящее время данный общественный институт находится в стадии становления и развития, о чем свидетельствует процесс формирования правовой базы, регулирующей вопросы функционирования Общественной палаты. В этой связи следует отметить отсутствие на данном этапе сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и правового статуса Общественной палаты Российской Федерации. Гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной консолидации, сплочения усилий. Во многих субъектах Российской Федерации создаются свои общественные палаты. Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации. Региональные общественные палаты существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти.
В диссертации исследуется конституционно-правовой аспект проблем, которыми характеризуются взаимоотношения гражданского общества и государства в Российской Федерации. В процессе формулирования ответов на стоящие перед гражданским обществом и государством вопросы в диссертации выявляются индикаторы зрелости гражданского общества - такие, как уровень взаимодействия негосударственных структур и органов государственной власти, наличие самостоятельных негосударственных объединений, гражданское
самосознание, уровень влияния институтов гражданского общества на власть, гражданская солидарность. Особую актуальность диссертационному исследованию придает то обстоятельство, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, становление Общественной палаты Российской Федерации в качестве института подобного взаимодействия проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти Российской Федерации. Значимость анализа конституционно-правовых основ деятельности и статуса Общественной палаты Российской Федерации, учитывающего особенности национального и мирового опыта формирования демократического гражданского общества и правового государства, обусловила актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных
источников. Вопросы конституционно-правовых и теоретико-правовых
основ государственной и общественной жизни были подвергнуты
тщательному анализу в работах ведущих российских государствоведов.
При подготовке диссертационного исследования автор использует труды
отечественных ученых-государствоведов, специалистов в области теории
государства и права, конституционного права, международного права,
государственного управления: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А.,
Астафичева, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Г.А. Гаджиева,
С.Э. Жилинского, Б.П. Елисеева, И.П. Ильинского, И.А. Исаева, Н.М. Кейзерова, Д.А. Керимова, Н.Г\ Кобеца, А.И. Ковлера, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, Л.СМамута, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.А. Михалевой, А.В.Мицкевича, В.СНерсесянца, М.М. Рассолова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и др.
Проблематика гражданского общества получила свое подробное исследование в социологии и политологии в работах, в частности: Р.Г. Абдулатипова, Ю.М. Батурина, А.Б. Венгерова, В.Н. Иванова, B.C. Комаровского, А.С. Миграняна, Б.А. Капустина, В.Г. Смолькова, Г.Х. Шахназарова, Л.М. Энтина и др.
В работе изучены вопросы становления теории гражданского
общества, ее развития в дореволюционной литературе, представленной
трудами Н.А.Бердяева, А.И-Герцена, М.Н.Сперанского, Н.М.Коркунова,
А.Ф.Кистяковского, ММ.Ковалевского, Е.С.Лурье, Н.С.Мордвинова,
Н.М.Муравьева, Е.Н. Трубецкого, НХ.Чернышевского,
Г.Ф.Шершеневича. Диссертантом были исследованы труды зарубежные
ученых, таких как: Д-Бентам, М.Вебер, А. Гельвеций, Г. Гроций,
Т. Гоббс, Р.Давид, Д. Дидро, Д. Мандевиль, К.Маркс, Ш-Монтескье,
Ж. Руссо, Ф. Савиньи, Г. Пухта, Д. Остин, Ф.Энгельс, Д. Роулс,
М. Лернер, Л.Уайтхэд, М. Монтадо, Р. Дарендорф, Д. Пристли,
Т. Хайек, АЛІлезингера, Д. Юм и др.
В то же время, следует признать, что при рассмотрении вопросов развития гражданского общества преобладают исследования теоретических, философских, социологических аспектов, за пределами подобных исследований, как правило, остаются конституционно-правовые проблемы реального взаимодействия гражданского общества и государственной власти в Российской Федерации. Небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации также обусловил ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества, предопределили потребность анализа перспектив развития этого социального института.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ формирования и развития Общественной палаты Российской
Федерации, рассмотрение этого института как значимого элемента системы взаимодействия государства, органов государственной власти и структур гражданского общества.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач;
- анализ правового статуса Общественной палаты Российской
Федерации;
- представление Общественной палаты Российской Федерации как
института гражданского общества;
- раскрытие полномочий Общественной палаты Российской
Федерации;
исследование механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;
изучение форм и методов взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества;
- выявление роли ведомственных и территориальных
общественных советов в механизме деятельности Общественной палаты
Российской Федерации;
- обоснование предложений по совершенствованию правового
регулирования деятельности Общественной палаты Российской
Федерации.
Оценка системы взаимоотношений государства и гражданского общества предполагает не только рассмотрение конституционно-правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния гражданского общества в России особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы формирования и развития Общественной палаты Российской Федерации. В диссертации рассматриваются формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества.
Предметом диссертационного исследования выступили вопросы формирования гражданского общества, правового статуса и предназначения Общественной палаты в системе взаимодействия гражданского общества и государственной власти, совершенствования конституционно-правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации. В диссертационном исследовании представлен развернутый анализ факторов, влияющих на содержание правового статуса Общественной палаты, а именно ее самостоятельность при принятии того или иного решения, степень влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений при формировании состава Общественной палаты, источник финансирования ее деятельности, а также законодательно закрепленный механизм взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и общественными объединениями.
Правовую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2005 № 195-ФЗ), иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Методологической основой диссертационного исследования послужил системный, комплексный подход к анализу процессов становления гражданского общества в Российской Федерации, к исследованию вопросов закрепления этих процессов в конституционном праве Российской Федерации. В ходе исследования различных аспектов проблемы использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Анализ современного состояния гражданского общества в Российской Федерации, уровня развития конституционно-правового регулирования статуса, полномочий и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации предполагает использование различных методов научного анализа. В частности, формально-юридический метод предполагает свое применение при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочий; сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении правового регулирования институтов гражданского обществ в Российской Федерации, других государствах, особенностей, свойственных различным правовым моделям; ситуационный метод подлежал использованию при рассмотрении различных направлений практической деятельности Общественной палаты Российской Федерации, разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих в процессе становления гражданского общества в Российской Федерации. В данном контексте состояние гражданского общества предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных общественных сил; теоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.
Применение различных методов исследования позволило выявить закономерности и особенности конституционно-правового
регулирования вопросов формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, обусловило обращение, наряду с вопросами конституционного права, к проблемам теории права и государства, муниципального, международного, административного и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе подвергаются специальному анализу конституционно-правовые основы становления и развития Общественной палаты Российской Федерации, дается комплексное освещение вопросов, связанных с изучением конституционно-правового закрепления системы взаимоотношений государства и гражданского общества. Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней анализируются формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
- Диссертант определяет роль Общественной палаты в системе институтов гражданского общества через выявление ее главной функции - общественного контроля. Общественный контроль определяется диссертантом как деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц в соответствующих областях и сферах деятельности, местах работы и пребывания.
Предметом деятельности субъектов общественного контроля является контроль за реализацией политики государства, деятельностью публичных властей, муниципалитетов и должностных лиц, осуществляемый политическими партиями, общественно-политическими движениями, общественными организациями и другими объединениями
граждан, гражданами Российской Федерации и иными зарегистрированными лицами, проживающими в Российской Федерации, с целью защиты прав и свобод человека, в направлении соответствия политики государства, деятельности публичных властей и должностных лиц интересам общества. К механизмам и структурам общественного контроля диссертант и относит деятельность Общественной палаты Российской Федерации.
- Исследуя специфику защиты прав граждан Общественной палатой, диссертант приходит к выводу, что Общественная палата выступает как коллегиальный омбудсмен. Во-первых, запросы в органы государственной власти, обращения, заключения и предложения оформляются решением всей палаты или ее совета. Во-вторых, Общественная палата для подготовки заключений по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов и о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления формирует решениями своего совета коллегиальные органы - рабочие группы. Таким образом обеспечивается согласование интересов и позиций различных общественных формирований. Коллегиальная форма контроля органов исполнительной власти обеспечивает объективность и независимость заключений Общественной палаты. Однако позиции Общественной палаты РФ оказывают не столько юрисдикционное, сколько нравственное воздействие, но воздействие достаточно авторитетное с точки зрения состава Общественной палаты и согласованности её рекомендаций.
- Диссертант обращает внимание на несовершенство правового статуса Общественной палаты Российской Федерации и обосновывает потребность дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая согласно является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом
имеет аппарат в форме государственного учреждения. Отличительной особенностью правового статуса Общественной палаты является специализация ее контрольных и правозащитных функций, обусловленная потребностями представленных в ней общественных объединений и союзов некоммерческих организаций. Отмеченной узкой специализации функций действующих российских правозащитных государственных структур диссертант противопоставляет комплексный подход к правозащитной деятельности, используемый, например, в Италии, ряде других европейских государств.
В диссертации обосновывается целесообразность принятия нормативного правового акта, конкретизирующего механизмы взаимодействия Общественной палаты с элементами системы президентской власти в Российской Федерации. В частности, предлагается предоставить Общественной палате право вносить предложения по принятию указов и распоряжений Президента Российской Федерации и разрабатывать их проекты по вопросам развития гражданского общества. Также обосновывается предложение дополнить Федеральный закон № 32-ФЗ положением, что законопроекты Общественной палаты Российской Федерации она может вносить в Государственную Думу через перечисленные в Конституции РФ субъекты права законодательной инициативы. Общественная палата Российской Федерации как коллегиальный омбудсмен может быть наделена полномочиями участвовать в рассмотрении жалоб граждан, поступающих к ним не только от парламентариев, но и непосредственно от Президента Российской Федерации. Такой порядок поможет устранить конфликт интересов между политическими и общественными деятелями, равным образом стремящихся заслужить авторитет у граждан в сфере защиты их прав и законных интересов. Сотрудничество политических лидеров с членами Общественной палаты поможет наладить связи государственных структур с гражданским обществом в ходе решения
практических проблем граждан, позволит расширить влияние общественности на содержание законодательных инициатив членов Федерального Собрания Российской Федерации, других субъектов права законодательной инициативы.
- Проведенный сравнительный анализ статутных законов и иных нормативных правовых актов позволяет диссертанту сделать вывод о том, что компетенция Общественной палаты дублирует отдельные функции других общественно-политических и государственных структур - палат Федерального Собрания, Государственного Совета, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, комиссий досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий органов государственной власти субъектов Федерации, органов прокуратуры и служб ведомственного контроля. Исходя из принципов формирования Общественной палаты, диссертант приходит к выводу, что Общественная палата Российской Федерации не вправе представлять интересы граждан и гражданского общества в целом, поскольку они не участвуют в её формировании, а скорее является органом общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, деятельность которых, по мнению власти, направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Рассматривая практику создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, диссертант предлагает урегулировать в нормативном правовом акте Президента Российской Федерации порядок создания общественных советов при его полномочных представителях в федеральных округах, а также принципы взаимодействия общественных советов федеральных округов и советов,
созданных в федеральных округах в соответствии с указом Президента Российской Федерации № 337 от 23 марта 2005 года в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эффективность деятельности общественных советов может быть значительно повышена в случае, если они будут не только контролировать соблюдение законодательства, а давать свои заключения о целесообразности и качестве осуществления тех или иных услуг гражданам именно государственными и муниципальными структурами и о возможности делегирования этих функций более профессиональным негосударственным организациям вместе с предусмотренными на эти цели бюджетными средствами.
Научная и практическая значимость исследования. Содержащаяся в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о государстве и обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации. Практическое значение диссертации состоит также в том, что в ней предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления. Представленный в диссертационном исследовании анализ может быть полезен для выработки правовых механизмов участия Общественной палаты в рассмотрении жалоб граждан на действия высших федеральных должностных лиц и органов, а также выявлению
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 13. Ст. 1139,
предварительного мнения Общественной палаты перед принятием государственно-правовых и политических решений. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового регулирования статуса и функций Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания курсов конституционного права, теории права и государства, муниципального права, истории политических и правовых учений и других дисциплин.
Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации стали итогом практической работы автора исследования в аппарате Общественной палаты Российской Федерации, были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комиссии Общественной палаты Российской Федерации, в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Конституционно-правовой и общественно-политический статус Общественной палаты Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 г. практически не использует термин «правовые основы». Он употребляется в Конституции Российской Федерации только однажды, в подпункте «ж» статьи 71, согласно которому к ведению Российской Федерации относится установление правовых основ единого рынка.
Правовая доктрина и практика законотворчества использует термин «правовые основы» в широком и узком смыслах. В широком смысле данный термин означает весь круг нормативных правовых актов, которыми регулируется та или иная сфера деятельности, в данном случае, сфера взаимодействия гражданского общества и механизмов общественного контроля за органами власти всех уровней.
В узком смысле термин «правовые основы» охватывает те основные положения, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах, регулирующих взаимоотношения государства и гражданского общества, механизмы общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней. «Правовые основы» должны отражать направление политики государства, в данном случае, в сфере укрепления гражданского общества и механизмов общественного контроля, и составлять само существо государственной политики в данной сфере.
«Правовые основы» - доктринальное, концептуальное юридическое понятие. Практика правотворческого и законодательного процесса исходит из того, что правовыми основами считаются: Конституция Российской
Федерации, особенно глава II, уставы и конституции субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иногда указы Президента Российской Федерации. Установление правовых основ -прямая обязанность государства. Принято, что отсутствие правовых основ -отсутствие конкретного закона или конституционной нормы.
В пользу приведенного довода можно привести следующие формулировки, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и действующих нормах законодательства. «Устав Псковской области закрепляет конституционно-правовой статус Псковской области как равноправного субъекта в составе Российской Федерации, создает правовые основы для ее всестороннего развития»1. Статья 10 Устава Приморского края от 6 октября 1995 г. сформулирована так: «Правовые основы деятельности органов государственной власти Приморского края. Органы государственной власти Приморского края действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». «Бюджетный кодекс Российской Федерации, как следует из пункта 2 его статьи 1 и абзаца двадцать третьего статьи 7, должен устанавливать правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»2. «В отсутствие федеральных законов публично-правовые отношения могут регулироваться указом Президента РФ, однако после принятия этих законов положения такого указа применяются лишь постольку, поскольку не противоречат законам»3. «В соответствии с пунктом «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка. Тем самым обеспечивается единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1 Конституции Российской Федерации).
При этом конституционным критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой»4. «Постановление Конституционного Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об «экстраординарной ситуации» в Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не был введен правовой режим ни чрезвычайного, ни военного положения, а использован «особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации».
Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: история становления
Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина в целях реализации своих конституционных функций выступил инициатором создания Общественной палаты Российской Федерации, что нашло отражение в его Послании 2004 г. Федеральному Собранию Российской Федерации16. Проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Президентом РФ письмом от 7 декабря 2004 г. N пр-1970. Целями принятия данного Закона, как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона, является вовлечение широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики Российской Федерации, учета органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан Российской Федерации, обеспечения защиты прав общественных объединений, а также создания механизма общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Становление развитого гражданского общества является неотъемлемой частью демократических преобразований и необходимым условием выхода из кризисных ситуаций на качественно иной уровень государственного и социального строительства. В то же время, как показывает международный опыт, ни государственные институты, ни бизнес-сообщество не в состоянии сделать то, что является исключительной прерогативой общественного сектора.
Гражданские институты, призванные провозглашать и реализовывать публичные блага, должны составлять реальную самоорганизованную и саморегулируемую силу, способную отстаивать интересы и права различных общественных групп, инициировать переговорный процесс с государством и бизнесом, достигать многосторонних договорённостей в разных сферах общественной жизни и контролировать их соблюдение. В результате этой деятельности и вырабатываются правила, сглаживаются различия в формальных и неформальных нормах жизни, устраняются противоречия между слоями общества и укрепляется социальная стабильность.
Смысл властного воздействия на поведение людей, как отмечает А.И. Демидов, "состоит в употреблении волевого, целенаправленного принуждения для обеспечения реализации тех возможностей, которые соответствуют интересам доминирующих в обществе социальных групп. Таким образом, власть выполняет регулирующую роль в отношениях между различными, зачастую противоположными тенденциями в общественной жизни, помогая реализации одних тенденций и блокируя другие»
В условиях постепенного перехода, как это имеет место в России, от многолетнего тоталитаризма к режиму политической демократии стали с неизбежностью доминировать два процесса. Один - разгосударствление и деполитизация различных сфер общественной жизни. Другой сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций и движений, становление подлинной многопартийности, широкой сети массовых общественных организаций, самостоятельных различных каналов воздействия на власть и проводимую ею политику, форм самоуправления и народовластия.
Иными словами, процесс становления гражданского общества - это одновременно и возрастание плюрализма действующих в нем политических сил, поскольку для того, чтобы демократия была действенной, нужен плюрализм гражданского общества. Политическая жизнь России в самое последнее время дает примеры образования и функционирования учреждений, которые с полным на то основанием могут быть отнесены к институтам гражданского общества и которые являются самостоятельными и независимыми по отношению к государственной власти.
Принципиальной особенностью становления современного гражданского общества в России является то, что оно происходит в условиях выбора страной демократического пути развития, при поддержке соответствующих государственных и муниципальных структур, взаимодействии с ними и оказания соответствующего влияния на них. В идеале речь идет о формировании комплексной («триединой») модели взаимозависимого взаимодействия трех ведущих общественных структур: государства - местного самоуправления - гражданского общества.
В Послании Президента России 2005 г. говорится, что «для современной России ценности демократии не менее важны, чем стремление к экономическому успеху или социальному благополучию людей.
Формы и методы взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества
В современном гражданском обществе право в полной мере раскрывает свои социальные возможности. Речь идет о тех состояниях, когда право способно быть и является носителем и гарантом свободы человека, точно определяет условия и границы правового (должного) и не правового (ненормативного) поведения, когда право способно переводить «свободу вообще» в деловую активность, в творчество, во взаимное действие больших социальных групп, индивидов и гражданских институтов. «Гражданское устройство, воплощающее право, составляет безусловный и первейший долг во всех вообще внешних отношениях между людьми»
Этот тезис И.Канта весьма наглядно демонстрирует необходимость перевода полномочий и прав, которыми наделена Общественная палата Российской Федерации в конкретные формы и механизмы взаимодействия этого социального и политического института с органами государственной власти и институтами гражданского общества.
Однако нельзя не признать, что опросы общественного мнения демонстрируют пессимистичное отношение россиян к возможности с помощью общественности изменить российского чиновника: по данным исследовательского холдинга Romir Monitoring более 70 процентов на сайте Общественной палаты Российской Федерации результаты опроса, .компании Башкирок и партнеры», проведенного 5 феврале 2006 года, говорят о том, что ей доверяют лишь 30 процентов опрошенных (политическим партиям - 26 .процентов респондентов. правозащитном организациям - 38 процентов/. по
Аналогично ОТНОСИТСЯ К общественным институтам органы государственной власти. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, за 2()05 год на примере участил институтов и структур, призванных государством обеепечи&атъ соблюдение прав человека, .в работе над законопроектом «О внесений изменений s некоторые законодательные акты Российской Федерации», предусматривающем концептуальные изменения федеральных законен «Об обпдеслзенных объединениях» и () некоммерческих организациях» с сожалением констатируется, что законодательная власть не прислушалась як к его призывам; ни к призывам членов Общественной палаты и Председателя Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. «Только прямое вмешательство Президента Российской Федерации, отреагировавшего на острую критику законопроекта в
России и за рубежом, побудило депутатов приступить к внесению поправок»4. Такая ситуация отражает еще сформировавшийся общественно-политический статус Общественной палаты Российской Федерации и созданных по ее инициативе общественных советов.
Среди причин сложившегося недоверия граждан и государства к «квазиобщественным»5 структурам следует назвать: низкий уровень работы с обращениями граждан в органах государственной власти и общественных приемных; отсутствие гарантий независимости органов общественного контроля6; реализация членами общественных советов своих контрольных функций преимущественно в отношении высших чиновников, когда как в контроле нуждается качество оказания услуг населению в государственных и муниципальных учреждениях, а также в специализированных подразделениях органов исполнительной власти, осуществляющих прием и обслуживание граждан; привилегированное положение членов общественных советов по сравнению с другими гражданами и использование ими своего доступа к властным структурам для решения частных проблем и просьб своих организаций; низкая информированность населения о своих законных правах и установленных правилах предоставления услуг, о полномочиях правозащитных организаций;
Ведомственные и территориальные общественные советы в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации
Президент РФ и Правительство РФ определяют также порядок образования общественных советов при федеральных органах государственной власти, руководство которыми они осуществляют, которые образуются в целях взаимодействия институтов гражданского общества и федеральных органов исполнительной власти. Так, приняты Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 года № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам».
Общественная палата РФ наделена полномочиями по внесению предложения о создании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. Предложение совета Общественной палаты РФ о создании общественного совета, направленное руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти, подлежит обязательному рассмотрению.
Следует отметить, что вопрос о создании общественного совета, а также правовая природа его статуса находится в прямой зависимости от руководителя федерального органа исполнительной власти, который принимает решение о создании данного совета, направляя совету Общественной палаты Российской Федерации уведомление о согласии либо об отказе образовать общественный совет при данном органе. Кроме того, федеральный орган исполнительной власти наделен полномочиями по определению компетенции, порядка деятельности общественного совета, порядка его формирования, а также по осуществлению организационно-технического сопровождения деятельности общественных советов и обеспечения участия в их работе членов Общественной палаты Российской Федерации.
Что касается членства в общественном совете, то согласно Указу Президента РФ от 4 августа 2006 г. и Постановлению Правительства РФ от 2 августа 2005 г. для членов общественного совета установлены те же ограничения, что и для членов Общественной палаты. РФ, т.е. членами общественного совета не могут быть лица, которые в соответствии с Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" не могут быть членами Общественной палаты Российской Федерации. Обязанности члена общественного совета исполняются на общественных началах28.
2 августа 2005 года, было принято аналогичное Постановление Правительства Российской Федерации. Оно касалось создания общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство. К ноябрю 2006 года общественные советы были созданы в 15 федеральных министерствах, в 10 федеральных агентствах и службах. Везде были утверждены соответствующие положения о деятельности советов. В каждый вошли представители от Общественной палаты, а также - члены самые разных общественных организаций, представители церкви.
Порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, службах и агентствах установлен Указом Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 и Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 года № 48130.
На законодательном уровне определяются лишь два аспекта деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти: во - первых, с предложением о создании такого общественного совета в федеральный орган исполнительной власти может обратиться только совет Общественной палаты; во - вторых, руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают участие членов Общественной палаты Российской Федерации в работе созданных при федеральных органах исполнительной власти общественных советов- Подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ совершенно идентично регулируют порядок образования общественных советов в подведомственных им министерствах, агентствах и службах, что ставит под сомнение саму необходимость принятия таких актов, предусмотренных частью 2 статьи 20 Федерального закона № 32-ФЗ.
